汪大賀，李 楊

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022）

高等學(xué)校依法治校的策略與路徑

汪大賀，李 楊

（長春理工大學(xué)，吉林長春，130022）

高校依法治校是依法治國方略在高校教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和重要組成部分。全面推進(jìn)高等學(xué)校依法治校，要牢固樹立和深入貫徹依法治校理念，增強(qiáng)依法治校意識，完善教育法律法規(guī)體系，建設(shè)以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的制度體系，不斷健全科學(xué)決策、民主管理機(jī)制，切實(shí)落實(shí)師生主體地位，建立健全矛盾和糾紛調(diào)解機(jī)制，營造自由平等、公正法治的育人環(huán)境。

高等學(xué)校；依法治校；現(xiàn)代大學(xué)制度；策略

黨的十八大提出，要全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。十八屆四中全會也明確了依法治國的重大任務(wù)，將建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家作為全面依法治國的總目標(biāo)。教育領(lǐng)域的依法治校、依法治教是全面依法治國系統(tǒng)工程的重要組成部分，深入推進(jìn)依法治校，以法治精神推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，是落實(shí)依法治國方略，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是建設(shè)世界一流大學(xué)，提高高等教育整體水平的必由之路。

一、高等學(xué)校依法治校的發(fā)展歷程

改革開放以來，黨和國家從法律層面、政策層面和制度建設(shè)層面，逐步推進(jìn)高等學(xué)校依法治校，形成了具有中國特色的依法治校理念和體系。教育部先后出臺了《教育法》《教師法》《高等教育法》等多項(xiàng)法律法規(guī)，奠定了高校依法治校的法律基礎(chǔ)。特別是1998年頒布的《高等教育法》就是在國家層面推進(jìn)高等學(xué)校依法治校的重要舉措，為高等學(xué)校依法治校提供了法律依據(jù)，是高等教育發(fā)展史上的里程碑。2015年12月新修訂的《教育法》《高等教育法》，是完善中國特色社會主義現(xiàn)代教育制度，全面推進(jìn)依法治教的具體體現(xiàn)和重要成果，新修訂的《高等教育法》在高校辦學(xué)方針和任務(wù)、高校管理體制、學(xué)術(shù)委員會的作用等方面進(jìn)行了改革和完善，標(biāo)志著我國教育事業(yè)依法治理的能力和水平步入新階段，對促進(jìn)高等教育依法辦學(xué)和健康發(fā)展具有重大意義。

在不斷完善法律的基礎(chǔ)上，國家陸續(xù)出臺了一系列具體政策，搭建了宏觀層面的依法治校政策體系。2010年7月，中共中央、國務(wù)院出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確將中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)作為依法治校的重要內(nèi)容，要求高等學(xué)校要加強(qiáng)章程建設(shè)，要形成一校一章程，依法按照章程的規(guī)定管理學(xué)校的新形勢。此后，以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)成為推進(jìn)高校依法治校的重要依托。2012年11月，教育部出臺了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，指出“全面推動教育行政管理體制以及學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革、創(chuàng)新，在依法行政、依法治校的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度?！彪S后，又相繼出臺了《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》等制度，以及2014年10月中辦印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》，這些規(guī)章制度的出臺，為推進(jìn)高等教育體制改革和加強(qiáng)依法治校奠定了制度基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，建設(shè)法治國家和法治政府，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為黨和國家治國理政的重大戰(zhàn)略。2016年1月，教育部印發(fā)了《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》提出：“到2020年，形成系統(tǒng)完備、層次合理、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的教育法律制度體系，形成政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)、教師依法執(zhí)教、社會依法評價、支持和監(jiān)督教育發(fā)展的教育法治實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督體系?！薄毒V要》明確了“十三五”期間高校依法治校的理念和路徑，是高等學(xué)校推進(jìn)依法治校的綱領(lǐng)性文件。

二、依法治校是高校改革發(fā)展的基石

當(dāng)今世界，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速推進(jìn)，綜合國力競爭愈發(fā)激烈，高等教育已成為國家核心競爭力的標(biāo)志性力量。在新的形勢下，充分發(fā)揮高校的科技優(yōu)勢以及人才優(yōu)勢，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，是時代賦予高校的歷史使命。堅(jiān)持依法治校，深入推進(jìn)高校綜合改革，完善現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，是高校改革發(fā)展過程中面臨的重要命題。

首先，依法治校對于貫徹執(zhí)行依法治國方略而言，是必然要求。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”。高等教育是社會主義事業(yè)的重要組成部分，推進(jìn)高等學(xué)校依法治校，建設(shè)科學(xué)完善的教育法律法規(guī)體系和制度體系，既是法治社會的客觀要求，也是高校育人功能的本質(zhì)要求。高校在辦學(xué)過程中，既要堅(jiān)持依法依規(guī)辦學(xué)，自覺依照憲法、法律、法規(guī)辦事，建立符合法治精神和要求的治理體系和制度體系，又要重視法制觀念和法律意識的教育，并將其貫穿到教育教學(xué)過程中。黨的十八大報告提出教育的根本性任務(wù)是“立德樹人”，法治精神和素養(yǎng)是德智體全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人所必須具備的。因此，高校在辦學(xué)過程中應(yīng)大力加強(qiáng)校園文化和育人環(huán)境建設(shè)，使其符合法治精神，做到充分發(fā)揮法制育人的作用，培育學(xué)生的法治理念，弘揚(yáng)法治精神，增強(qiáng)法律意識，養(yǎng)成守法行為。

其次，依法治校對于建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度而言，是內(nèi)在要求?！艾F(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)該是規(guī)范性與自主性相結(jié)合，統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的制度；這種制度能夠體現(xiàn)出以教育理想為核心的各方價值的有機(jī)結(jié)合。”［1］大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織，其自主性和多樣性是其特點(diǎn)，但規(guī)范性和統(tǒng)一性是不可或缺的前提，實(shí)現(xiàn)各方價值的有機(jī)結(jié)合，其基本依據(jù)就是依法依規(guī)建立現(xiàn)代大學(xué)制度。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》將建立現(xiàn)代大學(xué)制度作為重要戰(zhàn)略任務(wù)，并明確將依法辦學(xué)作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的主要任務(wù)。隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等國家戰(zhàn)略的深入實(shí)施，高等教育面臨的形勢和任務(wù)發(fā)生了變化，高校承擔(dān)了更多樣、更重要的社會服務(wù)職能，因此逐步推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革，依法建設(shè)全面、系統(tǒng)、規(guī)范，與新時期大學(xué)使命相適應(yīng)的現(xiàn)代大學(xué)制度，是高校健康快速發(fā)展的必然要求。

再次，依法治校對于提高大學(xué)治理水平和治理能力而言，是必由之路。黨的十八屆三中全會提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)?！八^國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能?！保?］實(shí)現(xiàn)教育治理體系以及治理能力兩者的現(xiàn)代化，是教育改革發(fā)展的應(yīng)有之義，以法治思維和法制建設(shè)完善大學(xué)治理體系，形成理念科學(xué)、制度完善、運(yùn)行規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是保障高校健康發(fā)展的基礎(chǔ)，更是高等學(xué)校提升治理水平和能力的必然選擇。

三、高等學(xué)校全面推進(jìn)依法治校的策略選擇

依法治校就是各類主體為使高校的辦學(xué)行為做到規(guī)范化，而對高校及高校內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行依法管理，使高校逐漸形成政府依法管理學(xué)校，學(xué)校依法自主辦學(xué)，教師依法執(zhí)教，社會依法參與的格局，使法治成為一種基本方式，作用于政府管理學(xué)校和學(xué)校內(nèi)部治理。依法治校的主體是參與學(xué)校治理活動的各利益相關(guān)方，包括政府、社會、學(xué)校師生?？腕w是學(xué)校法律關(guān)系，包括學(xué)校與政府的法律關(guān)系，學(xué)校與社會組織、公民的法律關(guān)系，學(xué)校內(nèi)部教師、學(xué)生之間的法律關(guān)系。依法治校的“法”涵蓋外部教育法規(guī)和學(xué)校內(nèi)部規(guī)章，“治”是一種自治行為和民主管理行為，因此用法律規(guī)章厘清和規(guī)范大學(xué)與政府、大學(xué)與社會、大學(xué)內(nèi)部三個關(guān)系，建立以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)的學(xué)校內(nèi)部治理體系和制度體系，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵所在。

（一）完善高等教育法律制度體系是依法治校的基礎(chǔ)

1.完善高等教育法律法規(guī)體系。高等學(xué)校依法治校的前提是要建立健全法制體系建設(shè)?，F(xiàn)代大學(xué)制度要求建立新型的政府與學(xué)校、社會與學(xué)校、學(xué)校內(nèi)部關(guān)系格局。要依法依章厘清和規(guī)范教育行政部門與學(xué)校、舉辦者與學(xué)校、學(xué)校與教師、學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。高等教育法律法規(guī)體系的完善，要堅(jiān)持以下三個原則：一是學(xué)術(shù)自主原則。必須堅(jiān)持以大學(xué)的學(xué)術(shù)性為根本，一定要以教育規(guī)律和學(xué)術(shù)邏輯為前提，使學(xué)術(shù)自主和學(xué)術(shù)權(quán)力保障制度的建立要做到有法可依有章可循，同時，賦予學(xué)術(shù)委員會、教授委員會等學(xué)術(shù)組織處理學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)；二是辦學(xué)自主原則。要依法依章落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)學(xué)校的法人地位，厘清政府、社會、學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界，使學(xué)校管理制度和運(yùn)行機(jī)制的建立能夠做到制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、高效化，從而實(shí)現(xiàn)政府主要靠法律手段來管理高校，學(xué)校依照法律、法規(guī)和章程自主辦學(xué)；三是共同治理原則。無論是政府還是高校，都要扭轉(zhuǎn)以管理代替治理的理念和方式，要充分尊重和保障高校辦學(xué)過程中利益相關(guān)方的權(quán)益，在法制的前提下建立權(quán)力制衡和利益平衡協(xié)調(diào)機(jī)制。高校要創(chuàng)新治理方式，按照要求健全和完善內(nèi)部管理制度，不斷將辦學(xué)行為與管理行為進(jìn)行規(guī)范，同時做到依法接受監(jiān)督，形成依法治校的管理與運(yùn)作格局。

2.制定具有學(xué)校特色的大學(xué)章程，完善學(xué)校內(nèi)部制度體系。建設(shè)以章程為核心的制度體系是依法治校的保障。學(xué)校內(nèi)部制度體系建設(shè)要注重以下四個方面：一是合法性，不得超越法定權(quán)限和教育需要設(shè)定義務(wù)；二是科學(xué)性，準(zhǔn)確把握時代特征，符合教育體制改革精神，切實(shí)可行且能解決具體問題；三是民主性，切實(shí)保證利益相關(guān)方的意見能夠充分表達(dá)，合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)；四是程序性，制度制定過程要遵循合法、民主、公開的程序。高校應(yīng)依據(jù)國家教育法律法規(guī)，結(jié)合大學(xué)自身組織特點(diǎn)，建設(shè)涵蓋現(xiàn)代大學(xué)必備制度要件的章程，明確辦學(xué)體制、辦學(xué)目標(biāo)、決策機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、民主管理、學(xué)術(shù)體制、專業(yè)評價、社會合作等要素，規(guī)范學(xué)校的權(quán)力配置，內(nèi)部管理體制、師生權(quán)利義務(wù)等問題，形成自律性的基本文件。同時，要完善各項(xiàng)管理制度，科學(xué)劃分權(quán)限范圍和管理職責(zé)，建立健全辦事流程、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，構(gòu)建體系完善、流程清晰、權(quán)責(zé)明確、相互支撐的制度體系，夯實(shí)依法治校、規(guī)范管理的制度基礎(chǔ)。

（二）健全科學(xué)決策、民主管理機(jī)制，是依法治校的重要保障

1.建立健全民主決策機(jī)制。“發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”［3］作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義大學(xué)，也應(yīng)該遵循這一基本原則。建立健全高校民主決策機(jī)制，提高民主決策質(zhì)量，必須堅(jiān)持三個原則，把握兩個重點(diǎn)。三個原則即民主集中制原則、群眾路線原則，黨政領(lǐng)導(dǎo)分工與領(lǐng)導(dǎo)個人責(zé)任制相結(jié)合原則，這是保障民主決策的前提。兩個重點(diǎn)一是要健全決策機(jī)制，完善黨委常委會、全委會、校長辦公會等的議事范圍和規(guī)則，明確重大事項(xiàng)的決策程序和論證、咨詢、風(fēng)險評估和公眾參與機(jī)制；二是要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會、教代會等組織在學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)校事務(wù)方面的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)保障學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)利的有效制衡，保障教職員工監(jiān)督?jīng)Q策的合法渠道。

2.建立健全民主管理與監(jiān)督機(jī)制。依法治校的核心是民主管理，建立民主參與機(jī)制，能夠保障學(xué)校各個主體充分行使教育權(quán)和受教育權(quán)，充分參與學(xué)校公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)基層事務(wù)自治。高校管理者在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織權(quán)的同時也要接受民主監(jiān)督，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。高校要充分發(fā)揮職工代表大會、教代會、學(xué)生代表大會、工會、團(tuán)委等組織的監(jiān)督作用，健全信息公開制度、領(lǐng)導(dǎo)干部述職和考評制度、信訪和輿論監(jiān)督制度等民主監(jiān)督機(jī)制，保證廣大師生民主參與學(xué)校事務(wù)管理的民主權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。

3.完善學(xué)術(shù)管理體系，保障學(xué)術(shù)自由。大學(xué)在本質(zhì)上是一個學(xué)術(shù)共同體?！霸谥R問題上，應(yīng)該讓專家單獨(dú)解決這一領(lǐng)域中的問題。他們應(yīng)該是一個自治團(tuán)體?！保?］《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》中規(guī)定，“學(xué)術(shù)委員會是高校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)?！鼻袑?shí)保障和充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的作用，是依法治校的重要載體，也是大學(xué)自身的本質(zhì)要求。一是要完善以學(xué)術(shù)委員會章程為核心的學(xué)術(shù)管理制度體系，確保學(xué)術(shù)事務(wù)管理有章可循、有據(jù)可依。二是完善學(xué)術(shù)事務(wù)組織機(jī)構(gòu)，成立校院兩級學(xué)術(shù)委員會及其專門委員會，明確各級學(xué)術(shù)組織的職責(zé)職權(quán)。三是明確學(xué)術(shù)事務(wù)的議事范圍和程序，明確學(xué)術(shù)事務(wù)咨詢、建議、決策的類別和權(quán)責(zé)范圍，避免以行政決策代替學(xué)術(shù)決策。

（三）落實(shí)師生主體地位是依法治校的關(guān)鍵

1.健全師生權(quán)益保護(hù)制度。依法保障師生權(quán)益，是教育公平，權(quán)利平等理念得以實(shí)現(xiàn)的直接要求和集中體現(xiàn)。高校應(yīng)建立和完善教師聘任制度和管理制度，通過制定權(quán)利和義務(wù)均衡，責(zé)任目標(biāo)明確的聘任合同，切實(shí)保障教師在聘用期間的合法權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，保障教師在職稱評比、學(xué)習(xí)深造、科學(xué)技術(shù)研究、課題項(xiàng)目申報、獎懲考核等方面享有公平權(quán)益。在學(xué)生管理中以尊重和保障每一名學(xué)生的受教育權(quán)為原則，保證所有學(xué)生在接受教育、獎懲、紀(jì)律處分等方面依法享有各項(xiàng)權(quán)利。

2.完善信息公開制度。高校應(yīng)建立信息公開制度體系和日常運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)全面的編制信息公開指南和公開目錄，及時全面公開信息，依法受理宜申請公開。一是要嚴(yán)格按照《高等學(xué)校信息公開辦法》《教育部關(guān)于公布〈高等學(xué)校信息事項(xiàng)清單〉的通知》要求，準(zhǔn)確、及時地公開學(xué)?；拘畔ⅲ瑢W(xué)校的決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)等信息，特別是在重大決策、預(yù)算收支、設(shè)備采購、工程招標(biāo)、招生錄取、獎學(xué)金發(fā)放、教師評聘等方面的重要信息要及時公開；二是要公布涉及公共利益和群眾關(guān)切的重大問題和突發(fā)重大事件處理結(jié)果，及時回應(yīng)公眾關(guān)切，避免信息誤導(dǎo)和突發(fā)公共事件；三是要制定信息公開管理監(jiān)督辦法，規(guī)定信息公開崗位人員責(zé)任制，建立信息公開監(jiān)督機(jī)構(gòu)等措施，加大信息公開的監(jiān)督力度，確保公開信息的質(zhì)量和效果。

（四）深化依法治校理念，建立健全高校矛盾和糾紛解決機(jī)制

1.培養(yǎng)師生“尚法”意識。自覺守法體現(xiàn)了高校管理者和師生員工的法治理念。在推進(jìn)依法治校的過程中，一是要樹立牢固的法治觀念，依法保障學(xué)生成長成才和教師合法權(quán)益，在辦學(xué)治校過程中，做到嚴(yán)格遵循實(shí)體法、程序法和學(xué)校章程及各項(xiàng)校規(guī)校紀(jì)；二要在處理涉及師生員工切身利益的問題時，必須做到堅(jiān)持公平正義與合法合理原則；三是要建立常態(tài)化、專業(yè)化的普法教育制度，通過普法教育，培養(yǎng)師生對法治精神正確理解，形成愿意將法律作為自己行為的準(zhǔn)則，指南和約束的信念。把依法解決矛盾糾紛的意識由原有的被動保底性選擇轉(zhuǎn)為主體自覺的主動選擇，不斷增強(qiáng)師生的守法、懂法、用法能力。四是要培育高校師生的法制思維能力，增強(qiáng)法律意識，提高法治水平，使師生能用法律思維來研究問題、分析問題、解決問題。

2.健全和完善學(xué)校內(nèi)部矛盾糾紛解決機(jī)制。高校應(yīng)積極探索建立在法治框架內(nèi)的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，在教育糾紛發(fā)生時，及時引導(dǎo)師生合法合理的表達(dá)訴求。一是要建立健全法律顧問制度，建設(shè)專兼職結(jié)合的涉法事務(wù)人員團(tuán)隊(duì)，聘請法律事務(wù)顧問，依法積極應(yīng)對訴訟糾紛，尊重司法監(jiān)督。二是健全教師和學(xué)生申訴制度，成立教師和學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)，明確師生糾紛調(diào)解處理的原則、范圍、程序、時限和救濟(jì)渠道，規(guī)范糾紛處理的程序。三是完善信訪工作機(jī)制，積極運(yùn)用法治方式處理信訪案件，引導(dǎo)公民、社會組織和師生依法維護(hù)自身權(quán)益。四是建立健全學(xué)生傷害事故調(diào)解制度，成立由教育行政部門、法律專業(yè)人員、家長代表組成的調(diào)解委員會，在學(xué)校學(xué)生傷害事故認(rèn)定和賠償中充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

［1］董云川.現(xiàn)代大學(xué)制度中的政府、社會、學(xué)校［J］.高等教育研究，2002（5）：28.

［2］江必新.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［N］.光明日報，2013-11-15（1）.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2007.

［4］布魯貝克.高等教育哲學(xué)［M］.杭州：浙江教育出版社，1989.

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汪大賀（1979-），男，講師，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾怼?/p>