方振邦　姜穎雁

摘要：政府績效管理如何實現(xiàn)公民參與是當(dāng)今公共管理學(xué)界的熱點問題。目前國內(nèi)的相關(guān)研究和實踐集中于地方政府績效評估環(huán)節(jié)的公民參與，忽視了公民參與整個績效管理過程的價值。從績效管理過程出發(fā)，探索地方政府績效管理中公民參與的內(nèi)容和過程，并以北京市S區(qū)為例，具體分析公民如何參與績效計劃、績效監(jiān)督、績效評價與績效反饋等地方政府績效管理的環(huán)節(jié)，為地方政府績效管理中的公民參與研究和實踐提供借鑒。

關(guān)鍵詞：績效管理；公民參與；地方政府

中圖分類號：D63；D693.62文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）02-0010-08

一、績效管理提出的背景

績效管理作為新公共管理運(yùn)動的核心內(nèi)容之一，席卷西方發(fā)達(dá)國家，近來也在世界各地展開。Frederick Mosher曾將美國的政府管理歷史劃分為兩個階段：一是效率至上的政府管理階段（1906～1937），二是管理至上的政府管理階段（1937年后）[1]（pp.8184）。而21世紀(jì)被稱作是績效管理時代，它不僅是意味著效率和管理的結(jié)合，更是涵括了對政府有效性的重視[2]（p.3）。但“如果政府的績效管理中不能涵蓋所有利益相關(guān)方尤其是公民，那么績效管理方法就不能充分地發(fā)揮潛能”[3]（p.82）。近十幾年來，將績效管理和公民參與相結(jié)合以提升政府責(zé)任性和有效性的問題，日益被公共管理研究者和實踐者所關(guān)注。實現(xiàn)公民在績效管理中的全過程參與，是促使公共部門落實其公共責(zé)任和實施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途徑。

黨的十八大提出要建立人民滿意的服務(wù)型政府，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與、法治保障”的社會管理體制。黨的十八屆三中全會的決定指出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性”，同時“及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。目前我國地方政府已經(jīng)開始關(guān)注公民參與績效管理，績效管理正由21世紀(jì)初期的“政府主導(dǎo)與無公民參與”階段轉(zhuǎn)向“公民的有限參與”階段[4]。公民參與地方政府績效評估正在各地如火如荼地開展，例如“萬人評議機(jī)關(guān)”、“網(wǎng)上評議政府部門”、“群眾評議黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”等。

需要注意的是，當(dāng)今理論和實踐更多地聚焦在公民參與政府績效評價環(huán)節(jié)，人們?nèi)菀渍`將公民參與政府績效評價等同于參與政府績效管理。的確，公民參與政府績效評價環(huán)節(jié)很重要，但績效評價是范圍更為廣泛的績效管理過程當(dāng)中的組成部分之一[5]（p.364），不應(yīng)該忽視了績效管理過程的整體性和系統(tǒng)性。如果公民僅僅參與績效評價階段，忽略參與績效管理的其他階段，其評價結(jié)果發(fā)揮的作用也是有限的。初期群眾和媒體輿論都對公眾參與政府績效評估的形式和初衷持積極的態(tài)度，但是這種聲勢浩大的評價活動的效果反饋甚少，評價內(nèi)容籠統(tǒng)，評價結(jié)果影響力有限[6]。

二、地方政府績效管理中公民參與的理論闡釋

（一）政府管理中公民參與內(nèi)容的擴(kuò)展

從公民參與政府管理的內(nèi)容看，傳統(tǒng)的公共行政認(rèn)為公民參與僅僅是政治參與，公民參與被嚴(yán)格地限制在政治領(lǐng)域內(nèi)，如政治投票、政治選舉等，而公民在國家行政、公共事務(wù)領(lǐng)域沒有參與的權(quán)利[7]（p.4）。新公共行政理論尋求公民廣泛的參與組織事務(wù)和公共政策形成的過程，強(qiáng)調(diào)公民參與體現(xiàn)的是一種公民意識[8]。新公共管理理論將公民作為顧客，納入政府管理的過程，強(qiáng)調(diào)政府對作為納稅人的顧客的回應(yīng)。新公共服務(wù)理論將公民參與作為強(qiáng)勢的參與主體，在公民參與政府治理的過程中，更多重視公共利益而非私人利益[9]?？傮w而言，公民參與政府管理的范圍不斷拓展，內(nèi)容不斷深化。

（二）政府管理中公民參與程度的理論

從公民參與的程度看，依據(jù)Arnstein的公民參與階梯理論，公民參與被分為8個階段。第1層操縱（Manipulation）和第2層治療（Therapy）屬于無參與階段，第3層告知（Informing）、第4層咨詢（Consultation）和第5層安撫（Placation）是象征性參與階段，第6層伙伴關(guān)系（Partnership）、第7層授權(quán)（Delegated Power）和第8層公民掌控（Citizen Control）是公民權(quán)力階段[10]。有學(xué)者基于Arnstein的階梯理論，從公民的參與形式、參與的范圍和參與產(chǎn)生的實際影響三個角度，將我國的公民參與績效管理劃分為無參與、無效參與、有限參與、高度參與和主導(dǎo)型參與五個層次[4]。

目前我國處于公民有限參與績效管理階段，有限參與的有限性主要體現(xiàn)在公民有限參與評估的過程和環(huán)節(jié)，對決策的影響力有限，政府組織對公民滿意度等評價結(jié)果的回饋和由此產(chǎn)生的績效改進(jìn)有限。公民需要更廣泛地參與政府績效管理的各個環(huán)節(jié)，才能對政府行為和決策產(chǎn)生更顯著的影響。

（三）政府績效管理中公民參與的模型理論

20世紀(jì)90年代以來在美國的政府管理領(lǐng)域興起的“群眾參與政府的復(fù)興”和“績效衡量運(yùn)動”開始時是兩個獨立的運(yùn)動，但這兩種趨勢正在被整合，國內(nèi)外的學(xué)者和實踐者關(guān)注如何把公民參與和地方政府績效管理兩個主題相融合，進(jìn)而針對公民如何參與地方政府績效管理構(gòu)建了不同的模型。

首先，Marc Holzer提出的良好的評估和業(yè)績改善體系的七個步驟[11]（參見圖1）。他認(rèn)為應(yīng)該把業(yè)績評估看做是一個績效衡量的完整過程或系統(tǒng)，基于美國國家生產(chǎn)力中心所建立的業(yè)績評估七個步驟，融入公民參與。這一模型不僅注重讓公民參與政府績效評價，更注重讓公民參與到整個完整的系統(tǒng)中。前四個步驟分別是讓公民清晰地界定需要評估的項目，政府和公民就項目的目的和期望的結(jié)果達(dá)成一致，選擇能夠體現(xiàn)公民滿意的指標(biāo)，并與公民一同設(shè)立業(yè)績和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，可以看做是績效計劃環(huán)節(jié)；第五個步驟是公民在政府管理中連續(xù)不斷的監(jiān)督，就是績效監(jiān)控環(huán)節(jié)；最后兩個步驟是政府用公民能夠理解的表述公開績效報告以及使用結(jié)果和業(yè)績信息，目的是讓公民了解政府管理中的長處和短處以促進(jìn)績效改善，這可以認(rèn)為是績效反饋環(huán)節(jié)。

其次，巴爾的摩市的CitiStat公共管理模型（參見圖2）。美國巴爾的摩市自2000年以來實施的“以顧客需求為導(dǎo)向”的CitiStat項目讓公眾參與政府管理，顯著地提高了政府績效和城市管理效能，在2004年獲得哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院的政府管理創(chuàng)新獎[12]。CitiStat模型不僅揭示公民參與確定目標(biāo)、收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、集體會診和改進(jìn)提高等績效管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更重要的特點是它以四周為一個績效周期，從而獲得大量數(shù)據(jù)比較部門在不同周期之間績效的變化。此外，CitiStat項目收集數(shù)據(jù)的方法以客觀數(shù)據(jù)作為支撐：一是工作人員把公民通過公共服務(wù)熱線反映的問題登入計算機(jī)系統(tǒng)，作為之后考核部門績效的重要數(shù)據(jù)；二是相關(guān)部門做出的統(tǒng)計報告涵蓋了先前設(shè)定好的部門指標(biāo)，包括部門的人員出勤、經(jīng)費開支和熱線反映問題的解決情況、未解決原因等；三是市政府或者CitiStat辦公室組織的抽查會以文字、圖片、影像等方式記錄在案。這與多數(shù)采用公民滿意度作為公民參與績效評價的方法不同。

最后，愛荷華州九個城市開展的公眾參與實踐——公眾發(fā)起的績效評估（CIPA）模型（參見圖3）。CIPA模型讓公民全過程地參與績效評估，核心是由市議會代表、行政人員和公民代表組成公民評估小組。在組成評估小組后，成員需要學(xué)習(xí)城市管理和政府各部門的職責(zé)、運(yùn)行流程等相關(guān)知識，如有必要，可評估成員的代表性，并討論吸引更多公眾參與[13]。隨后，公民評估小組需要識別特定公共服務(wù)中的關(guān)鍵要素，即在這項公共服務(wù)中公民最關(guān)注的是什么（如道路管理中，公民更關(guān)注道路的暢通度、安全性等要素），并且通過一定的方法將這些要素轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢院饬壳矣行У闹笜?biāo)。在指標(biāo)確定后需要收集數(shù)據(jù)，主要由各部門的行政人員負(fù)責(zé)、公民作為輔助，復(fù)查或者共同承擔(dān)數(shù)據(jù)收集任務(wù)。當(dāng)收集完畢數(shù)據(jù)并分析后，公民代表負(fù)責(zé)審核數(shù)據(jù)分析并呈現(xiàn)給市議會，使民選官員能夠更好地了解公民的需求，據(jù)此分配資源以提高公共服務(wù)質(zhì)量。

上述幾個模型盡管在具體的公民參與績效管理的步驟或環(huán)節(jié)劃分上有差異，但都共同關(guān)注公民參與績效管理的整個過程。不僅僅是績效評價環(huán)節(jié)，從績效計劃開始到績效監(jiān)督、績效評價、績效反饋的全過程都有公民參與。從管理要素看，幾個模型共同關(guān)注公民參與制定績效目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、績效結(jié)果等要素。從模型中我們發(fā)現(xiàn)只有從了解公民需求開始，制定符合公民要求的績效計劃，據(jù)此開展并接受公眾監(jiān)督和評價，主動反饋結(jié)果，才能讓公民參與地方政府績效管理實現(xiàn)一個完整的閉環(huán)和良性的循環(huán)，不斷提升政府績效。

通過歷史回顧和解讀模型發(fā)現(xiàn)，如何建構(gòu)一套公民在績效管理中實現(xiàn)全程參與的模型，是我國學(xué)術(shù)界和政府管理實踐中需要研究的領(lǐng)域。即政府如何在績效管理中充分貫徹民主管理的原則，并運(yùn)用公民參與機(jī)制使政府的管理者或者公共服務(wù)的提供者了解公民的要求和愿望，并將其落實到績效管理的過程中以提高績效管理的效能，這需要進(jìn)一步的探索。

三、地方政府績效管理中公民參與的實踐——以S區(qū)為例

S區(qū)作為北京市社會服務(wù)管理創(chuàng)新三個綜合試點區(qū)之一，2012年在全市首創(chuàng)了社會服務(wù)管理創(chuàng)新指標(biāo)體系，盡管并未直接提及公民參與地方政府績效管理，但從其整個指標(biāo)體系的理念到實踐過程看，本質(zhì)上是基于公民參與的地方政府績效管理?！斑@套系統(tǒng)從某種意義上講，是公民參與式的政府績效管理，符合目前國際上的總體趨勢?！雹?/p>

（一） 頂層設(shè)計

在進(jìn)行績效管理各個環(huán)節(jié)之前，S區(qū)政府首先需要明晰自身獨特的使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略。為人民服務(wù)是地方政府使命的應(yīng)有之義，S區(qū)作為社會建設(shè)的主體，其使命就是在保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時，更加注重社會建設(shè)，不斷促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有優(yōu)教、勞有豐酬、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居，并推動地區(qū)和諧社會構(gòu)建。為人民謀福利是地方政府核心價值觀的應(yīng)有內(nèi)涵，S區(qū)在社會建設(shè)中所秉持的核心價值觀是“公平正義、務(wù)實高效”。地方政府構(gòu)建的愿景一定要包含人民滿意，S區(qū)社會建設(shè)的愿景就是要在不久的將來把本地區(qū)構(gòu)建成為一個全民共享的和諧社會。戰(zhàn)略達(dá)成的過程也少不了公民的參與，S區(qū)在《十二五社會建設(shè)規(guī)劃綱要》中根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實情，分別針對教育事業(yè)、居民就業(yè)、社會保障和社會管理等社會建設(shè)主體內(nèi)容設(shè)定了適合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，并把這些建設(shè)內(nèi)容納入“推進(jìn)社會服務(wù)”、“深化社會管理”、“擴(kuò)大社會動員”、“構(gòu)建社會和諧”和“促進(jìn)社會文明”五個戰(zhàn)略主題中。

（二）具體步驟

S區(qū)基于公民參與的績效管理的具體實施步驟大致分為指標(biāo)征集、指標(biāo)確認(rèn)、指標(biāo)發(fā)布、指標(biāo)實施、指標(biāo)考評、結(jié)果運(yùn)用6個步驟（參見圖4）。

1. 指標(biāo)征集、確認(rèn)與發(fā)布。S區(qū)通過村委會、居委會等基層群眾組織的力量，廣泛征集轄區(qū)村民、居民最關(guān)心最直接最迫切的民生問題。以S區(qū)G街道基于公民參與的指標(biāo)（示例）形成過程（參見表1）為例 ，G街道下屬的居委會了解到居民反映群眾業(yè)余生活不夠豐富、社區(qū)內(nèi)的座椅較少等問題。通過進(jìn)一步調(diào)查，居委會了解到居民業(yè)余活動中對棋牌桌的需求較大，因而通過增加社區(qū)棋牌桌的方式改善業(yè)余生活不豐富的問題；同時，通過增加社區(qū)路徑椅的方式解決社區(qū)內(nèi)缺少座椅的問題。G街道匯集問題后形成指標(biāo)“增加社區(qū)棋牌桌數(shù)量”、“增加社區(qū)路徑椅的數(shù)量”，判斷受益群體情況和此項工作的工作強(qiáng)度，設(shè)定指標(biāo)的目標(biāo)值和評分標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，在指標(biāo)、目標(biāo)、目標(biāo)值等內(nèi)容的表述上，各個單位都存在或多或少的問題。例如，指標(biāo)“增加社區(qū)棋牌桌數(shù)量”實際上并不是一個可以衡量指標(biāo)的表述，更像是一個由動賓短語構(gòu)成的目標(biāo)。在經(jīng)過第三方專家的協(xié)助完善規(guī)范整個指標(biāo)體系表述后，將指標(biāo)修正為“社區(qū)棋牌桌增加的數(shù)量”，使之能夠被衡量。對于群眾提出但又無法滿足的訴求，村委會、居委會需要向群眾做出解釋。

與G街道類似，其他部門、鎮(zhèn)、街道也在收集群眾反映信息并形成指標(biāo)后，再綜合考慮群眾和區(qū)人大、政協(xié)的意見，完善本單位的指標(biāo)臺賬，并經(jīng)由區(qū)委、區(qū)政府確認(rèn)，最終形成整個S區(qū)的指標(biāo)體系，向社會發(fā)布。

區(qū)委、區(qū)政府依據(jù)工作程序，對試點職能部門、鎮(zhèn)、街道的指標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)，并按照全局性（涉及全區(qū)性工作）、局部性（涉及鎮(zhèn)、街道的區(qū)域性工作）、事務(wù)性（涉及社區(qū)、村具體性工作）三個層面，分別賦予每個指標(biāo)5、3、1不等的權(quán)重。

2. 指標(biāo)實施。各個單位按照定性、定量、定時、定責(zé)的原則和“精細(xì)化管理、個性化服務(wù)、多元化參與、科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)”的工作要求落實指標(biāo)，S區(qū)將每一項指標(biāo)的主責(zé)單位、職責(zé)任務(wù)、年度目標(biāo)值以及每個季度的目標(biāo)值（參見表1）都清楚標(biāo)明，因此，公民能夠通過觀察各個單位績效運(yùn)行狀況比較現(xiàn)實和目標(biāo)值的差距。同時，公民也能夠通過來電來訪和便民電話對績效情況進(jìn)行反饋。區(qū)委督查室、區(qū)政府督查室、區(qū)監(jiān)察局對各單位落實情況實行監(jiān)督。S區(qū)專門開發(fā)了指標(biāo)信息系統(tǒng)以實現(xiàn)工作監(jiān)控，按照季度對各單位指標(biāo)完成情況進(jìn)行動態(tài)了解。信息系統(tǒng)具有指標(biāo)實時監(jiān)測和監(jiān)控記錄統(tǒng)計兩種功能。指標(biāo)實時監(jiān)測是由各責(zé)任單位定期錄入本單位的指標(biāo)完成進(jìn)度，指標(biāo)完成進(jìn)度分為未完成和已完成兩種，分別以綠燈和紅燈表示，直觀地顯示指標(biāo)進(jìn)度。監(jiān)控記錄統(tǒng)計能夠?qū)崿F(xiàn)的指標(biāo)檢測歷史記錄的展示和管理，可以查看不同單位各個年度的指標(biāo)完成情況，包括季度完成情況、年度完成情況等，而且能夠統(tǒng)計按時完成率、提前完成率、總完成率。信息系統(tǒng)的工作監(jiān)控是上級組織對各個單位的績效監(jiān)控的重要信息來源，但遺憾的是公民并不能獲得這一部分的信息。

3.指標(biāo)考評。S區(qū)的指標(biāo)評價突出群眾主體地位，指標(biāo)綜合得分主要由單位自評得分和群眾評價得分兩個部分構(gòu)成。單位自評由各責(zé)任單位對本單位的每個年度指標(biāo)完成情況進(jìn)行自評打分。群眾評價由專業(yè)統(tǒng)計部門組織受眾群體代表對相關(guān)年度指標(biāo)進(jìn)行打分。群眾既是社會服務(wù)管理創(chuàng)新工作的重要參與者，又是社會服務(wù)管理創(chuàng)新的直接受益人，社會服務(wù)管理創(chuàng)新工作完成得好不好、成效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。因而在績效得分計算時采用加權(quán)平均法，單位自評占40%，群眾評價占60%。系統(tǒng)自動生成綜合評價分，綜合評價分為優(yōu)（86分～100分）、良（71分～85分）、中（60分～70分）、差（40分～59分）。同時，這樣的分值設(shè)置也促使各級組織、各個單位落實群眾路線，放低姿態(tài)，急群眾之所急、想群眾之所想、解群眾之所憂，扎扎實實為群眾辦實事。

4.結(jié)果運(yùn)用。S區(qū)的指標(biāo)信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)對各個單位的績效排名。在一個績效周期之后，每個單位都將收到包含績效排名和具體指標(biāo)分析的績效報告，報告用客觀數(shù)據(jù)和結(jié)合圖表展示，直觀清晰易懂。但是由于S區(qū)的社會建設(shè)指標(biāo)體系處于試點階段，績效結(jié)果報告計劃僅在政府內(nèi)部傳遞，并未向公眾公開。各單位需要基于分析報告提出績效改進(jìn)計劃，進(jìn)一步完善下一績效周期的目標(biāo)、指標(biāo)和目標(biāo)值，健全相關(guān)流程及制度。此外，S區(qū)將創(chuàng)新指標(biāo)體系和部門績效考評以及領(lǐng)導(dǎo)干部升遷任用相掛鉤，體現(xiàn)了對公民參與得出的績效考核結(jié)果的重視，促進(jìn)公民參與的積極性。

四、構(gòu)建地方政府績效管理中公民全程參與的模型

綜合分析政府績效管理公民參與的相關(guān)理論及實踐，發(fā)現(xiàn)多數(shù)理論和實踐模型是基于績效管理的流程角度切入，Holzer提出業(yè)績衡量體系的七個步驟以及巴爾的摩市和愛荷華的實踐都是按照開展績效管理的環(huán)節(jié)推進(jìn)公民參與的。此外，結(jié)合S區(qū)的具體實踐，制定地方政府績效管理中公民全程參與的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)是地方政府組織基于使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略而建立的一個由績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價和績效反饋四個環(huán)節(jié)組成的循環(huán)系統(tǒng)，公民參與貫穿整個循環(huán)系統(tǒng)。在地方政府績效管理各個環(huán)節(jié)之前，各級政府組織需要首先明晰自身使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略（參見圖5）。一般而言，為人民謀福利是地方政府核心價值觀的應(yīng)有內(nèi)涵，地方政府構(gòu)建的愿景藍(lán)圖必須包含人民滿意，戰(zhàn)略達(dá)成的過程也少不了公民的參與。

在績效計劃環(huán)節(jié)，首先需要確定評價對象，因為公民對地方政府中的不同部門和不同層級的組織了解程度不同，又考慮到評價的科學(xué)性和民主性，因而應(yīng)讓公民可以更多地參與績效管理，公民掌握其績效情況的部門和組織的評價。政府在讓公民參與評價其不了解或者接觸較少的部門時需要給予公民充分的信息。公民參與不僅體現(xiàn)在評價指標(biāo)包含公民滿意度類的主觀指標(biāo)，還體現(xiàn)在客觀指標(biāo)將公民意志融入即從公民的視角出發(fā)，制定反映公眾關(guān)注點、便于公民理解和評價的指標(biāo)。S區(qū)指標(biāo)征集、確認(rèn)和發(fā)布屬于公民參與績效計劃環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮了我國地方政府特有的村委會、居委會等基層組織的作用，收集群眾需求，匯聚民眾智慧?？傊?，一方面要讓公民的需求反映在評價內(nèi)容中；另一方面政府組織的績效目標(biāo)等評價內(nèi)容應(yīng)該清晰地向公民展示，以便公民后續(xù)環(huán)節(jié)的參與。

在績效監(jiān)督環(huán)節(jié)，雖然通常政府組織的評價周期是一年，但是，政府部門的每項目標(biāo)都應(yīng)接受上級部門和服務(wù)需求方連續(xù)不斷的監(jiān)督，以監(jiān)督政府行為按照績效目標(biāo)進(jìn)行，達(dá)到設(shè)置的階段性績效指標(biāo)。地方政府應(yīng)當(dāng)為公民和上級部門提供周期性、系統(tǒng)性地了解績效指標(biāo)狀況的信息和及時糾正績效偏差的機(jī)會。因而，績效計劃中的指標(biāo)含義明確、目標(biāo)值設(shè)置具體（如每個指標(biāo)設(shè)置每季度目標(biāo)值），將有助于公民的反饋。此外，政府應(yīng)該將反饋的途徑明確告知公眾，如便民電話或者來信來訪中具體的電話、地址。S區(qū)的指標(biāo)實施對應(yīng)績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，在具體實踐中針對創(chuàng)新指標(biāo)體系設(shè)置了專門的信息系統(tǒng)，使得信息能夠很好地在政府部門內(nèi)部流通?；诠駞⑴c的政府績效管理系統(tǒng)可以借鑒，構(gòu)建能與公眾良好互動的政府績效管理信息系統(tǒng)，使公眾能夠便利地獲得政府的相關(guān)信息，同時也能夠直接地參與問題和需求反映評價和反饋。

在績效評價環(huán)節(jié)，公民參與設(shè)計的反映公眾需求的硬性客觀指標(biāo)可以直接通過數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析做出評價，而公民滿意度等主觀指標(biāo)則需要專業(yè)的設(shè)計評價表獲得評價信息。由于開展公民滿意度調(diào)查專業(yè)性強(qiáng)，對專業(yè)要求高，政府應(yīng)派出專業(yè)人員或者對政府人員進(jìn)行相關(guān)評價技術(shù)的培訓(xùn)后開展，另外，政府也可以選擇委托第三方進(jìn)行公民滿意度調(diào)查?？冃гu價結(jié)果的得出應(yīng)結(jié)合客觀數(shù)據(jù)型指標(biāo)和公民滿意度調(diào)查等，分別賦予其一定的權(quán)重，加權(quán)后得到結(jié)果。公民評價在考核結(jié)果中所占的比重，對于地方政府部門有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。

在績效反饋環(huán)節(jié)，公民參與強(qiáng)調(diào)政府績效評價的結(jié)果不僅僅是地方政府內(nèi)部管理的工具，績效結(jié)果不能只由政府高層或者一定的部門內(nèi)部掌握，公眾、大眾媒體、政府官員都應(yīng)該有獲得政府績效報告的渠道和途徑。一般的績效管理強(qiáng)調(diào)績效反饋的重點是上級指出下級的績效水平、問題及原因，從而促進(jìn)下級績效的改善。事實上，通過公開績效報告、績效排名，各個政府部門會受到來自全社會公眾的關(guān)注和監(jiān)督，而這種關(guān)注本身就是對政府部門的一種無形壓力，也是促使其進(jìn)一步改善績效的動力，同時公民也可以就績效結(jié)果本身對政府質(zhì)詢。一個有效的績效報告應(yīng)該通俗易懂，而非一些專業(yè)詞匯或者空洞無物的語句的堆砌；應(yīng)該簡明扼要，但要包含必要的信息補(bǔ)充和解釋。公民應(yīng)該能從績效報告中了解政府做了什么，周圍發(fā)生了什么以及政府做得如何，周圍變化了什么。結(jié)果運(yùn)用也是績效反饋階段的重要內(nèi)容，S區(qū)計劃把公民參與的績效評價結(jié)果運(yùn)用于政府部門績效評價以及干部任用，這將大大提升各級政府部門對公民滿意度和公民參與的重視?？冃ЫY(jié)果的反饋不僅能夠讓政府部門了解自身不足，也為下一個績效周期的績效計劃調(diào)整和完善提供參照，更加激勵公民在下個周期內(nèi)繼續(xù)參與績效管理各個環(huán)節(jié)，形成良性循環(huán)。

結(jié)論

在過去20年里，公共管理學(xué)者和實踐者對于如何在績效管理中實現(xiàn)公民參與以提升政府效能和公民滿意度表現(xiàn)出了極大的興趣。只有公民全過程參與地方政府績效管理的各個環(huán)節(jié)，才能最大程度地發(fā)揮公民參與的意義，促使政府從公民的需求出發(fā)解決公民訴求、改善和提高績效。筆者認(rèn)為，構(gòu)建一個有效的公民參與政府績效管理體系需從多方面考慮。

第一，地方政府必須意識到公民對于政府的需求往往不會按照政府部門或組織的分類，問題的解決往往是多個部門和機(jī)構(gòu)共同努力的結(jié)果。地方政府構(gòu)建基于公民參與的績效管理體系時，重點要關(guān)注如何將各個部門協(xié)同起來解決民生問題、群眾需求；同時，如何科學(xué)地區(qū)分各個部門和機(jī)構(gòu)的績效，考察各個部門是否盡責(zé)，評價和促進(jìn)各個部門真實績效需要有良好的保障措施。

第二，在大多數(shù)實踐中，公民并非參與了地方政府所有部門的績效管理，在各個項目中選取的部門往往是與公眾密切接觸的，從而能夠提出自身的需求和意見，并且能夠追蹤和評價的部門。為了讓公民更好地參與政府績效管理，政府往往采取一些方式讓公民更加了解各個部門的職責(zé)，以幫助公民提出對政府的績效要求，以及后續(xù)的監(jiān)督和評價，政府各個部門的權(quán)責(zé)也更加明晰，反應(yīng)更加迅速。

第三，政府管理是一個不間斷的過程，公民參與政府績效管理同時也應(yīng)當(dāng)是一個持續(xù)、長期的過程。績效管理可以持續(xù)地收集地方政府的績效管理數(shù)據(jù)，獲得績效對比，更好地設(shè)定績效指標(biāo)；目前政府績效信息的使用多數(shù)用于表彰先進(jìn)、警示落后，作為一種績效評價的延續(xù)，而對于如何將績效信息真正用于提升下一周期績效乃至政府戰(zhàn)略的實現(xiàn)，在理論與實踐上都還需要更多的探討。另外，公民持續(xù)性地參與績效管理，更能夠讓公民信任政府并非形式主義、走過場，更容易調(diào)動公民的積極性?？冃Ч芾聿粌H為公眾提供了影響政府政策、目標(biāo)的途徑，如參與政府的戰(zhàn)略計劃設(shè)定和政府評價，同時也為地方政府提升公眾對政府的信任提供了良好的平臺。

注釋：

①參見S區(qū)社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室：《S區(qū)社會服務(wù)管理創(chuàng)新工作簡報》，2013年9月26日版.

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]