文〡上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司 溫玉君

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)踐與探索

文〡上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司 溫玉君

二十年來(lái)，上海軌道交通從無(wú)到有、從線(xiàn)到網(wǎng)，在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。上海軌道交通上蓋及周邊土地的物業(yè)開(kāi)發(fā)隨著網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的推進(jìn)，取得了一定的進(jìn)展，也逐步認(rèn)識(shí)到：抓住機(jī)遇探索加大對(duì)軌道交通土地的集約利用，有利于城市功能布局的完善，有利于促進(jìn)軌道交通企業(yè)的良性發(fā)展。

為此，申通地鐵積極研究在公開(kāi)平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，進(jìn)一步發(fā)揮軌道交通企業(yè)的技術(shù)與資源優(yōu)勢(shì)，依托和引進(jìn)社會(huì)專(zhuān)業(yè)資源，探索實(shí)施具有上海特點(diǎn)的軌道交通沿線(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)模式。下面將從上海軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、機(jī)遇和關(guān)鍵矛盾等方面進(jìn)行剖析，全面分析申通地鐵作為軌道交通上蓋及周邊土地開(kāi)發(fā)主體的核心優(yōu)勢(shì)和定位，并結(jié)合開(kāi)發(fā)過(guò)程中合作和融資方面的經(jīng)驗(yàn)，全面闡述申通地鐵在上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的實(shí)踐和探索。

01 基本情況

在上海市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，近年來(lái)上海全力推進(jìn)軌道交通建設(shè)。截至2016年底，共開(kāi)通線(xiàn)路15條（含磁懸?。?，全網(wǎng)運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路總長(zhǎng)617公里，車(chē)站366座，日均客流達(dá)到902萬(wàn)人次，工作日客流超過(guò)1000萬(wàn)人次，單日最高客流達(dá)到1152.29萬(wàn)人次。上海軌道交通共有已建、在建及規(guī)劃建設(shè)停車(chē)場(chǎng)36座，總占地面積約1000公頃。軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)的形成在緩解城市交通壓力、改善城市環(huán)境、促進(jìn)城市空間布局優(yōu)化和功能提升等方面發(fā)揮了積極作用。

自2006年始，申通地鐵積極參與地鐵上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，建成及在建停車(chē)場(chǎng)上蓋有吳中路停車(chē)場(chǎng)、金橋停車(chē)場(chǎng)、徐涇停車(chē)場(chǎng)、港城路停車(chē)場(chǎng)、航頭停車(chē)場(chǎng)、元江路停車(chē)場(chǎng)等；站點(diǎn)上蓋有衡山路12號(hào)至尊酒店、后灘站環(huán)通商業(yè)廣場(chǎng)、漢中路站綜合交通樞紐、徐涇北城站綜合交通樞紐等項(xiàng)目；地下空間有江灣體育場(chǎng)站地下空間、豫園站地下大通道。截至2016年度累計(jì)獲得15塊土地，合作開(kāi)發(fā)面積近318萬(wàn)平方米，持有建筑面積近87萬(wàn)平方米。

02 主要機(jī)遇

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的機(jī)遇：一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)43號(hào)文）的出臺(tái)帶來(lái)機(jī)遇。對(duì)地方債從舉債還債主體、資金用途等方面進(jìn)行了全面的規(guī)范，將有利于PPP模式的發(fā)展，有利于申通主導(dǎo)和參與軌道交通場(chǎng)站及周邊土地的開(kāi)發(fā)。

二是上海市出臺(tái)的軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)配套政策的出臺(tái)帶來(lái)的機(jī)遇。2014年4月，上海市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)（暫行）》（滬發(fā)改城〔2014〕37號(hào)），明確了上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)的主體，其中停車(chē)場(chǎng)上蓋開(kāi)發(fā)以申通為主，同年9月，出臺(tái)《上海市軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則（試行）》（滬建管聯(lián)〔2014〕737號(hào)），包含總則、術(shù)語(yǔ)、規(guī)劃、建筑、交通、市政6個(gè)方面，對(duì)軌道交通車(chē)輛基地上蓋開(kāi)發(fā)提出了技術(shù)指引和規(guī)范。2016年10月，上海市又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府辦〔2016〕79號(hào)），在2014年實(shí)施意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確軌道交通上蓋綜合開(kāi)發(fā)各方面推進(jìn)要求。

三是上海土地利用方式向節(jié)約集約方向轉(zhuǎn)變帶來(lái)機(jī)遇。上海市新一輪城市總體規(guī)劃提出按照“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高” 的基本要求，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進(jìn)存量建設(shè)用地盤(pán)活利用。

四是城市軌道交通迎來(lái)新一輪大發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇。上海規(guī)劃的線(xiàn)路仍有一定規(guī)模 ，隨著上海軌道交通新一輪建設(shè)規(guī)劃獲得批準(zhǔn)，至2020年將建成800公里的路網(wǎng)。

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的挑戰(zhàn)包括：軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)依附于軌道交通的建設(shè)，特別是停車(chē)場(chǎng)上蓋開(kāi)發(fā)是在原有的軌道交通停車(chē)場(chǎng)上建設(shè)一塊新的土地，需要在軌道交通建設(shè)的同時(shí)完成上部開(kāi)發(fā)的樁基和轉(zhuǎn)換層等預(yù)留結(jié)構(gòu)。有兩條主線(xiàn)需要同步完成才可能進(jìn)行上蓋開(kāi)發(fā)，一條線(xiàn)是投資主體和資金來(lái)源的同步確立。由于上蓋開(kāi)發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)所需要的資金量巨大，在現(xiàn)有體制下，不可挪用或借用軌道交通建設(shè)資金，因此需要在軌道交通建設(shè)投資主體確立的同時(shí)也要確立開(kāi)發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)的投資主體和資金來(lái)源。第二條線(xiàn)是設(shè)計(jì)的同步。在軌道交通初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的同時(shí)，需要同時(shí)完成預(yù)留結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，這就需要上部開(kāi)發(fā)的方案事實(shí)上要早于軌道交通方案的穩(wěn)定，其中政府必須將該軌道交通上蓋地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃早于軌道交通專(zhuān)項(xiàng)選線(xiàn)規(guī)劃完成。

而目前的狀況是，軌道交通開(kāi)工建設(shè)時(shí)軌道交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國(guó)有土地劃撥，一年左右完成動(dòng)遷，一年半左右即可完成土地前期工作，而地鐵建設(shè)方可以利用這一年半時(shí)間進(jìn)行地鐵建設(shè)設(shè)計(jì)，完成施工圖設(shè)計(jì)，因此地鐵一年半左右就可進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開(kāi)工。而地鐵上蓋綜合開(kāi)發(fā)的地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃可能需要一年才能完成，由于屬于經(jīng)營(yíng)性土地，因此還需要經(jīng)過(guò)一年左右時(shí)間才能確定開(kāi)發(fā)主體，開(kāi)發(fā)主體根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行方案穩(wěn)定和設(shè)計(jì)時(shí)間至少還應(yīng)有一年，因此開(kāi)發(fā)方案的穩(wěn)定和落實(shí)應(yīng)該在三年以后，根本無(wú)法做到同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。

03主要實(shí)踐

找準(zhǔn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)定位和經(jīng)營(yíng)模式。城軌交通場(chǎng)站上蓋及周邊土地資源是上海這個(gè)特大型城市的不可再生的珍貴資源。為實(shí)現(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)的價(jià)值最大化，必須結(jié)合開(kāi)發(fā)物業(yè)所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，選擇符合城市發(fā)展的開(kāi)發(fā)定位和經(jīng)營(yíng)模式。

尋找項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)伙伴和合作方式。申通資產(chǎn)公司在場(chǎng)站上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)中，定位于一級(jí)半開(kāi)發(fā)主體，要達(dá)成高端品牌、精品細(xì)目的市場(chǎng)戰(zhàn)略定位，深知需要整合和發(fā)揮市場(chǎng)各專(zhuān)業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。為此，一方面，在地區(qū)控詳規(guī)劃調(diào)整中積極深入的配合政府進(jìn)行上蓋項(xiàng)目的控規(guī)編制或調(diào)整，通過(guò)引進(jìn)國(guó)際方案征集，國(guó)際知名咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃方案研究，結(jié)合車(chē)場(chǎng)開(kāi)發(fā)進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)構(gòu)預(yù)留，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)理念先進(jìn)、專(zhuān)業(yè)；另一方面，為了提升綜合開(kāi)發(fā)效率、提升綜合開(kāi)發(fā)物業(yè)的品質(zhì)，積極尋找最專(zhuān)業(yè)最優(yōu)秀的優(yōu)質(zhì)開(kāi)發(fā)企業(yè)，準(zhǔn)確定位、專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)，形成雙贏(yíng)。

探索項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的持續(xù)發(fā)展模式。申通資產(chǎn)公司依托地鐵建設(shè)的先天優(yōu)勢(shì)條件，對(duì)地鐵停車(chē)場(chǎng)及地鐵沿線(xiàn)周邊土地，在集約土地的理念指導(dǎo)下，進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，并結(jié)合周邊的規(guī)劃及發(fā)展情況，劃分出近期開(kāi)發(fā)及遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)的土地。公司制定有合理的土地開(kāi)發(fā)利用計(jì)劃，按照一年獲取1-2幅土地的速度，循序漸進(jìn)在拿地的同時(shí)，規(guī)劃好第二年、第三年甚至五年后的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

尋求政府部門(mén)政策創(chuàng)新的大力支持。為了破解監(jiān)管面臨的政策難題，資產(chǎn)公司在集團(tuán)相關(guān)部門(mén)的配合和積極調(diào)研下大膽創(chuàng)新，2014年上海市有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》，在規(guī)劃編制、土地出讓等方面做出了創(chuàng)新，明確上海市軌道交通場(chǎng)站與周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、土地可以以協(xié)議方式出讓、充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)主體的優(yōu)勢(shì)、鼓勵(lì)參與開(kāi)發(fā)、場(chǎng)站及周邊開(kāi)發(fā)收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。目前，市相關(guān)部門(mén)正對(duì)該實(shí)施意見(jiàn)作進(jìn)一步修訂。根據(jù)文件精神，在徐涇停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目的土地供應(yīng)方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，將未開(kāi)工建設(shè)的軌道交通停車(chē)場(chǎng)用地帶條件招標(biāo)出讓?zhuān)鞔_各自主體關(guān)系，使軌道交通與上蓋開(kāi)發(fā)“同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)”，密切結(jié)合，大大理順了規(guī)劃審批和建設(shè)管理程序，更通過(guò)同步優(yōu)化開(kāi)發(fā)方案，節(jié)約了建設(shè)時(shí)間和建設(shè)成本，效果十分顯著。

研究制定上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)的建設(shè)技術(shù)規(guī)范。在城市軌道交通上蓋物業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃中，發(fā)現(xiàn)有許多技術(shù)要求與現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定不配套，政府審批也難以突破。為此，上海市政府相關(guān)部門(mén)與申通地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)、尋找對(duì)策。2014年，在申通集團(tuán)支持下，與上海市建管委、交通委、規(guī)土局、環(huán)保局、消防局等職能部門(mén)一起，聯(lián)合制定了《上海市軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則》，明確軌道交通停車(chē)場(chǎng)上蓋開(kāi)發(fā)建設(shè)要求，在現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)軌道交通車(chē)場(chǎng)上蓋開(kāi)發(fā)的特殊性，在規(guī)劃、建筑、交通、市政設(shè)施、建設(shè)管理等多方面制定了針對(duì)性的具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)新上蓋開(kāi)發(fā)資金的融資形式與渠道。由于軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)資金需求大，而上海軌道交通的建設(shè)資金與上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)資金是相互獨(dú)立的。在上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)中，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分兩類(lèi)資金，軌道交通建設(shè)的資金絕對(duì)不直接用于上蓋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。上蓋開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源必須拓展渠道，為此，應(yīng)進(jìn)行多種創(chuàng)新。在徐涇停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，通過(guò)在自貿(mào)區(qū)發(fā)起成立了上海軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)私募基金，募集40億元人民幣用于軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)。在金橋停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，引進(jìn)了國(guó)開(kāi)行為首的銀團(tuán)貸款，總額達(dá)100億元人民幣，利率下浮10%。此外，還組合了銀行借款、短融、中票、私募融資、融資租賃等等，用多樣化的融資形式和融資渠道解決開(kāi)發(fā)資金問(wèn)題?！笆濉逼陂g，在上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)中，融資總計(jì)達(dá)到140.9億元人民幣， “十三五”期間，預(yù)計(jì)還將融資190億元人民幣。

打造一支綜合高效的專(zhuān)業(yè)開(kāi)發(fā)團(tuán)隊(duì)。結(jié)合申通資產(chǎn)公司對(duì)自身一級(jí)半開(kāi)發(fā)商的定位，公司有效抓住物業(yè)開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈中開(kāi)發(fā)前期的核心部分，著力配合培養(yǎng)了一支有自身專(zhuān)業(yè)能力及高效整合能力的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，既對(duì)上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃、前期項(xiàng)目定位研究策劃、項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估測(cè)算、方案設(shè)計(jì)等專(zhuān)業(yè)能力突出，也對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)、開(kāi)發(fā)合作、運(yùn)營(yíng)管理等方面有著豐富的整合經(jīng)驗(yàn)。

04 相關(guān)政策建議

城市軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工作，如何在確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)收益與公共交通服務(wù)效益相結(jié)合，是需要認(rèn)真思考的命題。因此，應(yīng)努力適應(yīng)軌道交通上蓋開(kāi)發(fā)的政策調(diào)整形勢(shì)，顧大局、重政策、謀開(kāi)發(fā)。當(dāng)前，上海軌道交通上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)正逐步從“以商業(yè)開(kāi)發(fā)為主”向“租售并重、兩益相和”的轉(zhuǎn)變，擬實(shí)施以公共租賃房和區(qū)域城市綜合體為主要特征的建設(shè)開(kāi)發(fā)模式，力爭(zhēng)在獲得軌道交通開(kāi)發(fā)收益的同時(shí)，確保軌道交通作為公共交通服務(wù)體系產(chǎn)生良好社會(huì)效益的有效融合。因此，提出如下建議：

關(guān)于項(xiàng)目規(guī)劃的“兩規(guī)合一”。建議將擬開(kāi)發(fā)的場(chǎng)站土地綜合開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃“兩規(guī)合一”。從源頭上做到建設(shè)項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的同步，在各城市編制城市總體規(guī)劃階段，或區(qū)域地塊的控詳規(guī)劃階段，將場(chǎng)站上蓋開(kāi)發(fā)可行性納入其中，對(duì)于有條件開(kāi)發(fā)的場(chǎng)站提前做好規(guī)劃預(yù)留。

關(guān)于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的“主體定位”。由于在城軌交通場(chǎng)站上蓋進(jìn)行開(kāi)發(fā)，需軌道交通企業(yè)提供場(chǎng)地、設(shè)計(jì)方案調(diào)整、技術(shù)對(duì)接和結(jié)構(gòu)預(yù)留施工等大量工作，同時(shí)必須確保軌道交通功能及安全，發(fā)揮好軌道交通的主體作用。場(chǎng)站開(kāi)發(fā)同樣需要給予企業(yè)相應(yīng)的開(kāi)發(fā)主體身份和利益保障。

關(guān)于項(xiàng)目獲取的“土地政策”。場(chǎng)站上蓋開(kāi)發(fā)，一般蓋下部分均為市政基礎(chǔ)設(shè)施，蓋上部分為市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)內(nèi)容，作為綜合性項(xiàng)目，涉及土地復(fù)合利用、分層確定規(guī)劃用地屬性、合理確定土地獲取方式等規(guī)劃土地方面的具體政策，建議國(guó)家層面進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，研究形成相關(guān)政策。

關(guān)于運(yùn)營(yíng)安全的“保障措施”。在城軌交通場(chǎng)站開(kāi)發(fā)中，尤其在已運(yùn)營(yíng)場(chǎng)站上開(kāi)發(fā)，安全保障是至關(guān)重要的，需要對(duì)安全問(wèn)題建立相關(guān)保障措施。為此，建議各相關(guān)方面務(wù)必要高度重視上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范配套，并加強(qiáng)監(jiān)管，確保開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路的雙安全。

溫玉君，博士研究生學(xué)歷，2004年獲美國(guó)紐約州立大學(xué)（布法羅）土木工程系博士學(xué)位，高級(jí)工程師(教授級(jí))，現(xiàn)任上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司總工程師。