晏林，黃俊

論我國有關土壤污染防治的立法選擇

晏林，黃俊

目前，我國關于土壤污染防治沒有專門的法律規(guī)范，只是在其他法律法規(guī)中有零散的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，難以有效地應對日益惡化的土壤污染問題的需要。我國土壤污染防治立法應立足國情，借鑒國外成功經(jīng)驗，采取專門的、防治結(jié)合的、以環(huán)境利益為主導的立法模式。

環(huán)境保護法；土壤污染；立法模式

1994年第八屆全國人民代表大會第二次會議中，有代表提出了保護農(nóng)村環(huán)境的議案；全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會（簡稱“全國人大環(huán)資委”）也開始關注土壤污染防治的立法問題。2005年，國務院發(fā)布《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號），明確提出“加緊擬訂有關土壤污染的法律法規(guī)草案”，將土壤污染防治立法提上議程。2015年3月，第十二屆全國人大第三次會議上，241位代表提出了制定土壤污染防治法的提案。全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草土壤污染防治法的建議稿，并擬定2017年提交常委會，納入常委會的立法計劃，完成提請和審議任務。

一、我國有關土壤污染防治的立法現(xiàn)狀

與《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等相對系統(tǒng)性的法律規(guī)定相比，我國關于土壤污染防治的規(guī)定主要散見于環(huán)境保護法、各環(huán)境要素單行法等法律規(guī)范之中。

（一）國家層面的有關規(guī)定

我國的環(huán)境保護法歷經(jīng)了3次修訂，對防治土壤污染進行了規(guī)定。試行的環(huán)境保護法的第10條要求改良土壤，防治土壤侵蝕、板結(jié)；1989年通過的環(huán)境保護法第20條規(guī)定，加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染；2014年修訂后的環(huán)境保護法第33條強調(diào)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用和對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警，防治土壤污染。立法對農(nóng)業(yè)方面的土壤污染的重視在不斷深化，不同階段的環(huán)境保護法都要求防治污染源產(chǎn)生的污染物（如“三廢”、放射性物質(zhì)等）對土壤的破壞，土壤污染防治已經(jīng)成為環(huán)境保護的重要內(nèi)容。

1．污染防治方面

土壤是生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)的重要組成部分，通過其他環(huán)境要素表現(xiàn)出來的污染幾乎都會滲透到土壤中，造成土壤的污染。例如排放的二氧化硫廢氣與水滴混合形成酸雨降落并滲透入土壤，會造成土壤酸化污染。因此，現(xiàn)行的各個污染防治單行法盡管是針對防治某一特定要素污染的立法，但都不約而同地將土壤污染防治內(nèi)容直接或間接地進行了規(guī)定。其中，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》作為防治土壤污染的重要規(guī)定，要求從固體廢物產(chǎn)生源頭到處置實行全過程的控制，努力減少產(chǎn)生量和降低危害性，對固體廢物進行妥善處理，通過控制固體廢物污染來達到預防土壤污染的目的。《中華人民共和國水污染防治法實施細則》（2000）第24條要求對用工業(yè)廢水和污水灌溉的土壤進行監(jiān)測，采取措施以防治土壤污染。環(huán)保部辦公廳發(fā)布的《關于加強工業(yè)企業(yè)關停、搬遷及原址場地在開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》（環(huán)法［2014］66號）就安全處置遺留污染物，開展原址場地的環(huán)境調(diào)查評估和加強污染修復監(jiān)管等提出了要求，希望實現(xiàn)防治場地污染、保障環(huán)境安全的目標。

2.自然資源與農(nóng)業(yè)方面

土壤是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展不可或缺的資源。自然資源與農(nóng)業(yè)方面的相關法律法規(guī)都將防治土壤污染的內(nèi)容納入其中?！吨腥A人民共和國土地管理法》（2004）第35條要求各級人民政府采取有效措施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》（2009）第32條和《中華人民共和國煤炭法》（2013）第27條，要求采礦者對因開礦導致土地破壞采取復墾利用?！锻恋貜蛪l例》（2011）提出對受損土地采取整治措施，并就開展土地復墾工作進行了詳細規(guī)定，要求努力保護土壤，提高土地利用效益。

農(nóng)業(yè)方面的相關立法從農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護出發(fā)，提出了合理利用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)用薄膜等要求，加強土壤污染防治?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2012）專設了“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”一章，其中第58條明確要求合理使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)用薄膜，以保養(yǎng)土壤，防止農(nóng)用地污染和地力退化。《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）規(guī)定，嚴禁向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地傾倒“三廢”或其他污染物質(zhì)，從合理使用化工用品等方面提出了土壤污染防治的要求。

3.其他方面

土壤是生態(tài)系統(tǒng)的重要元素，防治土壤污染是生態(tài)保護的重要組成部分?！吨腥A人民共和國水土保持法》（2010）對水土流失的規(guī)劃、預防和治理等進行了詳細規(guī)定，如在水土流失嚴重、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，禁止從事破壞性的開發(fā)行為，嚴控化肥和農(nóng)藥的使用，減少水土流失引起的面源污染?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》（2011）涉及對生態(tài)系統(tǒng)全方位、多功能的保護，包括對土壤的保護。其中，第26條明確禁止在自然保護區(qū)進行燒荒、開礦、采石等可能破壞地表的活動。第32條根據(jù)自然保護區(qū)區(qū)域劃分，嚴格限制建設項目，以保障自然保護區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。《風景名勝區(qū)條例》（2006）第31條要求，對風景名勝區(qū)的規(guī)劃實施和土地、森林等資源保護情況進行動態(tài)監(jiān)測。

（二）地方層面的有關規(guī)定

目前，各地主要是從農(nóng)業(yè)污染防治及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護①、水源涵養(yǎng)②、控制“三廢”污染源、生態(tài)功能區(qū)保護和土壤修復等方面，對涉及土壤污染防治問題進行規(guī)定，個別地方出臺了關于土壤污染治理和修復③的專門文件［1］，但土壤污染防治專門性的立法尚不足。現(xiàn)有規(guī)定存在的主要問題表現(xiàn)在以下4個方面。

第一，操作性不強。有關土壤污染防治的法律條文主要是概括性地提出要求，如防治土壤污染、防治地力衰退等。但是關于如何預防土壤污染、如何進行有關的風險評估以及土壤污染后的整治修復安排等規(guī)定不足。

第二，針對性不強。關于土壤污染防治的有關規(guī)定對土壤污染的特殊性考量不足。土壤污染問題是作為全球三大環(huán)境要素（大氣、水、土壤）的污染問題之一，但不同于水污染、大氣污染的易察覺性、流動性等特點，土壤污染具有累積性，污染物一旦滲入土壤之中，容易積存起來，難以治理［2］。同時，土壤污染難以被人直觀察覺，通常需要借助儀器與檢測技術(shù)進行檢測和預防，而目前與之相關的法律法規(guī)還比較缺乏。

第三，系統(tǒng)化不足?，F(xiàn)有的土壤污染防治的立法規(guī)定呈現(xiàn)出的最明顯的特點就是分散，其散見于不同類型的法律、不同層級的條文之中，依賴于其他法律的實施來附帶地對土壤污染加以預防和整治。整個土壤污染防治立法沒有體系，沒有一以貫之的原則、目標和措施［3］。

第四，存在滯后性。我國現(xiàn)行有關土壤污染防治的立法主要強調(diào)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護、防治土壤污染，防治的對象局限于農(nóng)用地土壤，缺少對防治工業(yè)用地土壤污染的規(guī)定，與國際上通行的土壤防治立法尚未很好地銜接，無法滿足工業(yè)用地污染治理的現(xiàn)實需要［4］。例如對土壤污染認定具有重要意義的《土壤質(zhì)量環(huán)境標準》（1995）僅對農(nóng)林牧區(qū)和自然保護區(qū)的土壤設定了土壤環(huán)境質(zhì)量值，并且其認定的污染物種類較少，尤其是有機污染物，僅有六六六和滴滴涕2種，其他新型污染物標準沒有及時補充進來，而對鉛的臨界值偏高，難以保障兒童健康［5］。

二、域外有關立法分析

工業(yè)化進程中，盲目追求經(jīng)濟利益，忽視環(huán)境保護的發(fā)展模式給人們帶來沉重的代價，一連串土壤污染事件的爆發(fā)直接推動了土壤污染防治的立法?？v觀世界主要國家和地區(qū)的土壤污染防治立法始于上世紀70年代、活躍于90年代，已逐漸形成獨立的立法模式與附屬于其他法律法規(guī)的立法模式兩種趨勢［6］。

（一）附屬性立法模式

采取附屬性立法模式的國家主要有美國、英國、法國以及俄羅斯。在附屬立法的模式下，與土壤污染防治相關的條文內(nèi)容散見于環(huán)境基本法或其他法律規(guī)范中。

美國主要通過對污染控制法律和相應的聯(lián)邦、州行動計劃的實施達到防治土壤污染的目標［7］。美國的固體廢物處置法自1976年制定以來，幾經(jīng)修訂，從控制污染源的角度對預防土壤污染起到不可磨滅的作用。80年代出臺的綜合環(huán)境反應、賠償與責任法，主要針對土壤污染后的責任認定，明確一系列包括危險物質(zhì)處置設施報告義務、治理職責分配、消除危險的司法保障等內(nèi)容［8］。美國還創(chuàng)設“超級基金”，給土壤污染治理提供資金保障。在此基礎上，為應對新問題，美國又制定了小型企業(yè)責任免除和棕色地塊振興法，促進棕色地塊的清除和再利用。以綜合環(huán)境反應、賠償與責任法和小型企業(yè)責任免除和棕色地塊振興法為核心的美國土壤污染防治法律體系有效地因應土壤污染的預防、控制和修復之挑戰(zhàn)。

從組成環(huán)境法的內(nèi)容方面上看，英國環(huán)境立法已經(jīng)形成一個龐大的體系，但其缺乏專門性的土壤污染防治的法律規(guī)范，關于土壤污染防治的內(nèi)容主要由英國的環(huán)境法第2部分“污染的土地和廢棄的礦山”進行規(guī)定。該部分中，“污染的土地”從相關術(shù)語與名詞的“說明”、“污染土地的識別”、“特別場址的識別和指定”、“向國務大臣提交特別場址決定”、“執(zhí)法部門要求對污染土地進行補救的職責”、“進入權(quán)的授予與補償”、“補救通知的限制與禁止”、制作登錄簿及影響國家安全的信息不得記入登錄簿和將某些保密信息排除在登錄簿之外、相關機構(gòu)關于污染土地現(xiàn)狀的報告和指導等方面［9］對土壤污染防治進行了細致的安排，對防治土壤污染起到重要作用。

俄羅斯目前還沒有制定專門的土壤污染防治法，有關保護土壤的規(guī)定主要通過俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法、俄羅斯聯(lián)邦土地法典等之中予以體現(xiàn)④。這些法律規(guī)范要求土地所有人、使用人、管理者和承租人都有責任保障和提高土壤的肥力、消除對土壤不良影響的義務，明確土壤保護標準和確定土壤有害化學物質(zhì)允許的最高定額，特別是關于安全使用化學殺蟲除莠劑和農(nóng)業(yè)化學制品法，規(guī)定使用化學制劑要預先經(jīng)過試驗、登記、生態(tài)鑒定等，以確保不對周圍環(huán)境和人體健康產(chǎn)生影響，同時還規(guī)定安全使用化學制劑的國家許可、監(jiān)測制度和公開化學制劑使用辦法等［10］。

盡管以上關于土壤污染防治的規(guī)定分散于環(huán)境基本法或其他法律規(guī)范之中，但都有具體的權(quán)利義務規(guī)定，責任安排，配套的預防、整治和修復制度設計以及貫穿全過程的監(jiān)測、監(jiān)督機制，從而確保相關條文規(guī)定的執(zhí)行和落實。

（二）獨立性立法模式

出臺專門土壤污染防治法的立法模式主要以德國、日本、韓國等為代表。

日本工業(yè)化進程中爆發(fā)出來的“痛痛病”事件直接加速了土壤污染防治立法的制定與出臺，并率先在農(nóng)用地土壤污染領域打響土壤污染防治立法運動的第一槍。目前，日本從中央到地方已經(jīng)形成較為完整的土壤污染防治法律體系。日本國家層面，有農(nóng)用地土壤污染防治法律（1970）和土壤污染對策法（2002）2部專門的土壤污染防治法律，各地方也逐漸制定和出臺數(shù)量龐大的地方性土壤污染防治立法［11］。其中，日本的農(nóng)用地土壤污染防治法律歷經(jīng)4次修訂，逐漸完善了對農(nóng)村地區(qū)土壤污染防治的規(guī)定。日本的土壤污染對策法及其配套的實施法規(guī)則集中解決城市土壤污染問題。此外，還有大量與土壤污染預防有關的外圍立法，通過對其他污染源的控制來達到預防土壤污染的效果。

德國關于防治土壤污染的法律規(guī)范主要是聯(lián)邦土壤保護法、聯(lián)邦土壤保護和污染地條例等［12］。其中，德國的聯(lián)邦土壤保護法主要從總體上把握土壤保護工作，就立法目的、污染土壤調(diào)查和責任承擔以及情報公開等方面做出規(guī)定，明確凈化主體⑤的義務。而德國的聯(lián)邦土壤保護和污染地條例負責具體指導土壤保護工作，對污染土壤調(diào)查和評估要求抽樣、分析與質(zhì)保等，還提出防止土壤退化的要求。但這2部法律主要關注土壤整治方面，而預防價值則是通過其他法律中與保護土壤相關的規(guī)定間接體現(xiàn)出來。

韓國土壤污染防治立法起步較晚，直到1995年才出臺土壤環(huán)境保護法，主要規(guī)定了土壤監(jiān)測、調(diào)查和凈化等內(nèi)容，側(cè)重于土壤整治目標。隨后，出臺配套了土壤環(huán)境保護法實施細則以加強執(zhí)行效果，建立了綜合的土壤污染防治法律體系［13］。

解決土壤污染問題是一項系統(tǒng)工程，采取專門的土壤污染防治立法能夠直擊土壤污染問題要害，圍繞土壤污染進行一整套的制度設計，為治理土壤提供清晰明了的法律指導。同時，上述國家出臺的專門立法通常只著眼于整治和修復土壤污染這一功能，忽視對預防土壤污染這一環(huán)節(jié)的規(guī)定或者直接通過外圍立法加以規(guī)定。

附屬型立法模式中，土壤污染防治相關的法律條文雖然分散于其他法律規(guī)范之中，但圍繞土壤整治與修復而制定的以修復目標、土壤區(qū)劃、風險評估、責任分擔、資金支持、監(jiān)測監(jiān)管等為主的制度安排與其他法律規(guī)范相結(jié)合，具有可操作性和指導性，能滿足土壤污染防治的需要。而獨立式立法模式，將治理土壤污染單獨立法，直擊土壤污染整治要點，通過外圍立法規(guī)定來預防土壤污染，實現(xiàn)防治土壤污染的整體目標。對不同的立法模式進行選擇的關鍵是根植于本國國情、文化傳統(tǒng)與實際需要。

三、我國有關土壤污染防治的立法選擇

（一）由“散”走向“合”

有學者認為，對現(xiàn)有的土壤污染防治法律規(guī)范進行修補固然可行，但難以達到預期的效果。第一，即使修改相關的土壤污染防治法律規(guī)范的辦法可行，但涉及的法律條文繁多，需要重新梳理并完成修改，工作量大，耗時長。第二，純粹為了滿足土壤污染防治的需要而提議對多部現(xiàn)行法律規(guī)范進行修改，實際上難以列入立法規(guī)劃。第三，當前的土壤污染防治立法規(guī)定存在的主要弊端在于基本法律制度的缺失，單純依靠修改現(xiàn)行相關法律規(guī)范來解決，只是“治標”，整合現(xiàn)有規(guī)定出臺新的專門法律，才能“治本”。第四，涉及土壤污染防治的現(xiàn)行法律規(guī)范太多，修改耗時費力，成本較大。因此，對現(xiàn)有法律規(guī)范進行整合重組，制定專門的土壤污染防治法律能夠使有關土壤污染防治的立法更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

目前，不論是全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草的《土壤污染防治法》（建議稿），還是人大代表關于制定《土壤污染防治法》的提議，對于土壤要素的立法都傾向于采取綜合專門立法的模式。湖北省于2016年2月1日率先制定并發(fā)布了《湖北省土壤污染防治條例》。

（二）防治結(jié)合

有學者主張，專門的土壤污染防治立法應當立足于整治和修復土壤污染，制定單一的土壤污染整治法[12]。但專門的土壤污染防治立法還應注重事前的預防，注重“防”與“治”相結(jié)合。

現(xiàn)有關于土壤污染防治的立法主要是通過控制其他污染源和不當工農(nóng)業(yè)活動等途徑來達到預防土壤污染的目的。污染源控制和不當工農(nóng)業(yè)活動限制對預防土壤污染具有重要作用。但是土壤污染預防機制不僅需要控制污染源和限制不當工農(nóng)業(yè)活動，更需要從制定土壤污染防治規(guī)劃、開展土壤質(zhì)量監(jiān)測等方面，從源頭上預防土壤污染。古諺云“一盎司的預防，勝過一磅的治療”，土壤污染預防原則下的一整套的制度體系應納入專門立法之中。同時，針對土壤污染的累積性、隱蔽性、不可逆性和難治理等特點，圍繞土壤污染調(diào)查、風險評估、整治和修復以及監(jiān)督等內(nèi)容建構(gòu)起土壤污染治理體系，以完善的制度因應日益嚴峻的土壤污染問題。

（三）環(huán)境利益主導

利益博弈與利益平衡是土壤污染防治立法需要面對的重要問題。在發(fā)展過程中，一些地方或企業(yè)由于片面強調(diào)經(jīng)濟效益，忽視了對環(huán)境的保護，導致環(huán)境問題急轉(zhuǎn)直下。因此，新《環(huán)境保護法》確立了保護優(yōu)先原則，強調(diào)應將環(huán)境保護作為各項工作的基本衡量標準，在經(jīng)濟工作與環(huán)境保護相沖突時，應服從環(huán)境保護的需要［14］。保護優(yōu)先不是不計條件、任何條件下的優(yōu)先，是經(jīng)過比較和選擇的利益優(yōu)先，有限度的優(yōu)先［15］。土壤污染防治立法應遵循環(huán)境保護優(yōu)先原則，采取環(huán)境主導的模式。

具體而言，土壤污染防治立法在保護優(yōu)先原則下，圍繞區(qū)域規(guī)劃制度，并基于“未來的利用”［16］，合理地進行土壤污染整治和修復，綜合不同的土地利用類型區(qū)域劃分以及“未來的利用”，平衡環(huán)境利益與經(jīng)濟利益。對于嚴重危及人體健康，對其他自然客體和總體的環(huán)境造成損害的，應嚴格堅持環(huán)境利益優(yōu)先保護，設定極高的修復標準，恢復至未污染狀態(tài)；其他區(qū)域的土壤修復可以堅持經(jīng)濟利益主導的模式，但應保證不與環(huán)境利益相沖突。例如，居住區(qū)或未來規(guī)劃為居住區(qū)的土壤污染嚴重威脅到居民的生命和健康，應優(yōu)先保障居民享有良好的居住環(huán)境，將該區(qū)域土壤污染修復至未污染的狀態(tài)。農(nóng)用地區(qū)域及未來規(guī)劃為農(nóng)用地的區(qū)域的土壤會對農(nóng)作物產(chǎn)生危害，通過食物鏈間接影響到人體健康，也應該堅持環(huán)境利益優(yōu)先。對于工業(yè)用地區(qū)域的土壤污染修復則不用堅持如此高的標準，合理保障經(jīng)濟利益，保證不與環(huán)境利益沖突。

新形勢下，借鑒國外已形成的立法模式和脈絡，我國土壤污染防治立法應堅持專門的、防治結(jié)合二元式以及環(huán)境主導的立法模式，以有效應對土壤污染問題。

注釋：

①據(jù)不完全統(tǒng)計，甘肅省、福建省、安徽省、江蘇省、湖北省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)、山東省、云南省、黑龍江省、遼寧省、吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)，廈門市、廣州市等都制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例或者農(nóng)業(yè)環(huán)境保護辦法，均將“土壤”作為重要農(nóng)業(yè)環(huán)境要素，從防治農(nóng)藥污染和農(nóng)業(yè)面源污染等方面加以保護。

②《四川省長江水域涵養(yǎng)保護條例》（1997）專設“土壤保護”一章，主要從水土保持角度強調(diào)土壤保護。

③《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定，對污染土壤實行環(huán)境風險評估和修復制度。《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法》（試行）對污染場地環(huán)境治理及修復管理進行了比較系統(tǒng)的規(guī)定。一些省市還在環(huán)境保護規(guī)劃綱要等規(guī)范性文件中要求開展土壤監(jiān)測、構(gòu)建土壤等環(huán)境預警和應急體系、進行土地置換等。

④俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法第37、38、39、42、43、44條等對土壤保護進行了規(guī)定。俄羅斯聯(lián)邦土地法典第2章“土地保護”就防治土壤污染進行了細致的規(guī)定。

⑤德國聯(lián)邦土壤保護法第4條明確規(guī)定凈化主體包括行為責任人和狀態(tài)責任人。而根據(jù)第4條第3款的規(guī)定，行為責任人包括污染原因人及其包括承繼人；狀態(tài)責任人包括土地所有人以及對土地進行事實上支配的人。

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（編輯：王苑嶺）

D922.6

A

1673-1999（2017）02-0015-04

晏林（1991—），男，西南政法大學經(jīng)濟法學院2015級碩士研究生，研究方向為環(huán)境法；黃?。?991—），男，西南政法大學經(jīng)濟法學院2014級碩士研究生，研究方向為環(huán)境法。

2016-12-22