徐銀波

論我國信息化建設(shè)面臨的制度障礙與應(yīng)對(duì)機(jī)制

徐銀波

信息化建設(shè)與信息化社會(huì)治理需要技術(shù)與制度的共同保障。當(dāng)前信息化法制建設(shè)遠(yuǎn)落后于信息技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的需求，阻礙了信息化建設(shè)與應(yīng)用、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的有效開展，亟需制定信息化法、電信法，完善《政府信息公開條例》，消除制度壁壘，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管機(jī)制。

信息化建設(shè)；管理與執(zhí)行機(jī)制；信息化法；三網(wǎng)融合；信息公開

伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，出現(xiàn)了交通擁堵、環(huán)境污染、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源緊缺、社會(huì)安全監(jiān)管難度加大等社會(huì)治理難題，在依靠傳統(tǒng)管理方式難以化解矛盾時(shí)，需探索如何應(yīng)用信息技術(shù)提高政府管理與服務(wù)能力。習(xí)近平總書記指出：“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”。在信息化時(shí)代，信息化建設(shè)需要技術(shù)與制度的共同保障，我們肩負(fù)著信息化建設(shè)使命。當(dāng)前，急需完善配套規(guī)范，助力信息化戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、信息化建設(shè)管理體制的缺失與信息化法的制定

（一）信息化建設(shè)管理體制的缺失

信息化建設(shè)的首要內(nèi)涵是建立發(fā)達(dá)的信息通訊網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。伴隨信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，尤其是網(wǎng)絡(luò)的普遍應(yīng)用，隨之帶來新的安全問題。正如習(xí)近平總書記所說：“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全”。在推進(jìn)信息化建設(shè)的同時(shí)，亦需實(shí)施有效的網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管。欲完成信息化建設(shè)及網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管任務(wù)，務(wù)必首先明確責(zé)任主體。而當(dāng)前管理體制的不完善成為了制約信息化建設(shè)的瓶頸：

1.缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制

信息化建設(shè)輻射城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)、市政、交通、醫(yī)療、教育、環(huán)境、社區(qū)服務(wù)、公共安全治理等各領(lǐng)域，需建構(gòu)一個(gè)完整的決策、組織、協(xié)調(diào)體系，統(tǒng)籌各部門協(xié)調(diào)合作執(zhí)行信息化建設(shè)規(guī)劃。作為信息化建設(shè)主要管理機(jī)關(guān)的工信部，僅有權(quán)管理電信行業(yè)，無權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)醫(yī)療、交通、公安等各領(lǐng)域的信息化建設(shè)，因此，各部門信息化建設(shè)各自為政，業(yè)務(wù)協(xié)同困難，應(yīng)用效率低下。實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)決議所確立的“以信息化手段促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源縱向流動(dòng)”目標(biāo)，需要衛(wèi)生、社保、醫(yī)療與工信部門的協(xié)作，而缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制導(dǎo)致電子醫(yī)療、遠(yuǎn)程醫(yī)療建設(shè)停滯不前。新加坡因其完善的信息化管理體制、醫(yī)療保健合作規(guī)范、電子病歷數(shù)據(jù)庫交換規(guī)范等，電子醫(yī)療、遠(yuǎn)程醫(yī)療蓬勃發(fā)展［1］。信息化建設(shè)依賴于大數(shù)據(jù)的收集、利用，依賴于各級(jí)政府、各部門、各地區(qū)間的信息共享。例如，公共安全治理方面，倘若各地公安機(jī)關(guān)之間、公安與交通等部門之間可共享信息，則更有利于打擊犯罪、保障社會(huì)安全。

2.缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前的信息化監(jiān)管存在多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率低下等弊端。例如，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管有工信部、廣電新聞出版總局、國新辦、文化部、公安部等13個(gè)部門參與，并且頒布了各自的監(jiān)管規(guī)范。這種“九龍治水”的監(jiān)管方式導(dǎo)致的結(jié)果是：第一，盡管眾多部門參與監(jiān)管、也不乏監(jiān)管制度規(guī)范，但因缺少統(tǒng)一的指揮與協(xié)調(diào)，部門各自為政，難以形成合力。導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，極易遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊；虛假廣告、垃圾信息、垃圾郵件泛濫成災(zāi)；非法入侵電腦、手機(jī)，非法截取信息，病毒干擾系統(tǒng)，盜取電子支付賬號(hào)及密碼，網(wǎng)絡(luò)詐騙，網(wǎng)絡(luò)色情，釣魚式侵權(quán)等不法行為日益猖獗；敵對(duì)勢力、恐怖主義、分裂主義分子利用網(wǎng)絡(luò)實(shí)施危害國家安全行為的威脅不容小視。第二，監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)實(shí)分工而設(shè)立，但信息處于無邊界的流動(dòng)狀態(tài)，零散的多頭監(jiān)管不僅導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，而且導(dǎo)致對(duì)新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品監(jiān)管缺位。

（二）以統(tǒng)一的信息化法確立信息化建設(shè)及其安全監(jiān)管的基本制度框架

缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的信息化建設(shè)管理機(jī)制已成為制約信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全治理的制度瓶頸。為此，在黨的十八屆三中全會(huì)之后，中央成立網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的成立旨在立足全局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門開展信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管。為實(shí)現(xiàn)成立領(lǐng)導(dǎo)小組的目標(biāo)，走出信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全治理的低效率困境，亟需制定統(tǒng)一的信息化法，建立信息化建設(shè)及其安全監(jiān)管的基本制度框架，為領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行提供制度支持。

1.制定統(tǒng)一的信息化法

縱觀發(fā)達(dá)國家的信息化及其制度建設(shè)歷程，面對(duì)協(xié)調(diào)推進(jìn)各領(lǐng)域信息化建設(shè)的需求，不少國家都是以一部基本規(guī)范來明確信息化建設(shè)的管理與執(zhí)行體制，統(tǒng)籌推進(jìn)信息化建設(shè)與信息社會(huì)治理。如韓國于1995年頒布了信息化法，并于1999年、2008年、2010年相繼進(jìn)行了修訂，確立了信息化建設(shè)的政策制定主體、管理機(jī)關(guān)、執(zhí)行主體及執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制，并細(xì)化規(guī)定了國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)在信息化及網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)中的職責(zé)［2］。韓國這一實(shí)踐被白俄羅斯、烏克蘭、烏茲別克斯坦等國家紛紛效仿。印度于2000年頒布了信息技術(shù)法，規(guī)定了電子政務(wù)、對(duì)侵害計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)以及泄露他人信息等違法行為的追訴程序、設(shè)立網(wǎng)絡(luò)上訴法庭等覆蓋信息化建設(shè)與安全治理的行政管理、刑事訴訟等各方面的實(shí)體與程序規(guī)范。2008年，恐怖分子使用“谷歌地圖”、衛(wèi)星電話、全球定位系統(tǒng)和推特等技術(shù)設(shè)備幫助策劃和實(shí)施孟買恐怖襲擊后，印度修訂增設(shè)了計(jì)算機(jī)應(yīng)急小組。界定網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，增設(shè)對(duì)利用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)破壞領(lǐng)土完整、國家安全的處罰規(guī)則，以及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)施行全面監(jiān)控的規(guī)則［3］。日本于2001年頒布了建設(shè)高度發(fā)達(dá)的信息通訊網(wǎng)絡(luò)社會(huì)基本法，明確了信息化建設(shè)政策、計(jì)劃的制定主體及制定程序、中央及地方政府在信息化建設(shè)中的職責(zé)，要求從推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、助力教育振興、電子政務(wù)、電子商務(wù)等方面開展信息化建設(shè)，并確保信息社會(huì)安全［4］。美國于2002年頒布了電子政務(wù)法，詳細(xì)規(guī)定了以電子政務(wù)管理與預(yù)算辦公室、電子政務(wù)辦公室、首席信息官、首席信息官委員會(huì)為主體的信息化建設(shè)及其安全監(jiān)管的管理與執(zhí)行機(jī)制，確立了信息共享機(jī)制、信息安全建設(shè)及監(jiān)管的基本規(guī)則，發(fā)揮了信息化建設(shè)基本規(guī)范的功能［5］。面對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)信息化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，我國各地方政府開始探索制定地方性規(guī)范，如北京、廣東、吉林、浙江、內(nèi)蒙古、山東、山西等地相繼頒布了《信息化促進(jìn)條例》，江蘇、貴州、湖南、河南、海南等地相繼頒布了《信息化條例》［6］。地方性規(guī)范可以在一定程度上彌補(bǔ)立法不足，但其法律效力在調(diào)整范圍和法律層級(jí)上存在局限性。如馬克思所言，“立法者不是在制造法律、發(fā)明法律，而僅是在表述法律?！保?］面對(duì)實(shí)踐的客觀需求，亟需制定統(tǒng)一的信息化法，確立統(tǒng)一的信息化管理與執(zhí)行體制，協(xié)調(diào)推進(jìn)信息化建設(shè)。

2.建立信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)治理制度

以信息化法建立信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全治理的基本制度框架，統(tǒng)籌推進(jìn)信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全治理。（1）明確管理機(jī)制。第一，明確職責(zé)。網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定國家信息化建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)安全治理政策、基本規(guī)劃、具體項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、年度實(shí)施計(jì)劃，并負(fù)責(zé)檢查各機(jī)關(guān)及地方政府執(zhí)行信息化政策的情況、發(fā)布年度報(bào)告。第二，明確程序。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合各部門意見后，擬定政策、基本規(guī)劃、具體項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、年度實(shí)施計(jì)劃，要求其在擬定規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須明確具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體，保障規(guī)劃的有效實(shí)施。（2）明確執(zhí)行主體與執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，可確立以首席信息官為主體的執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)制。要求各級(jí)政府及其各部門指定一名負(fù)責(zé)人擔(dān)任首席信息官，負(fù)責(zé)制定落實(shí)國家信息化政策的執(zhí)行計(jì)劃并負(fù)責(zé)計(jì)劃的實(shí)施。由中央各機(jī)關(guān)和地方政府指定的首席信息官組成信息化負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)委員會(huì)，通過定期召開聯(lián)席會(huì)議以及非定期自行聯(lián)系，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)信息化建設(shè)。明確責(zé)任人，保障信息化建設(shè)規(guī)劃的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)各部門間的有效合作，協(xié)同推進(jìn)信息化建設(shè)，提高信息化應(yīng)用能力。第二，建立信息共享機(jī)制。借鑒荷蘭等國家的經(jīng)驗(yàn)，建立數(shù)據(jù)交換、共享及相互操作性機(jī)制，包括明確信息采集、更新、公開和共享的一次性數(shù)據(jù)收集、當(dāng)然通知及自動(dòng)提交的基本規(guī)則與程序。（3）確立網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前監(jiān)管機(jī)制一方面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，未能整合各部門資源進(jìn)行有效監(jiān)管；另一方面缺乏專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管方式實(shí)施專業(yè)的高效監(jiān)管。為此，應(yīng)綜合比較各國實(shí)踐，建立由專業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系。例如，加拿大設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)事件反應(yīng)中心，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)測，并在能源、財(cái)政、衛(wèi)生、食品安全、交通等領(lǐng)域遭遇威脅時(shí)，與對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)［8］。澳大利亞政府成立傳播和媒體管理局，與警察部門協(xié)同實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)過濾、打擊網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)色情和網(wǎng)絡(luò)詐騙等違法行為；同時(shí)設(shè)立國家網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行中心,負(fù)責(zé)追蹤和瓦解復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)攻擊，保護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全，設(shè)立反高科技犯罪中心，負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)犯罪的偵查［9］。結(jié)合我國現(xiàn)狀，可以在已有的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室基礎(chǔ)上，從工信部、科技部、公安部、新聞出版廣電總局選取專業(yè)人才成立網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管與突發(fā)事件應(yīng)急中心，作為專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)的實(shí)時(shí)監(jiān)控以及制定、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件應(yīng)急方案。與此同時(shí)，與對(duì)應(yīng)歸口機(jī)關(guān)共同協(xié)調(diào)處理具體領(lǐng)域的問題，如與工商、衛(wèi)生部門協(xié)調(diào)調(diào)查、處罰發(fā)布網(wǎng)絡(luò)虛假廣告行為，對(duì)需要追究刑事責(zé)任的，移交公安機(jī)關(guān)處理。為克服網(wǎng)絡(luò)虛擬性、流動(dòng)性所帶來的案件調(diào)查困境，網(wǎng)絡(luò)安全與應(yīng)急中心應(yīng)下設(shè)反高科技犯罪中心，專項(xiàng)負(fù)責(zé)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)違法行為①。

二、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的制度壁壘與《電信法》的制定

（一）信息產(chǎn)業(yè)管理體制建設(shè)滯后

信息化建設(shè)的第2層內(nèi)涵是以信息化建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。李克強(qiáng)總理指出，促進(jìn)信息消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)［10］是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，但當(dāng)前信息產(chǎn)業(yè)管理體制是影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大障礙［11］。

1.分行業(yè)管理體制阻礙三網(wǎng)融合，阻礙信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

就信息產(chǎn)業(yè)而言，我國當(dāng)前針對(duì)不同技術(shù)平臺(tái)、不同產(chǎn)業(yè)部門，采取分行業(yè)規(guī)制模式?；ヂ?lián)網(wǎng)與電信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入由工信部管理，受《電信條例》規(guī)制；廣播電視業(yè)務(wù)準(zhǔn)入由新聞出版廣電總局管理，受《廣播電視管理?xiàng)l例》規(guī)制，且《電信條例》第7條、《廣播電視管理?xiàng)l例》第5條設(shè)置了電信和廣電行業(yè)雙向準(zhǔn)入的法律壁壘。在三網(wǎng)分離的管理模式下，各行業(yè)為滿足自己的傳輸需求，分別鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)，分別傳輸資源。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，可將任何資料轉(zhuǎn)化為數(shù)字，然后再將該數(shù)位化資料傳送到任何網(wǎng)絡(luò)上，電信、有線電視及廣播與互聯(lián)網(wǎng)匯流為“數(shù)位網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)”，不再受平臺(tái)限制［12］。在此技術(shù)條件下，確保電信、廣播、互聯(lián)網(wǎng)的三網(wǎng)融合。業(yè)務(wù)相互準(zhǔn)入是融合信息技術(shù)、發(fā)展新型信息業(yè)務(wù)、促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而分行業(yè)規(guī)制模式及限制經(jīng)營模式，阻礙了數(shù)位網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。面對(duì)這一管理體制障礙，國務(wù)院開啟了三網(wǎng)融合體制改革，以國發(fā)〔2010〕5號(hào)文件明確規(guī)定電信和廣電業(yè)務(wù)雙向準(zhǔn)入范圍，要求工信部、廣電總局向符合許可條件的廣電、電信企業(yè)頒發(fā)相應(yīng)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)經(jīng)營許可證。但電信、廣電業(yè)務(wù)的審批權(quán)依然掌握在電信、新聞出版廣電部門手中，兩者間的利益爭奪從政策上的互相牽制轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行上的相互博弈。在實(shí)踐中依然存在隱性壁壘，非廣電企業(yè)難以申請(qǐng)獲批網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目許可證，反之亦然。

2.當(dāng)前管理體制無法適應(yīng)三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)發(fā)展的需求

分行業(yè)管理體制不僅阻礙著三網(wǎng)融合、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且三網(wǎng)融合后新業(yè)務(wù)的發(fā)展反過來對(duì)當(dāng)下的分行業(yè)管理體制提出了新挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的三網(wǎng)互相分立的階段，各網(wǎng)絡(luò)傳送各自行業(yè)的服務(wù)內(nèi)容，相互無交叉，應(yīng)對(duì)每一網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)清晰明確。伴隨三網(wǎng)業(yè)務(wù)融合，將出現(xiàn)三網(wǎng)間的業(yè)務(wù)交叉，同一網(wǎng)絡(luò)可傳輸不同服務(wù)，其對(duì)現(xiàn)有法律框架、監(jiān)管邊界提出挑戰(zhàn)。例如，電信服務(wù)商利用電信網(wǎng)絡(luò)提供視訊服務(wù)，其利用的是電信通道，屬于傳統(tǒng)電信寬帶業(yè)務(wù)范疇。但其提供的內(nèi)容是視訊服務(wù)，屬于傳統(tǒng)廣播電視業(yè)務(wù)范疇。因此，廣電與電信部門發(fā)生監(jiān)管權(quán)爭議。隨著新興信息產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，將難免遭遇監(jiān)管真空。

（二）以電信法建立統(tǒng)一的信息產(chǎn)業(yè)管理體制

促進(jìn)信息產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展需要改變現(xiàn)有管理模式、推進(jìn)三網(wǎng)融合，建立適應(yīng)三網(wǎng)融合需求的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)與配套規(guī)范。按照國務(wù)院推進(jìn)三網(wǎng)融合的改革部署要求，三網(wǎng)融合從試點(diǎn)階段進(jìn)入形成監(jiān)管體系、建立相應(yīng)規(guī)范體系的推廣階段，亦需總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)與配套規(guī)范。

1.制定統(tǒng)一的電信法，消除制度壁壘

當(dāng)前《中華人民共和國電信條例》（以下簡稱《電信條例》）《廣播電視管理?xiàng)l例》均是由行業(yè)主管部門起草的行政法規(guī)，具有顯著的行業(yè)保護(hù)特征，不能滿足當(dāng)下信息技術(shù)發(fā)展的需求。需整合《電信條例》《廣播電視管理?xiàng)l例》，出臺(tái)統(tǒng)一的電信法，改變現(xiàn)有的分行業(yè)規(guī)制模式，采用統(tǒng)一的管理體制與規(guī)范體系，消除部門間的利益爭奪與沖突，消除制度壁壘，為信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間。美國1996年頒布了電信法，打破電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)之間的界限，允許業(yè)務(wù)相互進(jìn)入；英國2003年通過了通信法，實(shí)現(xiàn)了通信業(yè)務(wù)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全面融合；日本相繼頒布了廣電經(jīng)營電信業(yè)務(wù)法、促進(jìn)開發(fā)通信廣電融合技術(shù)法，推動(dòng)了通信與廣電業(yè)務(wù)的融合；歐盟自頒布開放電信基礎(chǔ)設(shè)施和CATV網(wǎng)開始，直到當(dāng)前頒布電子通信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架指令，相繼頒布了系列規(guī)范，致力于推進(jìn)三網(wǎng)融合。在我國，2003年、2008年、2013年公布的第十、十一、十二屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃均將制定電信法納入其中。

2.建立統(tǒng)一的監(jiān)管部門

要保證三網(wǎng)互聯(lián)互通，業(yè)務(wù)無縫交叉融合，除了消除制度壁壘外，還要建立統(tǒng)一監(jiān)管部門。國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合是推動(dòng)三網(wǎng)融合的有力保障。英國2006年整合新設(shè)了統(tǒng)一的通信管理局，取代電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，成為唯一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，改變了原有的多頭管理體制［14］。在新加坡，此前由多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信息產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管：貿(mào)易和工業(yè)部下設(shè)的計(jì)算機(jī)管理局負(fù)責(zé)管理互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)；通信部下設(shè)的電信管理局負(fù)責(zé)管理電信業(yè)務(wù)；新聞及藝術(shù)部下設(shè)的廣播管理局負(fù)責(zé)管理廣電業(yè)務(wù)。為克服多頭監(jiān)管的弊端，新加坡于1999年解散了計(jì)算機(jī)管理局和電信管理局,整合設(shè)立信息通信發(fā)展管理局；2001年再次合并信息通信發(fā)展管理局與廣播管理局，設(shè)立信息通信發(fā)展管理局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)信息產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管［15］。然而，在我國當(dāng)前的多頭監(jiān)管體制下，新聞出版廣電總局和工信部分別認(rèn)定各自監(jiān)管范圍，互不相讓，部門利益沖突阻礙著業(yè)務(wù)融合。立足于我國現(xiàn)狀，應(yīng)通過循序漸進(jìn)的方式逐步建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。以黨的十八屆三中全會(huì)決議提出的“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程”改革目標(biāo)為契機(jī)，在合并新聞出版總署和廣電總局的基礎(chǔ)上，合并電信業(yè)務(wù)監(jiān)管，設(shè)立統(tǒng)一的通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。電信和廣電業(yè)務(wù)仍由統(tǒng)一通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)的不同部門分別管理，但在基本政策和重大決策上全部聽命于統(tǒng)一通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。伴隨統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)整合、三網(wǎng)融合之下監(jiān)管對(duì)象的逐漸融合，應(yīng)逐步消除以技術(shù)特征為立足點(diǎn)的監(jiān)管方式，進(jìn)一步整合統(tǒng)一通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)的各監(jiān)管部門。

三、電子政務(wù)建設(shè)的瓶頸與配套規(guī)范的完善

（一）我國電子政務(wù)建設(shè)面臨的問題

信息化建設(shè)不僅包括完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用、發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，還包括以信息技術(shù)發(fā)展為契機(jī)，優(yōu)化政府管理與服務(wù)方式，開展電子政務(wù)建設(shè)，為民眾提供高效便捷的在線服務(wù)，促進(jìn)政務(wù)透明，提高民眾的決策參與、權(quán)力監(jiān)督程度，克服行政管理面臨的腐敗、官僚作風(fēng)等難題，提高政府管理與服務(wù)水平。當(dāng)前，雖然眾多國家正逐步建成在線信息發(fā)布機(jī)制并提供在線服務(wù)，但官僚作風(fēng)和制度障礙阻礙了電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展［16］。在電子政務(wù)發(fā)展面臨的各種障礙中，法律障礙高居首位［17］。我國在國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》《關(guān)于國家電子政務(wù)總體框架》及《政府信息公開條例》的推動(dòng)下，各級(jí)政府、各部門已基本開設(shè)了網(wǎng)站，并通過網(wǎng)站發(fā)布信息，但因信息公開等制度的不完善，使得電子政務(wù)未發(fā)揮應(yīng)有作用，未能以此優(yōu)化行政管理。

1.在線服務(wù)效率低下

電子政務(wù)建設(shè)的首要目的是利用信息技術(shù)為民眾提供高效便捷的在線公共服務(wù)。當(dāng)前各級(jí)政府、部門雖建成網(wǎng)站，但在運(yùn)用方面還存在不到位之處，其網(wǎng)站目前主要限于發(fā)布信息，很少提供在線服務(wù)。通過電子政務(wù)建設(shè)提供在線服務(wù)，不僅是將面對(duì)面的手工處理服務(wù)流程轉(zhuǎn)變?yōu)檫h(yuǎn)程的電子服務(wù)流程，而且應(yīng)利用信息技術(shù)整合再造政府工作流程，以跨機(jī)構(gòu)的服務(wù)整合，提高行政效率，為民眾提供高效服務(wù)。如新加坡針對(duì)繁瑣、復(fù)雜和耗時(shí)的業(yè)務(wù)審批，建立了“多個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)政府”的在線申請(qǐng)?bào)w系（OASIS），將30個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)154個(gè)牌照的審批縮減、整合到OBLS門戶網(wǎng)站之中，簡化審批手續(xù)，使民眾無需再從一個(gè)機(jī)構(gòu)穿梭到另一個(gè)機(jī)構(gòu)辦理行政審批手續(xù)，大大減少了審批周轉(zhuǎn)時(shí)間，其申請(qǐng)?jiān)S可的平均時(shí)間從21天減少到12.5天，辦理商業(yè)登記的時(shí)間從5天縮短至2小時(shí)［18］。我國電子政務(wù)建設(shè)局限于在線發(fā)布信息，即使提供零星的在線服務(wù)，亦不過是將手工流程轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮恿鞒蹋瑳]有充分利用信息技術(shù)整合行政管理流程，提供高效服務(wù)。機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)整合不到位，即使在同一機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)辦理不同事務(wù)也需要申請(qǐng)人在不同部門之間來回奔波，重復(fù)提交材料，效率低下。

2.民主參與、權(quán)力監(jiān)督功能不足

（1）信息公開不足，致使對(duì)權(quán)力監(jiān)督不足。當(dāng)前，雖然頒布了《政府信息公開條例》，但仍存在不足：第一，適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)，并不包括具有公共管理職能、承擔(dān)公共服務(wù)職能的事業(yè)單位、企業(yè)。前者如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等，后者如電力公司、石油公司、血液中心等。而前述機(jī)構(gòu)信息公開不足，容易造成權(quán)力黑箱操作，權(quán)力尋租。第二，關(guān)于信息公開范圍規(guī)定不足。對(duì)于應(yīng)公開的事項(xiàng)，第9條的一般規(guī)定過于抽象，后續(xù)列舉性規(guī)定不盡完善，導(dǎo)致信息是否公開取決于行政機(jī)關(guān)的自覺。更嚴(yán)重的是，第14條禁止性規(guī)定過于模糊，于是各機(jī)關(guān)網(wǎng)站公開的大多是無關(guān)緊要的信息，而諸如單位三公經(jīng)費(fèi)、資金使用、財(cái)務(wù)審計(jì)、采購信息以及地方政府土地出讓金、礦產(chǎn)經(jīng)營權(quán)出讓收入等關(guān)鍵信息很少公開。第三，責(zé)任追究機(jī)制不完善導(dǎo)致規(guī)范被束之高閣，未達(dá)預(yù)期效果。雖然《政府信息公開條例》于2008年就頒布實(shí)施，但據(jù)相關(guān)調(diào)查評(píng)估，很多部門未完成條例所規(guī)定的20%的信息公開［19］。根據(jù)《政府信息公開條例》第10條規(guī)定，各級(jí)政府、各部門應(yīng)公開財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告以及集中采購信息。第12條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重點(diǎn)公開國家支持“三農(nóng)”發(fā)展的各類專項(xiàng)資金管理和使用情況。事實(shí)上，這方面的公開信息比較缺乏。監(jiān)督、責(zé)任機(jī)制的不完善是導(dǎo)致當(dāng)前執(zhí)法不嚴(yán)的重要原因。雖然《信息公開條例》第35條規(guī)定，對(duì)于未履行信息公開義務(wù)的機(jī)關(guān)，“由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正”、“對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，其中未明確具體監(jiān)督主體、直接主管人員、直接責(zé)任人及其承擔(dān)的具體責(zé)任，缺乏可操作性。由于缺乏可行的追責(zé)機(jī)制，使得規(guī)則被束之高閣。（2）缺乏公眾參與。在韓國、新加坡、美國、德國等電子政務(wù)受聯(lián)合國等機(jī)構(gòu)廣為好評(píng)的國家，其電子政務(wù)為民眾提供了參與決策渠道。如在德國柏林、不萊梅、漢堡等地，通過政府建立的門戶網(wǎng)站，公眾可參與制定預(yù)算、空間規(guī)劃。而當(dāng)前在我國，公眾主要還是被動(dòng)接受各機(jī)構(gòu)在網(wǎng)站發(fā)布的信息，難以參與土地規(guī)劃、政府預(yù)算等規(guī)劃之中，甚至單位的員工亦無法參與本單位的預(yù)算制定。由此可能導(dǎo)致本有嚴(yán)格拘束力的諸如土地規(guī)劃等事項(xiàng)被隨意修改，財(cái)政資金使用不透明，滋生腐敗等，“通過社會(huì)管理信息化建設(shè)，提高社會(huì)管理科學(xué)水平”的目標(biāo)則難以實(shí)現(xiàn)。

（二）以完善的配套規(guī)范保障社會(huì)管理信息化建設(shè)

1.制定電子政務(wù)配套規(guī)范

雖然國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》《小組電子政務(wù)總體框架》明確了電子政務(wù)建設(shè)的主要任務(wù)，但受規(guī)范性質(zhì)的局限，其無法以權(quán)利義務(wù)責(zé)任的方式明確各主體的職責(zé)，從而缺乏強(qiáng)制性、可操作性。在信息化法明確了信息化管理和執(zhí)行體制后，無需另行制定單行的電子政務(wù)法，可將電子政務(wù)置于信息化法的信息化建設(shè)與應(yīng)用要求中予以規(guī)定。第一，適用首席信息官的一般規(guī)定，要求各單位指定首席信息官負(fù)責(zé)電子政務(wù)建設(shè)，從而明確電子政務(wù)建設(shè)的責(zé)任主體，避免因缺乏追責(zé)機(jī)制導(dǎo)致規(guī)范被閑置。第二，明確電子政務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)體和程序性規(guī)范明確各機(jī)關(guān)提供在線服務(wù)的義務(wù)，為民眾提供參與決策、權(quán)力監(jiān)督渠道的義務(wù)。尤其要求設(shè)立全國統(tǒng)一的電子招投標(biāo)系統(tǒng)，即要求政府采購、資源出讓行為通過全國統(tǒng)一電子招投網(wǎng)絡(luò)實(shí)施，以避免權(quán)力尋租。同時(shí)，針對(duì)電子政務(wù)的具體實(shí)施，如就建立自然資源和地理空間、宏觀經(jīng)濟(jì)等數(shù)據(jù)庫，以授權(quán)性規(guī)范授權(quán)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組制定具體規(guī)范。第三，利用信息化法的統(tǒng)帥地位，以黨的十八屆三中全會(huì)決議提出的“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，加快轉(zhuǎn)變政府職能”改革目標(biāo)為契機(jī)，推進(jìn)電子政務(wù)整合。以建立綜合應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)為目標(biāo)，立足我國國情，借鑒新加坡等國的先進(jìn)規(guī)則及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組與深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)商確定具體整合方案。

2.完善《政府信息公開條例》

第一，《政府信息公開條例》法律位階較低，且適用范圍窄，無法涵蓋人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)及具有公共服務(wù)職能的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)。應(yīng)進(jìn)一步制定政府信息公開法，以法律的形式予以規(guī)定并擴(kuò)大適用范圍。第二，明確“公開為原則，不公開為例外”的基本原則，將禁止公開對(duì)象限定為《中華人民共和國保守國家秘密法》所規(guī)定的事項(xiàng)，避免各機(jī)構(gòu)以維護(hù)國家利益為由逃避信息公開［20］。第三，完善監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。一方面，在信息化建設(shè)管理與執(zhí)行體制之下，明確首席信息官等具體執(zhí)行義務(wù)人，進(jìn)一步明確其未履行信息公開義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任及承擔(dān)刑事責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，完善外部監(jiān)督機(jī)制，賦予公眾依法申請(qǐng)信息公開的權(quán)利及其司法救濟(jì)權(quán)，在“公開為原則，不公開為例外”的基本原則之下，應(yīng)由政府對(duì)拒絕公開信息負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任［21］。

注釋：

①信息化法作為統(tǒng)帥性規(guī)范，不僅需確立信息化建設(shè)及其安全監(jiān)管體制，還需明確各機(jī)構(gòu)在信息化及其安全建設(shè)中的職責(zé)、網(wǎng)絡(luò)違法行為處罰規(guī)則等。

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徐銀波（1986-），男，博士，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院副教授，創(chuàng)新型國家建設(shè)法治理論研究中心研究員，研究方向?yàn)槊穹ā⑿畔⒎ā?/p>

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