譚 波， 丁其兆

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院 河南 鄭州 450001；2.河南工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 河南 鄭州 450001)

對“農(nóng)地入市”相關(guān)法律問題的研究
——基于河南農(nóng)村的社會調(diào)查

譚 波1， 丁其兆2

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院 河南 鄭州 450001；2.河南工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 河南 鄭州 450001)

以中央文件對“農(nóng)地入市”精神的定位為出發(fā)點(diǎn)，通過對相應(yīng)的河南某村“農(nóng)地入市”的實(shí)際情況展開的調(diào)查，并借鑒各省的有益經(jīng)驗(yàn)，提出了完善“農(nóng)地入市”的對策，為制度改革營造良好的外部環(huán)境?！稗r(nóng)地入市”有著明確的政策定位，是我國未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢，必須做好配套的制度供給?，F(xiàn)今農(nóng)村對“農(nóng)地入市”的關(guān)注度和期待值較高，但“農(nóng)地入市”政策在適用中存在許多不足，對此，我國亟須完善“農(nóng)地入市”制度。要達(dá)到預(yù)期的制度改革目的，必須從問題入手，找準(zhǔn)方向。

農(nóng)地入市；宅基地；土地承包經(jīng)營權(quán)

土地是我國農(nóng)村重要的自然資源，也一度被視為農(nóng)民的命根子，是我國各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的初級自然載體。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、轉(zhuǎn)型以及人口的增長，我國人多地少的矛盾逐漸突出，作為有限自然資源的土地，需要發(fā)揮更大更強(qiáng)的承載功能，帶動(dòng)更多的生產(chǎn)力，帶來更高的生產(chǎn)效率。這就需要精準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)。目前，土地與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合在一起，成為我國精準(zhǔn)扶貧的重要舉措。單就“農(nóng)地入市”而言，這是我國在激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過

程中所采取的一招妙棋。但正如任何政策與法律都有兩面性一樣，該項(xiàng)政策亦不乏缺失與弊端，客觀分析該制度的優(yōu)劣，是我們在推進(jìn)該項(xiàng)制度改革過程中不可回避的問題。

1 來自中央全會文件的“農(nóng)地入市”精神定位

“農(nóng)地入市”是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)或交易。保持農(nóng)地的農(nóng)民權(quán)益是我們設(shè)計(jì)相應(yīng)改革的重要基準(zhǔn)和考慮要素，在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就已經(jīng)提出了所謂的權(quán)益維護(hù)與改革問題，主要是增加農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)屬性，利用農(nóng)地相關(guān)權(quán)能，更好地為農(nóng)民增收和農(nóng)村扶貧服務(wù)。從2013年到2015年，中央在該問題的認(rèn)識上已從單純維護(hù)農(nóng)民權(quán)益及農(nóng)業(yè)正常經(jīng)營轉(zhuǎn)變到協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的層面?？梢?，“農(nóng)地入市”改革本身的意義非同小覷。

表1 黨的十八屆三中和五中全會涉及“農(nóng)地入市”的內(nèi)容

2 實(shí)證分析：對河南農(nóng)村的社會 調(diào)查

對“農(nóng)地入市”，中央精神已經(jīng)十分明確，各地為了實(shí)際的執(zhí)行也出臺了一系列細(xì)化文件。為了進(jìn)一步厘清相關(guān)問題，筆者于2016年7月深入河南部分鄉(xiāng)村，開展了一定范圍的實(shí)證調(diào)查。此次調(diào)查雖然只有100份問卷的規(guī)模，但也說明和反映了一些問題(具體問卷內(nèi)容詳見附件)。

上述調(diào)查主要圍繞河南D市T村和G村進(jìn)行，共發(fā)放問卷100份，其中有效問卷87份。問卷的第一、七、九、十題為單選，其余為多選。該項(xiàng)調(diào)查在代表性方面或許有一定欠缺，但也在一定程度上說明了我國農(nóng)村和農(nóng)民對“農(nóng)地入市”的態(tài)度和真實(shí)情感。例如，對于“農(nóng)地入市”是否屬于精準(zhǔn)扶貧的問題，很多村民選擇了“說不清”這一選項(xiàng)，這說明農(nóng)民對這一措施本身還認(rèn)識不足，雖然“農(nóng)地入市”的實(shí)施時(shí)間段更長，但從宏觀大政的布局上，兩者還是有必然聯(lián)系的。

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，在對轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地的情感表達(dá)上，希望維持現(xiàn)狀的還是占了近半的比例，說明該地村民對土地流轉(zhuǎn)有著復(fù)雜的情感。一方面希望維持現(xiàn)狀的較多，說明多數(shù)農(nóng)民的較為保守；另一方面，希望轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民也占到了四成，說明部分農(nóng)民希望通過轉(zhuǎn)讓土地來達(dá)到自己致富或提高收入的目的。在對土地流轉(zhuǎn)這項(xiàng)大制度的了解程度上，近半的農(nóng)民選擇了明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等三權(quán)分置的內(nèi)容，證明目前國家推行的土地流轉(zhuǎn)改革有一定成效；但數(shù)據(jù)顯示，我國對宅基地的有償使用問題則有待宣傳。關(guān)于“農(nóng)地入市”對保障農(nóng)民權(quán)益的作用，更多的村民選擇了實(shí)現(xiàn)使土地價(jià)格進(jìn)入合理空間和實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)同權(quán)”，這說明這項(xiàng)政策的實(shí)現(xiàn)有其深入人心之處。但也得村民對土地流轉(zhuǎn)的改革制度內(nèi)容與實(shí)際作用都不太了解，其重要原因在于宣傳不到位。而對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式問題，目前我國土地確權(quán)頒證工作的深入，確實(shí)讓書面合同和證書許可等形式要件更為農(nóng)民接受。

從“農(nóng)地入市”的原因來看，投入多而回報(bào)少成為主要原因，其他依次是外出打工和缺乏勞動(dòng)力等。對于“農(nóng)地入市”的法律保障，很多人認(rèn)為應(yīng)該保護(hù)個(gè)人利益，這也是在本次實(shí)際調(diào)研中最終增加的選項(xiàng)，說明民眾對相關(guān)立法的期待值較高，想使相應(yīng)立法成為保護(hù)個(gè)人權(quán)益的利器，而對其他具體內(nèi)容則要求不多，這也符合目前我國立法的實(shí)際狀況，尤其是涉農(nóng)立法的適用對象對相關(guān)立法的要求更顯得直接而簡單。對于“農(nóng)地入市”之后最需要的配套措施方面，大家最關(guān)注的仍然是收益分配問題，其次則是土地權(quán)屬爭議問題的解決問題。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的去向，過半的人仍然認(rèn)為應(yīng)把土地轉(zhuǎn)給同村村民，其余選項(xiàng)的代表性均不太明顯，選擇種植大戶、親戚或族人的相對較多。還有一些村民覺得轉(zhuǎn)給誰無所謂，按市場規(guī)律出價(jià)高者得。關(guān)于“農(nóng)地入市”的方式，選擇在當(dāng)?shù)赝恋亟灰姿M(jìn)行交易和選擇被征收統(tǒng)一入市的人持平，絕大多數(shù)人對私下交易心持反對。除此之外，對于“農(nóng)地入市”，還有不少民眾表達(dá)了其他的看法，如提高土地價(jià)格與利用率；必須提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，改善農(nóng)民的生活條件；在入市過程中政府權(quán)力過大，且征地后沒有補(bǔ)償；擔(dān)心收益分配問題(比如對自己有什么好處？一畝給多少？是按年或還是一次性支付？等等)。也有些農(nóng)民在心理上對“農(nóng)地入市”還有一個(gè)誤區(qū)，他們認(rèn)為“土地入市”就是把土地完全賣給別人，也就是農(nóng)民要失去對土地的所有的權(quán)益，更多村莊會消失。

3 “農(nóng)地入市”樣板：來自全國各地的經(jīng)驗(yàn)及其啟示

從調(diào)研的情況來看，對于“農(nóng)地入市”，我國農(nóng)民有比較深的關(guān)切，期望值很高，也希望借此能夠?qū)崿F(xiàn)家庭收入的增長。同時(shí)，對于實(shí)際操作過程中的一些問題和異化現(xiàn)象，農(nóng)民也表現(xiàn)出異常的反感，希望國家和政府能夠切實(shí)治理。直接的原因是，地方“農(nóng)地入市”的宣傳工作做得不夠徹底。另外，在具體的實(shí)施機(jī)制上，還沒有較為符合地情的實(shí)際做法，從而導(dǎo)致有些改革不能很快進(jìn)入快車道，不能為農(nóng)民群體所接受。我們可以從其他省級地方的做法中得到一些啟示，見表3。

表3 我國部分省(市、區(qū))“農(nóng)地入市”做法[1]

3.1 對河南當(dāng)前改革的啟示

3.1.1 堅(jiān)持“以人定地、地隨人走”原則

我國國土資規(guī)〔2016〕4號文件《關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知》規(guī)定：“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，堅(jiān)持以人定地、地隨人走原則?！盵2]由此可知，加快落實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民土地合法權(quán)益和促進(jìn)城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，應(yīng)該堅(jiān)持“以人為本的基本原則”，即“以人定地，地隨人走”。從城市化進(jìn)程的視角來看，只有通過“農(nóng)地入市”這一途徑，才能更好地促使進(jìn)城農(nóng)民把土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出來，讓土地有償回歸到農(nóng)村集體內(nèi)部，利用土地抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保等手段，經(jīng)過市場供求關(guān)系競爭，實(shí)現(xiàn)土地收益增值的上漲，直接讓農(nóng)民獲取高額的回報(bào)，收益增值在城市中安心工作。因此，“以人定地、地隨人走”原則，不僅可以促使“農(nóng)地入市”高效運(yùn)行，而且能夠既保護(hù)農(nóng)民的利益又促進(jìn)城鎮(zhèn)化。

3.1.2 擴(kuò)大地票的適用范圍

眾所周知，土地是我國寶貴的稀缺資源，但實(shí)際上我國的土地利用率并不高，而且城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾日益凸顯，亟須對現(xiàn)存土地制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。因此，為促進(jìn)土地制度的發(fā)展，2007年6月，重慶被批準(zhǔn)為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，出色探索出了一套適用于土地集約利用的土地改革制度，即“地票”制度。所謂“地票”，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的用地指標(biāo)。地票主生過程見圖1。

圖1 重慶地票產(chǎn)生和交易流程

“地票”制度的實(shí)施，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)地入市”改革。地票制為“農(nóng)地入市”建立了統(tǒng)一的市場——農(nóng)村土地交易所平臺，農(nóng)村閑散的宅基地及其集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)耕地后，進(jìn)入土地市場，可以很好地解決農(nóng)業(yè)無法引進(jìn)資金的問題，在不破壞耕地紅線的前提下，增加了耕地面積，實(shí)現(xiàn)了土地總體規(guī)劃要求，提高了土地利用率，進(jìn)而優(yōu)化了建設(shè)用地的資源配置。對集體土地持有者而言，在千里之外也能享受到土地復(fù)墾的紅利，因此，農(nóng)民才會自愿、有償?shù)胤艞壨恋厥褂脵?quán)。如此一來，在很大程度上調(diào)整了城鄉(xiāng)之間耕地占補(bǔ)平衡，對土地資源的配置起到了巨大的優(yōu)化作用。

3.1.3 建立調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域占補(bǔ)平衡

由于部分地區(qū)土地資源比較匱乏且分布不均，這就導(dǎo)致了這些地區(qū)的土地供應(yīng)無法滿足正常的耕種、公共建設(shè)等的需要。對此，江蘇、浙江、四川等地采取了相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制，這些地方根據(jù)實(shí)際需求情況統(tǒng)一調(diào)配占補(bǔ)指標(biāo)，激活了土地市場的潛力，促使該問題得到有效解決。調(diào)控機(jī)制的建立，意味著部分地區(qū)、乃至在全國范圍可以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。利用這一機(jī)制對一些地區(qū)來說，保護(hù)了農(nóng)田，開發(fā)了山林。因此，我們應(yīng)該迅速建立土地作用調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域乃至全國實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 對河南今后長期改革的啟示

3.2.1 根據(jù)因地制宜原則，推動(dòng)基層探索與頂層設(shè)計(jì)的結(jié)合

目前，“農(nóng)地入市”雖然取得了明顯的效果，但在制度上尚有不足，仍需不斷地改進(jìn)與完善。對于制度上的完善，應(yīng)該根據(jù)因地制宜原則，不能完全復(fù)制其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，要一切從實(shí)際出發(fā)，按照客觀規(guī)律辦事，這樣才能促進(jìn)“農(nóng)地入市”制度的改進(jìn)。同時(shí)，在因地制宜原則基礎(chǔ)上，應(yīng)積極推動(dòng)基層探索與頂層設(shè)計(jì)的良性互動(dòng)，以利于推進(jìn)土地制度的創(chuàng)新與發(fā)展。重慶地區(qū)的“地票”制度，充分表明了兩者有效結(jié)合的重要性。

3.2.2 “農(nóng)地入市”常態(tài)化、法治化

目前“農(nóng)地入市”僅在我國一定區(qū)域內(nèi)適用，尚未形成全國適用為統(tǒng)一的制度體系。面對當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的矛盾，亟須將“農(nóng)地入市”常態(tài)化、法治化。只有將“農(nóng)地入市”常態(tài)化、法治化，才能有利于該矛盾的解決。農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作正如火如荼進(jìn)行中，相信在不久的將來，“農(nóng)地入市”必將成為突破我國土地流轉(zhuǎn)制度瓶頸的重要一環(huán)。不僅可以增加農(nóng)村集體土地持有人的經(jīng)濟(jì)收入，而且還能夠逐步推動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的進(jìn)程，從而達(dá)到農(nóng)村與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的平衡。

3.2.3 加快頂層設(shè)計(jì)

上位法的缺失，導(dǎo)致土地制度改革一直無法推進(jìn)，也無法及時(shí)解決保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益等問題。加上土地流轉(zhuǎn)制度滯后與農(nóng)民法律意識淡薄，如果強(qiáng)行將農(nóng)地入市，極有可能對農(nóng)村集體土地持有人造成損害，因此我國的農(nóng)地入市應(yīng)該根據(jù)自愿原則入市。當(dāng)前應(yīng)該加快頂層設(shè)計(jì)的步伐，必須及時(shí)、準(zhǔn)確地維護(hù)農(nóng)村集體持有人的土地權(quán)益。立法部門應(yīng)該加快立法，由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過解釋憲法為立法創(chuàng)造條件。

4 “農(nóng)地入市”的問題及其解決

從前述的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了一些相對集中的問題，這些問題的解決，對未來“農(nóng)地入市”的發(fā)展走向有著決定性的作用。

4.1 “農(nóng)地入市”中出現(xiàn)的問題[3]

4.1.1 上位法缺失，政府的征地行為未受到有效約束

由于上位法的缺失，一些地方政府為了建設(shè)一些形象工程，大肆征用農(nóng)用地用于非農(nóng)用建設(shè)，在實(shí)際操作中沒有高效利用土地，地方民眾對此很反感。一些地方政府，財(cái)政收入主要來源于出售土地，大量征收農(nóng)用地，然后換上包裝(轉(zhuǎn)為城市建設(shè)土地)再掛牌轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照農(nóng)地收入的若干倍來計(jì)算的，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行事由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)。如此一來，農(nóng)民不僅權(quán)益受損，而且不能享受土地增值帶來的收益，這也是“農(nóng)地入市”怪圈和農(nóng)民無法依靠土地致富的根本原因。對此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該加快頂層設(shè)計(jì)，用立法應(yīng)對這一狀況。

4.1.2 農(nóng)村土地承包價(jià)格過低

土地交易市場目前處在封閉運(yùn)行階段，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征用補(bǔ)償價(jià)格偏低。目前農(nóng)村土地承包價(jià)格不高，尤其是在一些貧困地區(qū)，承包一畝地一年的費(fèi)用在300—1000元左右，全國農(nóng)村地區(qū)土地價(jià)格普遍遠(yuǎn)低于城市的土地價(jià)格。向外承包土地價(jià)格低，一些家庭放棄種地，農(nóng)村出現(xiàn)了大量荒地。土地對于農(nóng)民而言，是他們的重要經(jīng)濟(jì)來源。如果不平等保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，僅讓城市與國家獨(dú)享市場經(jīng)濟(jì)帶來的成果，我國就難以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，才能更進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地價(jià)格，使農(nóng)民真正享受土地的收益，這樣做也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村攻堅(jiān)脫貧的重要環(huán)節(jié)。

4.1.3 市場動(dòng)力不足與政府壟斷

目前農(nóng)村土地市場發(fā)展動(dòng)力不足，主要原因是政府沒有讓市場發(fā)揮出“基礎(chǔ)性”作用。另外，政府對土地的直接壟斷也導(dǎo)致了土地資源不能被優(yōu)化配置。

在現(xiàn)行制度下，我國土地資源配置是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，并不是真正的市場行為。如此就會使土地供求關(guān)系發(fā)生異化，土地資源不能得到合理的配置，進(jìn)而阻礙土地市場的發(fā)展。例如，一些地方政府為了所謂的“土地財(cái)政”，在土地出讓時(shí)，政府會找“土地托兒”哄抬價(jià)格，以獲取更高的土地出讓費(fèi)。

政府控制一級土地市場，同時(shí)缺乏公開的土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。這樣會在出讓土地過程中滋生腐敗現(xiàn)象，致使大量的國有土地資源流失。我國有學(xué)者分析了農(nóng)地入市與土地一級市場均衡的關(guān)系[4]，指出當(dāng)前所采用的雙規(guī)制(無償劃撥與有償劃撥)，大大增加了土地出讓的腐敗幾率。在法律規(guī)定不明確和缺乏監(jiān)督時(shí)，企業(yè)可以通過賄賂的手段非法取得土地，致使國土資源大量流失。甚至一些事業(yè)單位利用自身的性質(zhì)去申請無償劃撥土地，他們?nèi)〉猛恋睾?，并非用于公共建設(shè)，而是用于其他開發(fā)，取得收益。政府憑借手中的權(quán)力(即有出讓權(quán))，將本應(yīng)公開招拍掛流轉(zhuǎn)土地，非法出讓，最終阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2 完善“農(nóng)地入市”的相應(yīng)對策

4.2.1 建立統(tǒng)一的法治化市場體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“同地、同價(jià)、同權(quán)”

我國《憲法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，實(shí)際依法轉(zhuǎn)中城市土地價(jià)格卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村土地。為了縮小貧富差距和實(shí)現(xiàn)攻堅(jiān)脫貧的目標(biāo)與任務(wù)，在不改變土地用途的前提下，允許個(gè)人、政府或其他組織在農(nóng)地市場上進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)城市土地與農(nóng)村土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”極為必要的；與此同時(shí)，為了保障土地市場健康、穩(wěn)定運(yùn)行，需要法治手段對市場加以規(guī)制。土地市場法治化，不僅能為供需雙方帶來強(qiáng)有力的保障，而且還能為實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”奠定法制基礎(chǔ)。而在同權(quán)的問題上，有學(xué)者主張，要正視“農(nóng)地”所有權(quán)的公有性質(zhì)，明晰集體與成員之間的權(quán)利構(gòu)造，強(qiáng)化“農(nóng)地”使用權(quán)的用益物權(quán)屬性[5]。有學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)實(shí)行新的城鄉(xiāng)二元體制，只有這樣，才能根本糾正舊的城鄉(xiāng)二元體制。為此，應(yīng)當(dāng)改革土地規(guī)劃、用途管制和征收補(bǔ)償制度,完善農(nóng)村的社會保障制度[6]。

然而，當(dāng)前農(nóng)村過于分散，這是城市資金不愿流入的最直接原因。針對這種情況，應(yīng)該建立統(tǒng)一的農(nóng)地市場，依照自愿、有償原則，鼓勵(lì)無勞動(dòng)力或者主要?jiǎng)趧?dòng)的外出務(wù)工的家庭自愿流轉(zhuǎn)土地，這樣不僅能提高土地資源利用率，而且可以大大增加農(nóng)民的收入，同時(shí)更好地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力安心從事第二、三產(chǎn)業(yè)；承接土地者就可以實(shí)行大規(guī)模集約化的生產(chǎn)方式，城市資金就可以涌入農(nóng)村拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，統(tǒng)一的農(nóng)地市場建立后，無論城市土地還是農(nóng)村土地都可以通過市場進(jìn)行交易，這樣的話，實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”就不再遙不可及。建立統(tǒng)一的土地市場體系，將市場法治化，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要保障。允許農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)，也恰恰符合農(nóng)村攻堅(jiān)脫貧的精神。

4.2.2 通過法治手段規(guī)范政府行為，讓市場推動(dòng)土地制度發(fā)展

當(dāng)前，我國諸多土地問題與政府隨意征收土地有關(guān)。因此，應(yīng)通過手段來提高土地價(jià)格，優(yōu)化配置土地資源。我們要確保土地資源要以市場配置為主，轉(zhuǎn)變角色，使政府成為規(guī)則制定者、裁判者和引導(dǎo)者。另外，從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，唯有徹底制止政府非理性的征地行為，方能守得住市場經(jīng)濟(jì)的成果。需要通過法治手段，規(guī)范和限定行為。

①重新解釋憲法規(guī)定，限制和規(guī)范政府征地行為。我國是農(nóng)業(yè)大國，“18億畝”是耕地紅線。但是，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，一些地方政府大肆征收耕地，如果地方政府征地行為不能受到限制，就會造成一系列嚴(yán)重后果。具體而言，地方政府為了所謂的政績大肆征收耕地，然后再競價(jià)出售以獲取高額利潤，填充地方的財(cái)政收入。政府“以地生財(cái)”和房價(jià)迅速上漲等更不利于對農(nóng)用地的保護(hù)。為嚴(yán)格限制將集體所有土地劃撥為國有土地的條件，需要對我國憲法第10條第1款“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定進(jìn)行司法解釋，不得隨意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市土地，靠法治來“縮小征地范圍”。[7]同時(shí)，也要強(qiáng)化對公共利益認(rèn)定和對農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益的訴訟行為的司法救濟(jì)。[8]

②通過中央行政立法，限定和規(guī)范政府土地有償出讓行為。政府有償出讓土地，主要是通過在互聯(lián)網(wǎng)上公開投標(biāo)、競拍等方式實(shí)現(xiàn)。雖然有償出讓比直接劃撥更能維護(hù)農(nóng)民利益，但是，這種方式仍是政府主導(dǎo)下的分配模式。應(yīng)該嚴(yán)格限定招標(biāo)、競標(biāo)的適用范圍，使之僅用于城市固有或依法收回的土地交易活動(dòng)，而且需要通過中央行政立法加以輔助。同時(shí)，對于政府依法出讓土地所得，要實(shí)行全程監(jiān)管，確保及時(shí)足額被納入國庫，以防流失。針對土地出讓所得與政府有償出讓土地的行為規(guī)范，可以由國資委和國家土地督察局分別來完成。另外，應(yīng)該加大執(zhí)法力度，減少執(zhí)行環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題。

③逐漸廢除土地劃撥制度，實(shí)現(xiàn)有償使用。我國土地制度與居民戶籍所采用的雙軌制，在很大程度上滋生了腐敗?？傮w而言，弊大于利，不利于提高土地的利用率。依據(jù)國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，“今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實(shí)行有償使用?！贝w制完善后，我國應(yīng)逐漸廢除土地劃撥，規(guī)范土地的供求關(guān)系，積極推動(dòng)土地交易市場健康有序地運(yùn)行。對于需要?jiǎng)潛芡恋氐?，必須?yán)格按照法定程序，在保證各個(gè)環(huán)節(jié)在公開、公平的前提下，有償使用。廢除土地劃撥制度，有利于規(guī)范政府大肆征地的行為，使土地持有者尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民走上脫貧之路。

5 結(jié)語

上述問題及對策的提出并不限于河南省，可能是一種普遍的問題及對策。這種面對共性問題的解決，從地方實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，如省內(nèi)統(tǒng)籌土地占補(bǔ)指標(biāo)等，都可以及時(shí)通過國家層面的立法等規(guī)范予以確認(rèn)。而對于地方性問題，還需要充分利用地方的立法資源，明確將相關(guān)政策變現(xiàn)為地方立法，有針對性地解決地方性問題。[9]

[1] 王仁貴，李亞飛.城鄉(xiāng)土地掛鉤謹(jǐn)慎擴(kuò)圍[J].瞭望，2016(28):31-33.

[2] 國土資源部.關(guān)于進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地服務(wù)保障工作的通知[EB/OL].(2016-04-14)[2016-04-27].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201604/t20160427_1403731.htm.[3] 沈開舉.中國土地制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.

[4] 許恒周，郭忠興，肖屹.農(nóng)地入市與土地一級市場均衡：一個(gè)理論模型[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008(12):52-55.

[5] 侯銀萍.產(chǎn)權(quán)性質(zhì)視角下的“農(nóng)地入市”困境破解[J].法學(xué),2014(5):58-68.

[6] 張潛偉.同地同權(quán):農(nóng)地入市的制度障礙與對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015(10):47.

[7] 程雪陽.地權(quán)的秘密：土地改革深度觀察[M].上海：上海三聯(lián)書店，2015.

[8] 沈開舉，楊俊鋒.中國土地制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.

[9] 王蒙蒙，孔凡哲.河南省地方立法邁出新步伐 鶴壁商丘開封完成首次地方立法[N].河南經(jīng)濟(jì)報(bào),2016-7-30(01).

附件：

關(guān)于當(dāng)前“農(nóng)地入市”的問卷調(diào)查

隨著我國土地流轉(zhuǎn)制度改革的推進(jìn)，“農(nóng)地入市”成為熱門話題。土地作為我國市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展過程中的重要元素再一次走向前臺。在此，我們特邀您參加此項(xiàng)調(diào)查。本調(diào)查以不記名的方式進(jìn)行，答案無對錯(cuò)之分，請您不必有任何顧慮，根據(jù)自己的實(shí)際情況填寫。您的建議將會是我們以后研究的寶貴信息，相信您會認(rèn)真完成。衷心感謝您的支持與合作！

請?jiān)诿款}的答案中選擇一個(gè)打“√”，或者直接在__________中填寫。

1.您是否愿意參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)？

[1]希望轉(zhuǎn)入土地□[2]希望轉(zhuǎn)出土地□[3]既不希望轉(zhuǎn)入，也不希望轉(zhuǎn)出□

2.您對我國土地流轉(zhuǎn)制度改革的內(nèi)容都了解哪些方面？

[1] 縮小征地范圍 □ [2] 農(nóng)地入市交易 □

[3] 宅基地有償使用 □ [4] 明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置□

[5] 其他(請?zhí)顚懺诳崭裆?

3.您認(rèn)為我國“農(nóng)地入市”的改革政策對與保障農(nóng)民權(quán)益有哪些作用？

[1] 實(shí)現(xiàn)與城市國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”□

[2] 提高資源配置的效率 □ [3] 使土地價(jià)格進(jìn)入合理空間 □

[4] 不利于保護(hù)耕地和保障國家糧食安全、生態(tài)安全 □

[5] 其他(請?zhí)顚懺诳崭裆?

4.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式可以采取哪些？

[1]書面合同 □ [2]口頭合同 □ [3]地方政府介入 □

5.您認(rèn)為轉(zhuǎn)出土地或土地入市的主要原因？(可多選)

[1]缺乏勞動(dòng)力 □ [2]作物產(chǎn)量低 □ [3]外出打工 □

[4]干別的掙錢多 □ [5]投入成本高，回報(bào)少 □ [6]高收益□

6.您認(rèn)為我國“農(nóng)地入市”需要什么樣的法律保障？

[1]明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則 □

[2]建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律制度 □

[3]強(qiáng)化地方立法，各省可以設(shè)計(jì)不同的法律規(guī)定 □

[4] 保護(hù)個(gè)人利益 □

7.您認(rèn)為“農(nóng)地入市”是否屬于我國“精準(zhǔn)扶貧”的政策范疇？

[1] 屬于 □ [2] 不屬于 □ [3] 說不清 □

8.“農(nóng)地入市”之后，您認(rèn)為我國目前最需要的配套措施有哪些？

[1] 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的收益分配的問題 □

[2] 土地權(quán)屬爭議問題的解決 □ [3] 對于入市條件的確定 □

[4]其他

9.如果您已經(jīng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，您正在或已經(jīng)把土地轉(zhuǎn)給誰？

[1]同村村民 □ [2]種植大戶 □ [3]養(yǎng)殖大戶 □ [4]公司或者企業(yè) □

10.您認(rèn)為應(yīng)該如何確定“農(nóng)地入市”的方式？

[1]在當(dāng)?shù)赝恋亟灰姿M(jìn)行交易 □ [2]私下交易 □ [3]被征收統(tǒng)一入市□

11. 你對我國的“農(nóng)地入市”改革還有其他什么看法和建議？

RESEARCH ON THE LEGAL ISSUE OF “THE ENTRY OF AGRICULTURAL LAND INTO THE MARKET”——Based on the social investigation in the rural areas of Henan Province

TAN Bo1, DING Qizhao2

(1.SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China; 2.SchoolofMarxism,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

With the orientation of the spirit of "the entry of agricultural land into the market" in the document of the CPC Central Committee as the starting point, the paper puts forward corresponding countermeasures for system reform to create a good external environment by drawing lessons from other provinces according to the actual situation of the investigation into "the entry of agricultural land into the market". "The entry of agricultural land into the market" has a clear policy orientation and is an important trend of China's rural economic development in the future, thus a good job must be done to support the system. At present, there are great and high expectations for "the entry of agricultural land into the market" in rural areas, but there are quite a lot of problems in the application of the policy. In this regard, there is the need for improving the system in China. To achieve the expected purpose of system reform, problems must be dealt with and orientation must be identified.

“the entry of agricultural land into the market”; homestead; land contract management right

2016-09-08

譚波(1979-)，男，河南商丘人，博士，副教授，研究方向：憲法與行政法.

1673-1751(2017)02-0010-08

D912.3

A