毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

淺析我國《預(yù)算法》運行現(xiàn)狀及其完善

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是2015年開始實施的，新修訂的《預(yù)算法》完善了轉(zhuǎn)移支付制度，并且提出全口徑預(yù)算體系，使得政府的預(yù)算管理更具有科學(xué)性，如財政的票據(jù)管理更加合理，政府財政預(yù)算信息公開更加透明，預(yù)算工作責(zé)任機制得到落實，有效地促進政府預(yù)算工作效率的提升。但是同時我國政府的預(yù)算工作依然存在一定的問題，如預(yù)算編制工作過于籠統(tǒng)、預(yù)算公開規(guī)定不明確、預(yù)算執(zhí)行力不夠、預(yù)算監(jiān)督制度不健全以及財政與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)機制缺失等問題困擾著預(yù)算工作的開展。通過從完善預(yù)算編制制度、堅持預(yù)算公開透明制度化、增強預(yù)算執(zhí)行力度、健全預(yù)算監(jiān)督機制以及協(xié)調(diào)財政與稅務(wù)部門等方面完善對策，促進我國預(yù)算管理工作更加科學(xué)。

《預(yù)算法》；運行；現(xiàn)狀；完善

一、我國新《預(yù)算法》實施的現(xiàn)狀

2014年我國對《預(yù)算法》進行修訂，新《預(yù)算法》于2015年開始實施，新《預(yù)算法》通過對舊《預(yù)算法》進行修訂，完善了《預(yù)算法》。目前我國的政府對地方政府事務(wù)治理的依據(jù)主要是根據(jù)行政法規(guī)，并不是根據(jù)預(yù)算對事務(wù)進行治理，這種治理方式導(dǎo)致政府對預(yù)算的重視度不足。通過新的《預(yù)算法》對當(dāng)前的預(yù)算體系進行修訂，能夠有效地促進我國預(yù)算制度的發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度

我國的新《預(yù)算法》中明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付制度，并且明確轉(zhuǎn)移支付是一種資金再次分配的重要手段。目前我國的財政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度主要包括以下幾個方面：第一，資金流動具有單向性。財政轉(zhuǎn)移支付制度的單向性一方面是指中央將財政資金轉(zhuǎn)移給地方政府，將稅收返回于地方政府，即“負(fù)稅收”；另一方面是上一級政府的財政資金轉(zhuǎn)移給下一級政府使用，從轉(zhuǎn)移支付的方向上看是一種從上而下的轉(zhuǎn)移方式。第二，財政支付轉(zhuǎn)移是一種無償?shù)馁Y金支付。我國的財政資金主要是用于政府的職權(quán)行使的需求，無論是中央政府對地方政府的財政資金轉(zhuǎn)移，還是上一級政府對下一級政府的財政資金轉(zhuǎn)移，都是一種無償性的支付。不同的地方政府的財稅收入存在差異性，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式能夠有效地減少地方財政之間的貧富差距，而且能夠保障貧困地區(qū)的財政支出滿足政府行使職權(quán)的基本需求。第三，財政轉(zhuǎn)移支付制度中資金分配并不是由市場決定。財政轉(zhuǎn)移支付是一種行政行為，其主要是中央政府或者上一級政府根據(jù)國家或地方經(jīng)濟發(fā)展的需求而進行分配，這種轉(zhuǎn)移支付的方式并不是市場的行為。但是從財政轉(zhuǎn)移支付的特點上看，雖然資金最后使用都是進入市場，參與市場的資金流動循環(huán)，但是在轉(zhuǎn)移支付時是經(jīng)過行政手段進行調(diào)節(jié)。

財政轉(zhuǎn)移支付制度的確立是我國新《預(yù)算法》的一大亮點，財政轉(zhuǎn)移支付制度對我國的預(yù)算產(chǎn)生較大的影響，其積極的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，轉(zhuǎn)移支付能夠平衡各個地方政府的財政差距，能夠保障政府職權(quán)的順利行使。我國的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，每個地方政府的財稅收入都存在差異，目前我國各個地方之間的收入差距拉大，政府之間的GDP水平也存在差距。政府職權(quán)的行使需要建立在資金基礎(chǔ)上，地方政府財政資金不足容易導(dǎo)致地方政府的職權(quán)行使不力。通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式能夠?qū)⒉糠值呢斦Y金轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟發(fā)展水平較差的地方政府，能夠有效地平衡地區(qū)之間的差距，保障政府預(yù)算的順利開展，支持政府的職權(quán)行使。第二，有效地維護地方政府財政的穩(wěn)定性。財政轉(zhuǎn)移支付是將財政資金轉(zhuǎn)移給地方政府或者下一級政府。政府預(yù)算是法律性的文件，具有年度計劃性的特點，政府預(yù)算必須要保障穩(wěn)定性。而目前在我國財權(quán)與事權(quán)分離的制度下，中央政府擁有財權(quán)，而地方政府行使職權(quán)必須要有一定的財政資金予以保障，特別是在出現(xiàn)重大的突發(fā)事件時，地方政府的財力就難以有效地保障當(dāng)年的預(yù)算方案得以順利執(zhí)行。因此需要通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，保障地方政府預(yù)算的穩(wěn)定性。此外，中央掌握著財權(quán)，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，中央能夠加強對地方事務(wù)的控制，從而提升宏觀調(diào)控的力度，有利于中央對全國的地方經(jīng)濟進行調(diào)控。

（二）全口徑預(yù)算體系

我國的新《預(yù)算法》中規(guī)定全口徑預(yù)算的制度，通過將財政專戶納入到財政的預(yù)算管理體系中，將財政的收支全部納入統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，能夠有效地明確政府的收支明細(xì)，幫助立法機關(guān)有效地監(jiān)督政府的財政收支行為。全口徑預(yù)算是我國預(yù)算的一個特色的名詞，全口徑預(yù)算體系的內(nèi)涵可以從以下幾個方面進行理解。第一，新的《預(yù)算法》通過立法明確我國的預(yù)算具體范圍，并且通過立法的形式將每種預(yù)算進行了明確的規(guī)定，通過橫向上的預(yù)算構(gòu)成的確定，撤銷預(yù)算外收入專戶，有效地防止出現(xiàn)沒有納入財政預(yù)算的“小金庫”，并且對于政府的財政收支行為進行有效地控制，提高財政資金利用的效率。第二，通過采用縱向?qū)蛹壍姆绞酱_定預(yù)算體系。新《預(yù)算法》中明確我國的預(yù)算體系是五級預(yù)算，改變傳統(tǒng)對于預(yù)算層級的規(guī)定。新《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算層級的規(guī)定沒有列出排除性的規(guī)定，也就是說，我國只有中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地級市、縣以及鄉(xiāng)等五級的預(yù)算。根據(jù)我國的行政體系對預(yù)算體系進行劃分，有效地將各級政府的財政預(yù)算都納入預(yù)算管理體系中。

全口徑預(yù)算能夠?qū)⒇斦罩зY金全部納入統(tǒng)一的管理中，通過全口徑預(yù)算體系的建立，產(chǎn)生以下幾個方面的積極意義：第一，有效地改變財政收支的部門性利益存在的現(xiàn)狀。全口徑預(yù)算體系改革能夠?qū)闹醒氲降胤降奈寮壵斦罩зY金運用情況納入到統(tǒng)一的管理中，有效地防止地方部門出現(xiàn)“小金庫”的情況。財權(quán)與事權(quán)的分離是我國財政管理的重要途徑，但是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各個部門政府為了自身的利益，不斷利用手中的職權(quán)增加自身的可控資源，產(chǎn)生大量的預(yù)算外的資金，使得這部分資金不僅來路不明，而且去向不清晰，容易導(dǎo)致政府部門腐敗的現(xiàn)象。通過全口徑預(yù)算管理的方式，能夠?qū)㈩A(yù)算外的資金納入到預(yù)算體系中，有效地監(jiān)控政府部門行為，特別是保障預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性與全局性，能夠有效地幫助中央對地方政府進行宏觀調(diào)控。第二，全口徑預(yù)算有利于預(yù)算的監(jiān)督。從委托理論的角度上看，政府是國家行政機關(guān)，人民是國家權(quán)力的主人，財政資金的所有者是人民，政府的財政收支的資金的所有者都是人民，政府只是接受人民的委托而管理財政資金。政府的事權(quán)履行需要財政資金的支持，通過全口徑預(yù)算體系的建立，讓政府所有的收支資金都能夠在預(yù)算的范疇體系內(nèi)，社會公眾可以根據(jù)全口徑預(yù)算了解政府預(yù)算的具體項目、具體的執(zhí)行情況。全口徑預(yù)算的預(yù)算數(shù)據(jù)具有可比性，社會公眾能夠根據(jù)預(yù)算的數(shù)據(jù)對政府職能部門的履職情況進行問責(zé)，對于一些使用資金卻辦不到實事的情況進行問責(zé)，對于政府的不作為或者是亂作為進行問責(zé)，有效地保障政府的預(yù)算能夠服務(wù)于人民，實現(xiàn)社會公共的利益最大化。第三，全口徑預(yù)算體系能夠有效地保障國家預(yù)算監(jiān)管的整體性。目前全口徑預(yù)算撤銷預(yù)算外資金賬戶，明確規(guī)定預(yù)算外的資金納入預(yù)算的范圍，雖然立法中保留財政專戶，但是由于預(yù)算外的資金賬戶不存在，其資金納入預(yù)算進行統(tǒng)一的核算與集中的管理，有效地保障預(yù)算監(jiān)管的整體性。此外，全口徑預(yù)算強調(diào)的是全部的賬戶都要納入預(yù)算管理中，政府的財政收支都處于預(yù)算的管理與監(jiān)控下，有效防止出現(xiàn)預(yù)算碎片化的管理。

（三）跨年度預(yù)算平衡機制

新《預(yù)算法》的修訂改變了傳統(tǒng)的一年一度預(yù)算平衡機制，建立跨年度預(yù)算平衡機制能夠防止政府出現(xiàn)“以增收補支出”的漏洞。新《預(yù)算法》中建立的跨年度預(yù)算平衡機制是指通過建立跨年度的、合理的平衡機制，對財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行進行有計劃的預(yù)算安排，硬化支出預(yù)算的制約，改進預(yù)算控制的方式，優(yōu)化稅收，保障預(yù)算的穩(wěn)健性。從我國的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀上看，各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不僅存在區(qū)域發(fā)展的不平衡，也會發(fā)生年度經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，我國原有的《預(yù)算法》中規(guī)定財政資金收支平衡是預(yù)算審查的重點內(nèi)容，這種情況下容易導(dǎo)致我國的預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)“順周期”的現(xiàn)象。即當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟增長緩慢時，根據(jù)我國原有的《預(yù)算法》的規(guī)定，要完成上繳的任務(wù)必須要收“過頭稅”，導(dǎo)致企業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象；但是在經(jīng)濟快速發(fā)展，呈現(xiàn)過熱發(fā)展?fàn)顟B(tài)時，稅收征收部門為了不將基數(shù)抬高而存在該收不收。這種情況下，不僅導(dǎo)致征稅工作無法順利開展，而且政府對經(jīng)濟的調(diào)控效果也出現(xiàn)實施不佳的現(xiàn)象。

新《預(yù)算法》中明確規(guī)定人大等機關(guān)對預(yù)算審查的重點要結(jié)合經(jīng)濟與社會發(fā)展的方針政策，要審查的是重點的支出項目的預(yù)算安排是否科學(xué)，轉(zhuǎn)移性支持是否規(guī)范等，要求預(yù)算編制要與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，建立跨年度的預(yù)算平衡機制。各級政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的需求而進行有步驟的預(yù)算安排，通過建立長期的跨年度的預(yù)算平衡機制，改變以往收入過多、支出過少時存在的“突擊花錢”現(xiàn)象，以及收入過少、支出過多的“殺雞取卵”現(xiàn)象?？缒甓阮A(yù)算平衡是一個動態(tài)的平衡，改變以往要求一個預(yù)算年度內(nèi)實現(xiàn)財政收支平衡的現(xiàn)狀，通過預(yù)算的周期變更促進預(yù)算的自我調(diào)節(jié)，有效地改變傳統(tǒng)的一個預(yù)算年度必須要實現(xiàn)預(yù)算平衡的靜態(tài)的平衡機制，提高預(yù)算方案的靈活性，減少政府為了強硬地實現(xiàn)預(yù)算平衡而產(chǎn)生的不合理的行為。跨年度預(yù)算平衡通過法律的規(guī)定給予各級政府擁有更加靈活的權(quán)力。政府可以根據(jù)規(guī)定設(shè)置部分的穩(wěn)定調(diào)節(jié)的基金，對于一些存在財政赤字的情況，可以使用一般公共預(yù)算進行彌補；對于預(yù)算執(zhí)行中有超收入的情況，可以沖減赤字，或者是增列赤字。通過跨年度預(yù)算平衡機制可以根據(jù)政策的需要編列赤字，采用分年彌補的方式，或者在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)超收情況時，用于化解地方性的政府債務(wù)，或者將超收的財政資金納入到預(yù)算穩(wěn)定基金中。

從跨年度預(yù)算平衡機制實施的效果上看，跨年度預(yù)算平衡并不代表放棄預(yù)算年度內(nèi)的平衡，而是賦予政府更多的權(quán)利。政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與國家政策的要求進行長期規(guī)劃，使得政府在事權(quán)管理上更加具有前瞻性與全局性，而且通過轉(zhuǎn)變成為以支出限制作為核心的機制，不再過度強調(diào)預(yù)算年度內(nèi)的平衡，有效地限制政府的支出，強調(diào)審批的重要性，從而提升政府預(yù)算對于政府支出行為的約束力?？缒甓阮A(yù)算平衡機制要求通過編制三年滾動規(guī)劃的方式，政府根據(jù)長期性的預(yù)算數(shù)據(jù)進行分析，并且根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的效果進行績效的評價，同時利用超收的資金彌補財政穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，通過在不同的年度之間進行財政資金的調(diào)控，有效地提升政府行政管理職權(quán)行使的靈活性。政府在事權(quán)的處理上能夠有資金支持，促進社會的發(fā)展。

二、我國《預(yù)算法》實施存在的具體問題

我國的新《預(yù)算法》實施已經(jīng)有兩年多，這期間政府部門的預(yù)算體制也在不斷完善，但是隨著我國分稅制改革的不斷推進，中央對地方的預(yù)算管理上存在一定的問題，特別是政府的財政支出數(shù)量不斷增加，而收入存在不足。新《預(yù)算法》實施后，稅收體制得到了完善，從立法上看有效地強化了預(yù)算約束，但是在立法上依然存在不足，導(dǎo)致我國的《預(yù)算法》法律體系存在問題。

（一）預(yù)算立法層面存在問題

雖然《預(yù)算法》修訂后規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付、全口徑預(yù)算以及跨年度預(yù)算平衡的機制，但是從實施的效果上看依然存在一定的問題。我國對于預(yù)算管理主要是通過立法的形式，采用法治化的方式來規(guī)范。目前我國缺乏財政基本法，導(dǎo)致《預(yù)算法》的執(zhí)行出現(xiàn)諸多的困境。如我國的《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)中明確規(guī)定，對于農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的財政投入不得低于財政的經(jīng)常性增長的幅度，這種硬性的規(guī)定導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎斦毫哟蟆！额A(yù)算法》中雖然規(guī)定跨年度預(yù)算平衡機制，但是過多的超支財政行為導(dǎo)致財政入不敷出，而且不考慮地方自身財力的行為易導(dǎo)致財政部門在資金安排上顧此失彼。如果執(zhí)行《預(yù)算法》量入為出、收支平衡的原則，則易導(dǎo)致《農(nóng)業(yè)法》《教育法》等部門法規(guī)定無法得到落實；如果執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》等部門法律規(guī)定，則易導(dǎo)致財政收支不平衡。這種情況下《預(yù)算法》無法順利實施，而且財政資金的有限性使得財政部門無法有效地衡平各個部門的利益。目前《預(yù)算法》立法層面存在的主要問題有以下幾個方面：

1.《預(yù)算法》并未對財政支出增長進行明確的規(guī)定。我國的《教育法》《農(nóng)業(yè)法》等部門性的法律法規(guī)明確規(guī)定，財政對這些行業(yè)投資不得低于財政經(jīng)常性收入的增長，但是對于增長的幅度如何計算、農(nóng)業(yè)總投入等內(nèi)容也并未明確，導(dǎo)致在執(zhí)行預(yù)算的時候難以對支出的口徑進行準(zhǔn)確的統(tǒng)計。《預(yù)算法》對于“經(jīng)常性財政收入”的規(guī)定并不明確，標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致《預(yù)算法》的執(zhí)行上存在難題。

2.《預(yù)算法》的信息公開制度不完善。我國早在2008年就開始實施《政府信息公開條例》，明確規(guī)定政府的事項與事務(wù)都應(yīng)當(dāng)實行公開。預(yù)算作為政府管理活動的重要內(nèi)容，預(yù)算的透明性才能讓社會公眾更清楚地了解財政收支的情況，才能對公共財政行為進行全面的監(jiān)督。在我國的政府信息公開制度中，對預(yù)算的公開制度進行了明確的規(guī)定，比如要求政府的事業(yè)性收費項目、政府的采購項目都應(yīng)當(dāng)進行公開。預(yù)算信息公開制度的實施保障預(yù)算信息受到監(jiān)督，政府的行為才能得到約束。我國當(dāng)前要求政府行政部門的“三公”經(jīng)費實行公開制度，但是實際上真正公開的政府部門依然比較少，比重較低，大量的政府預(yù)算項目并未向社會公開，導(dǎo)致社會公眾對政府財政預(yù)算項目并不了解，特別是對財政資金的使用流向并不清晰。

3.法律責(zé)任規(guī)定過于簡單。新修訂的《預(yù)算法》對原有的《預(yù)算法》的法律責(zé)任規(guī)定進行一定的擴展，但是從總體上看《預(yù)算法》中對于法律責(zé)任的規(guī)定多數(shù)是一些權(quán)力性與義務(wù)性的法律規(guī)范，主要是從行政法律責(zé)任的角度進行規(guī)范，較少會從刑事責(zé)任、民事經(jīng)濟責(zé)任等方面對違反《預(yù)算法》的行為進行追責(zé)，導(dǎo)致各個部門的主管人員對于財政預(yù)算的重視度不足，難以有效地維護《預(yù)算法》的權(quán)威性。

（二）預(yù)算編制存在的問題

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)與前提，預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的起點，只有編制科學(xué)合理的預(yù)算草案，才能保障財政資金的合理運用，才能將資金運用到需要的部門，減少資金的浪費。預(yù)算編制層面存在的主要問題有以下幾個方面。

1.預(yù)算編制工作存在簡單、粗糙的現(xiàn)象。目前我國《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算的編制都是一些原則性的規(guī)定，明確政府部門做預(yù)算的大體要求，如國務(wù)院主要是下達(dá)下一年的預(yù)算草案的編制通知，具體則由財務(wù)部門部署，規(guī)定各個部門對于預(yù)算草案編制可以根據(jù)自身的實際進行制定收支的分類科目、標(biāo)準(zhǔn)與要求，預(yù)算編制過于原則性。

2.預(yù)算編制的時間規(guī)定過短?！额A(yù)算法實施條例》中規(guī)定，國務(wù)院每年向下級省政府下達(dá)預(yù)算編制的指示是在當(dāng)年的11月10日前，而且規(guī)定本省政府的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)在次年的1月10日前提交財政部，而中央各個部門的則是12月10日前提交財政部。從預(yù)算的時間上計算，僅僅只有不到1個月的時間進行預(yù)算的編制，時間過短容易導(dǎo)致各級政府在預(yù)算編制上存在工作不認(rèn)真、工作粗糙的現(xiàn)象，難以有效地保障預(yù)算的質(zhì)量，而且各地政府為了快速將預(yù)算草案編制出來，往往是修改一下上一年預(yù)算草案的數(shù)據(jù)來應(yīng)付。

3.預(yù)算編制的內(nèi)容過于粗糙。我國的預(yù)算編制水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)資本主義國家，預(yù)算編制的規(guī)程、技術(shù)難以跟上國外發(fā)達(dá)國家的水平。目前我國的預(yù)算編制處于一個比較低的水平上，特別是我國的縣鄉(xiāng)一級的預(yù)算編制缺乏專業(yè)性的預(yù)算編制人員，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算編制的培訓(xùn)，導(dǎo)致財政預(yù)算編制的水平過低。另一方面，預(yù)算編制人員由于編制的時間過短，又缺乏足夠的素質(zhì)能力應(yīng)對，導(dǎo)致對預(yù)算的重視度不足，認(rèn)為預(yù)算只是象征性地進行編制，后期可以隨意進行調(diào)整，并未將財政預(yù)算當(dāng)作一項嚴(yán)格的任務(wù)來執(zhí)行。

（三）預(yù)算執(zhí)行存在的問題

《預(yù)算法》的執(zhí)行是政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行直接關(guān)系著財政收支資金的運用情況，關(guān)系著社會經(jīng)濟發(fā)展。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算草案編制的執(zhí)行，是《預(yù)算法》法律體系的重點，預(yù)算編制要落實成為財政項目的收支運用，必須進行執(zhí)行，只有將良好的預(yù)算草案進行執(zhí)行，才能真正體現(xiàn)建立《預(yù)算法》法律制度的意義。預(yù)算執(zhí)行階段存在的主要問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.預(yù)算執(zhí)行分析工作不夠完整。預(yù)算執(zhí)行分析時常停留在就財務(wù)論財務(wù)的層面，較少發(fā)現(xiàn)規(guī)律性的動態(tài)特征，無法透視各種變化與財政工作、經(jīng)濟運行的內(nèi)在關(guān)系。這在一定程度上可歸咎于監(jiān)測分析的信息來源渠道不夠通暢，尤其是增值稅、消費稅等與國稅收入相關(guān)的數(shù)據(jù)分析，由于掌握的信息不夠深入，甚至存在小范圍的空白，往往只能作較為淺表的說明。目前的預(yù)算執(zhí)行分析涉及面廣，但針對性較弱，存在泛泛而談的現(xiàn)象。對經(jīng)濟運行進行綜合反映的基礎(chǔ)上，較少對民生項目等支出熱點重點以及財務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題進行深入剖析。

2.持續(xù)性的項目無法在預(yù)算中體現(xiàn)。新的《預(yù)算法》中明確規(guī)定推行跨年度預(yù)算平衡機制，能夠有效地推動政府財政資金的靈活使用，但是同時也存在一個重要的問題。由于是跨年度預(yù)算平衡，導(dǎo)致政府在對項目的財政支出上如果存在持續(xù)性的項目支出，則難以在一個預(yù)算年度內(nèi)完成。如果將支出安排在一個年度內(nèi)核算，則難以體現(xiàn)持續(xù)性的項目支出。

3.預(yù)算的調(diào)整與追加存在不規(guī)范的現(xiàn)象。我國的《預(yù)算法》中規(guī)定預(yù)算可以進行追加與調(diào)整，但是程序比較嚴(yán)格，而且可以進行預(yù)算調(diào)整的事由也僅僅只有四種類型。但是在預(yù)算的執(zhí)行中經(jīng)常存在預(yù)算調(diào)整的情況，特別是縣鄉(xiāng)級的預(yù)算方案。這種隨意調(diào)整的情況主要源于政府部門的絕對權(quán)力，有的地方政府部門一把手領(lǐng)導(dǎo)說了算，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性不足，行政化的色彩比較嚴(yán)重。由于預(yù)算的調(diào)整與追加并未按照《預(yù)算法》的規(guī)定程序執(zhí)行，導(dǎo)致政府的預(yù)算中年初的預(yù)算與年終的決算存在較大差距。有些政府部門認(rèn)為可以通過跨年預(yù)算平衡機制進行調(diào)整，但是這種執(zhí)行的觀點容易導(dǎo)致預(yù)算行政化色彩過濃，《預(yù)算法》執(zhí)行的嚴(yán)肅性被侵害。

（四）預(yù)算監(jiān)督存在的問題

預(yù)算監(jiān)督是保障預(yù)算公開透明的重要手段。目前我國《預(yù)算法》中明確規(guī)定預(yù)算要進行審查與監(jiān)督，預(yù)算關(guān)系著政府財政的收支情況，關(guān)系著政府各項支出的運用情況，反映政府行使職權(quán)的活動。預(yù)算的民主化是預(yù)算法治的重要追求。《預(yù)算法》規(guī)定由人大常委會對預(yù)算進行初審，再由人大對預(yù)算進行大會審議，通過人大及其常委會審查的方式。目前在預(yù)算的監(jiān)督上存在監(jiān)督力度不足的問題。

1.人大對預(yù)算草案進行審議的時間有限。從人大對預(yù)算草案的審議上看，我國的《預(yù)算法》中規(guī)定人大會議期間審議預(yù)算草案，但是每年人大才舉行一次全體大會，每年人大會議審議的草案較多，預(yù)算草案僅僅是其中一個。從預(yù)算草案編制的時間規(guī)定上看，每年各地政府必須要在次年的1月10日之前將預(yù)算草案提交給財政部，我國每年的人大會議是在3月初舉行，因此存在一個時間審議的問題。按照國務(wù)院的要求，各級政府必須要在11月10日開始進行預(yù)算草案的編制，但是11月時上一年度的預(yù)算依然還在執(zhí)行，缺乏具體的全面的執(zhí)行結(jié)果，難以為下一年度的預(yù)算草案編制提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)，各級政府部門只能根據(jù)預(yù)計，因此預(yù)算草案很有可能存在偏差。此外，人大會議是在3月初，在這個時候預(yù)算草案還沒有經(jīng)過人大的表決，但是1-3月的財政資金實際已經(jīng)支出，因此，導(dǎo)致人大對預(yù)算草案的審議變成了形式，難以保障草案的權(quán)威性。人大審議預(yù)算草案期間，會議任務(wù)比較重，不僅要聽取各種報告，還需要對人大代表的議案進行商議，還要參加閉幕式，整個人大會議差不多只有一周的時間是對議案進行審議，不只審議政府的預(yù)算草案，還有其他的政府報告等，一般人大會議議程上僅僅有半天的時間對政府的預(yù)算草案進行審議，而預(yù)算草案涉及范圍廣，財政支出項目眾多，人大代表根本沒有充分的時間對預(yù)算草案進行審議，難以發(fā)現(xiàn)其存在的不合理的地方。一般人大常委會的初審意見往往就代表人大會議審議的意見，導(dǎo)致政府財政資金收支缺乏有效的監(jiān)督。

2.人大代表難以提出專業(yè)化的預(yù)算修正方案。我國人大代表由各級選舉產(chǎn)生，在全國人大會議對預(yù)算草案進行審議時，由于參加人大常委會對預(yù)算草案進行初審的人大代表的數(shù)量不多，特別是人大審議預(yù)算草案的時間較短，導(dǎo)致人大代表難以有效地提出專業(yè)性的修正方案。人大代表對預(yù)算草案審議的制度設(shè)置也存在一定的問題。預(yù)算草案審議涉及的內(nèi)容主要是國家的財政與法律制度的實施，人大代表要有專業(yè)化的財政管理知識與能力，才能真正發(fā)現(xiàn)問題，提出修正的方案。我國缺乏對預(yù)算修正制度的規(guī)定，預(yù)算修正案的提起主體規(guī)定上存在不明確，導(dǎo)致預(yù)算修正權(quán)理所當(dāng)然地歸屬人大。然而，人大代表能否肩負(fù)預(yù)算修正案的職責(zé)存在一定的質(zhì)疑。我國人大代表實行兼職制度，并不是所有的人大代表都在政府機構(gòu)中任職，人大代表是各個行業(yè)的精英人才，但并不是所有的人大代表都具備專業(yè)化的財政經(jīng)濟知識。預(yù)算修正案的提出需要發(fā)揮人大代表的能力，但是有的人大代表甚至無法理解政府的預(yù)算草案，更不用說如何有效地發(fā)現(xiàn)存在的不足之處。由于人大代表的非財政專業(yè)性，導(dǎo)致人大會議難以有效地對預(yù)算草案進行全面的審議，也難以察覺預(yù)算草案的不合理之處，更無法提出科學(xué)有效的修正方案。人大代表的非財政專業(yè)性導(dǎo)致許多人大代表對預(yù)算草案的審議僅僅是讀條款，并不會真正去理解與考量預(yù)算草案是否符合政府的收支情況，是否符合經(jīng)濟發(fā)展要求。從預(yù)算草案的制定上看，政府掌握大量的預(yù)算草案數(shù)據(jù)，熟悉草案的內(nèi)容，而人大代表由于不了解預(yù)算草案的數(shù)據(jù)與內(nèi)容，導(dǎo)致其難以提出有針對性的意見。

三、我國《預(yù)算法》的修訂完善建議

針對《預(yù)算法》實施過程中存在的問題，2014年我國對《預(yù)算法》進行了修訂，但是從執(zhí)行的效果上看，在預(yù)算立法、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面依然存在一定的問題。因此要從立法、編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等四個方面對《預(yù)算法》進行修訂與完善。

（一）完善《預(yù)算法》立法體系

目前我國在預(yù)算立法層面上存在與其他部門法沖突的現(xiàn)象，并且《預(yù)算法》缺乏信息公開制度的詳細(xì)規(guī)定，在法律責(zé)任的規(guī)定上過于簡單，因此需要修訂《預(yù)算法》的主體內(nèi)容。第一，要明確《預(yù)算法》對于財政支出增長的規(guī)定。我國的《農(nóng)業(yè)法》《教育法》等部門性的法規(guī)規(guī)定財政對這些領(lǐng)域的投資與財政預(yù)算的經(jīng)常性收入增長幅度相匹配，但是缺乏具體的幅度增長的規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行上存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因此要明確“經(jīng)常性財政收入”的基本概念，并且要明確各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有效地促進預(yù)算體系的完整性。第二，要明確預(yù)算信息公開制度。我國的《政府信息公開條例》中明確規(guī)定預(yù)算作為國家政府行政事務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)進行公開。我國《預(yù)算法》中規(guī)定政府的采購要進行公開，但是在預(yù)算草案的公開上規(guī)定并不詳細(xì)。應(yīng)當(dāng)建立完善的預(yù)算信息公開制度，通過采用互聯(lián)網(wǎng)的方式對政府預(yù)算草案進行網(wǎng)絡(luò)的公開，讓社會公眾對政府預(yù)算進行全面的了解；政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時解答社會公眾的提問，通過信息公開制度，有效地促進政府信息的透明化；對于政府行政事項的行使、財政資金的收支等都實行公開，有效地幫助社會公眾監(jiān)督政府的行為，促進預(yù)算更加科學(xué)合理。第三，要明確政府部門的預(yù)算責(zé)任。目前《預(yù)算法》對于預(yù)算的法律責(zé)任規(guī)定主要是一些義務(wù)性的法律規(guī)范，這種法律規(guī)范過于原則性，缺乏具體的指導(dǎo)性，特別是在政府部門并未編制預(yù)算草案或者執(zhí)行出現(xiàn)問題時，單純從行政責(zé)任上進行追究，導(dǎo)致政府部門對預(yù)算的重視度不足。

（二）健全預(yù)算編制制度

根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算編制由政府部門進行編制，從預(yù)算編制的主體上看，有中央部門的預(yù)算編制、各級省政府等地方政府部門的預(yù)算編制。預(yù)算編制的工作關(guān)系著財政資金利用的效率問題。當(dāng)前我國的預(yù)算編制工作中存在簡單、粗糙的現(xiàn)象，特別是《預(yù)算法》對于預(yù)算編制的規(guī)定過于原則性，導(dǎo)致預(yù)算編制的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要求都不夠細(xì)化。因此，應(yīng)當(dāng)修訂《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算編制的內(nèi)容。首先，在預(yù)算編制的要求與標(biāo)準(zhǔn)上，《預(yù)算法》要規(guī)定預(yù)算編制更加細(xì)化，要求支出項目的預(yù)算要詳細(xì)到目級的科目，要進一步提升《預(yù)算法》的可操作性。預(yù)算編制要確立《預(yù)算法》在預(yù)算管理領(lǐng)域的核心地位，其他部門的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，要將《預(yù)算法》的規(guī)定作為依據(jù)，樹立《預(yù)算法》的權(quán)威性，在預(yù)算編制上要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定進行。在預(yù)算的編制時間上要進行適當(dāng)?shù)匮娱L，要保障預(yù)算工作做到細(xì)致，必須要給足時間進行預(yù)算編制。在預(yù)算編制的時間規(guī)定上，要提前6個月下達(dá)編制下一年度財政預(yù)算的計劃，給各個地方政府財政部門充足的時間進行預(yù)算編制，從而保障預(yù)算的完整性與科學(xué)性。就人大審議預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的過程存在時間差的問題，可以通過增加臨時預(yù)算的方式，解決上一年度結(jié)束到人大會議期間的政府預(yù)算。通過臨時預(yù)算的增加，有效地應(yīng)對空擋的情況。

（三）增強預(yù)算執(zhí)行力度

我國的《預(yù)算法》中明確規(guī)定各級預(yù)算是由本級的政府組織執(zhí)行。在預(yù)算的執(zhí)行上為了提升財政資金的利用效率，提高財政資金的運用透明度，增強財政資金利用的靈活性，新《預(yù)算法》中規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付、跨年度預(yù)算平衡制度，通過這兩個制度有效地提升預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。但是在轉(zhuǎn)移支付上存在入不敷出的情況，而且內(nèi)容公開的程度低。第一，要完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，要通過建立轉(zhuǎn)移支付基金的方式，對資金的來源進行明確說明，特別是要求轉(zhuǎn)移支付基金在使用上要“?？顚Ｓ谩?，要推進信息公開的制度，而且轉(zhuǎn)移支付的基金要作為全口徑預(yù)算的一個項目納入預(yù)算中。第二，要認(rèn)真分析預(yù)算執(zhí)行工作，對于預(yù)算執(zhí)行要掌握政府財政事項的規(guī)律，透過財務(wù)的數(shù)據(jù)分析政府的資金流向，并且要具有針對性，在預(yù)算執(zhí)行上要綜合運用經(jīng)濟指標(biāo)深入分析財務(wù)管理中出現(xiàn)的新問題，針對政府的各個項目的支出情況分析財政資金的利用情況。第三，規(guī)范預(yù)算的調(diào)整與追加。我國的《預(yù)算法》雖然明確預(yù)算的調(diào)整必須要經(jīng)過人大常委會通過，并且對預(yù)算調(diào)整事由進行明確規(guī)定，但是目前政府對于預(yù)算調(diào)整與追加擁有過大的權(quán)力。主要表現(xiàn)在監(jiān)管的不到位，政府的行政權(quán)力過大導(dǎo)致人大常委會對預(yù)算的調(diào)整與追加難以真正實現(xiàn)監(jiān)管?？缒甓阮A(yù)算平衡體系的建立導(dǎo)致政府具有較多的借口對財政資金的使用進行挪動，造成政府預(yù)算項目資金出現(xiàn)挪用的現(xiàn)象。因此要規(guī)范預(yù)算的調(diào)整與追加制度，要通過嚴(yán)格的程序規(guī)范政府的行為，對于強行進行預(yù)算調(diào)整與追加的政府部門負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。

（四）健全預(yù)算監(jiān)督機制

我國《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算監(jiān)督的主體是人大、人大常委會，預(yù)算的草案是由人大常委會進行初審后，在人大會議上進行審議。目前我國人大在對預(yù)算的監(jiān)督上存在不足，導(dǎo)致預(yù)算的科學(xué)性審查不足，因此要健全預(yù)算監(jiān)督機制。第一，要延長人大對預(yù)算草案進行審議的期限。可以通過提前進行預(yù)算審議的方式，給人大代表充足的時間進行商議，提出修正案。第二，要建立專業(yè)化的人大代表審議隊伍。在《預(yù)算法》中對于預(yù)算草案的審議主體進行明確的規(guī)定，選擇專業(yè)化的財政人大代表對預(yù)算草案進行審議，提出科學(xué)的意見。

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D922.21

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毛玉勇（1970-），男，研究生，副教授，研究方向為法理學(xué)。