張巖鴻

摘要：

我國各地方政府績效評估實(shí)踐雖開展多年，卻呈現(xiàn)模式眾多效果不佳的局面。差異化設(shè)計(jì)的必要性認(rèn)知、理論指導(dǎo)及實(shí)踐指引缺失是主要原因。地方政府績效評估的差異化設(shè)計(jì)必要性主要體現(xiàn)在理論聯(lián)系實(shí)際要求、地方服務(wù)型政府建設(shè)呼喚、政府績效評估本質(zhì)特點(diǎn)蘊(yùn)涵、績效評估目的實(shí)現(xiàn)及區(qū)域特點(diǎn)和不均衡發(fā)展實(shí)際要求五個主面。差異化設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是從理論上廓清地方政府績效評估的理念、重點(diǎn)、范圍、模式及歸屬領(lǐng)域。差異化設(shè)計(jì)的實(shí)踐指引應(yīng)在總體思路明確的基礎(chǔ)上認(rèn)真夯實(shí)通用基礎(chǔ)和切實(shí)找準(zhǔn)差異因素。

關(guān)鍵詞：地方政府；績效評估；差異化設(shè)計(jì)

中圖分類號：D63；D693.62文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）02-0018-08

目前我國地方政府績效評估理論界與實(shí)踐界相互隔膜且彼此不認(rèn)同：理論界評價實(shí)踐界創(chuàng)造的各式各樣模式重復(fù)雷同；實(shí)踐界認(rèn)為理論界設(shè)計(jì)的通用框架現(xiàn)實(shí)中好看難用。出現(xiàn)這種狀況的主要原因是沒有一個宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)能讓理論界與實(shí)踐界聯(lián)手協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。理論界缺乏具體應(yīng)用指向的通用性追求犧牲了實(shí)踐適用性，實(shí)踐界缺乏理論指導(dǎo)的普適性情結(jié)造成了對政府績效評估的誤解性雷同。本文力圖推進(jìn)兩者的結(jié)合，既為撥開實(shí)踐界設(shè)計(jì)時的理論迷霧，也為夯實(shí)理論界進(jìn)行通用設(shè)計(jì)時的差異化基礎(chǔ)。

一、地方政府績效評估差異化設(shè)計(jì)的必要性

在中國知網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞“政府績效評估”，發(fā)現(xiàn)相關(guān)文獻(xiàn)累計(jì)已達(dá)三萬多篇，尤其是近些年，每年發(fā)表的文獻(xiàn)都在三千篇以上；地方政府績效評估實(shí)踐探索也是模式紛繁，亮點(diǎn)頻呈。但繁華背后是理念不統(tǒng)一、概念不規(guī)范、關(guān)系未理順、信息不可靠，公眾參與有名無實(shí)，政府績效提升乏力。地方模式不地方，通用設(shè)計(jì)難通用，行政主導(dǎo)影響弱化政府公信力，宏觀規(guī)范缺失導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)甚至背離地方政府職能轉(zhuǎn)變方向。因此，理論指導(dǎo)下的差異化設(shè)計(jì)研究亟待深化。

（一）理論聯(lián)系實(shí)際要求必須進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)

地方政府績效評估是一項(xiàng)實(shí)踐工作，但任何實(shí)踐都需要理論指導(dǎo)，否則，不僅易走彎路，而且會浪費(fèi)資源。我國的政府績效評估概念源自西方，而西方國家政府績效評估的發(fā)起、演進(jìn)、基準(zhǔn)確立、程序制定、方法選擇及主體確定等都與西方國家政治制度、公共行政沿革、社會人文環(huán)境等有著千絲萬縷的關(guān)系，建立在此基礎(chǔ)上的西方政府績效評估理論雖然以應(yīng)用為目的，但這種應(yīng)用理論背后的深層價值支撐或隱性假設(shè)前提，對于我國的一些學(xué)者和大部分的地方政府績效評估實(shí)踐者而言，既非不言自明，也非理所當(dāng)然，有的甚至非常不熟悉。我國與西方國家的行政生態(tài)迥然不同，將源自西方的政府績效評估理論應(yīng)用于我國地方政府的績效評估實(shí)際，差異化設(shè)計(jì)勢所必然。近年來，一些致力于該領(lǐng)域研究的學(xué)者，通過深入分析，結(jié)合我國地方政府行政生態(tài)實(shí)際，取得了很多政府績效評估理論中國化的研究成果?？v使要將這些已中國化卻偏重抽象的學(xué)術(shù)成果具體應(yīng)用于某個特定地方政府，差異化設(shè)計(jì)也是繞不開的環(huán)節(jié)。

（二）地方服務(wù)型政府建設(shè)要求必須進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)

自黨的十七大以來，建設(shè)服務(wù)型政府成為各級政府的奮斗目標(biāo)和努力方向。但什么樣的政府才能被稱為服務(wù)型政府并不是從那刻起就能被我國所有公共行政（或公共管理）研究者和地方政府官員明確領(lǐng)悟和準(zhǔn)確踐行。因?yàn)辄h的十六大提出的政府職能界定——“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”直至十七屆二中全會才被“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”所取代，繼而到黨的十八屆三中全會才被進(jìn)一步明晰為“宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)”，其中后四項(xiàng)為地方政府職能。自此，致力于認(rèn)真履行好當(dāng)?shù)亍肮卜?wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)”職能的地方政府才能稱自己前進(jìn)在建設(shè)服務(wù)型政府的征程上。雖然這四項(xiàng)職能對不同地方政府來說表述一致，但落實(shí)到不同區(qū)域地方政府所需從事的具體業(yè)務(wù)可能千差萬別，甚至截然相反。比如，同是要提供教育公共服務(wù)，有些地區(qū)可能需要建學(xué)校，有些地區(qū)可能需要撤學(xué)校或讓學(xué)校轉(zhuǎn)功能。因此，差異化設(shè)計(jì)必不可少。

（三）政府績效評估本質(zhì)特點(diǎn)要求必須進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)

政府績效評估不同于一般管理學(xué)意義上的績效評估，它被賦予了政府必須為所轄區(qū)域公眾提供各類合標(biāo)公共物品（或公共服務(wù)）、回應(yīng)各類合理公共需求、開放平等參與公共事務(wù)機(jī)會的特殊內(nèi)涵并被突出強(qiáng)調(diào)，而且隨著時代的進(jìn)步，提供這些公共類產(chǎn)品時是否維護(hù)了公平正義也日益被公眾所重視。基于此，結(jié)果導(dǎo)向、公眾導(dǎo)向和公平導(dǎo)向理念原則的貫徹成為政府績效評估的本質(zhì)特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)公眾主體、側(cè)重政府問責(zé)、重視績效改進(jìn)成為政府績效評估的核心要義。由此，政府績效評估在面對不同地區(qū)不同的公眾群體、不同層級政府不同的職能重點(diǎn)時，差異化設(shè)計(jì)順理成章。

（四）評估實(shí)現(xiàn)目的界分要求必須進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)

同樣是對地方政府進(jìn)行績效評估，不同發(fā)起主體可能評估意圖完全不同。就中央政府而言，一套體現(xiàn)中央政府戰(zhàn)略意圖且行之有效地針對地方政府的績效評估，可以檢驗(yàn)中央政府的戰(zhàn)略意圖是否被落實(shí)及落實(shí)效果如何，并可據(jù)之對各地方政府進(jìn)行獎懲，從而引導(dǎo)地方政府的行為方向；就地方政府而言，一套科學(xué)且符合自身地域特點(diǎn)的績效評估機(jī)制，可以幫助政府了解自身運(yùn)作狀況、發(fā)現(xiàn)政府作為的問題與不足、掌握公眾對公共服務(wù)的需求導(dǎo)向及制定政府解決問題的政策方案；就社會公眾而言，一套體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、公眾導(dǎo)向和公平導(dǎo)向的政府績效評估體系，可以讓公眾了解當(dāng)?shù)卣倪\(yùn)作效果、維護(hù)自身的公民權(quán)利、實(shí)踐公共事務(wù)的參與愿望；就學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及學(xué)者們而言，一套符合公共行政理念的地方政府績效評估體系，可以通過各地方政府的能力排名而激發(fā)各地的爭先創(chuàng)優(yōu)熱情，進(jìn)而推動我國的行政管理體制及政府管理能力不斷走向持續(xù)提升。可見，不同評估目的必須對應(yīng)不同評估方案，差異化設(shè)計(jì)是必然選擇。

（五）區(qū)域特點(diǎn)及不均衡發(fā)展現(xiàn)實(shí)要求必須進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)

我國幅員遼闊、歷史悠久、人口眾多、民族多樣、城鄉(xiāng)二元，區(qū)域間發(fā)展不均衡，異質(zhì)化程度高、多元化特征顯著。雖然地方政府的核心共性職能（公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)）在黨的十八屆三中全會后被明晰界定，而且根據(jù)現(xiàn)代服務(wù)型政府發(fā)展趨勢和人類社會進(jìn)步要求，應(yīng)該在較長一段時期保持相對穩(wěn)定，但核心共性職能外體現(xiàn)“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”的地方政府特殊性職能可能并不能全部被上述四類核心共性職能所囊括，比如不發(fā)達(dá)地區(qū)政府對于市場制度的完善或要素市場平臺的搭建，民族地區(qū)政府對于公民宗教權(quán)利的保障和宗教活動的管理等。不同區(qū)域地方政府由于面臨不同的職能，差異化設(shè)計(jì)不可或缺。

二、撥開地方政府績效評估設(shè)計(jì)的理論迷霧

綜觀我國各地的政府績效評估實(shí)踐，可以概括為以下五大外顯表征，即模式割據(jù)現(xiàn)象突出，地方特色不明顯；通用框架理論先行，地方實(shí)踐操作難用；行政主導(dǎo)權(quán)威強(qiáng)勢，公眾參與形式象征化；中間層漸趨制度規(guī)范，兩極層依舊無序紛亂；評估實(shí)踐如火如荼，效果不盡人意。

而地方政府績效評估實(shí)踐之所以展現(xiàn)這些特征，并表現(xiàn)出績效評估偏離地方政府職能、信息虛夸失真、公信力不高及實(shí)施成本高、專業(yè)性不足等諸多問題，實(shí)踐界因沒有將理論迷霧撥開要承擔(dān)重要責(zé)任。

（一）地方政府績效評估應(yīng)遵循的取向：價值VS工具

價值屬性與工具屬性的定位經(jīng)常決定著某一行為所能達(dá)到的效果境界。

地方政府績效評估是為了檢驗(yàn)地方政府在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)使命及其職能責(zé)任方面進(jìn)展?fàn)顩r而開發(fā)設(shè)計(jì)的有效工具?；诖?，不少人認(rèn)為地方政府績效評估就是一項(xiàng)管理工具，它與目前地方政府學(xué)習(xí)借鑒或獨(dú)立研發(fā)的其他管理工具或方法一樣，只要使用時注意遵循目的性、科學(xué)性、適用性、成本性等原則即可。當(dāng)然，也有不少學(xué)者認(rèn)為，地方政府績效評估雖然是一項(xiàng)管理工具，但我們也需要強(qiáng)調(diào)其價值導(dǎo)向。還有學(xué)者認(rèn)為，地方政府績效評估“不應(yīng)僅僅局限于績效評估的工具屬性，更要充分挖掘績效評估的價值屬性，把民主導(dǎo)向的價值屬性和效能導(dǎo)向的工具屬性結(jié)合起來”[1]。本文認(rèn)為，地方政府運(yùn)用績效評估過程中價值取向應(yīng)承擔(dān)基礎(chǔ)和主導(dǎo)功能，工具取向應(yīng)承擔(dān)輔助和從屬功能。而地方政府績效評估承擔(dān)的價值功能是應(yīng)通過地方政府績效評估保障地方政府時刻前進(jìn)在服務(wù)型政府建設(shè)的正確方向上、從事展現(xiàn)服務(wù)型政府理念的正確事務(wù)并將其做得令社會公眾越來越滿意。僅僅工具性地應(yīng)用地方政府績效評估有可能導(dǎo)致諸多弊端，比如為彰顯政績以偏概全、以假亂真，為應(yīng)付上級搞運(yùn)動、走過場，為避免懲罰弄虛作假、串通合謀，為節(jié)約成本數(shù)據(jù)注水、信息亂造，為控制下級規(guī)定諸多“一票否決”考核事項(xiàng)等。實(shí)際上，目前我國不少地方政府之所以績效評估實(shí)效不佳，理論指導(dǎo)不足、科學(xué)設(shè)計(jì)有瑕疵固然是原因之一，但更深層次的原因是地方政府將績效評估只進(jìn)行了工具性應(yīng)用，忽略甚至背離了對建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的價值引導(dǎo)功能。

（二）地方政府績效評估應(yīng)強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)：外部問責(zé)與服務(wù)VS內(nèi)部控制與管理

外部問責(zé)與內(nèi)部控制的重心差異實(shí)質(zhì)決定著某一行為的主體認(rèn)定及操作空間。

從管理學(xué)本源看，績效評估就是圍繞績效目標(biāo)（既包括工作結(jié)果也包括工作行為）而展開的一系列測度評價活動，至于該績效目標(biāo)強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)與服務(wù)還是內(nèi)部控制與管理，那就取決于評估發(fā)起者的評估目的。國外的政府績效評估實(shí)踐，雖然受管理學(xué)領(lǐng)域的理論與實(shí)踐影響巨大，但更受必須回應(yīng)的公眾民主訴求高漲和服務(wù)取向的公共行政體制沿革左右，被動被強(qiáng)制意味濃厚，此皆為體制使然。因此，在注重內(nèi)部控制與管理的同時更加強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)與服務(wù)便順乎邏輯成為其特點(diǎn)。正如孫彩紅所言：英、美、澳等國家地方政府的績效評估大多數(shù)都強(qiáng)調(diào)對政府提供的基本公共服務(wù)評估，多數(shù)公共服務(wù)評估領(lǐng)域都涉及垃圾處理、無家可歸者、社區(qū)安全等內(nèi)容，在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面，對于老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)方面的指標(biāo)都很重視[2]。雖然我國地方政府績效評估的概念取自西方，但背景、初衷、應(yīng)用的體制環(huán)境截然不同。為了更好地實(shí)現(xiàn)黨和政府的宏偉目標(biāo)，順利高效完成黨和政府在不同時期的戰(zhàn)略重點(diǎn)、改革任務(wù)、中心工作、職能職責(zé)，各級地方政府積極主動自愿探索引入了政府績效評估。不僅早期的政府績效評估普遍通過目標(biāo)責(zé)任制等形式注重內(nèi)部控制，就是目前種類繁多的模式也更加著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督，具有自上而下的特點(diǎn)。但正是這種著眼于內(nèi)部控制與管理的特征，在一定程度上扭曲了政府績效評估的本意與主旨，弱化了績效評估的公信力，并帶來了十八屆三中全會所提出的必須糾正的諸多弊病。地方政府績效評估雖然離不開內(nèi)部控制與管理，但更應(yīng)強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)與服務(wù)，這才與目前地方政府建設(shè)服務(wù)型政府的職能定位契合匹配。

（三）地方政府績效評估應(yīng)側(cè)重的范圍：綜合全面考核VS特定業(yè)務(wù)測度

楊宏山通過檢視國內(nèi)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究普遍將政府績效評估理解為對政府工作的綜合評價體系[3]。因此，無論學(xué)者還是政府，兩種表面看來形式不同、實(shí)則內(nèi)容雷同的研究探索方式十分流行：或者致力于開發(fā)設(shè)計(jì)理論性強(qiáng)、邏輯嚴(yán)密的政府績效評估通用框架，或者致力于探索創(chuàng)新普適性強(qiáng)、可推廣擴(kuò)散的政府績效評估模式。因此，學(xué)者或研究機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的通用框架，或者國外理論理念領(lǐng)會深刻（政府績效評估源自西方），或者理論追求嚴(yán)謹(jǐn)完美，或者信息要求齊備準(zhǔn)確，或者兼具其二甚或其三，導(dǎo)致我國各地的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用大受阻礙；而各地各級政府自己探索的績效評估模式，雖說設(shè)計(jì)者們對于政府績效評估理論的研究學(xué)習(xí)相對來說系統(tǒng)化不足、深刻性不夠、理解上模糊，但對于政府內(nèi)部傳統(tǒng)的考核制度駕輕就熟，而且各地政府的基本工作原本就類似。因此，為探索創(chuàng)造一個普適可推廣的地方政府績效評估模式，突出全面和一般、弱化個性和特點(diǎn)，便成為各地各級政府績效評估設(shè)計(jì)創(chuàng)新的經(jīng)典韜略。于是，呈現(xiàn)在人們面前的幾十種模式的名稱雖迥然相異但內(nèi)容大致相同。地方政府績效評估不應(yīng)是政府所有業(yè)務(wù)的綜合評價，只應(yīng)是體現(xiàn)地方政府職能（公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)）定位下反映本地個性化特點(diǎn)及區(qū)域性特征的公共服務(wù)事宜。當(dāng)然，地方政府其他方面的工作也需考核管理，但那應(yīng)屬于任何一個組織有序運(yùn)行都需要進(jìn)行的常規(guī)管理工作，不應(yīng)納入政府績效評估范疇。

（四）地方政府績效評估應(yīng)采取的模式：科層主導(dǎo)VS公眾主體

目前我國正致力于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對此，政府顯然責(zé)無旁貸。而有效的政府治理要求建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。正如道格拉斯·摩根所指出的，無論政府工作的效率和效益提升到何種程度，都不足以作為在公眾中樹立對政府信任的替代品，只有當(dāng)政府治理架構(gòu)和工作流程具有透明性、回應(yīng)性和價值權(quán)衡能力，公眾的價值訴求才有可能得到滿足，政府的合法性和公眾信任才可能得到維持和發(fā)展[4]。顯然，績效評估能夠助力政府做到這點(diǎn)，但前提是將地方政府績效評估由科層主導(dǎo)調(diào)整為公眾主體?？茖又鲗?dǎo)對于地方政府績效評估的負(fù)面影響很多，有些還很惡劣，比如評估指標(biāo)及權(quán)重隨意隨機(jī)、評估程序不透明、評估信息不對稱、評估結(jié)果不公開等。而將公眾作為評估主體的地位是由為人民服務(wù)理念決定、由建設(shè)服務(wù)型政府需要決定、由改進(jìn)績效管理自身要求決定的[5]，實(shí)乃大勢所趨，民心所向，民生體現(xiàn)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)地方政府績效評估的公眾主體地位絕不是沒有條件的，合適的領(lǐng)域選擇、可操作的制度安排、充足的資金預(yù)算、合格的專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)、匹配的信息系統(tǒng)和信息技術(shù)支撐等都不可或缺。雖然包國憲對于我國當(dāng)前社會公眾參與政府績效治理的手段和途徑并不樂觀[6]，但若從長遠(yuǎn)著眼、從細(xì)處著手，循序漸進(jìn)，轉(zhuǎn)變還是可以期待的。

（五）地方政府績效評估應(yīng)歸屬的領(lǐng)域：政治性范疇VS業(yè)務(wù)性范疇

有學(xué)者提出，現(xiàn)行制度背景下，我國政府績效評估已經(jīng)成為一種“新的政治控制手段”[7]，且在全國形成了以監(jiān)察部門牽頭（除北京市績效辦設(shè)在市政府辦公廳以外其他省市都設(shè)在紀(jì)委監(jiān)察部門）推進(jìn)政府績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，形成了運(yùn)用行政手段推進(jìn)政府績效管理試點(diǎn)工作的運(yùn)行機(jī)制和組織體系[8]。但由于監(jiān)察部門不了解各部門的具體行政業(yè)務(wù)，不具備政府績效評估理論與實(shí)踐的專業(yè)化特長，指導(dǎo)缺方、規(guī)范乏矩、頂層設(shè)計(jì)步伐緩慢，導(dǎo)致各地方政府績效評估實(shí)踐雖開展多年卻依舊呈現(xiàn)模式泛濫與績效不彰[9]的混亂局面。本文認(rèn)為，地方政府績效評估是為實(shí)現(xiàn)地方政府職能定位中更多體現(xiàn)外部問責(zé)與公共服務(wù)水準(zhǔn)的特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域測度，目的是幫助地方政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)績效的持續(xù)性改進(jìn)，應(yīng)歸屬于公共管理的業(yè)務(wù)性專業(yè)范疇而非科層體制的政治性控制概念。而一旦將政府績效評估視為業(yè)務(wù)性范疇，關(guān)注專業(yè)性、前瞻性、經(jīng)濟(jì)性、實(shí)效性及規(guī)范性等原則，盡快健全我國地方政府績效評估頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)并加快頂層設(shè)計(jì)步伐從而推動地方政府績效評估走向健康有序的良好局面迫在眉睫、時不我待。

三、地方政府績效評估的差異化設(shè)計(jì)

黨的十八屆三中全會全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性”。依照該要求，我國地方政府績效評估實(shí)踐的相對混亂局面必須改變：一方面要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)地方政府績效評估設(shè)計(jì)的通用基礎(chǔ)；另一方面要推進(jìn)差異化設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)地方政府績效評估設(shè)計(jì)的差異因素。只有雙翼齊飛，地方政府績效評估的科學(xué)、有序、規(guī)范時代才會真正到來。

（一）地方政府績效評估差異化設(shè)計(jì)的總體思路

我國地方政府績效評估差異化設(shè)計(jì)應(yīng)以引導(dǎo)各級地方政府推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)為價值取向，以逐步推進(jìn)外部問責(zé)與服務(wù)為重點(diǎn)，以反映核心共性職能（公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)）和特殊性職能的公共類產(chǎn)品績效為測度內(nèi)容，通過出臺國家宏觀層面的法律法規(guī)和工作指引，加強(qiáng)推進(jìn)績效信息現(xiàn)代化、一體化、公開化建設(shè)力度，大力扶持培育學(xué)術(shù)團(tuán)體、非營利機(jī)構(gòu)等社會力量成長為地方政府績效的評估主體，努力探索地方政府績效評估的“淡科層化”路徑，推進(jìn)地方政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)品質(zhì)持續(xù)改善、政府公信力穩(wěn)步提升。

（二）夯實(shí)地方政府績效評估設(shè)計(jì)的通用基礎(chǔ)

目前我國地方政府績效評估領(lǐng)域，無論理論界還是實(shí)踐界雖然都不曾停止追求通用性或普適性的腳步，但兩者效果都不盡如人意。然而，兩界又都認(rèn)為通用指引（或通用模式或通用框架）是需要的，它有利于統(tǒng)一評估理念、節(jié)約行政資源、避免行政不作為或亂作為等問題出現(xiàn)，還有利于各地方政府間相互開展交流與借鑒活動[10]。當(dāng)前，因?yàn)橛星捌诘睦碚摮晒e累，有眾多的實(shí)踐模式鋪墊，以及黨的服務(wù)型政府建設(shè)定位清晰，我國探索設(shè)計(jì)真正對地方政府績效評估實(shí)踐有指導(dǎo)價值的通用指引時機(jī)已近成熟。

1.應(yīng)圍繞新時期“地方政府職能定位”搭建通用指引的主體架構(gòu)。地方政府績效評估通用指引的核心應(yīng)是地方政府績效評估指標(biāo)體系及其權(quán)重配置。當(dāng)然，選擇什么樣的指標(biāo)體系取決于設(shè)計(jì)的價值取向、目標(biāo)定位、應(yīng)遵循的原則等，但這些要素的現(xiàn)實(shí)載體是指標(biāo)體系及其權(quán)重配置。鑒于目前黨中央對于政府職能的定位經(jīng)過多年探索實(shí)踐，歷經(jīng)深刻經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反思，同時借鑒參考現(xiàn)代治理理論的研究成果，切實(shí)反映我國廣大社會成員的心聲期望，已趨于基本定型，因此，應(yīng)該以其為依據(jù)來構(gòu)建地方政府績效評估指標(biāo)體系的主體架構(gòu)。該架構(gòu)主要包括兩部分內(nèi)容：第一部分為地方政府的核心共性指標(biāo)，共四大類，分別為公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)；第二部分為地方政府的特殊個性指標(biāo)，共兩大類，分別體現(xiàn)該地方政府根據(jù)本地特點(diǎn)所開展的體現(xiàn)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會公平正義方面的改革創(chuàng)新。當(dāng)然，該架構(gòu)下的三級指標(biāo)即使是核心共性指標(biāo)，因?yàn)閰^(qū)域特點(diǎn)不同，也可以有指標(biāo)內(nèi)容及數(shù)量上的差異，但總體結(jié)構(gòu)應(yīng)呈現(xiàn)相對穩(wěn)定態(tài)勢。

2.應(yīng)圍繞“公眾、結(jié)果、公平”導(dǎo)向體現(xiàn)通用指引的價值訴求。地方政府績效評估，從廣義外延及寬松內(nèi)涵來理解，就是對地方政府在一定時期內(nèi)個體、團(tuán)體或組織整體履行職責(zé)的狀況進(jìn)行測度評價。實(shí)際上，目前我國理論界和實(shí)踐界有不少學(xué)者或地方政府在此前提下展開研究或?qū)嵤┛冃гu估。不過，源自西方的政府績效評估只有從狹義外延及嚴(yán)格內(nèi)涵角度，才能闡釋其既不同于普通組織（企業(yè)或非營利組織等）管理學(xué)意義的一般績效評估又區(qū)別于地方政府作為一個組織常規(guī)必須實(shí)施的各類內(nèi)部考核管理制度的獨(dú)有特質(zhì)。地方政府績效評估測度是社會公眾對于地方政府提供的各項(xiàng)公共類產(chǎn)品的認(rèn)同度和滿意度，公眾導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、公平導(dǎo)向是其本質(zhì)特征?，F(xiàn)實(shí)中，正是由于不少地方的政府績效評估實(shí)踐者舍本逐末，僅通過粗放式理解、想當(dāng)然式解讀便對地方政府績效評估實(shí)踐進(jìn)行“創(chuàng)新性”發(fā)展，才造成了我國如今各地“模式泛濫與績效不彰”的混亂局面。

3.應(yīng)圍繞強(qiáng)調(diào)“外部問責(zé)與服務(wù)”確立通用指引的公眾主體地位。目前我國地方政府績效評估的顯著特征是行政主導(dǎo)權(quán)威強(qiáng)勢，公眾參與形式象征，即使是以開放、規(guī)范、服務(wù)意識強(qiáng)為相對優(yōu)勢的深圳市政府績效評估體系中，外部評估所占的權(quán)重也不曾超過三成，當(dāng)然，此處我們尚不討論外部評估本身的科學(xué)性與可靠性問題。這種行政主導(dǎo)（或稱科層化主導(dǎo)）的地方政府績效評估著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)服從上級、重視政績顯績、容易操縱數(shù)據(jù)，還經(jīng)常制造封閉神秘，設(shè)計(jì)實(shí)施不當(dāng)，不僅不利于地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，而且還損傷政府公信力。因此，制定通用指引要求指導(dǎo)思想、基本原則方面必須將強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)與服務(wù)置于重要地位，更要將指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評估主體選擇、評估方法工具應(yīng)用、評估結(jié)果使用等向民生民主、公開公正等強(qiáng)調(diào)外部問責(zé)與服務(wù)的方面傾斜。當(dāng)然，基于國情，通用指引在這方面可以考慮遵循漸進(jìn)原則，設(shè)計(jì)分類分步推進(jìn)策略。

4.應(yīng)圍繞績效信息建設(shè)“現(xiàn)代化、一體化和公開化”保障通用指引的科學(xué)真實(shí)?？冃гu估信息虛夸失真一直為社會公眾及理論界所詬病，也一直是各地各級政府績效評估實(shí)踐的瓶頸。由于地方政府績效評估的設(shè)計(jì)主旨、理念、重點(diǎn)皆不同于政府內(nèi)部管理，有些信息無法通過地方政府統(tǒng)計(jì)局的常規(guī)業(yè)務(wù)獲得，而必須從散布分割且處于管制狀態(tài)下的不同職能部門經(jīng)過行政協(xié)調(diào)獲取，有些因?yàn)樵摰仉娮诱?wù)建設(shè)滯后或維護(hù)不當(dāng)?shù)雀揪蜎]有相關(guān)數(shù)據(jù)提供，還有些地方因?yàn)檎畔⒐_職責(zé)履行不到位而使外界無從獲知或核實(shí)信息真?zhèn)?。因此，績效評估信息失真中評估設(shè)計(jì)本身科學(xué)性不足導(dǎo)致測不準(zhǔn)、績效信息系統(tǒng)不健全導(dǎo)致評不真、人為操縱導(dǎo)致數(shù)據(jù)造假皆可經(jīng)由加強(qiáng)績效信息的現(xiàn)代化、一體化和公開化建設(shè)而得以明顯改觀。如果該項(xiàng)工作在各地真能做到信息齊備可靠、采集方便快捷，那么，不僅地方政府主導(dǎo)的績效評估實(shí)踐的實(shí)效性和公信力會大大提高，地方政府之外的社會力量（公眾、學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)及企業(yè)等）自主實(shí)施的地方政府績效評估也會具備更加堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）找準(zhǔn)地方政府績效評估設(shè)計(jì)的差異因素

各級地方政府由于面臨的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等狀況千差萬別，自身所處的行政生態(tài)，尤其是行政倫理、行政能力、行政資源等也是千姿百態(tài)。因此，在開展地方政府績效評估實(shí)踐時認(rèn)真學(xué)習(xí)并深刻領(lǐng)會正確的政府績效評估理念固然不可或缺，尊重遵守并貫徹落實(shí)上級部署的績效評估任務(wù)也是本分所在，但溝通協(xié)調(diào)并靈活適用地開展績效評估實(shí)踐以持續(xù)改進(jìn)本地政府服務(wù)品質(zhì)、持續(xù)提高本地政府公信力才是根本大計(jì)。

1.圍繞地方政府職能定位不動搖是差異化設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)前提。我國各地各級政府績效評估實(shí)踐之所以出現(xiàn)種種求全、求偏或求新等問題，在一定程度上源于對地方政府績效評估本質(zhì)取向把握模糊、外部問責(zé)與服務(wù)意識淡薄、評估范圍與重點(diǎn)認(rèn)識不統(tǒng)一、評估主體設(shè)定有分歧和評估動機(jī)意圖有差異等，但主要原因是這些政府官員們（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)同志）囿于繁忙的日常事務(wù)和工作慣性對新時期地方服務(wù)型政府的職能定位沒有理性全面深刻的把握。雖然中央對于政府的職能界定在黨的十七屆二中全會進(jìn)行了調(diào)整，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步細(xì)分央地職能，但時至今日，細(xì)看媒體網(wǎng)絡(luò)報(bào)道的某些地方政府工作報(bào)告、發(fā)展規(guī)劃等，依然把十六大界定的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”政府職能奉為指導(dǎo)思想。

由此，我們也就能夠理解為什么黨的十八屆三中全會還要特別強(qiáng)調(diào)“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況” 。這實(shí)際上是要求各級各地政府將職能重心真正轉(zhuǎn)移到黨的十八屆三中全會明確界定的“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)”上來，并據(jù)此進(jìn)行績效評估。

2.客觀評估本地本級政府所處行政生態(tài)環(huán)境是差異化設(shè)計(jì)的定位基準(zhǔn)。我國是單一制國家，地方政府要服從中央政府統(tǒng)一指揮，較基層的地方政府要服從其上級政府的命令指揮。有些政府部門按條條管理，要服從其上級部門的管理，但也要與駐地政府建立起良好關(guān)系；有些政府部門的人、財(cái)、物等由地方政府塊塊管理，但業(yè)務(wù)要受上級部門條條指導(dǎo)。錯綜復(fù)雜的關(guān)系、千絲萬縷的聯(lián)系，再加上本地的政治、歷史、社會、人文地理等因素綜合影響形成的特殊政府氣質(zhì)，共同構(gòu)成了某地某級政府的行政生態(tài)環(huán)境。不同行政生態(tài)環(huán)境中的某地某級政府顯然擁有不完全一致的行政倫理取向、行政執(zhí)行能力及行政要素資源，這些都將影響其發(fā)展規(guī)劃、工作目標(biāo)、項(xiàng)目重點(diǎn)、資源配置方向及規(guī)模，并進(jìn)而影響政府績效評估設(shè)計(jì)及其實(shí)踐。比如北京、深圳、成都、拉薩、陜西涇陽縣，這些處于不同行政層級、不同區(qū)域位置，擁有不同民族構(gòu)成結(jié)構(gòu)的地方政府，由于所處的行政生態(tài)環(huán)境差異極大，各自實(shí)施的政府績效評估當(dāng)然也應(yīng)各具特色。通常來說，上級黨委或政府布置的剛性或追責(zé)事項(xiàng)都會被地方政府納入績效評估體系之內(nèi)。即便是以開放、創(chuàng)新、法治和服務(wù)為使命價值的深圳市政府，在其五年不斷動態(tài)調(diào)整的績效評估體系中也將體現(xiàn)上級政府的五個“一票否決”制考核事項(xiàng)和兩個嚴(yán)格行政責(zé)任追究事項(xiàng)以8個指標(biāo)的方式穩(wěn)定地保持著不變[11]。而在縣級政府的績效評估實(shí)踐中，“上級政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)成為其政府工作的主要指標(biāo)”，“唯上論”致使這些縣級政府對基層公眾的感受普遍缺乏深切關(guān)懷[12]。

3.科學(xué)研判區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度是差異化設(shè)計(jì)的差異關(guān)鍵。孫琳根據(jù)已有的地方政府績效評價實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，地方市場化水平與地方政府績效評價組織運(yùn)行和發(fā)展模式之間表現(xiàn)出了高度相關(guān)性：市場化水平較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府績效評價組織的運(yùn)行與發(fā)展更能體現(xiàn)市場運(yùn)行和發(fā)展模式，其工作重點(diǎn)也更能凸顯公共服務(wù)和社會治理職能；反之，市場化水平低和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地方政府績效評價組織的運(yùn)行與發(fā)展將會受到政府的主導(dǎo)，大多會出于部門本位和自身利益最大化爭取對完成績效目標(biāo)有利的外部條件以影響評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、加工績效信息[13]。發(fā)現(xiàn)這一規(guī)律，實(shí)際上對于地方政府思考自身的績效評估實(shí)踐取向提供了一面正冠照面的反思明鏡。對于本級政府，可以警示自己思考績效評估體系應(yīng)為符合當(dāng)?shù)貙?shí)際而進(jìn)行調(diào)整；對于上級政府，可以提醒自己對于那些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度不高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢不好的地方政府所制定的績效評估方案及其實(shí)施程序應(yīng)多一份指導(dǎo)和監(jiān)督。落后地區(qū)顯然不能照搬發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府所制定的績效評估指標(biāo)，因?yàn)樵诼浜蟮貐^(qū)強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)的績效考核指標(biāo)只會帶來弄虛作假和選擇性執(zhí)行[14]，民族地區(qū)由于特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場化水平、生態(tài)體系顯然也不能參照發(fā)達(dá)地區(qū)甚至中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的績效評估體系。只有在科學(xué)研判區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的基礎(chǔ)上，根據(jù)“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義”要求制定出匹配自身區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r的政府工作任務(wù)，并將其納入本地政府績效評估體系以督促其保質(zhì)保量如期完成，才是本地本級政府開展績效評估實(shí)踐的價值所達(dá)、意義所在。

4.理性認(rèn)識地區(qū)人文社會發(fā)展態(tài)勢是差異化設(shè)計(jì)的特色源泉。地方政府開展服務(wù)型政府建設(shè)，必須以民生為本、民主為根、民眾為主，要根據(jù)當(dāng)?shù)孛癖娦枨蠛完P(guān)注重點(diǎn)，努力平等均衡提供各類基本公共物品（或公共服務(wù)）、及時有效回應(yīng)各類公共需求、公正公平開放各類公共事務(wù)參與機(jī)會，盡全力為當(dāng)?shù)孛癖妱?chuàng)造良好發(fā)展機(jī)會，維護(hù)社會公平正義。而理性認(rèn)識地區(qū)人文社會發(fā)展態(tài)勢是基礎(chǔ)，也是前提。實(shí)踐證明，不深入了解區(qū)情、民意，投入大量巨額公共資源并想當(dāng)然地認(rèn)為民眾會滿意的政績工程或形象工程，除了收獲民怨民恨并致使大量公共資源浪費(fèi)外，并不會有更多收益。而了解區(qū)情、民意過程中，恰當(dāng)?shù)恼冃гu估設(shè)計(jì)，比如開展公眾意見調(diào)查或用戶意見調(diào)查、追蹤公眾投訴熱線信息、委托第三方機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)公共服務(wù)測評等，會發(fā)揮意想不到的信息收集反饋?zhàn)饔茫瑥亩Φ胤秸目冃嵘凸帕μ岣?。比如，在民族地區(qū)政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建中，必須將民族地區(qū)政府對公民宗教權(quán)利保障和宗教活動的管理作為一項(xiàng)重要指標(biāo)[15]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府績效評估體系構(gòu)建中，公共事務(wù)參與類的指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)有所體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府和較基層政府的信息公開程度弱，民眾知情權(quán)難以保證，因此，設(shè)計(jì)體現(xiàn)政府信息公開程度的績效指標(biāo)可以督促地方政府盡快改善這一狀況。

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