聶建亮 李 澍

政府主導(dǎo)、多方參與與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建*

聶建亮 李 澍

構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村人口老齡化、滿足農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)要求。構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、有限公益、滿足需求、點(diǎn)面結(jié)合以及循序漸進(jìn)的原則，從責(zé)任主體、對(duì)象、模式、內(nèi)容、管理、監(jiān)督、進(jìn)程等方面對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的框架進(jìn)行設(shè)計(jì)。構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系具體來(lái)說(shuō)，包括以下措施：制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)；加大政府財(cái)政投入力度，拓寬資金來(lái)源渠道；加強(qiáng)管理人員、服務(wù)人員培訓(xùn)，提升管理能力和服務(wù)水平；加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)形式；加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建完善的服務(wù)質(zhì)量控制體系；加大宣傳力度，創(chuàng)建一個(gè)有利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù) “三農(nóng)”問(wèn)題 政府作為

自1999年我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快，并日益呈現(xiàn)高齡化趨勢(shì)。[1]2010年第六次全國(guó)人口普查顯示，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%。人口老齡化在城鄉(xiāng)之間也存在差異，相較城市而言，農(nóng)村老齡化趨勢(shì)更加嚴(yán)峻。2010年我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度已達(dá)15.4%，比全國(guó)13.26%的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度。[2]為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，滿足老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，早在2011年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳就印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》，指導(dǎo)建設(shè)我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，2012年2月民政部決定在“十二五”期間，在全國(guó)連續(xù)開展“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)年”活動(dòng)。“十二五”期間，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效。目前，我國(guó)部分城市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展迅速，并形成一定體系，智慧養(yǎng)老等新形式逐漸成型，但是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，即使有些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較好，大部分農(nóng)村地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)仍處于起步階段，存在諸多問(wèn)題，也并未形成體系。因?yàn)檗r(nóng)村養(yǎng)老有其特殊性，如養(yǎng)老觀念相對(duì)保守、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、收入相對(duì)較低、更加依賴子女等，所以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)不同于城市。因此，研究構(gòu)建符合農(nóng)村實(shí)際的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系就顯得尤為重要。這里試圖通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供需匹配的分析，進(jìn)一步提出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)原則，設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的框架，最后提出構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策建議。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配分析

需求評(píng)估是社會(huì)政策供給的基礎(chǔ)工作，也是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[3]從間接的視角來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老存在的問(wèn)題和面臨的風(fēng)險(xiǎn)表征著農(nóng)村對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存在較高的需求。伴隨著人口老齡化的加劇，大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化，空巢、獨(dú)居現(xiàn)象普遍，加之農(nóng)村老年人壽命大幅提高，患病率也相應(yīng)增加，失能半失能老年人的養(yǎng)老問(wèn)題凸顯，農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求大幅增加。而從直接的視角來(lái)看，眾多實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)充滿期待。第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，老年人照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)上升，2015年我國(guó)城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為15.3%。[4]黃俊輝等對(duì)江蘇農(nóng)村老年人的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)有22.2%的農(nóng)村老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存有需求意愿。[5]社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵是豐富的，從方式來(lái)看包括居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等，而從內(nèi)容來(lái)看包括生活照料、精神慰藉、文化娛樂(lè)、醫(yī)療護(hù)理等。既有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)多元化狀態(tài)。從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的方式來(lái)看，居家養(yǎng)老服務(wù)仍是農(nóng)村老年人口的首要選擇。[6]如張國(guó)平對(duì)江蘇省農(nóng)村老年人的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，選擇“居家養(yǎng)老”的占到了樣本總數(shù)的89.2%。[7]從內(nèi)容來(lái)看，黃俊輝等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容存有不同偏好，主要集中在生活照料、精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理、文化娛樂(lè)四項(xiàng)[8]；王俊文、楊文對(duì)江西省贛州市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求主要集中在生活護(hù)理、家政服務(wù)、精神文化三個(gè)方面[9]；李偉通過(guò)對(duì)河南省六個(gè)地市的抽樣調(diào)查顯示，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求中，經(jīng)濟(jì)保障是農(nóng)村老年人最為迫切的需求，其次是生活照料需求，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求位居第三，最后是精神服務(wù)需求。[10]第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣還專門詢問(wèn)了我國(guó)城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目，其調(diào)查結(jié)果顯示，2015年我國(guó)城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務(wù)和康復(fù)護(hù)理。

由此可見，農(nóng)村老人普遍存在對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)較高的需求，且呈現(xiàn)多元化樣態(tài)，但是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求并不匹配，而家庭養(yǎng)老仍然是目前我國(guó)農(nóng)村老人主要的養(yǎng)老選擇。雖然我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)正在穩(wěn)步推進(jìn)，如河北、福建、陜西等地都進(jìn)行了有益的實(shí)踐[11][12][13]，并取得了較好成果，但農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡已成為重要問(wèn)題[14]，農(nóng)村地區(qū)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市[15]，尤其是貧困地區(qū)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老資金的投入較為有限，現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)的多元需求。[16]因此，我國(guó)亟需建立完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以降低農(nóng)村老人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)村老人福祉，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的原則

基于對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老觀念相對(duì)保守、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、收入相對(duì)較低、更加依賴子女等養(yǎng)老特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，并結(jié)合對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的匹配分析，綜合已有研究與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，這里提出政府主導(dǎo)、多方參與、有限公益、滿足需求、點(diǎn)面結(jié)合、循序漸進(jìn)等原則，指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建。

（一）政府主導(dǎo)原則

社會(huì)政策的推行離不開政府的推動(dòng)，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中，同樣需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是面向廣大農(nóng)村老人的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在有可能存在市場(chǎng)失靈的情況下，政府需要發(fā)揮重要作用。另外，借助政府的權(quán)威性，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的推行才有可能高效實(shí)現(xiàn)。

（二）多方參與原則

政府可以在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)推行過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是仍需要其他各方的積極參與。一方面因?yàn)樯鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)本身即存在不同的行為主體，所以需要多方參與才能完成；另一方面社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村的推行，需要巨大的資金、人力、物力等的投入，所以在政府主導(dǎo)之外需要其他各方的積極參與。

（三）有限公益原則

根據(jù)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，其應(yīng)該具有公益性特征。但是考慮到農(nóng)村老年人口眾多且居住相對(duì)分散，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的成本升高，僅僅依靠政府支持以及社會(huì)支持，難以保證社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的齊全以及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建應(yīng)該堅(jiān)持有限公益原則，適當(dāng)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提高養(yǎng)老服務(wù)資源的配置效率。

（四）滿足需求原則

需求是供給的基礎(chǔ)，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的重要依據(jù)，所以在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)中需要考慮農(nóng)村老人的不同需求。馬斯洛的需求層次理論說(shuō)明不同的人有不同的需求，同樣不同的農(nóng)村老人也有對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不同的需求，所以需要根據(jù)不同老人的不同需求設(shè)計(jì)不同的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。

（五）點(diǎn)面結(jié)合原則

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)方式多樣，內(nèi)容豐富，因此在構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系過(guò)程中需要全方位考慮，抓好“面”上的工作，同時(shí)要重視“點(diǎn)”上的工作，抓住重點(diǎn)，這樣才能事半功倍。否則，“眉毛胡子一把抓”，往往會(huì)出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。

（六）循序漸進(jìn)原則

循序漸進(jìn)意味著并非一步到位，而是逐步推進(jìn)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展不可能一蹴而就，也不可能一下子全面鋪開，所以可以學(xué)習(xí)“新農(nóng)?！钡慕?jīng)驗(yàn)，先試點(diǎn)、再推廣，先提供相對(duì)較易提供的服務(wù)，再完善相對(duì)復(fù)雜的服務(wù)。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的框架分析

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系框架如圖一（下頁(yè)）所示。

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的核心是責(zé)任主體。責(zé)任主體既包括提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主體，又包括接受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主體；既包括運(yùn)營(yíng)管理社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施、人員的主體，又包括監(jiān)督、評(píng)估社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主體。接受農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主體應(yīng)該是農(nóng)村老人，而提供農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主體包括政府、社會(huì)以及村集體，其中社會(huì)部分內(nèi)涵較豐富包括企業(yè)、非政府組織、志愿服務(wù)團(tuán)體等。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給方是保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提供的關(guān)鍵，政府應(yīng)提供資金、政策扶持，村集體提供場(chǎng)所、管理，社會(huì)提供人員和服務(wù)。但是不能忽視農(nóng)村老人個(gè)人，尤其是所在家庭的作用，農(nóng)村老人所在家庭，尤其是子女等本身對(duì)農(nóng)村老人負(fù)有贍養(yǎng)責(zé)任，當(dāng)贍養(yǎng)責(zé)任部分外移的情況下，其應(yīng)該承擔(dān)一部分責(zé)任，且是基礎(chǔ)性責(zé)任。因此，應(yīng)建立以個(gè)人（家庭）為基礎(chǔ)，集體、國(guó)家、社會(huì)責(zé)任共擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主體架構(gòu)。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象為農(nóng)村老人，農(nóng)村老人既包括戶口在本村的老人，又包括居住在村的老人。同時(shí)，農(nóng)村老人又具有差異性，也即農(nóng)村老人群體內(nèi)部存在群體分異。從年齡角度可以將農(nóng)村老人分為低齡老人、高齡老人，相對(duì)來(lái)說(shuō)，低齡老人身體健康狀況較好，有較強(qiáng)的活動(dòng)能力以及語(yǔ)言表達(dá)能力，適合活動(dòng)范圍較廣、活動(dòng)量較大的服務(wù)；而高齡老人則因?yàn)樯眢w相對(duì)較差，活動(dòng)能力減弱，反而更適合活動(dòng)范圍較小、不需要較大活動(dòng)量的服務(wù)。根據(jù)自理能力，可以將農(nóng)村老人分為完全自理老人、半自理老人以及不能自理老人，不同自理程度老人需要的服務(wù)也并不相同，完全自理的老人可以較好地進(jìn)行自我照顧以及活動(dòng)，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求可能是場(chǎng)所與設(shè)施，所以更需要的是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，而半自理以及不能自理的老人，因?yàn)樽岳砟芰Σ糠只蛲耆珕适?，更需要的是生活照料，以及直接的醫(yī)療護(hù)理，更需要的是居家養(yǎng)老服務(wù)或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。根據(jù)農(nóng)村老人養(yǎng)老資料的供養(yǎng)狀況可以將農(nóng)村老人分為自養(yǎng)老人、半自養(yǎng)老人和他養(yǎng)老人，處于自養(yǎng)和半自養(yǎng)階段的農(nóng)村老人，因?yàn)樾枰晕夜B(yǎng)，所以會(huì)參加一定程度的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)或其他方面的勞動(dòng)，參加社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，因此需要的可能是非持久的養(yǎng)老服務(wù)；而處于他養(yǎng)階段的老人，不需要自我供養(yǎng)，而完全依靠子女或其他人，因此可以接受持續(xù)性的養(yǎng)老服務(wù)。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)建應(yīng)該考慮養(yǎng)老服務(wù)接受主體的特征，設(shè)計(jì)不同層次的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。

圖一 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系框架

（三）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的模式

基于資源籌集方式、服務(wù)提供方式、服務(wù)享受條件、居住方式等不同的視角，可以將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式劃為不同的類型。姚兆余基于居住方式將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式、集中居住服務(wù)模式、居家養(yǎng)老服務(wù)模式、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式。[17]和紅（2014）利用社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給來(lái)源標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式，將其分為集中居住服務(wù)模式、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式、互助養(yǎng)老服務(wù)模式。而在已有的政府文件以及研究文獻(xiàn)中，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式一般包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種模式。其中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是最易理解的，主要是指農(nóng)村老人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老的方式。目前農(nóng)村中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是為農(nóng)村“五?！崩先说忍厥馊后w設(shè)立的，而面向普通老人群體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少。筆者多年來(lái)的調(diào)查也顯示，有子女的老人絕大多數(shù)并不愿意到養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老，認(rèn)為入住養(yǎng)老院是一種沒有面子的事情。雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以提供完整的養(yǎng)老服務(wù)，但是考慮到農(nóng)村老人對(duì)這種社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式的認(rèn)同度并不高，以及這種社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)模式畢竟成本高且服務(wù)面窄，并不適于在農(nóng)村大范圍推廣，所以在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)過(guò)程中，應(yīng)以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔。

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主要模式。關(guān)于居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，學(xué)術(shù)界及政府部門的定義并不一致。一般認(rèn)為居家養(yǎng)老并非家庭養(yǎng)老，而是指老年人分散居住在自己家里，但接受來(lái)自社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老模式。[18]而像《陜西省居家養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》等則指出，居家養(yǎng)老服務(wù)是指以家庭為基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)下，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會(huì)保障制度為支撐，由政府提供基本公共服務(wù)，企業(yè)、社會(huì)組織提供專業(yè)化服務(wù)，基層群眾性自治組織和志愿者提供公益互助服務(wù)，滿足居住在家60周歲以上老年人社會(huì)化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式。社區(qū)養(yǎng)老的主體在社區(qū)，而不是家庭和機(jī)構(gòu)，主要是以家庭養(yǎng)老為主、社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的整合社會(huì)各方力量的養(yǎng)老模式。所以，居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老其實(shí)很難有嚴(yán)格的區(qū)分，因此在構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系過(guò)程中應(yīng)該將居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合，同時(shí)以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔。

（四）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容豐富，《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的界定是生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì)參與。李放等認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)包括日常生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂(lè)?！娥B(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)教程》則將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容設(shè)定為生活照料服務(wù)、老年護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、休閑娛樂(lè)服務(wù)、心理護(hù)理服務(wù)等。[19]綜合已有研究，這里認(rèn)為，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂(lè)等方面。基于需求導(dǎo)向，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)盡量提供生活照料服務(wù)及醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，尤其是面向高齡老人提供生活照料服務(wù)。

（五）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的管理

在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中，雖然強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，但是也應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，為各類服務(wù)主體營(yíng)造平等參與和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要引入不同的主體對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行管理，且應(yīng)該進(jìn)行準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，比如生活照料方面的飲食服務(wù)，可以通過(guò)提供就餐服務(wù)解決農(nóng)村老人日常生活中的主要負(fù)擔(dān)，可以借鑒武漢道能幸福食堂模式，進(jìn)行準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。這就可以有效解決服務(wù)質(zhì)量不高和服務(wù)不可持續(xù)的問(wèn)題。當(dāng)然農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)管理包括服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理、服務(wù)人員管理、服務(wù)質(zhì)量管理等方面，因此針對(duì)不同的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或者團(tuán)體應(yīng)該采取不同的管理模式，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的養(yǎng)老院等可以按照原有的管理模式，而社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村幸福院等則需要村委會(huì)牽頭，同時(shí)組織相關(guān)市場(chǎng)主體參與管理運(yùn)營(yíng)，對(duì)服務(wù)人員以及服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行管理控制。

（六）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督

一個(gè)完整的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系離不開監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督體制有利于保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，保障被服務(wù)對(duì)象的權(quán)益，維持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的良性運(yùn)行。執(zhí)行監(jiān)督的主體包括政府主管部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)對(duì)象。服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我監(jiān)督，而服務(wù)對(duì)象農(nóng)村老人則從消費(fèi)者角度通過(guò)評(píng)價(jià)、投訴等方式對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該是政府部門，通過(guò)政府授權(quán)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的手段具有多樣性，包括法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段等。監(jiān)督的內(nèi)容主要是對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、部門、項(xiàng)目的資金使用、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督，并參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。監(jiān)督的方式包括現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管兩種，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管主要是指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主管部門定期或不定期到相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)、地點(diǎn)等進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展；非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管主要是通過(guò)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、地點(diǎn)等的報(bào)告以及服務(wù)對(duì)象的反饋來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

（七）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要遵循循序漸進(jìn)的原則，這里將我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展劃分為三個(gè)階段，相應(yīng)地設(shè)定三個(gè)目標(biāo)。第一階段，設(shè)定的是近期目標(biāo)，在2020年前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)，初步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；第二個(gè)階段，設(shè)定的是中期目標(biāo)，在2025年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)面，也即在全國(guó)各個(gè)地區(qū)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系；第三個(gè)階段，設(shè)定的是遠(yuǎn)期目標(biāo)，在2030年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的全面提質(zhì)，豐富農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，提升農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

四、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的策略

構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)從以下六方面著手。

（一）制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

各省市尤其是縣級(jí)層面成立由民政、社保、衛(wèi)生、財(cái)政、宣傳等部門主要負(fù)責(zé)人組成的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，將其納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。政府應(yīng)圍繞農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，制定包括鼓勵(lì)、優(yōu)惠、法律責(zé)任等在內(nèi)的相關(guān)政策，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，形成高效的工作機(jī)制。

（二）加大政府財(cái)政投入力度，拓寬資金來(lái)源渠道

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建離不開資金的支持，目前各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展資金主要來(lái)源于政府補(bǔ)貼及村內(nèi)自籌，資金來(lái)源不穩(wěn)定，資金不充足，且持續(xù)性不足。因此，應(yīng)進(jìn)一步改革農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的籌資機(jī)制，加大政府財(cái)政投入力度，將政府投入分為中央財(cái)政投入、省級(jí)財(cái)政投入和縣級(jí)財(cái)政投入，尤其應(yīng)提高中央財(cái)政及省級(jí)財(cái)政投入比例。同時(shí)進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)市場(chǎng)投資，完善社會(huì)捐贈(zèng)渠道，同時(shí)也要對(duì)享受服務(wù)的農(nóng)村老人適當(dāng)收費(fèi)，以保障資金供給的可持續(xù)性。另外，在遠(yuǎn)期可嘗試建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，以此應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資金供給不足和不可持續(xù)的問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)管理人員、服務(wù)人員培訓(xùn)，提升管理能力和服務(wù)水平

構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，離不開科學(xué)的管理以及規(guī)范的服務(wù)。因此，需要加強(qiáng)對(duì)管理人員的培訓(xùn)，提高管理人員的管理能力和業(yè)務(wù)水平。管理人員包括基層管理人員，也包括高層管理人員，基層管理人員以村干部為主，而高層管理人員則主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省各級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為主。應(yīng)以科學(xué)的管理為支點(diǎn)，帶動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中，一線的服務(wù)人員是關(guān)鍵，這一服務(wù)隊(duì)伍應(yīng)以農(nóng)村婦女為主體，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這一服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)，提升其服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí)。[20]

（四）加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)形式

硬件設(shè)施是構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的依托，比如農(nóng)村老年人活動(dòng)中心、互助幸福院、日間照料中心、老年人醫(yī)療保健室、老年幸福食堂等。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平總體落后于城市，這不僅僅表現(xiàn)在軟件上，更表現(xiàn)在硬件上，因此構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，必須重視農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)硬件設(shè)施的建設(shè)。另外農(nóng)村相對(duì)于城市具有特殊性，特點(diǎn)是相對(duì)分散。一個(gè)行政村往往由多個(gè)自然村組成，而各個(gè)自然村相對(duì)距離較遠(yuǎn)，這就對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的效果產(chǎn)生了影響，尤其是在山地和高原地區(qū)，居住更加分散，因而應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)形式，充分整合農(nóng)村現(xiàn)有資源，發(fā)揮其功能。

（五）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建完善的服務(wù)質(zhì)量控制體系

加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以激勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)提供部門提高服務(wù)水平，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，也有利于培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、農(nóng)村老人需求層次、社會(huì)承擔(dān)能力、要素資源現(xiàn)狀等因素。加快研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，抓緊制訂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)力推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供了可參考的標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展還離不開完善的服務(wù)質(zhì)量控制體系。要明確服務(wù)質(zhì)量控制的責(zé)任主體、職責(zé)分工、對(duì)象、內(nèi)容、方法等，保證農(nóng)村老人獲得持續(xù)高質(zhì)量的服務(wù)。

（六）加大宣傳力度，創(chuàng)建一個(gè)有利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境

通過(guò)多種方式，借助多種渠道，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度，提高農(nóng)村老人以及子女對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的了解程度和認(rèn)同度，促進(jìn)農(nóng)村老人及其子女養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)有利于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。宣傳內(nèi)容主要包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的方式和內(nèi)容，宣傳的方式包括村組干部口頭宣傳，懸掛橫幅、張貼海報(bào)以及發(fā)放傳單等書面宣傳，播放電視廣告、農(nóng)村廣播等傳媒宣傳，以及編寫本地戲劇等靈活方式宣傳。

[1]李放 張娜 沈蘇燕：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求與發(fā)展路徑研究》，科學(xué)出版社，2015年

[2]衛(wèi)敏麗 朱薇：《中國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度高于城市達(dá)到15.4%》，《中國(guó)社會(huì)工作》2011年第 29期，第 6頁(yè)

[3]黃俊輝 李放 趙光：《需求評(píng)估：構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《老齡科學(xué)研究》2014年第8期，第52～58頁(yè)

[4]《三部門發(fā)布第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》，《中國(guó)社會(huì)工作》2016年第29期，第6頁(yè)

[5]黃俊輝 李放 趙光：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求意愿及其影響因素分析：江蘇的數(shù)據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期，第118～126 頁(yè)

[6]王振軍：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求意愿的實(shí)證分析——基于甘肅563位老人問(wèn)卷調(diào)查》，《西北人口》2016年第1期，第117～122頁(yè)

[7]張國(guó)平：《農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求及其影響因素分析——基于江蘇省的社會(huì)調(diào)查》，《人口與發(fā)展》2014年第2期，第95～101頁(yè)

[8]黃俊輝 李放 趙光：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估——基于江蘇1051名農(nóng)村老人的問(wèn)卷調(diào)查》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014 年第 4 期，第 29～41 頁(yè)

[9]王俊文 文楊：《我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀及對(duì)策研究——基于江西贛州的調(diào)查》，《江西社會(huì)科學(xué)》2014年第9期，第181～185頁(yè)

[10]李偉：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀及對(duì)策的實(shí)證研究》，《社會(huì)保障研究》2012年第2期，第 29～35頁(yè)

[11]高辰辰：《互助養(yǎng)老模式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件及效果分析——以河北肥鄉(xiāng)為例》，《河北學(xué)刊》2015年第 3期，第 223～226頁(yè)

[12]和紅：《福建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的模式、機(jī)制及其適應(yīng)性研究》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第 4期，第 134～140頁(yè)

[13]周娟 張玲玲：《幸福院是中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老模式好的選擇嗎?——基于陜西省榆林市R區(qū)實(shí)地調(diào)查的分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2016年第5期，第 51～64頁(yè)

[14]林閩鋼：《我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展探討》，《中國(guó)社會(huì)保障》2012年第6期，第26～27 頁(yè)

[15]丁志宏 王莉莉：《我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均等化研究》，《人口學(xué)刊》2011年第5期，第83～88頁(yè)

[16]王俊文 楊文：《我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求若干問(wèn)題探討——以江西贛南A市為例》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2014年第5期，第61～65頁(yè)

[17]姚兆余：《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)：模式、機(jī)制與發(fā)展路徑——基于江蘇地區(qū)的調(diào)查》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014年第1期，第48～51頁(yè)

[18]楊宗傳：《居家養(yǎng)老與中國(guó)養(yǎng)老模式》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2000年第 3期，第 59～60頁(yè)

[19]楊寶祥：《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)教程》，中國(guó)社會(huì)出版社，2015年

[20]張國(guó)平：《農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)體系研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年

The Government-led,Multi-participation and the Construction of Rural Social Pension Service System

Nie Jianliang Li Shu

The construction of rural social pension service system is a realistic requirement to deal with the aging of the rural population and meets the needs of the elderly in rural areas.The construction of rural social old-age service system should adhere to the government-led,multi-party participation,limited public welfare,meeting the demand,combining individual and majority.This paper designs framework of rural social pension service system from the subject,object,mode,content,management,supervision.The construction of rural social old-age service system includes the following measures:establishing rural social endowment service planning and strengthening organizational leadership,increasing the financial investment and broadening the sources of funds,strengthening the management of personnel and servicing personnel training,enhancing the management capacity and service level,strengthening the construction of hardware facilities,innovating of rural social endowment service,strengthening the standard the construction of service,building perfect quality control system,steping up publicity efforts to create an environment conducive to the development of rural social endowment service social environment.

rural social endowment service,issues concerning “agriculture,countryside and farmers”,government behavior

西北大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西西安 710127

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配與體系構(gòu)建》?；痦?xiàng)目：陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“以需求為導(dǎo)向的陜西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2016G002）；陜西省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目 “社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村老人的非經(jīng)濟(jì)福利效應(yīng)研究”（批準(zhǔn)號(hào)：16JK1736）。