●財政部駐河南專員辦

芻議中央對地方專項轉移支付的風險與防控

●財政部駐河南專員辦

近年來，中央對地方專項轉移支付進行了多項改革，取得了很好成效。本文從工作實際出發(fā)，從“防范廉政風險”角度，分析了專項轉移支付資金管理使用中存在的一些問題，提出了加強和改進轉移支付的政策建議。

轉移支付 風險 防控

中央對地方專項轉移支付 (以下簡稱“專項轉移支付”)，系中央政府為實現特定的經濟和社會發(fā)展目標無償給予地方政府,由接受轉移支付的政府按照中央政府規(guī)定的用途安排使用的預算資金。目標是提高資金使用效率，更好地服務經濟社會發(fā)展。本文結合調研實際，從“防范廉政風險”角度，分析專項轉移支付資金管理使用中面臨的主要問題，并提出對策建議。

一、專項轉移支付改革情況

1994年中央對地方轉移支付規(guī)模只有590億元，占中央財政支出的14%。2016年中央對地方轉移支付預算約5萬億元，占中央財政支出的比重上升至約62%。其中，擬安排專項轉移支付約2萬億元，占轉移支付預算總額約40%。

中央財政集中的財力，主要用于增加對地方、特別是中西部地區(qū)的轉移支付。轉移支付在緩解地方財政支出壓力、推進基本公共服務均等化、保障各項經濟民生政策落實和促進各項社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

為貫徹落實黨的十八屆三中全會及國務院專項轉移支付改革有關政策精神，中央財政主要采取了以下措施：

第一，優(yōu)化項目結構。一是嚴格控制新設專項。未經國務院批準，原則上不再新設。二是清理整合已有項目。從2014年的150項減少為2015年的96項。三是切實壓減項目金額。如對涉及競爭性領域或補助企業(yè)經營項目的支出，加大壓縮力度。四是民生資金總體增長。如2016年困難群眾基本生活救助補助資金預算1370億元，較上年增長5.7%。

第二，強化預算管理。一是提前下達預算。確保列入地方年度預算。二是推進信息公開。主動向社會公開專項轉移支付的具體項目和管理辦法。三是做好績效評價。2015年中央部門績效評價項目數量和金額分別增長約26%、27%，評價結果與2016年預算安排掛鉤。

第三，鼓勵地方整合。鼓勵地方政府在不改變專項轉移支付用途的基礎上，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

第四，推進法制建設。在新《預算法》中補充了專項轉移支付管理的諸多內容。財政部還出臺了中央對地方專項轉移支付管理辦法、績效目標管理暫行辦法等制度。

二、存在的主要問題

（一）部分資金呈現條塊化碎片化

專項轉移支付項目種類多，目標多元。部分項目存在小、散、多頭管理、重復建設等問題，資金碎片化導致難以形成規(guī)模效益。以涉農資金為例，涉農資金多達6大類幾十項，涉及農業(yè)、林業(yè)、水利、教育、社保等諸多部門。由于基層涉農項目資金監(jiān)管有難度、不到位，“靠山吃山、肥水不流外人田”現象較為普遍。

（二）介入地方事權和支出責任偏多偏細

專項轉移支付項目的設立與安排，涉及中央政府與地方政府事務的管理邊界和責任。當前，“邊界”尚不清晰：一是政府職能定位不清，一些本可由市場調節(jié)或社會提供的事務，財政包攬偏多；二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些宜由地方負責的事務，中央承擔偏多；等等。由此，造成了部分專項轉移支付項目結構不盡合理。如學前教育專項資金、中央車購稅補助資金等。

（三）項目法分配資金自由裁量權偏大

我國市場經濟尚處于改革階段，要素市場還不夠健全，行政人員據此作出科學決策的難度增大，部分資金分配低效化問題較為突出。采取項目法等行政化方式配置資金，賦予各級政府部門相關人員自由裁量權偏大。這種分配模式，容易導致監(jiān)督制衡機制失效，法定辦事程序流于形式。

（四）涉及競爭性領域或補助企業(yè)經營項目的支出績效不佳，尋租問題突出

主要表現為“公益性”、“外部性”標準往往復雜模糊，補助對象難以確定；部分涉企財政資金進入競爭性領域，影響企業(yè)之間的公平競爭；一些企業(yè)為爭取補助無序博弈、商業(yè)賄賂等不正當競爭導致廉政風險陡增；一些中介機構違規(guī)介入和影響資金分配，謀取不當利益。

（五）監(jiān)管體制不夠完善

一是內部控制缺失，未形成有效的監(jiān)督制衡。一些部門和單位沒有落實中央提出的建立和實施內部控制的要求，建立健全內部控制體系。二是政務信息公開不夠充分。造成社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督因信息不對稱，監(jiān)督作用受到限制、難以發(fā)揮。三是執(zhí)紀問責偏少、偏軟。各級財政、審計、主管部門的監(jiān)督檢查不少，但依法依紀問責依然偏少、偏軟。

三、加強和改進專項轉移支付的對策建議

（一）構建完善項目設立、評估、退出新機制

進一步清理、規(guī)范、整合項目，提高資金項目的有效性。在設立環(huán)節(jié)，對于涉及面廣的項目設立，可考慮引入社會聽證程序。通過利益相關方的有序參與，在頂層設計環(huán)節(jié)，優(yōu)先做好項目必要性和可行性、資金分配合理性等方面的充分論證，力求項目設立公開、公平、公正。在評估環(huán)節(jié)，對于資金政策和項目績效的評估，可考慮引入獨立、專業(yè)的“第三方機構”，定期評估，做好專項轉移支付項目或政策的事前調研論證、事中落實跟蹤、事后績效評估，確保資金政策高效、精準。在退出環(huán)節(jié)，與財政事權劃分的動態(tài)調整機制緊密結合，及時退出低效或失效的項目。一是退出地方事權范圍的專項轉移支付，屬于地方事權的專項，劃入一般性轉移支付。二是取消政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的項目。三是整合部分項目，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合。

（二）優(yōu)化資金分配方式，減少審核審批程序

優(yōu)化資金分配方式，應積極探索實行“因素法或市場主導方式為正常、項目法或行政主導方式為特例”的新模式，逐步將審核審批手續(xù)減少到最低，最終目標是實現無審批的網上備案制。

一是要將行政化管制降到最低。改革過程中，要盡快規(guī)范政府及職能部門在財政資金分配中的職能定位。在現有法律框架下，創(chuàng)新財政資金投入方式，放松和解除政府對要素市場不必要的行政管制，最大程度減少項目法分配資金，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。

二是要完善制度，杜絕“暗箱”操作和上下級博弈。結合公共物品的屬性及我國事權劃分的一些原則性規(guī)定，應盡快形成事權劃分的總體框架，并進一步確立事權和支出責任的清晰邊界，據此改進優(yōu)化資金分配，為財政體制的法治化建設提供支撐，使事權的分配和支出責任進一步法制化、規(guī)范化。

三是要取消審批，改為網上備案制。改進和規(guī)范涉企財政資金管理，取消不必要的審批制度等，逐步全面過渡到“網上備案制”。

（三）推進政企、政資、政市分開

財政資金的合理有效配置是要素市場中很重要的一環(huán)，對保障市場健康發(fā)展很重要。建議從三個方面著力：一是要劃分好政府與市場的邊界。政府應努力實現“政市分開”，該交由市場去配置的財政資金等資源，要盡量尋求市場化解決方案，廣泛實行因素法或規(guī)范、公開的招投標等方式。二是要公平對待國有經濟和非國有經濟。要推進財政資金分配方式的改革，首先要體現公平性；治本之策是盡快實現“政企分開、政資分開”。三是要打破不合理的部門利益格局，逐步消解部門或少數人群既得利益固化。對支持方向相近的專項轉移支付，要實行整合提效，防止資金的條塊化、碎片化。以績效為導向，消解財政資金不合理的“部門化割裂”。通過財政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，推進部門“政企分開”改革，將部門所辦的低效公司、養(yǎng)人公司推向市場，有助于提高全社會運轉效率。

（四）推進信息化建設，強化對基層預算執(zhí)行監(jiān)控

近日，財政部下發(fā)了《專員辦開展中央對地方專項轉移支付監(jiān)管暫行辦法》，進一步明確了專員辦在轉移支付資金監(jiān)管中的職責定位，要求逐步建立和完善監(jiān)控體系。但目前信息化建設成為監(jiān)管的瓶頸。對點多線長面廣的專項轉移支付進行過程監(jiān)控，以專員辦現有的力量，必須采取信息化手段，向資金使用單位延伸，傳導管理壓力?？梢员日债斍罢谠圏c運行的“財政授權支付資金監(jiān)控”模式，在財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中增加開發(fā) “專項轉移支付資金監(jiān)控”子系統(tǒng)，授權專員辦動態(tài)監(jiān)控中央專項轉移支付預算執(zhí)行情況，實施過程控制，及時反饋資金使用信息。

在上述系統(tǒng)尚未開發(fā)之前，專員辦按照授權可以利用現有信息網絡條件，選取財政部要求開展重點監(jiān)管的部分項目，實行點對點監(jiān)管。專員辦可根據第一時間掌握的資金使用情況，有針對性地開展核查、檢查、調研、評價工作，形成預算執(zhí)行監(jiān)管結果，定期向部領導和有關業(yè)務司局反饋預算執(zhí)行情況。對下傳導財政管理壓力，強化廉政風險防控，真正實現“防范風險、有利于廉政建設”的目標。

（五）完善監(jiān)管體制，有效發(fā)揮各部門的管理職能

一是強化內控，提供保障。建議財政部各業(yè)務司局結合專項轉移支付資金流向，通過資金管理辦法等政策法規(guī)，向中央及地方相關部門提出加強內部控制的具體要求，督促相關單位加強資金分配和使用環(huán)節(jié)的風險防控，并將廉政風險防控措施有機融入內控制度之中，起到切實保障資金安全的作用。廉政風險防控措施要精細化、具有操作性，對關鍵環(huán)節(jié)進行重點管控。并切實推進內控流程和防控措施信息化工作，將內控流程和防控措施固化融入信息系統(tǒng)，使業(yè)務程序公開透明、關鍵節(jié)點管控有力。

二是細化責任，完善制度。首先要細化責任定位。財政部、專員辦、地方財政分別應該干什么，財政部各司局要管到什么程度，地方政府的責任如何落實等等，要首先給出清晰的界定。要規(guī)范細化各級政府、各部門、各崗位的職責分工，做到管理留痕；要明確相關人員各自責任，厘清內部與外部責任邊界。其次要完善制度體系。對各級財政及主管部門專項轉移支付監(jiān)督職責的主要內容、涉及環(huán)節(jié)、采用方式、成效體現、違規(guī)責任、懲戒措施等，均要形成具有約束性和操作性的制度辦法。

三是提高素質，提升質效。財政部相關司局要充分發(fā)揮專員辦和地方財政作用，強化業(yè)務指導，加大對口培訓，尤其是強化操作層面的精準化和專業(yè)化培訓。通過集中培訓、建章立制、規(guī)范流程，不斷提高監(jiān)管隊伍業(yè)務素質；通過狠抓黨風廉政建設，教育好人、管好人，鍛煉好一支可靠的隊伍，才能管好資金。要充分利用信息化手段實施監(jiān)管，并根據需要采取政府購買服務等方式，將適合于社會力量參與的監(jiān)督工作交由科研院所、中介機構等第三方力量承擔，既彌補監(jiān)督隊伍人員力量不足，也解決部分業(yè)務的專業(yè)性難題，有效提升監(jiān)督工作質量。

四是維護法紀，嚴肅問責。將維護法紀的廉政防控要求，落實到專項轉移支付監(jiān)管范圍和監(jiān)管流程全覆蓋的各個節(jié)點，突出重點，注重實效。根據《預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》、黨章黨規(guī)黨紀等法規(guī)制度要求，各級監(jiān)管部門要切實履責，維護法制和廉潔紀律；對發(fā)現的違規(guī)違紀違法問題，要嚴肅查處并依法依規(guī)對相關責任人進行問責。進一步規(guī)范做好專項轉移支付預算編制事前審核，有效監(jiān)控專項資金（含基建項目）預算執(zhí)行，重點關注中央重大項目預算執(zhí)行和財務管理，科學開展相關項目績效管理與評價工作，以確保中央對地方專項轉移支付規(guī)范、安全、有效。

[1]陳旭佳.中國均等化財政轉移支付制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2014.

[2]樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社，2013.

[3]謝京華.政府間財政轉移支付制度研究[M].浙江：浙江大學出版社，2011.