賀婷　曾志敏

隨著國民收入水平提高和中等收入群體擴大，我國城鄉(xiāng)居民的公共服務需求正加快轉型升級，居民對公共服務質量的要求明顯提高，多樣化、個性化、高端化需求與日俱增。在需求結構發(fā)生明顯變化的同時，我國公共服務供給側對需求側變化的適應性調整卻明顯滯后。受傳統(tǒng)的政府單一供給模式與管理體制機制約束等影響，公共服務供給側調整表現(xiàn)出明顯的黏性和遲滯，公共服務新產品、新服務和新業(yè)態(tài)的供給潛力沒有得到有效釋放。在一定程度上可以說，推進供給側結構性改革是公共服務供需結構再平衡的內在要求，也是經濟社會發(fā)展到現(xiàn)階段的必然選擇。

一、推進公共服務供給側結構性改革的必要性

一是全面小康社會的發(fā)展短板必然要求擴大公共服務的供給保障。目前我國公共設施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，服務業(yè)水平比同等發(fā)展中國家還要低10個百分點，而城鎮(zhèn)化則比發(fā)達國家低20多個百分點。因此，為保障在2020年前全面建成小康社會，必須要擴大公共服務供給總量和完善社會治理制度體系，把我國過去多年經濟社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的社會欠賬補齊。

二是消費需求結構的轉型升級必然要求提升公共服務的質量水平。經過市場經濟的30多年深入發(fā)展，社會結構深刻變動、利益格局深刻調整，人民群眾的公平意識、民主意識、權利意識不斷增強。與此同時，中等收入群體規(guī)模不斷擴大，群眾提高生活水平和改善生活質量的愿望更加強烈，消費需求更加多樣化多層次，教育、文化、衛(wèi)生、體育、旅游等領域的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。為解決當前公共服務供需結構之間的匹配性矛盾，提高公共服務供給質量和水平的要求亟為緊迫。

三是經濟發(fā)展動力的變革轉換必然要求創(chuàng)新公共服務的供給方式。新常態(tài)下經濟發(fā)展動力正在從傳統(tǒng)增長點轉向新增長點，新一輪科技革命和產業(yè)變革蓄勢待發(fā)，移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等技術快速發(fā)展，并運用市場力量正在推動公共服務新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展、供給方式不斷創(chuàng)新、服務模式更加豐富，因此傳統(tǒng)政府單一供給的低效率模式主動適應新形勢變革將是大勢所趨。

二、推進公共服務供給側結構性改革的基本思路

推進供給側結構性改革是適應和引領我國經濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，它主要著力于解決不完全競爭中的供給體系優(yōu)化和有效制度供給問題。在公共服務領域，針對當前我國經濟社會發(fā)展面臨的公共需求快速增長與公共服務供應不足之間的結構性矛盾，“十三五”規(guī)劃建議明確要求增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。并且強調，要創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。這是我國公共服務供給側結構性改革的指導綱領和行動指南。具體來看，應著重處理好以下三個基本問題，這幾個問題有機聯(lián)系，缺一不可：

一是區(qū)分基本公共服務和非基本公共服務，厘清政府、市場和社會的職能邊界。按照公共屬性的強弱，正確區(qū)分公共服務事業(yè)領域的“基本”與“非基本”屬性，這是在公共服務供給與生產機制上，逐步厘清政府、市場和社會職能邊界的基本前提。對于基本公共服務，政府承擔全面供給責任，社會組織和私人部門可以適當方式來參與生產，但必須以保障公益性的實現(xiàn)為前提。在社會組織發(fā)展較為成熟或私人部門參與意愿較強的前提下，基本公共服務可以考慮由政府購買服務的形式來實現(xiàn)。對于非基本公共服務，政府承擔一定供給責任，社會和市場是主要供給者，政府及公共部門基本上不參與生產行為，社會組織以及私人部門是主要生產主體。非基本公共服務主要實行市場調節(jié)，既滿足社會成員的高層次服務需求，又能形成適度的社會服務市場，并推動社會領域產業(yè)發(fā)展。

二是區(qū)分營利性和非營利性，正確發(fā)揮政府的“有為之手”，分類實施扶持政策。鑒于我國民辦公共服務事業(yè)正處于起步階段，在促進社會力量參與公共服務事業(yè)尤其非基本公共服務的生產與供給方面，亟需政府“有為之手”的培育扶持與有效監(jiān)管。從市場激勵角度看，政府應當承認民間資本進入公共服務事業(yè)領域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會力量參與公共服務事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應受到政策的支持和鼓勵，根據(jù)參與主體、經營形式和行業(yè)本身的盈利水平的不同分別給予相應的扶持。對于非營利性機構，應在人才培養(yǎng)、金融財稅、土地政策等方面，給予與公辦機構同等的待遇；對于營利性機構，應該根據(jù)公共服務各領域市場化程度以及盈利能力和水平，給予不同的扶持。當然，以上扶持的落實到位，還應以嚴格的分類監(jiān)管為前提。

三是區(qū)分公辦機構與民辦機構的職能定位，深化事業(yè)單位改革，壯大社會力量。深化事業(yè)單位改革，改變公共機構單一供給模式，并不是要否定公辦機構在公共服務供給中的作用，走向民辦機構獨大的反面。以構建多元化、多層次公共服務供給主體模式為立足點，應正確區(qū)分公辦機構與民辦機構職能定位為前提，由公辦機構承擔保障性的托底功能，民辦機構滿足多樣化需求，二者相互配合與協(xié)調，實現(xiàn)公共服務事業(yè)發(fā)展格局的動態(tài)調整。為此，一方面，深化事業(yè)單位改革，推進政事分開和公辦社會服務機構的去行政化，實現(xiàn)現(xiàn)代社會組織治理結構，接受政府的績效評估和行政監(jiān)管；另一方面，推動社會組織發(fā)展，培育和壯大社會力量，逐漸提高參與公共服務事業(yè)的社會力量中社會組織的比重，使社會組織和民間資本在民辦公共服務事業(yè)中合理分工、錯位發(fā)展。

三、推進公共服務供給側結構性改革的政策路徑

（一）完善國家基本公共服務體系，強化民生兜底保障

以制定實施《推進“十三五”基本公共服務均等化規(guī)劃》為綱領，擴大有效公共投資，完善基本公共服務體系，有效補齊全面建成小康社會的短板。一是著眼于全面小康和均等化發(fā)展，加大公共資源向農村、中西部貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度，加快推進城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務一體化和均等化。二是結合戶籍制度改革進展和新型城鎮(zhèn)化建設，將常住人口納入各類基本公共服務保障范圍。三是加強基層公共服務機構設施和能力建設，提高設施標準化和服務規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平。四是規(guī)范市場準入、合理引入競爭機制，積極采取購買服務、PPP等方式創(chuàng)新公共服務供給。五是建立完善基本公共服務需求表達機制和滿意度調查制度，借力大數(shù)據(jù)準確把握公共服務需求，精確核算公共服務成本，合理配置公共服務資源，促進各級政府及時有效地提供公共信息，回應公眾關切，增強服務精度準度。

（二）以推進事業(yè)單位改革為重點，優(yōu)化公共服務供給主體結構

一是深化事業(yè)單位改革，著力推進政事分開和公辦社會服務機構的去行政化，探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，完善法人治理結構，使事業(yè)單位真正轉變?yōu)楠毩⒌氖聵I(yè)單位法人和公共服務提供主體。二是加快公共服務領域營利和非營利分類管理。完善分類登記管理制度，分領域建立統(tǒng)一的準入退出、產權歸屬、運行管理及風險防范機制，根據(jù)不同經營性質明確分類監(jiān)管辦法。引導公共服務機構跨區(qū)域品牌化、連鎖化發(fā)展。三是加強公共服務領域政府與社會資本合作。鼓勵和引導社會力量以兼并、收購、參股、合作等多種形式參與公共服務事業(yè)，積極探索公共服務事業(yè)服務、管理合同外包、特許經營等公私合作方式，拓寬社會力量進入渠道。探索將一部分建設資金轉變?yōu)橘徺I服務資金，并完善購買服務資金的使用管理。通過市場機制能夠有效購買的社會公共服務，原則上政府不再安排對公辦機構的新增建設投入，對于社會力量參與生產的社會公共服務，政府優(yōu)先購買。

（三）培育發(fā)展“幸福產業(yè)”，引領公共服務多樣化供給

旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老等“幸福產業(yè)”是與人的體驗結合最為緊密的產業(yè)，也是滿足人民群眾多元化、個性化、特色化以及差異化服務需求的供給途徑。幸福產業(yè)的繁榮發(fā)展，可以在供給側結構性改革中不斷創(chuàng)造新的發(fā)展模式，引領新的消費增長。

一是完善投融資機制。探索多元化融資渠道，加大政策性金融機構和商業(yè)銀行對幸福產業(yè)的支持力度。鼓勵符合條件的企業(yè)充分利用資本市場，發(fā)行企業(yè)債券和上市直接融資。強化產業(yè)發(fā)展基金的引導作用，推動設立一批專業(yè)性創(chuàng)業(yè)資本基金，鼓勵引導風險投資進入幸福產業(yè)，加快新產品和服務的產業(yè)化過程，形成相互支持、優(yōu)勢互補的產業(yè)鏈。通過貸款補充項目資本金，并以財政貼息等方式鼓勵社會資本進入。

二是健全行業(yè)標準。進一步梳理行業(yè)標準體系，順應行業(yè)發(fā)展要求更新完善。例如，要加快制訂和完善養(yǎng)老機構服務入住合同樣本、醫(yī)療及養(yǎng)老服務糾紛預防與處理辦法、文化產業(yè)內容審查標準、無形資產質押評估、體育場館和建設場所管理運營標準、賽事活動消防安保標準等。此外，對幸福產業(yè)出現(xiàn)的融合發(fā)展新業(yè)態(tài)，還需要動態(tài)跟蹤，在給予其寬松發(fā)展環(huán)境的同時，適合完善監(jiān)管服務標準。

三是深化政府放管服改革。全面梳理和公開公共服務目錄清單，對審批服務事項逐項編制指南，列明流程、示范文本和時限，明確政府公共服務的權責體系。簡化辦事程序，將部門分設的辦事窗口整合為綜合窗口，降低市場主體獲取信息成本。依托“互聯(lián)網+”，加快推進各級政府、部門之間涉及公共服務事項的信息互通共享、校驗核對，推行一站式審批服務，促進辦事部門相互銜接。

（賀婷，國家發(fā)展改革委社會司。曾志敏，國家發(fā)展改革委社會所）