董亞煒
摘要:
中國(guó)信訪制度的確立起源于中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。在歷史的演進(jìn)過(guò)程中,中國(guó)信訪制度存在的不足與缺陷在某種程度上導(dǎo)致了政治公信力下降與基層社會(huì)失序,造成了有些上下級(jí)政府責(zé)權(quán)利失衡等問(wèn)題。中國(guó)信訪制度的改革應(yīng)調(diào)整信訪部門(mén)職能,充分發(fā)揮信訪部門(mén)作為黨委和政府的決策參謀職能,避免信訪部門(mén)成為單純的監(jiān)督和考核機(jī)構(gòu)。要堅(jiān)決實(shí)行“三級(jí)”信訪終結(jié)制度,建立科學(xué)合理的信訪工作考核機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法。不斷深化行政管理體制改革,建立“責(zé)權(quán)”對(duì)等的“責(zé)任政府”,建立上下聯(lián)動(dòng)的化解社會(huì)矛盾的體制和機(jī)制。
關(guān)鍵詞:信訪制度;群眾路線;權(quán)力結(jié)構(gòu);行政管理體制改革
中圖分類(lèi)號(hào):D632文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1008-7168(2017)02-0034-05
一、信訪制度確立的源頭:密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)
信訪制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后設(shè)立的一種黨和政府處理群眾來(lái)信來(lái)訪的工作制度,其目的是為了更好地堅(jiān)持黨的群眾路線,保持黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng),以便及時(shí)了解社情民意,處理事關(guān)人民群眾切身利益的民生問(wèn)題。我黨執(zhí)政后,為了更好地加強(qiáng)和密切黨群關(guān)系,“在建國(guó)前夕,毛澤東指定他的政治秘書(shū)田家英負(fù)責(zé)處理(群眾來(lái)信),并每天選送一定數(shù)量的群眾來(lái)信給他親自閱看”[1](p.164)??梢哉f(shuō),信訪制度是黨與人民群眾之間直接聯(lián)系和溝通的制度化。
1951年5月,毛澤東在《必須重視人民群眾來(lái)信》中特別指出:“必須重視人民的通信,要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M(mǎn)足群眾的正當(dāng)要求……如果人民來(lái)信很多,本人處理困難,應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)或?qū)iT(mén)的人,處理這些信件。如果來(lái)信不多,本人或秘書(shū)能夠處理,則不要另設(shè)專(zhuān)人?!盵2]根據(jù)毛澤東的指示,1951年,政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。1957年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》,首次規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)“必須有一位領(lǐng)導(dǎo)人親自掌管機(jī)關(guān)的處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪的工作”,并要求“縣以上人民委員會(huì)一定要有專(zhuān)職人員或者專(zhuān)職機(jī)構(gòu)”,標(biāo)志著信訪制度作為一項(xiàng)國(guó)家制度的政治地位正式確立[3]。信訪制度并不是依據(jù)憲法和全國(guó)人大討論產(chǎn)生,而是源于黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的指示。設(shè)立信訪制度,從一定意義上講,是黨在執(zhí)政后繼續(xù)貫徹群眾路線,不斷改善黨群關(guān)系、做好群眾工作的方式方法的創(chuàng)新。
群眾路線所強(qiáng)調(diào)的黨員干部與群眾直接聯(lián)系制度深刻制約和影響著中國(guó)政治社會(huì)秩序的內(nèi)在邏輯,人民群眾直接向黨委和政府進(jìn)行利益訴求表達(dá)、反映問(wèn)題的機(jī)制,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,給政治社會(huì)秩序帶來(lái)了一些深層次問(wèn)題。由黨的群眾路線所形成的領(lǐng)導(dǎo)體制和動(dòng)員體制,意味著與行政機(jī)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的等級(jí)秩序相比,黨與人民群眾之間的溝通是一種扁平化結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)有利于黨和政府及時(shí)了解社情民意,但與此同時(shí),這種結(jié)構(gòu)也打破了行政部門(mén)具體的等級(jí)秩序,造成人民群眾對(duì)基層黨委和政府的不信任。人民群眾可以不通過(guò)正常的行政等級(jí)秩序和正當(dāng)?shù)乃痉ň葷?jì)渠道進(jìn)行利益訴求表達(dá),解決利益沖突,從而導(dǎo)致了中國(guó)基層社會(huì)出現(xiàn)政治社會(huì)秩序的混亂。
二、信訪制度實(shí)施中的主要問(wèn)題
(一)政府公信力下降與基層社會(huì)失序
在現(xiàn)存的信訪制度下,人民群眾普遍存在“信訪不信法”的問(wèn)題。對(duì)于基層社會(huì)產(chǎn)生的利益沖突問(wèn)題,群眾通常不是通過(guò)正常的行政和司法渠道解決,或者對(duì)已經(jīng)通過(guò)行政和司法渠道所解決的問(wèn)題不認(rèn)可,從而采用“上訪”的形式來(lái)尋求解決。這直接影響了利益表達(dá)的制度化和政治秩序的確立,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)“信訪不信法”,“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的怪圈,成為信訪制度需要解決的主要問(wèn)題[4]。
信訪制度解決人民群眾反映問(wèn)題的能力,直接關(guān)系著政府公信力。根據(jù)社會(huì)學(xué)者的調(diào)查,“雖然信訪量持續(xù)居高不下,但信訪制度從解決人民群眾具體利益訴求來(lái)說(shuō),其實(shí)是失效的。依據(jù)一份由政府出資并且廣受引用的報(bào)告顯示,只有千分之二的信訪者得到了比較成功的解決,不管從什么角度來(lái)看這個(gè)數(shù)據(jù),那都是非常的低,但目前尚無(wú)人對(duì)它提出質(zhì)疑”[5]。信訪制度的低效,導(dǎo)致了人民群眾對(duì)政府的信任危機(jī),即所謂的“塔西佗陷阱”。據(jù)調(diào)查,人民群眾對(duì)政府的公信力呈現(xiàn)出“層級(jí)差”的特點(diǎn),即政府被信任程度隨政府層級(jí)由高到低呈現(xiàn)不斷減弱的現(xiàn)象。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)總體社會(huì)信任水平低于信任危機(jī)警戒線。其中,黨政公職人員在“不信任”評(píng)估中排位靠前,僅次于陌生人和企業(yè)家。43.1%的民眾對(duì)前者持不信任態(tài)度,42.6%的民眾對(duì)后者持不信任態(tài)度,超過(guò)四成的民眾對(duì)黨政人員持不信任的態(tài)度[5]。
當(dāng)群眾越過(guò)下級(jí)政府到上級(jí)政府上訪時(shí),上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)就會(huì)追究責(zé)任,往往進(jìn)行“信訪排名”并對(duì)地方政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。雖然現(xiàn)在取消了明確的“信訪排名”,但事實(shí)上“信訪排名”還是對(duì)下級(jí)政府造成了很大的壓力。在“信訪排名”等上級(jí)對(duì)下級(jí)政府追究責(zé)任的機(jī)制的壓力下,地方政府為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),減輕自身的責(zé)任,往往采取“截訪”等強(qiáng)制措施,以限制群眾進(jìn)行上訪,這更加激起群眾對(duì)地方政府尤其是縣級(jí)及縣級(jí)以下基層政府的不滿(mǎn)和不信任。這種不合理的責(zé)任追究機(jī)制不僅不能有效地促使下級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)改進(jìn)職能,提高為人民服務(wù)的能力,而且會(huì)促使群眾越過(guò)其所面對(duì)的行政主體,向上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行利益訴求,直至上訴中央產(chǎn)生大量的“越級(jí)上訪”。
有學(xué)者認(rèn)為,信訪制度的失效以及政治信任危機(jī)導(dǎo)致群體性事件不斷發(fā)生?!爱?dāng)一個(gè)社會(huì)處于傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時(shí)期,各種利益矛盾交互沖突,官民之間的政治信任也備受考驗(yàn),當(dāng)這種建基于利益保障與合法性支持之上的官民信任關(guān)系被官民懷疑與沖突所替代,民眾更多尋求暴力的非正式渠道而不是政府的正式規(guī)則保障自己的利益時(shí),政治信任的功能替代品——群體性事件就爆發(fā)了?!盵5]
《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》顯示:2000 年1月~2013年9月,發(fā)生在中國(guó)境內(nèi)、規(guī)模在百人以上的群體性事件共
871 起。其中,2010年~2012年是群體性事件的高發(fā)期。“全國(guó)發(fā)生的群體性事件數(shù)量從 1994年的1萬(wàn)余起上升到2003年的5.8萬(wàn)余起,增加4.8倍,年均遞增16.9%”[6](p.58)。群體性事件增長(zhǎng)的速度不斷加快,規(guī)模越來(lái)越大,參與人數(shù)也越來(lái)越多,大規(guī)模群體性事件所占的比例不斷上升。
群體性事件往往伴隨著暴力,暴力群體性事件是指由某些社會(huì)矛盾引發(fā),一定數(shù)量的利益相關(guān)者或非利益相關(guān)者臨時(shí)聚合在一起,采取規(guī)模性聚集、肢體沖突、沖擊黨政機(jī)關(guān)乃至打砸燒搶等暴力方式,對(duì)社會(huì)正常秩序和穩(wěn)定性造成重大影響的事件[7]。在群體性事件中,行動(dòng)者們往往借助血緣、地緣、職業(yè)、民族、宗教等關(guān)系或共同的利益訴求而形成組織。其中,血緣關(guān)系的影響是顯著的,即越是具有血緣關(guān)系的群體,在群體性事件中的集體行動(dòng)暴力性越強(qiáng)。這一點(diǎn)在廣東烏坎事件中得到充分的體現(xiàn),動(dòng)輒是整個(gè)村有宗親血緣關(guān)系的群眾參與暴力行動(dòng)[8]。
廣東烏坎事件折射出在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)基層社會(huì)治理的普遍問(wèn)題,其實(shí)質(zhì)就是基層社會(huì)的利益表達(dá)和利益分配如何得到公平合理的解決。改革開(kāi)放以來(lái),人民群眾個(gè)人利益與集體利益、國(guó)家利益之間的關(guān)系除具有一致性外,也具有競(jìng)爭(zhēng)和沖突,能不能找到有效的方式來(lái)調(diào)整好這種利益關(guān)系,決定著中國(guó)基層政治社會(huì)秩序能否確立。群體性事件不斷發(fā)生對(duì)中國(guó)政治社會(huì)秩序造成了沖擊,說(shuō)明中國(guó)尚未建立起有效的制度化渠道來(lái)解決基層社會(huì)遇到的利益表達(dá)和利益沖突問(wèn)題。
(二)上下級(jí)政府責(zé)權(quán)利失衡
基層政治社會(huì)失序還有一個(gè)重要的原因就是中國(guó)政府未能確立起合理的責(zé)任與權(quán)力關(guān)系,而責(zé)任與權(quán)力的失衡也與黨內(nèi)分權(quán)結(jié)構(gòu)以及信訪制度有著內(nèi)在的關(guān)系。
信訪制度中“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則,即“信訪問(wèn)題發(fā)生在哪里,就由哪一級(jí)的政府來(lái)管轄,強(qiáng)調(diào)將問(wèn)題解決在基層,解決在萌芽狀態(tài),解決在信訪問(wèn)題的發(fā)生地即信訪問(wèn)題的屬地和管轄地”[9](p.965),這一原則使得作為地方和基層的縣鄉(xiāng)政府在信訪工作中承擔(dān)了與其權(quán)力不相符合的責(zé)任。因?yàn)殡m然縣鄉(xiāng)黨委和政府直面民眾矛盾和利益訴求,但很多信訪事件所涉及的利益沖突都是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善所造成,往往牽涉上級(jí)部門(mén),或者由某一部門(mén)的不當(dāng)行政行為所造成。作為整個(gè)科層制的最底層對(duì)此無(wú)能為力,而不得不通過(guò)層級(jí)關(guān)系和非層級(jí)關(guān)系向上層組織求助。而這種求助往往被上層組織視為基層組織管理缺位,從而可能會(huì)影響到對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)估。于是,基層政府普遍達(dá)成一種寧可采取非正常手段處理好本轄區(qū)內(nèi)的一切問(wèn)題,也不輕易觸及向上求助的底線的基本共識(shí)。這又無(wú)疑強(qiáng)化了地方政府與民眾之間的矛盾[8]。上述觀點(diǎn)指出了基層政府與上級(jí)政府之間在責(zé)權(quán)利之間的矛盾,指出“壓力型體制”激化了人民群眾與基層政府之間的矛盾,但并沒(méi)有具體分析“壓力型體制”在中國(guó)形成的體制原因,以及中國(guó)政府為什么會(huì)發(fā)生責(zé)權(quán)利失衡。
其實(shí),中國(guó)政府未能確立合理的責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系,主要與黨內(nèi)分權(quán)結(jié)構(gòu)有內(nèi)在的關(guān)系。探討這種原因,就必須考察中國(guó)共產(chǎn)黨組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及其政治傳統(tǒng)對(duì)中國(guó)政治過(guò)程的影響。就縱向的權(quán)力關(guān)系看,根據(jù)黨的民主集中制原則,在黨執(zhí)政后,黨內(nèi)的上下級(jí)關(guān)系就會(huì)向國(guó)家政權(quán)體系內(nèi)延伸,雖然理論上黨的地方各級(jí)委員會(huì)和地方各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)都有黨章和國(guó)家法律規(guī)定和保障的自主權(quán)力,但事實(shí)上,國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)變成一個(gè)自上而下的等級(jí)結(jié)構(gòu),并且從屬于黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如黨章第二十七條規(guī)定:“黨的地方各級(jí)委員會(huì)全體會(huì)議,選舉常務(wù)委員會(huì)和書(shū)記、副書(shū)記,并報(bào)上級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)?!钡瑫r(shí)第十三條又規(guī)定:“在黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和基層代表大會(huì)閉會(huì)期間,上級(jí)黨的組織認(rèn)為有必要時(shí),可以調(diào)動(dòng)或者指派下級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人?!盵10](p.40)根據(jù)這些規(guī)定,按照黨的民主集中制原則,上級(jí)黨組織掌握任命下級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人的權(quán)力,上級(jí)黨組織可以實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。
政府權(quán)力和責(zé)任的錯(cuò)位不僅帶來(lái)上下級(jí)政府間關(guān)系緊張,而且還會(huì)影響到黨群關(guān)系。從政府職能來(lái)看,上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)往往不承擔(dān)解決群眾具體利益訴求問(wèn)題,下級(jí)地方政府需要對(duì)上訪群眾的利益訴求負(fù)責(zé),但下級(jí)政府的行政權(quán)力往往無(wú)法解決上訪群眾的訴求,由此造成下級(jí)政府與上訪群眾之間的關(guān)系緊張,責(zé)任政府不能有效建立,“對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)”的統(tǒng)一缺乏政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的保障。
當(dāng)群眾不斷向上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)表達(dá)利益訴求,影響到正常的政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定時(shí),上級(jí)政府就會(huì)追究下級(jí)政府的責(zé)任,往往通過(guò)事實(shí)上的“信訪排名”、“一票否決”等制度對(duì)下級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核和監(jiān)督。比如,地方政府往往把“上訪率”作為考核下級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要指標(biāo)。2005年新修訂的《信訪條例》規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制,對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為……追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任,并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。”[11](p.3)根據(jù)該條例,國(guó)家信訪局每月對(duì)地方政府“非正常上訪”人數(shù)進(jìn)行排名并公布。在許多地方,都建立了信訪排名的“一票否決制”。信訪排名與一個(gè)地方的政績(jī)、公務(wù)員的獎(jiǎng)金掛鉤,有些地方轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)甚至與黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷直接掛鉤,信訪排名給地方政府帶來(lái)巨大壓力。為了減少進(jìn)京上訪的人數(shù),許多地方政府將責(zé)任下移,這樣處于政府序列末端的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府就成為政府責(zé)任的主要承擔(dān)者。最終導(dǎo)致政府責(zé)任與權(quán)力關(guān)系的錯(cuò)位和倒置,結(jié)果就是基層政府權(quán)力有限、責(zé)任巨大的失衡狀態(tài)。如果上級(jí)政府追究下級(jí)政府,下級(jí)政府追究基層政府的責(zé)任,下級(jí)政府就會(huì)認(rèn)為責(zé)任追究有失公平,責(zé)任追究并不能起到應(yīng)有的作用,甚至?xí)?lái)下級(jí)對(duì)上級(jí)的不滿(mǎn)。結(jié)果就是下級(jí)政府為了規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),往往采取實(shí)用主義和投機(jī)主義的策略選擇那些不會(huì)引起群眾利益糾紛的政策,有選擇地貫徹落實(shí)上級(jí)政策,從而降低上級(jí)政府公共政策目標(biāo),導(dǎo)致政府公共政策呈現(xiàn)層層遞減效應(yīng),甚至導(dǎo)致中央制定的政策不能得到有效落實(shí)和貫徹。同時(shí),政府權(quán)力和責(zé)任錯(cuò)位還會(huì)導(dǎo)致基層政府具有向下延伸層級(jí)的沖動(dòng),導(dǎo)致基層社會(huì)的行政化。
從以上分析可以看出,由于政府上下級(jí)之間的責(zé)權(quán)利失衡,對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō),承擔(dān)了過(guò)多的壓力和責(zé)任,但往往權(quán)力有限,責(zé)權(quán)利失衡狀態(tài)導(dǎo)致了基層政府為了減少自身的風(fēng)險(xiǎn),往往采取最小風(fēng)險(xiǎn)和不作為的策略,因此導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)中出現(xiàn)的很多矛盾不能在基層得到有效解決,并導(dǎo)致中央政策不能有效地貫徹落實(shí)。
本來(lái)建立在黨與人民群眾直接聯(lián)系基礎(chǔ)之上的信訪制度,體現(xiàn)了黨對(duì)民主的追求,但信訪制度不僅沒(méi)有達(dá)到更好地了解民意、解決群眾利益糾紛、密切聯(lián)系群眾、改善黨群干群關(guān)系的目的,反而客觀上促成了人民群眾不斷向上級(jí)黨委和政府表達(dá)利益訴求。根據(jù)人民群眾對(duì)政府公信力“層級(jí)差”的特點(diǎn),人民群眾最終會(huì)選擇上級(jí)黨委和政府,直至中央來(lái)表達(dá)利益訴求和尋求具體利益問(wèn)題的解決。可以說(shuō),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,信訪制度在現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)秩序中存在的一系列問(wèn)題,客觀上加劇了政府責(zé)任和權(quán)力的失衡,嚴(yán)重影響和束縛了下級(jí)政府行使職能的積極性,不利于“責(zé)任政府”的確立。
三、信訪制度改革思路與具體建議
信訪問(wèn)題,實(shí)際上是一個(gè)群眾工作問(wèn)題。2012年12月,習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力,努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境,在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”[12]其中一個(gè)重要目的就是要解決中國(guó)基層社會(huì)存在的利益矛盾和沖突問(wèn)題。信訪改革的主要目標(biāo)和方向就是將人民群眾的利益訴求不斷納入法治化和制度化的渠道,從根本上改變?nèi)嗣袢罕姟靶旁L不信法”的問(wèn)題。為此,需要不斷改革和完善中國(guó)信訪制度和行政管理體制,為基層社會(huì)治理確立良好的體制保障。具體來(lái)說(shuō),可以先從以下幾方面做出改革和調(diào)整。
第一,調(diào)整信訪部門(mén)職能。信訪部門(mén)的主要職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到充分發(fā)揮信訪部門(mén)作為黨委和政府的決策參謀的職能上來(lái),避免信訪部門(mén)成為單純的監(jiān)督和考核機(jī)構(gòu)。信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)主要以搜集人民群眾利益訴求和利益表達(dá)問(wèn)題為主要職責(zé),加強(qiáng)對(duì)群眾上訪反映問(wèn)題的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、研究分析的責(zé)任,為黨委和政府制定符合實(shí)際情況的政策提供參考依據(jù)、發(fā)揮參謀作用。建議相關(guān)職能部門(mén)在出臺(tái)政策的時(shí)候要參考和考慮信訪部門(mén)提供的相關(guān)的政策建議和通過(guò)人民群眾來(lái)信來(lái)訪所反映的共性問(wèn)題,主要發(fā)揮信訪部門(mén)了解社情民意的參謀作用。同時(shí),要規(guī)范和約束信訪部門(mén)自身的權(quán)力,明確信訪部門(mén)自身的職責(zé)和權(quán)力邊界,減少上級(jí)信訪工作部門(mén)存在的官僚主義和不作為。明確信訪部門(mén)的職能主要是督查下級(jí)政府是否依法處理信訪工作,然后對(duì)所轄區(qū)信訪案例和問(wèn)題做一個(gè)歸納、統(tǒng)計(jì)和分析,對(duì)解決社會(huì)問(wèn)題提供一個(gè)系統(tǒng)性、宏觀性的政策建議,防止上級(jí)信訪部門(mén)通過(guò)簡(jiǎn)單的信訪登記排名、“一票否決”等制度成為凌駕在地方黨委政府之上的一個(gè)“二黨委”、“二政府”,從而避免激化上級(jí)黨委政府與下級(jí)之間的矛盾。
第二,將信訪納入法治化軌道。信訪制度要回歸設(shè)計(jì)的初衷,強(qiáng)調(diào)“信訪”的利益表達(dá)功能,在現(xiàn)代信息社會(huì)的條件下,應(yīng)當(dāng)建立群眾利益訴求的信息化平臺(tái)。要制定《信訪法》,防止信訪部門(mén)設(shè)法減輕自身責(zé)任,同時(shí)對(duì)群眾進(jìn)行利益表達(dá)的行為方式作出具體規(guī)定,對(duì)于纏訪、鬧訪、非法上訪群眾,以及借信訪的方式糾集鬧事擾亂公共秩序的行為,應(yīng)當(dāng)追究行為當(dāng)事人的責(zé)任。要建立徹底的三級(jí)信訪終結(jié)制度,改革信訪工作考核機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法,對(duì)于信訪終結(jié)以后再去上訪的群眾不應(yīng)該問(wèn)責(zé)地方黨委和政府。解決信訪問(wèn)題,必須自上而下地把司法和信訪工作有效地銜接在一起,不斷將群眾的利益訴求和沖突解決納入法治化軌道。
第三,建立上下聯(lián)動(dòng)化解社會(huì)矛盾的體制和機(jī)制。要根據(jù)事權(quán)大小合理劃分責(zé)任,對(duì)于涉及國(guó)家政策調(diào)整、企業(yè)改制、社會(huì)改革等歷史遺留問(wèn)題引起的上訪,應(yīng)建立上下聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾化解機(jī)制,屬于政策性的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)由國(guó)家有關(guān)部門(mén)出面,安排相關(guān)的新聞發(fā)言人,給出中央政府至地方各級(jí)政府的統(tǒng)一的政策,從源頭上杜絕非法上訪。政府之間應(yīng)當(dāng)合理劃分事權(quán)和責(zé)任,對(duì)于由于歷史遺留問(wèn)題和社會(huì)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致的特殊人群上訪,有關(guān)政策制定部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)解釋和調(diào)解,對(duì)于地方政府無(wú)法解決的政策性問(wèn)題所導(dǎo)致的特殊人群的上訪問(wèn)題,上級(jí)信訪部門(mén)不應(yīng)當(dāng)追究下級(jí)黨委和政府的責(zé)任。
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