■ 郭金良

我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度的法律構(gòu)建

■ 郭金良

食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險對分擔(dān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全風(fēng)險，及時為消費者損失提供救濟(jì)具有重要作用，對食品安全的有效治理具有重要意義。分析我國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)結(jié)構(gòu)特征，可以發(fā)現(xiàn)阻礙我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險法律構(gòu)建的兩個主要原因：一是占據(jù)食品安全生產(chǎn)經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)中80%以上數(shù)量的小微經(jīng)營者，基于成本與收益的考慮，根本不愿意投保食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險；二是承保機(jī)構(gòu)基于食品安全事故中巨額賠付的風(fēng)險，也對食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險持消極態(tài)度。食品生產(chǎn)經(jīng)營中的政府監(jiān)管失靈和市場自我調(diào)整失靈是造成食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度建設(shè)的主要障礙。為了有效發(fā)揮食品安全責(zé)任保險的功能，必須推進(jìn)實施食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險，以法律制度的形式來約束不同主體，從市場和政府兩個方面來完善相關(guān)制度。

食品安全；食品安全責(zé)任保險；食品安全責(zé)任強(qiáng)制險；法律構(gòu)建

食品安全治理是一項重大的民生工程，事關(guān)每一位百姓舌尖上的安全。近年來，國家為了解決食品安全問題，出臺了更為嚴(yán)格的《食品安全法》，并發(fā)布了大量食品安全監(jiān)管方面的規(guī)范性文件，使食品安全事故大大減少。但是，在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑面前，食品安全事件仍屢禁不止，更有甚者開始利用互聯(lián)網(wǎng)賺起黑心錢，如2016年“3.15晚會”爆出的“餓了么”網(wǎng)上訂餐平臺的快餐食品銷售事件。懲治違法犯罪，對于利欲熏心的經(jīng)營者、銷售者的嚴(yán)格規(guī)制方式在食品安全治理中固然重要，同時因食品安全而引發(fā)大規(guī)模食品侵權(quán)事件中的風(fēng)險分擔(dān)問題也應(yīng)當(dāng)引起重視。因為受害人得到足夠的經(jīng)濟(jì)賠償與違法者受到應(yīng)有的懲罰是食品安全善治的兩個核心目標(biāo)。特別是在大規(guī)模食品安全事故中，對違法者施加任何嚴(yán)格的刑罰都不為過，但由于違法者往往無法支付巨額的賠償金額（包括已經(jīng)發(fā)生的損害和需要長期恢復(fù)的費用），使得受害者難以獲得充足的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，尤其是對人的身體造成長期危害的惡性食品安全事件給受害者及家屬造成了曠日持久的損害，受害者難以獲得充足經(jīng)濟(jì)救濟(jì)的風(fēng)險無法得到有效分擔(dān)。食品安全責(zé)任保險是經(jīng)營者投保而分擔(dān)風(fēng)險的一種保險類型，但由于其最終目的是實現(xiàn)消費者損失的有效賠償，所以其本質(zhì)卻是為了消費者的權(quán)益保障。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》明確指出：“發(fā)揮責(zé)任保險化解矛盾糾紛的功能作用。強(qiáng)化政府引導(dǎo)、市場運作、立法保障的責(zé)任保險發(fā)展模式，把與公眾利益關(guān)系密切的環(huán)境污染、食品安全、醫(yī)療責(zé)任、醫(yī)療意外、實習(xí)安全、校園安全等領(lǐng)域作為責(zé)任保險發(fā)展重點，探索開展強(qiáng)制責(zé)任保險試點?！?015年新修訂的《食品安全法》第四十三條第二款規(guī)定：“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險?！北ｋU作為市場經(jīng)濟(jì)條件下分散風(fēng)險的一種重要方式，在保證受益人及時獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的作用。

現(xiàn)行國家相關(guān)政策與《食品安全法》中確立的食品安全責(zé)任保險沒有得到有效貫徹，強(qiáng)制實施該類保險存在的障礙主要體現(xiàn)為兩方面問題：一方面，食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險作為一種強(qiáng)制性的責(zé)任保險，對食品安全治理具有重要意義，但當(dāng)發(fā)生大規(guī)模的食品安全事故時，保險公司就要承擔(dān)天價的賠償，最終可能導(dǎo)致投保者積極而保險公司消極的冷場面。從市場主體盈利的角度分析，實施食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險給保險公司帶來的風(fēng)險要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其得到的預(yù)期收益。另一個方面，是對食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險投保人的約束問題。大型的企業(yè)對于每年繳納一定數(shù)額的保費，可能不會對企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生繁重的負(fù)擔(dān)，但對于小微企業(yè)，特別是街頭路邊的小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，每年繳納數(shù)以萬計的保費，可能就會使其產(chǎn)生入不敷出的結(jié)果，但食品安全問題往往發(fā)生在這些中小企業(yè)。食品安全治理中不同主體間的利益沖突給食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險法制化設(shè)置了一道較難破解的障礙，這也是2013年《食品安全法》（修訂草案）中列入“國家建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定投保食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險”而現(xiàn)行最新的《食品安全法》又將其變?yōu)椤肮膭钚灾贫取钡囊粋€重要原因。盡管立法對食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險（以下簡稱“食強(qiáng)險”）持謹(jǐn)慎態(tài)度，但各地方紛紛展開了食品安全責(zé)任保險以及“食強(qiáng)險”的試點工作，如浙江省、石家莊、秦皇島等省市出臺了相關(guān)試點的指導(dǎo)意見，為“食強(qiáng)險”的推廣打下基礎(chǔ)。從總體上看，在我國的食品安全現(xiàn)狀下推行“食強(qiáng)險”具有重要意義，但保險人和投保人的消極因素是制約整個制度實施的重要阻礙。所以，應(yīng)當(dāng)從其對食品安全治理的價值、法律制度構(gòu)造及操作實施等方面進(jìn)行詳細(xì)闡述，為我國食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論供給和對策建議。

一、“食強(qiáng)險”的內(nèi)涵及法律與政策依據(jù)之考察

“食強(qiáng)險”首先是責(zé)任保險的一種形式，根據(jù)《中華人民共和國保險法》第六十五條最后一款的規(guī)定：“責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！必?zé)任保險通過保險人對損害的直接賠付，能夠?qū)崿F(xiàn)被保險人和受害第三人雙方風(fēng)險的化解。對于保險人來講，當(dāng)發(fā)生大規(guī)模食物侵權(quán)事件時①大規(guī)模侵權(quán)通常發(fā)生在惡意產(chǎn)品侵權(quán)領(lǐng)域，具有受害人數(shù)眾多、賠償數(shù)額巨大的特征。大規(guī)模侵權(quán)是指基于同一個侵權(quán)行為或者多個具有同質(zhì)性的侵權(quán)行為，給為數(shù)眾多的受害者造成人身、財產(chǎn)損害或者同時造成上述兩種損害，須提供數(shù)額巨大的損害賠償救濟(jì)以及進(jìn)行更好地預(yù)防和懲罰，以保障社會安全的特殊侵權(quán)行為。我國近些年發(fā)生的影響巨大且損害后果廣泛的“三鹿奶粉事件”“大頭娃娃假奶粉事件”等都是典型的大規(guī)模食物侵權(quán)事件。參見楊立新《〈侵權(quán)責(zé)任法〉應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的舉措》，載《法學(xué)家》2011年第4期。，保險人要承擔(dān)約定的天價賠償，“食強(qiáng)險”至少會給予食品企業(yè)生存的可能而不至于直接破產(chǎn)。同時，對于受害第三人來講，無論是從資金數(shù)額，還是賠償程序上，要求食品企業(yè)支付數(shù)額巨大的賠償金都是一件極為困難的事情。例如，“三鹿事件”中的受害者（已表現(xiàn)癥狀者和潛在損害者）因企業(yè)無力支付，目前還沒能獲得足夠的賠償。“食強(qiáng)險”至少可以保證受損害的第三者能夠按照《保險法》及保險合同的約定直接獲得權(quán)益保障。這也是“食強(qiáng)險”存在的最重要價值。對于何為“食強(qiáng)險”目前尚無法律上的界定。有學(xué)者指出，“食強(qiáng)險”是根據(jù)食品安全相關(guān)法律的規(guī)定，食品經(jīng)營者必須以食品安全責(zé)任為保險標(biāo)的進(jìn)行投保，特定保險人必須承保的一種強(qiáng)制性保險制度［1］。也有學(xué)者指出，“食強(qiáng)險”是由國家通過法律法規(guī)、行政命令等形式，在特定食品領(lǐng)域內(nèi)強(qiáng)制建立起來的投保人和保險人的責(zé)任保險關(guān)系，法定的相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須參保食品安全責(zé)任保險，否則就會受到制裁，而保險者對符合條件的投保人不得拒保的保險制度［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，“食強(qiáng)險”是責(zé)任保險的一種，由食品經(jīng)營企業(yè)投保并繳納保費，當(dāng)其生產(chǎn)、銷售或以其他方式經(jīng)營的食品造成消費者人身損害時，由保險公司在限額內(nèi)予以賠償?shù)谋ｋU制度，其保險責(zé)任針對食品安全事故中的人身傷亡賠償，以及保險人與被保險人事先約定的為處理食品安全事故所支付的必要費用［3］。

在上述“食強(qiáng)險”的界定中，有學(xué)者將保險人特定化，不是所有的保險公司都被強(qiáng)制要求承保，但任何食品經(jīng)營企業(yè)都必須參保的強(qiáng)制保險；而有的觀點則是將“食強(qiáng)險”的參保主體特定化，即必須是法律規(guī)定的相關(guān)食品經(jīng)營者，但對承保的保險機(jī)構(gòu)沒有做特殊要求。無論哪種界定，“食強(qiáng)險”均體現(xiàn)為以食品經(jīng)營者責(zé)任為保險標(biāo)的的強(qiáng)制性保險制度。至于“食強(qiáng)險”應(yīng)當(dāng)要求參保主體特定，還是承保的保險機(jī)構(gòu)特定，則是制度可操作性的討論范疇?！笆硰?qiáng)險”的主要目的在于將食品經(jīng)營者對第三者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于保險人，由保險人在保險合同約定的責(zé)任范圍和限額內(nèi)直接對第三者賠償，以及時保障受害人權(quán)益。食品安全事故造成的人身損害賠償，特別是大規(guī)模食品侵權(quán)所造成的后果會激發(fā)嚴(yán)重的社會影響。從這一層面來講，食品安全事故已經(jīng)不是企業(yè)個體的責(zé)任問題，而是關(guān)乎政府社會治理的問題，屬于市場不能通過自身調(diào)節(jié)手段解決受害者及時受償?shù)氖袌鍪ъ`問題。我國目前食品安全狀況已然堪憂的一個主要原因在于食品經(jīng)營者的道德風(fēng)險以及投機(jī)逐利心理無法得到根本遏制。同時，由于食品安全事故不僅會發(fā)生在大企業(yè)身上，還常常發(fā)生于具有的產(chǎn)品價值小、損害面廣的經(jīng)營者群體中，而這類企業(yè)在爆發(fā)大規(guī)模食品安全事故時并沒有也不可能有充足的資金來賠償大量的受害者，這便給社會穩(wěn)定埋下了不安定因素［4］。

目前，國家及地方政府均發(fā)布了一些“食強(qiáng)險”方面的政策文件。首先，從國家層面考察。2012年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》中首次提出，積極開展食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度試點。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中提出，把與公眾關(guān)系密切的食品安全作為責(zé)任保險重點發(fā)展領(lǐng)域之一，以及探索開展強(qiáng)制責(zé)任保險試點。2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2014年食品安全重點工作安排的通知》中明確提出，要在重點行業(yè)、重點領(lǐng)域試點“食強(qiáng)險”。2013年《食品安全法》（修訂草案）列入了“食強(qiáng)險”，要求國家建立食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度，食品經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定投?！笆硰?qiáng)險”。其次，從地方層面考察。2014年6月，上海市率先在各區(qū)縣開展“食強(qiáng)險”試點，在8個郊區(qū)縣已全面推進(jìn)農(nóng)村自辦酒席食品安全責(zé)任保險，在長寧推出了大型婚宴食品安全責(zé)任險等。2014年7月，湖南省食安辦、食藥局和中國保監(jiān)局湖南監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險試點工作的指導(dǎo)意見》，開始試點“食強(qiáng)險”，根據(jù)該意見，試點重點參保對象為重點食品（食品添加劑）生產(chǎn)企業(yè)（不含食品生產(chǎn)小作坊）、試點銷售嬰幼兒配方乳粉藥店、餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)、學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂。從目前“食強(qiáng)險”制度建設(shè)和試點實踐來看，還沒有形成正式的法律、法規(guī)，多以政策鼓勵性的文件為主。從“食強(qiáng)險”試點的內(nèi)容上來看，各地方在相關(guān)政策中大都明確“食強(qiáng)險”的參保對象為重點行業(yè)、重點領(lǐng)域，如上海、湖南的實踐等都體現(xiàn)了這一點。我國現(xiàn)行《食品安全法》中僅僅是將食品安全責(zé)任險定位為“鼓勵性”而非“強(qiáng)制性”，這種定性不能有效發(fā)揮食品安全中責(zé)任保險的功能，更不能有效落實國家的相關(guān)政策文件。

二、“食強(qiáng)險”亟待有效推行

化解食品安全事故風(fēng)險是“食強(qiáng)險”的基本功能之一。“食強(qiáng)險”強(qiáng)制化解風(fēng)險的功能主要基于兩個方面的原因：一方面，經(jīng)濟(jì)人采取不擇手段的方式追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，使得食品生產(chǎn)經(jīng)營者采取隱蔽或公開式的違反食品安全的行為成為降低生產(chǎn)經(jīng)營成本最簡捷的一種途徑。從此意義上來講，食品安全事故的發(fā)生在某種程度上具有一定的必然性。另一方面，“食強(qiáng)險”本質(zhì)上對保險人和投保人雙方均會產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)成本，所以在現(xiàn)行《食品安全法》鼓勵性的責(zé)任保險設(shè)計中，雙方當(dāng)事人的責(zé)任保險行動均缺乏積極主動性，最終導(dǎo)致食品安全領(lǐng)域責(zé)任保險制度推進(jìn)緩慢。

“食強(qiáng)險”能夠強(qiáng)制化解食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全事故中的賠償風(fēng)險。構(gòu)建有效的食品安全風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是食品安全治理的重要目標(biāo)之一。風(fēng)險通常表現(xiàn)為某種行為結(jié)果的不確定性，在風(fēng)險社會中，風(fēng)險往往代表著社會政治經(jīng)濟(jì)活動給行為人帶來損失的不確定性。人們既要根據(jù)生存、發(fā)展的需求而從事著各種社會經(jīng)濟(jì)活動，承擔(dān)著相關(guān)行為及活動給自身利益帶來的不確定損失。同時，人們也會根據(jù)自己的經(jīng)驗或已知事實，并加上自己的主觀預(yù)測，對自己將來行為活動可能產(chǎn)生的風(fēng)險加以最小化的措施安排，而保險作為分擔(dān)行為人損失的一種重要方式，在現(xiàn)代社會中起著不可替代的作用，成為行為人分擔(dān)風(fēng)險的一種重要選擇。近些年，增值型保險在社會中比較流行，既能保證投入資金的增值，又能夠在特定疾病發(fā)生時獲得一定的賠付。該類保險的盛行，一方面是因為人們更加關(guān)注剩余財產(chǎn)的增值理財，另一方面更是因為在現(xiàn)代社會中存在著各種形式的風(fēng)險，人們開始尋找分擔(dān)風(fēng)險的方式，而保險就是最可靠的一種途徑。但當(dāng)一個普通市民準(zhǔn)備購買時，他不可能為了這一購買行為而專門買保險產(chǎn)品以防止食物中毒。因為這種食品安全問題的責(zé)任主體為食品生產(chǎn)經(jīng)營者，所以，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)購買保險以承擔(dān)發(fā)生食品安全事故時無法支付巨額賠償?shù)娘L(fēng)險。但不發(fā)生食品安全事故的情況下，那么，每年如果不交這筆數(shù)額不小的保費，就可以轉(zhuǎn)變成食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的成本。所以，食品安全責(zé)任保險如果按照“你情我愿”的方式來實施，投保者寥寥無幾，一旦發(fā)生大規(guī)模食品安全事故，最終受害者則是廣大的食品消費者。因此，政府從公共利益的角度出發(fā)，推行“食強(qiáng)險”具有重要的實踐價值，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者分擔(dān)風(fēng)險的重要手段。

同時，“食強(qiáng)險”能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行《食品安全法》中鼓勵性食品安全責(zé)任保險制度存在的無法實現(xiàn)保險在食品安全治理中有效發(fā)揮作用的不足，應(yīng)當(dāng)在重點行業(yè)、重點領(lǐng)域推行“食強(qiáng)險”。目前，鼓勵性食品安全責(zé)任保險的實踐主要有中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司平安食品安全責(zé)任保險、中華聯(lián)合財產(chǎn)保險股份有限公司食品安全責(zé)任保險、長安責(zé)任保險股份有限公司食品安全責(zé)任保險等多家保險公司發(fā)行的保險險種，承保范圍覆蓋食品生產(chǎn)、加工、銷售等多個環(huán)節(jié)。該類保險的風(fēng)險化解功能主要體現(xiàn)在參保機(jī)構(gòu)在特定經(jīng)營場所因經(jīng)營活動造成消費者食品安全事故時，保險人承擔(dān)合同約定下的賠償責(zé)任。但從目前食品安全責(zé)任保險的銷售情況看，雙方的積極性都不高。從食品生產(chǎn)經(jīng)營者的角度看，主要是不發(fā)生保險約定事由時，保費給企業(yè)造成的成本問題（上文已述）。從保險公司的角度看，該類保險的賠償責(zé)任過大，一旦發(fā)生食品安全事故可能會對公司的經(jīng)營造成巨大的沖擊；同時，食品安全事故中責(zé)任認(rèn)定中對相關(guān)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定有非常高要求，保險公司開展食品安全責(zé)任保險經(jīng)驗尚顯不足、專業(yè)技術(shù)人員儲備匱乏，這給食品安全責(zé)任保險的實施造成了一定的困難。但如果立法中明確強(qiáng)制推行“食強(qiáng)險”，那么，保險公司就必須進(jìn)行“食強(qiáng)險”方面人才的專業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)研發(fā)，以免在相關(guān)食品安全事故賠付中處于不利地位。這種倒逼保險公司技術(shù)革新的方法，是彌補(bǔ)現(xiàn)行鼓勵性食品安全責(zé)任制度中保險人與參保企業(yè)“惰性”的最有效方法。

三、食品生產(chǎn)經(jīng)營市場的“雙失靈”與“食強(qiáng)險”實施的關(guān)聯(lián)

“食強(qiáng)險”在食品安全治理中具有重要意義，是維護(hù)公眾生命健康、財產(chǎn)安全的一項重要手段。盡管國家出臺了該方面的相關(guān)政策，但暫且不論“食強(qiáng)險”的實施，就連食品安全責(zé)任保險的工作進(jìn)展也不順利，試點效果差強(qiáng)人意。從消費者角度考察，大部分消費者對食品安全責(zé)任保險知之甚少，不要說“食強(qiáng)險”，甚至根本不了解食品安全責(zé)任保險，可見食品安全責(zé)任保險制度并沒有走進(jìn)廣大消費者的視野。從保險公司投保情況來考察，據(jù)中國保監(jiān)會有關(guān)人士介紹，十幾家保險公司在部分地區(qū)及部分領(lǐng)域推行了食品安全責(zé)任保險，并發(fā)行幾十款保險產(chǎn)品，但從投保的總體情況來看，在目前“鼓勵式”食品安全責(zé)任保險模式下，我國食品安全責(zé)任保險的投保率不足1%，且多為食品生產(chǎn)經(jīng)營的出口企業(yè)，我國食品安全責(zé)任保險制度的推行與試點現(xiàn)狀并不樂觀①參見林紫曉、萬政《食品安全責(zé)任保險投保率不1% 為何推行難？》，載中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http://finance.ce.cn/ rolling/201310/10/t20131010_1595505.shtml。。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營不合規(guī)、法律政策支持力度不夠、企業(yè)風(fēng)險分擔(dān)意識不足、配套措施不完善等一系列原因，均成為食品安全責(zé)任保險制度推進(jìn)的阻力。

（一）食品生產(chǎn)經(jīng)營市場監(jiān)管中的政府失靈阻礙“食強(qiáng)險”制度發(fā)展

保險作為一種分擔(dān)風(fēng)險的保障機(jī)制，通常是有穩(wěn)定資金結(jié)余的主體，為了獲得可靠的利益保障而進(jìn)行的投保行為。如果一個企業(yè)連合法合規(guī)經(jīng)營的意愿都沒有，那么何談讓其在正常經(jīng)營之外再購買保障第三方主體（消費者）利益的保險。所以，目前“食強(qiáng)險”以及食品安全責(zé)任保險試點推進(jìn)的基本前提是擬投保對象需要具備穩(wěn)定的市場經(jīng)營規(guī)模和能力的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。在食品安全責(zé)任保險的試點案例中，常常會經(jīng)新聞報道或網(wǎng)絡(luò)傳播而獲悉某某食品有限公司參保食品安全責(zé)任險，如沈陽榆園食品有限公司和沈陽慧成調(diào)料有限公司與中國人保財險沈陽分公司簽訂了食品安全責(zé)任險合同②參見尚志文《沈陽兩家企業(yè)投保食品安全責(zé)任險》，載新華網(wǎng)遼寧頻道，http://www.ln.xinhuanet.com/jk/shipin/ 20161025/3500703_c.html。。但關(guān)于小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者、小作坊等主體食品安全責(zé)任保險的案例卻從未耳聞。我國目前食品生產(chǎn)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出小微企業(yè)、傳統(tǒng)飲食文化經(jīng)營者與小作坊經(jīng)營者占食品生產(chǎn)經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)中較大比例的特征。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，目前我國40多萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)中，規(guī)模為 10人以下的小企業(yè)或家庭作坊占總數(shù)的80%以上，同時這些企業(yè)還存在生產(chǎn)經(jīng)營場所簡陋、設(shè)備老舊、技術(shù)工藝落后、內(nèi)部管理水平低等特點③參見林紫曉、萬政《“食品安全”該上保險了》，載鳳凰網(wǎng)，http://finance.ifeng.com/a/20131010/10819073_0.shtml。。例如，北京保險行業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，北京地區(qū)食品安全責(zé)任保險保費收入共計400多萬元，累計提供風(fēng)險保障達(dá)到80億元，但北京餐飲企業(yè)投保率不足10%，食品安全責(zé)任保險投保率還處于較低水平。從目前食品安全責(zé)任保險的試點情況來看，有些地區(qū)的試點意見對參保對象進(jìn)行了限定。如根據(jù)廣西《全區(qū)食品安全責(zé)任保險試點工作實施方案》的規(guī)定，該類保險的試點范圍包括五種類型：年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的獨立核算的食品生產(chǎn)企業(yè)；乳制品、肉制品、食用植物油、白酒、保健食品、嬰幼兒配方食品、鮮濕米粉、食品添加劑、飲料等9類獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)；店鋪實際營業(yè)面積在6000平方米以上，以顧客自選方式兼營（主營）食品，并向顧客提供相關(guān)服務(wù)的（食品）零售企業(yè)；集體用餐配送單位、中央廚房、特大和大型餐館；重大活動保障專供食品生產(chǎn)經(jīng)營單位。從上述實施方案中可以發(fā)現(xiàn)，廣西地區(qū)試點食品安全責(zé)任險的范圍是規(guī)模以上的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，而排除了小微企業(yè)及作坊類的市場主體，但這類主體恰恰是食品安全問題發(fā)生的根源所在。地溝油、蘇丹紅等對人體有著極大危害和潛在影響的食品或食品添加劑，在小微企業(yè)及作坊等經(jīng)營者中使用的頻率和概率要遠(yuǎn)大于上述實施方案中規(guī)定的中大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。如果《食品安全法》的懲罰性賠償制度足夠完善，那么根本不需要各種保險政策的支持，這類中大型企業(yè)為了分擔(dān)風(fēng)險，都會積極地參加食品安全責(zé)任險。相反，食品生產(chǎn)經(jīng)營市場中的小微企業(yè)、作坊等主體，在極低的生存經(jīng)營成本和巨大的利潤誘惑下，選擇合格、健康的生產(chǎn)原料的經(jīng)營者會被認(rèn)為是一種“異類”，而選擇低成本的地溝油則可能是一種“行業(yè)慣例”，這也是地溝油屢禁不止的一個重要原因。例如，近些年，人們耳熟能詳?shù)慕】涤汀坝蜅l哥”事例，引來了人們的稱贊。但冷靜下來，反問之：用健康油炸油條難道不是一個經(jīng)營者最基本的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)嗎？這是國家在食品生產(chǎn)經(jīng)營市場監(jiān)管中，制度供給和制度需求的錯位對接與監(jiān)管失敗在食品安全治理中的一個縮影，是政府失靈的一個典型表現(xiàn)。政府在食品安全治理中監(jiān)管的失靈，造成我國食品生產(chǎn)經(jīng)營市場秩序發(fā)展的畸形現(xiàn)狀，最終導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營者不將安全生產(chǎn)經(jīng)營作為企業(yè)運行的基本目標(biāo)和合法合規(guī)的基本要求。

（二）食品生產(chǎn)經(jīng)營市場調(diào)節(jié)中的市場失靈阻礙“食強(qiáng)險”制度發(fā)展

從本質(zhì)上來講，食品安全責(zé)任保險制度的推進(jìn)與實施關(guān)涉食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本問題，這也是導(dǎo)致該類保險投保率過低的一個主要原因。當(dāng)某一食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的收益只能滿足基本經(jīng)濟(jì)需求時，其不會有動力和意識去參加任何形式的保險，盡管可能面臨著發(fā)生食品安全事故而遭受巨額處罰的風(fēng)險。例如，某一小作坊的年收入是10萬元人民幣，那么10萬元對于一個普通家庭來說看似很高的收入，但小作坊的經(jīng)營者通常會全家人參與，從早到晚地投入到整個生產(chǎn)作業(yè)中。企業(yè)總成本是其為生產(chǎn)經(jīng)營而購買投入品所需要支付的貨幣總量，企業(yè)的利潤是收益減去利潤［5］。對于上述案例中的小作坊經(jīng)營者而言，10萬元是其一年的總收益，其年利潤的計算要減去原材料等成本、全家人的勞動力成本等，最后所得的收益可能與保險的保費相當(dāng)。讓這樣的經(jīng)營者每年拿出近萬元的保費來投保食品安全責(zé)任險，如果不是強(qiáng)制性的，很少人會產(chǎn)生投保的想法。相反，如果是某一城市、地區(qū)甚至全國的中大型企業(yè)，其已經(jīng)具備一定的規(guī)模效益和知名度，發(fā)生食品安全事故的風(fēng)險與其參保成本相比，后者在整個年度經(jīng)營成本中只是占據(jù)較小的比例，同時又可以分擔(dān)可能發(fā)生的較大風(fēng)險，所以食品安全責(zé)任保險試點中的投保對象多為知名企業(yè)或規(guī)模企業(yè)。從市場自我調(diào)控的角度分析，企業(yè)自身的結(jié)構(gòu)特征和經(jīng)營現(xiàn)狀決定了食品安全責(zé)任保險本身具有對部分市場主體的排斥性，如小微企業(yè)、小作坊等。這種市場自我調(diào)節(jié)而導(dǎo)致食品安全責(zé)任保險制度推進(jìn)緩慢的現(xiàn)象即是市場失靈的一種表現(xiàn)。因此食品安全責(zé)任保險制度推進(jìn)中投保率低以及“食強(qiáng)險”試點范圍和制度構(gòu)建困難的一個主要原因便是食品生產(chǎn)經(jīng)營市場自我調(diào)節(jié)的失靈，進(jìn)而無法實現(xiàn)制度預(yù)期的公共目標(biāo)。因此，政府在推進(jìn)食品安全責(zé)任保險制度實施中出臺大量的政策支持措施，以通過政府調(diào)控的方式來解決市場失靈而產(chǎn)生的社會公共物品供給短缺問題。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，在食品流通領(lǐng)域，我國集貿(mào)市場有近10萬個，其中經(jīng)營食品類的個體戶數(shù)量有百萬之多，且這些市場主體的流動性較大，僅僅靠市場自我調(diào)節(jié)根本無法實現(xiàn)食品安全的有效治理①參見張輝東《長沙試點食品安全責(zé)任強(qiáng)制險 五種情況給予賠償》，載人民網(wǎng)，http://hn.people.com.cn/n/2014/ 1211/c195194-23182376.html。。同時，“食強(qiáng)險”是一個雙方法律關(guān)系，不僅需要投保人（食品生產(chǎn)經(jīng)營者）的積極參與，還需要保險人（保險公司）的主動配合。以試點地區(qū)廣東為例，在全國食品安全責(zé)任險如火如荼試點的背景下，保險的推進(jìn)卻陷入?yún)⑴c者不積極的尷尬境地。根據(jù)《羊城晚報》記者從廣東保監(jiān)會的調(diào)查顯示，整個2014年廣東（不含深圳）食品安全責(zé)任保險保費總額累計收入僅300萬元，只占當(dāng)年廣東財險保費收入的0.005%，最后的結(jié)果就是“不強(qiáng)制推行就無人睬”②參見程行歡《廣大一年保費只收300萬 食品安全險為啥沒人睬？》，載21CN財經(jīng)，http://finance.21cn.com/ newsdoc/zx/a/2015/0212/15/29055373.shtml。。根據(jù)湖南長沙市食品安全責(zé)任保險的試點經(jīng)驗，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)每年繳納8000元保費為例，承保的保險公司對單一投保主體每年支付的賠償金額累計不超過150萬元，同時每次事故中賠付給每個消費者的額度不超過25萬元，每次賠償?shù)南揞~為最高50萬元。那么，按照上述保險合同約定計算，當(dāng)每次每位受害者獲得賠付最大值時，只能有兩個受害者獲得保險救濟(jì)。但事實恰恰相反，從客觀上來講，食品安全事故通常是受害人數(shù)較多、范圍較廣，少則幾十人，多則數(shù)百人、數(shù)千人。這種保險合同設(shè)計顯然不符合食品安全責(zé)任險對事故中廣大受害者救濟(jì)的目標(biāo)。并且，一家企業(yè)每年累計賠償不超過150萬元，如果有十幾家中小微的高風(fēng)險企業(yè)參保同一家保險公司，那么，該保險公司就要承擔(dān)每年上千萬元的賠付風(fēng)險。這對于一個營利性的市場主體來說是不符合成本與收益的合理分析。

四、我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險制度的法律構(gòu)建

關(guān)于我國“食強(qiáng)險”的具體制度建設(shè)問題，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界已有較多研究。從目前食品安全責(zé)任保險和“食強(qiáng)險”試點情況來看，我國“食強(qiáng)險”需要重點關(guān)注的問題主要涉及是否應(yīng)實施“食強(qiáng)險”、如何對“食強(qiáng)險”進(jìn)行立法設(shè)計、如何解決“食強(qiáng)險”參保主體范圍的確定、如何解決投保率過低等方面內(nèi)容?，F(xiàn)行“鼓勵式”食品安全責(zé)任保險制度的實施導(dǎo)致了市場失靈與政府失靈的雙重困境。其中，市場失靈的主要原因在于現(xiàn)行食品安全責(zé)任保險制度本身不符合小微企業(yè)、作坊等食品生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營需求與活動規(guī)律，最終市場自身調(diào)節(jié)失敗而導(dǎo)致食品安全責(zé)任保險這種旨在實現(xiàn)社會公共物品供給的制度沒有按照預(yù)期的目標(biāo)發(fā)展。政府失靈的主要原因在于食品安全責(zé)任保險及“食強(qiáng)險”的相關(guān)政策制定與實施過程中沒有充分考慮到食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的特殊性，沒有從保險立法的角度針對小微企業(yè)、作坊等經(jīng)營者設(shè)計制度。所以，為了克服“雙失靈”給食品安全責(zé)任保險實施帶來的阻礙，為“食強(qiáng)險”的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從《食品安全法》《保險法》以及政策支持的角度，合理選擇“食強(qiáng)險”的立法模式，明確“食強(qiáng)險”的參保主體，確定“食強(qiáng)險”的賠付標(biāo)準(zhǔn)，以及合理定位“食強(qiáng)險”中的政府角色與政策支持等內(nèi)容，對我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險進(jìn)行法律構(gòu)建。

（一）立法模式選擇：在《食品安全法》中確立“食強(qiáng)險”制度

立法模式是確立一項制度的基本前提?！笆硰?qiáng)險”可采取的立法模式，主要包括單獨立法，或在現(xiàn)有法律中加以設(shè)計兩種選擇。強(qiáng)制性是“食強(qiáng)險”的基本特征，是保險自愿原則的一種例外。根據(jù)我國《保險法》第十一條第二款的規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立”，通常來講，投保人對是否投保、投哪種保險具有選擇權(quán)。但自愿保險也有例外，如交強(qiáng)險。根據(jù)《保險法》第十一條的規(guī)定，自愿保險的例外由法律、行政法規(guī)規(guī)定。從現(xiàn)行保險方面的法律、法規(guī)中看，沒有關(guān)于“食強(qiáng)險”的規(guī)范依據(jù)。如果由國務(wù)院單獨對“食強(qiáng)險”制定一部行政法規(guī)，則缺乏上位法依據(jù)；如果由全國人大制定一部“食強(qiáng)險”法律則耗時冗長且沒有立法先例?！妒称钒踩ā肥鞘称钒踩卫淼幕痉梢罁?jù)，“食強(qiáng)險”分擔(dān)企業(yè)風(fēng)險，給受害消費者提供及時充足的財產(chǎn)救濟(jì)的功能與食品安全治理有著密不可分的關(guān)聯(lián)。因此，在《食品安全法》中確立“食強(qiáng)險”制度，能夠確保該項制度在食品安全治理中發(fā)揮應(yīng)有作用。這種立法模式可以體現(xiàn)“食強(qiáng)險”制度確立的價值基礎(chǔ)和實施的正當(dāng)性。同時，在《保險法》中，可以設(shè)專章來明確“食強(qiáng)險”合同的具體內(nèi)容，為實踐提供可操作性的法律規(guī)范。

（二）從“鼓勵型”轉(zhuǎn)“強(qiáng)制型”：明確“食強(qiáng)險”參保主體的范圍

“食強(qiáng)險”的強(qiáng)制性決定了其參保主體的特定化，“食強(qiáng)險”的保險標(biāo)的與食品安全事故密切相關(guān)，或者說“食強(qiáng)險”保險標(biāo)的確定的標(biāo)準(zhǔn)在《食品安全法》中更容易獲取。所以，從法律標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)化的角度分析，應(yīng)當(dāng)在《食品安全法》中明確“食強(qiáng)險”的參保對象，《保險法》在具體合同規(guī)范中直接使用即可。從我國目前食品安全責(zé)任保險和“食強(qiáng)險”試點的情況看，對參保主體范圍的要求主要包括以下兩種。第一種，食品安全事故易發(fā)領(lǐng)域覆蓋型。以浙江為例，根據(jù)《浙江省開展食品安全責(zé)任保險試點工作指導(dǎo)意見》的規(guī)定，試點的范圍包括：一是食品安全事故易發(fā)領(lǐng)域和風(fēng)險較高環(huán)節(jié)。二是食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)：嬰幼兒配方乳粉、液態(tài)奶、肉制品、食品添加劑。三是流通環(huán)節(jié)：網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺。四是餐飲環(huán)節(jié)：飯店餐飲企業(yè)和學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐場所。第二種，食品安全事故重點選擇型（排除小作坊類食品生產(chǎn)經(jīng)營者）。以廣西為例，根據(jù)廣西《全區(qū)食品安全責(zé)任保險試點工作實施方案》的規(guī)定，試點范圍包括：一是年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的獨立核算的食品生產(chǎn)企業(yè)；二是乳制品、肉制品、食用植物油、白酒、保健食品、嬰幼兒配方食品、鮮濕米粉、食品添加劑、飲料等9類獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)；三是店鋪實際營業(yè)面積在6000平方米以上，以顧客自選方式兼營（主營）食品，并向顧客提供相關(guān)服務(wù)的（食品）零售企業(yè)；四是集體用餐配送單位、中央廚房、特大和大型餐館；五是重大活動保障專供食品生產(chǎn)經(jīng)營單位。再以湖南為例，根據(jù)湖南省《關(guān)于開展食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險試點工作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，試點重點參保主體為：重點食品（食品添加劑）生產(chǎn)企業(yè)（不含食品生產(chǎn)小作坊）、試點銷售嬰幼兒配方乳粉藥店、餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)、學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂。

對比上述兩種試點方案，浙江模式主要依據(jù)食品安全事故率來安排保險試點中參保主體的范圍，不僅包括中大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，而且沒有將食品生產(chǎn)經(jīng)營小作坊排除在外。而廣西和湖南模式主要是有選擇性的對參保主體進(jìn)行限定，并明確將小作坊排除在外。如前文所述，食品安全責(zé)任保險的投保率較低的一個主要原因在于公共物品供給無法通過市場自身調(diào)節(jié)來實現(xiàn)，出現(xiàn)了大量小微企業(yè)、作坊等經(jīng)營者不愿參保的情況。立法強(qiáng)制是克服市場失靈的一種有效手段，應(yīng)通過法律強(qiáng)制實施食品安全責(zé)任保險，明確具有食品安全事故易發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)營者均有義務(wù)參加食品安全責(zé)任保險?！笆硰?qiáng)險”參保主體范圍確定的標(biāo)準(zhǔn)是確定參保主體對象的主要依據(jù)。食品安全是“食強(qiáng)險”制度設(shè)計和實施的核心內(nèi)容，“食強(qiáng)險”參保對象的確定需要依據(jù)食品安全標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國《食品安全法》第二十六條第（一）項的規(guī)定：食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定。在現(xiàn)實生活中，上述食品安全標(biāo)準(zhǔn)通常也是造成大規(guī)模食品安全事故的主要來源，最容易導(dǎo)致眾多受害消費者難以獲得及時、充足的損害賠償。根據(jù)這樣的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，“食強(qiáng)險”參保主體的范圍應(yīng)當(dāng)限定于能夠產(chǎn)生上述危害人體健康物質(zhì)的任何食品生產(chǎn)經(jīng)營者，至少應(yīng)當(dāng)涵蓋四類：一是嬰幼兒奶粉、液態(tài)奶、肉制品、食品添加劑等重點領(lǐng)域的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)；二是小微企業(yè)、小作坊等較為固定的非規(guī)模型食品生產(chǎn)經(jīng)營者；三是人員較多、場所較固定的餐飲場所，包括學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂；四是食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中能夠產(chǎn)生危害人體健康的危害物質(zhì)的其他食品生產(chǎn)經(jīng)營者。

（三）在《保險法》中明確“食強(qiáng)險”保險合同的主要內(nèi)容

1．“食強(qiáng)險”合同的訂立與解除

保險作為一項關(guān)涉保險人、被保險人、受益人等保險法律關(guān)系主體利益的重要民事法律行為，必須以合同的形式來明確主體間的權(quán)利義務(wù)。根據(jù)我國《保險法》第十條的規(guī)定：“保險合同是投保人與保險人約定保險權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！币话惚ｋU合同的訂立以“合同自由”為原則，但某些特殊保險合同的訂立基于公共利益的目標(biāo)而要求合同具有強(qiáng)制性。例如，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在“交強(qiáng)險”合同的訂立中，只要是機(jī)動車的所有人或管理人都應(yīng)當(dāng)投?！敖粡?qiáng)險”?！敖粡?qiáng)險”作為責(zé)任保險的一種，旨在彌補(bǔ)第三者責(zé)任險投保率低的缺陷，最終是為了確保交通事故后受害者能夠獲得基本的經(jīng)濟(jì)賠償，是一種從社會公共目標(biāo)出發(fā)而強(qiáng)制實施的保險種類?！笆硰?qiáng)險”與“交強(qiáng)險”的相同之處在于：商業(yè)險無法實現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)功能，為了防止社會矛盾的發(fā)生，而強(qiáng)制潛在事故中的施害方投保的責(zé)任保險。所以，在“食強(qiáng)險”合同訂立中，被確定為具有承保資格的保險公司不得拒絕《食品安全法》明確的參保主體投保“食強(qiáng)險”，參保的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)按照法定基準(zhǔn)費率確定的數(shù)額足額繳納保費。同時，除保險公司或投保主體因不能繼續(xù)存續(xù)等無法實現(xiàn)保險目的等原因外，雙方均不得解除合同。

2．“食強(qiáng)險”保費的確定與激勵機(jī)制

盡管“食強(qiáng)險”與“交強(qiáng)險”均屬強(qiáng)制性責(zé)任保險，但由于食品安全事故在危險種類、受害范圍、企業(yè)類型等方面存在極大差異，所以前者無法向后者一樣對保費費率進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計。在“食強(qiáng)險”保費的確定方面，建議采取監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定基準(zhǔn)費率與保險公司風(fēng)險評估確定浮動參數(shù)相結(jié)合的保費確定方式。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在總結(jié)、調(diào)研、分析食品生產(chǎn)經(jīng)營的整體風(fēng)險狀況基礎(chǔ)上，確定保費的基準(zhǔn)費率，以此為相關(guān)保險機(jī)構(gòu)確定具體保費提供指導(dǎo)。另一方面，由于不同食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)中，發(fā)生食品安全事故的風(fēng)險程度、風(fēng)險類型、損害范圍等復(fù)雜條件下確定的風(fēng)險權(quán)重、風(fēng)險系數(shù)存在極大差別，所以，保險機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上，針對不同的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)確定具體的保費數(shù)額。為了保證最后確定的保費繳納數(shù)額公正、合理，應(yīng)當(dāng)將保費的確定方法及程序交至直屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，但保費的確定不需要報監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批。保險合同中的保費激勵機(jī)制在商業(yè)保險中較為常見，例如在機(jī)動車商業(yè)險中，如果投保車輛在一年內(nèi)沒有出事故，則下一年度的同種類保險保費會降至八折，如果連續(xù)兩年沒有出事故，則降至七折，等等。相反，如果投保車輛出事故率較多，輕則提高保費費率，重則拒保。作為一名機(jī)動車商業(yè)險投保人，每年繳納較低的保費但又會得到同等的保障是最期待的心理預(yù)期。所以，在這種激勵機(jī)制下，投保主體會謹(jǐn)慎駕駛，對保險公司和投保人產(chǎn)生雙贏的效果。在“食強(qiáng)險”的保費確定中，也應(yīng)引入此種與食品安全事故掛鉤的保費確定機(jī)制，以激勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營，共同營造健康的食品安全環(huán)境。

3．“食強(qiáng)險”賠付的責(zé)任范圍

對于“食強(qiáng)險”的賠償責(zé)任范圍是否包括精神損害存在著爭議。有的觀點認(rèn)為，在具體賠償中，應(yīng)當(dāng)以醫(yī)療費為主，只對人身損害進(jìn)行賠償；有的觀點認(rèn)為，“食強(qiáng)險”的賠償范圍應(yīng)包括因食品安全事故直接造成傷亡而產(chǎn)生的精神損害賠償。根據(jù)湖南省長沙市“食強(qiáng)險”試點情況，法院認(rèn)定的精神損害屬于“食強(qiáng)險”賠償?shù)呢?zé)任范圍?！笆硰?qiáng)險”賠償責(zé)任范圍中的精神損害是由食品生產(chǎn)經(jīng)營者對消費者的侵權(quán)造成的，根據(jù)侵權(quán)行為法的基本原理和法律、司法解釋，侵害他人人身權(quán)益造成精神損害的，被害人有權(quán)請求精神損害賠償。在食品安全事故中，由于食品本身對人體健康的重要性以及影響的長期性與潛伏性，發(fā)生食品安全事故后對受害者常常會造成一定的精神損害。例如，在“三鹿奶粉”事件中，對于每一個食用該奶粉的嬰幼兒及其家庭都有揮之不去的心理創(chuàng)傷。同時，精神損害賠償需要有較為確定的標(biāo)準(zhǔn)，湖南長沙試點中以法院認(rèn)定的精神損害為前提來確定“食強(qiáng)險”賠付中精神損害的數(shù)額是較為科學(xué)合理的制度選擇?？傮w上講，“食強(qiáng)險”賠付的責(zé)任范圍主要包括因食品安全事故而支付的醫(yī)療費、誤工費、交通費、陪護(hù)費、傷殘費等人身損害費用以及精神損害賠償金兩大類。

（四）合理定位政府在“食強(qiáng)險”制度構(gòu)建中的角色與作用

國家適度干預(yù)在解決市場失靈過程中發(fā)揮著積極作用。在“食強(qiáng)險”的制度構(gòu)建與實施中，政府的角色定位至關(guān)重要。從行政監(jiān)管的角度分析，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、中國保監(jiān)會及它們的各級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為“食強(qiáng)險”的主要監(jiān)管主體。其中，食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險監(jiān)管、事故認(rèn)定、食品召回等專業(yè)內(nèi)容的監(jiān)管；而保監(jiān)會主要負(fù)責(zé)“食強(qiáng)險”合同及履行的監(jiān)管。從財政支持責(zé)任的角度出發(fā)，政府應(yīng)設(shè)“食強(qiáng)險”專項基金，作為食品生產(chǎn)經(jīng)營者保費的補(bǔ)貼?！笆硰?qiáng)險”本身就具有社會公共產(chǎn)品屬性，是政府與企業(yè)共同的責(zé)任。在“食強(qiáng)險”試點實踐中，投保率低的一個主要原因是小微企業(yè)無法承擔(dān)高額的保費，但如果設(shè)計較低的保費又對保險公司不公平。所以，為了實現(xiàn)不同主體間的利益協(xié)調(diào)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分保費責(zé)任，例如一個年保額200萬元的保費是1萬元，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)80%，政府要承擔(dān)20%。同時，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“食強(qiáng)險”中食品安全風(fēng)險評估機(jī)制建設(shè)，特別是加強(qiáng)非政府第三方機(jī)構(gòu)評估的監(jiān)管，確保風(fēng)險評估結(jié)果能夠給保費的確定提供較為客觀、合理的參照。

［1］肖振宇，唐匯龍．食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險設(shè)計研究［J］．保險研究，2013（4）：83-88．

［2］劉鵬，孫燕茹．中國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的制度分析與流程設(shè)計［J］．武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（4）：111-116．

［3］于海純．我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險的法律構(gòu)造研究［J］．中國法學(xué)，2015（3）：244-264．

［4］董澤華．論我國食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險法律制度的構(gòu)建［J］．法學(xué)雜志，2015（1）：123-132．

［5］［美］曼昆．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理（微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊）［M］．5版.梁小民，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009：274．

［責(zé)任編輯：丁浩芮］

Legal Construction of China's Food Security Compulsory Liability Insurance System

Guo Jinliang

Food security compulsory liability insurance plays an important role for the food business operators and producers to share the safety risk.It is of great significance for offering timely relief for the consumers and for dealing with the food security.By analyzing China's structural characteristic of food-producing enterprises,we can find that there are two main reasons that hinder the legal construction of food security compulsory liability insurance.One reason is that eighty percent of food business operators and producers are small and micro-operators.In view of cost and benefit,they are unwilling to cover the food security compulsory liability insurance.The other reason is that the insurance company holds a negative attitude towards the food security compulsory liability insurance because of the risk of huge compensation claims in the food security accident.The inadequate supervision of the government and the failure of market regulation in food production are two main obstacles for the system construction of food security compulsory liability insurance.In order to make full use of food security liability insurance,we should implement the food security compulsory liability insurance so that laws and regulations can be used to restrain the different parties concerning food security.

Food Security;Food SecurityLiability Insurance;Food Security Compulsory Liability Insurance;Legal Construction

D912.29

A

1673-8616（2017）03-0102-12

2016-09-08

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“我國食品安全法律實施研究”（15JZD09）

郭金良，遼寧大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士（遼寧沈陽，110136）。