構建提升專利質量的政策體系研究
——從市場需求出發(fā)

赫英淇 唐 恒

構建以專利質量為核心的政策體系，合理運用各類政策工具，促進專利質量提升，是我國加快知識產權強國建設的基礎。構建提升專利質量政策體系，可從提升發(fā)明創(chuàng)造質量、提升專利申請質量、提升專利審查質量和刺激高質量專利市場需求四個方面入手。重點圍繞專利市場建設研究專利質量提升策略，有利于形成專利質量與專利效益之間的相互促進的良性循環(huán)。

專利質量 政策工具 專利市場

引 言

我國已成為世界上專利申請第一大國。a《2014年全球專利申請量連續(xù)第五年上升：中國推動專利申請增長》，http://www.wipo.int/pressroom/zh/articles/2015/article_0016. html，最后訪問日期：2016年1月18日。伴隨我國專利申請數量的激增，專利質量問題成為近年來社會各界關注的熱點。當前，建設知識產權強國已被列為我國知識產權戰(zhàn)略的重要目標，而提升專利質量、實現創(chuàng)造能力領先是成為知識產權強國的基本要求之一。專利政策作為政府干預專利相關行為的主要手段，對專利質量的形成具有重要影響。美國聯邦貿易委員會認為，是美國專利商標局專利審查政策出了問題導致專利質量下降，并提出了專利審查的“惡性循環(huán)”理論。bCommission F T, To Promote Innovation: The Proper Balance of Competition and Patent Law and Policy, A Report by the Federal Trade Commission, 2003.我國學者提出專利申請政策導向是影響專利質量的主要因素，突出表現為政府專利資助費用與獎勵政策偏頗。c黎運智、孟奇勛：《問題專利的產生及其控制》，載《科學學研究》2009年第5期，第 660–665頁。

以專利政策為研究對象，和育東就專利政策的目標進行了探討，提出激勵創(chuàng)新的一元化目標。d和育東：《專利政策目標的一元化》，載《科學學研究》2011年第8期，第1155–1164頁。曾鐵山、朱雪忠等定性分析了我國專利申請、維持、實施等行為相關政策對各專利行為可能產生的影響。e曾鐵山、朱雪忠、袁曉東、文家春：《基于市場化導向的我國專利政策功能定位研究》，載《情報雜志》2013年第7期，第130–136頁。曾鐵山和袁曉東分析了專利政策對科技創(chuàng)新的作用強度，并從促進專利申請類政策、促進專利傳播類政策和促進專利利用類政策三個方面探討了我國專利政策的結構效應。f曾鐵山、袁曉東：《專利政策的結構效應及其政策含義研究》，載《科學學研究》2014年第11期，第1646-1651頁。楊晨和蔡蕓從產業(yè)創(chuàng)新與專利政策相融合的維度研究專利政策資源的配置及有效性提升的策略。g楊晨、蔡蕓：《產業(yè)市場結構、創(chuàng)新形態(tài)與專利政策誘導因素配置的機理研究》，載《科學學與科學技術管理》2015年第2期，第18–24頁。另外，還有很多學者圍繞區(qū)域性專利資助政策與政策評價指標體系展開了豐富的研究。

現有研究已明確專利政策對專利質量存在影響，但缺少針對專利質量提升政策設計的系統(tǒng)討論。為充分發(fā)揮政策的協同作用，實現政策效應最大化，本文以提升專利質量為主線，分析政策體系的結構內容，并結合我國專利政策現狀，提出政策體系構建的對策建議。

一、提升專利質量政策體系的內容框架

從專利的產生過程來看，專利質量由發(fā)明質量、申請質量和審查質量共同決定。此外，高質量的專利是企業(yè)等創(chuàng)新主體在市場機制作用下追求經濟效益的必然需求?？梢哉f，市場需求也是刺激專利質量提升的重要因素。因此，提升專利質量的政策體系應當包括提升發(fā)明創(chuàng)造質量的政策、提升專利申請質量的政策、提升專利審查質量的政策和刺激高質量專利市場需求的政策四個方面。

政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施。提升專利質量的政策正是通過各種政策工具的設計、組織、搭配及運用而形成的。不同的政策工具對專利相關行為的作用方式不同，根據作用方式的不同可將這些政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型。其中，供給型指政府通過對人才、信息、技術、資金等的支持改善創(chuàng)新相關要素的供給，推動專利創(chuàng)造和實施。環(huán)境型指政府通過稅收制度、法規(guī)管制、宣傳推廣等政策影響專利創(chuàng)造和實施的環(huán)境因素，為技術創(chuàng)新等專利相關活動提供有利的政策環(huán)境，間接影響并促進專利的發(fā)明、申請和實施。需求型指政府通過采購與貿易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩(wěn)定新技術應用的市場，從而拉動技術創(chuàng)新和專利轉化實施。綜合來看，供給型工具更多地表現為政策對專利相關行為的推動力，需求型主要表現為對專利行為的拉動力，環(huán)境型起間接的影響作用。

提升專利質量政策體系的政策對象、主要內容和可選擇的政策工具類型具體分析如下。

（一）提升發(fā)明創(chuàng)造質量的政策

發(fā)明創(chuàng)造質量主要是指發(fā)明創(chuàng)造的技術水平。提升發(fā)明創(chuàng)造質量的政策主要以企業(yè)、高校、科研院所和個體發(fā)明人等創(chuàng)新主體為政策對象，重點關注提升科技創(chuàng)新能力、提升創(chuàng)新主體發(fā)明創(chuàng)造積極性以及完善發(fā)明創(chuàng)造條件等內容。在政策工具的選擇上，就提升創(chuàng)新主體創(chuàng)新能力和積極性而言，通常較多采取供給型工具，如人才培養(yǎng)、信息服務、教育培訓等，也可以采取目標規(guī)劃等環(huán)境型工具和資質認定等需求型工具；就完善發(fā)明創(chuàng)造條件而言，通常較多采取研發(fā)補貼、融資支持等供給型工具。

（二）提升專利申請質量的政策

專利申請質量主要指以專利申請文件為載體、以專利申請文件撰寫水平為基礎的專利技術質量和專利法律質量。專利申請文件的質量具體表現在文字用詞和語法的精確性、權項組合的邏輯性、權利要求與說明書的關聯程度、說明書中引用的現有技術等。提升專利申請質量政策主要以專利申請人、專利代理人和代理機構等為政策對象，圍繞引導正確的專利申請動機、調控適當的專利申請成本和提升專利申請代理水平等內容進行政策設計。就專利申請動機和成本的引導以及調控而言，通常可采取供給型工具如費用資助、融資支持等，環(huán)境型工具如法規(guī)管制、目標規(guī)劃等，及需求型工具如資質認定等；就提升專利代理水平而言，通?？刹扇∪瞬排囵B(yǎng)、教育培訓、信息服務等供給型工具和法規(guī)管制、宣傳推廣等環(huán)境型工具。

（三）提升專利審查質量的政策

Burke和ReizighBurke P. F. and Reitzig M., Measuring Patent Assessment Quality: Analyzing the Degree and Kind of (in ) Consistency in Patent Of fi ces Decision Making, Research Policy, 2007, 36( 9 ): 1404-1430.將專利審查質量界定為專利審查部門對專利授權的技術質量標準對專利做出的一致性分類。從專利審查的角度，高質量專利要求授權的專利權利要求邊界清晰、保護范圍適當，并且授予的專利權權利穩(wěn)定。由此可以看出，審查標準是影響專利審查質量的主要因素之一。同時作為專利審查行為的結果，專利審查質量不可避免地受到專利審查人員能力、專利申請人/代理人與審查人員之間的互動，以及專利審查資源條件等因素的影響。因此，以專利審查行為主體為政策對象的提升專利審查質量的政策應當圍繞審查標準的完善、審查人員能力提升、審查資源合理配置，以及暢通審查人員與專利申請人/代理人互動渠道等內容進行研究設計。通常情況下，提升專利審查質量的政策可采取人才培養(yǎng)、資金支持、信息服務等供給型工具和法規(guī)管制等環(huán)境型工具。

（四）刺激高質量專利市場需求的政策

較高的專利質量是獲得較高專利效益的基礎，而較高的專利效益為專利質量的提升提供動力。刺激高質量專利市場需求政策旨在通過繁榮專利市場促進專利價值實現，提升專利效益，從而刺激創(chuàng)新主體追求高質量專利，進而形成專利質量與效益之間的良性循環(huán)。加強專利市場建設是刺激高質量專利市場需求的前提和基礎。專利市場建設主要包括專利市場環(huán)境氛圍的營造與市場活動的鼓勵和監(jiān)管兩個方面。因此，政府應當圍繞加強專利保護、促進專利金融發(fā)展、推動專利運營等內容研究設計相關政策。通常來講，人才培養(yǎng)、融資支持、信息服務等供給型工具，政府采購等需求型工具，及稅收優(yōu)惠等環(huán)境型工具可用來鼓勵專利市場活動的開展；同時，法規(guī)管制等環(huán)境型工具可用于營造專利市場環(huán)境氛圍和監(jiān)管專利市場行為。

二、我國提升專利質量的政策現狀

（一）專利政策基本情況

1..數據來源

利用“北大法寶V5”檢索系統(tǒng)，以“專利”、“知識產權”為關鍵詞，進行全文精確檢索，我們共檢索到專利相關政策25, 425條。為保證專利政策篩選的可靠性和代表性，我們遵從以下原則：首先，檢索范圍限定在政府機關頒布的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件；其次，政策必須是現行有效的。最終，我們篩選出2000-2014年間頒布的，且直接與專利相關的中央政策性文件共計308條，其中國務院頒布的14條，各部位制定印發(fā)的294條。本文重點針對篩選出的2008-2014年的224條政策進行分析。

2.分析框架和方法

本文從政策工具和政策影響專利行為類別兩個維度對我國專利政策進行分析。RothwelliR. Roth well, Public Innovation Policy: To Have or to Have Not?, R & D Management, 1986 (16-1), 25-36.提出，創(chuàng)新政策就是一種政策工具與多種配套政策的組合，是政府用以刺激技術進步和經濟發(fā)展的手段。根據Rothwell和Zegveld的思想jRothwell R and Zegveld W., Reindusdalization and Technology. London: Logman Group Limited, 1985.，本文對檢索到的224條專利政策進行政策工具挖掘，并分析政策對發(fā)明創(chuàng)造、專利申請、專利審查、專利市場活動等行為的關注程度。若政策為單一工具，則僅有一個編碼；若政策涉及不同的工具組合，則按照“政策編號—具體條款/章節(jié)”進行編碼。同理，若政策可能影響單一行為，則僅有一個編碼；若政策涉及多種行為，則按照“政策編號—條款/章節(jié)”進行編碼。運用文本挖掘和定性分析方法，本文統(tǒng)計分析了我國專利政策的政策工具分配情況和可能影響不同專利行為的政策分配情況。

3..數據分析

如圖1所示，我國專利相關的政策數量均大體呈現逐年增多的趨勢，期間于2013年出現一個峰值。我國專利相關的政策數量2008年至2013年期間增長速度明顯高于2008年以前，這主要與我國2008年起實施國家知識產權戰(zhàn)略，政府對專利工作重視程度顯著提升相關。

圖1 2000-2014我國專利政策年度分布

如表1所示，我國專利政策主要采取的政策工具包括教育培訓、公共服務、資金投入、目標規(guī)劃、人才激勵、宣傳推廣、稅收優(yōu)惠、行政執(zhí)法、法規(guī)管制、示范工程、資質認定等。供給型、需求型、環(huán)境型政策工具均有涉及。統(tǒng)計結果顯示，占比最大的是環(huán)境型（66.96%），最少的為需求型（13.17%）。在環(huán)境型中，目標規(guī)劃（40.67%）和法規(guī)管制（40.00%）運用最多；在供給型中，公共服務（44.94%）和人才激勵（32.58%）運用最廣；在需求型中，示范工程（61.02%）最為常用。如表2所示，我國現有政策影響專利市場行為的數量最多（48.12%），其次是影響專利申請的政策（45.51%），影響專利審查的政策數量最少（2.15%）。

表1 政策工具分配表

表2 影響不同專利行為政策分布

進一步分析發(fā)現，影響發(fā)明創(chuàng)造行為的政策中主要采取的政策工具包括人才激勵、教育培訓、宣傳推廣等，其中人才激勵所占比例最高（58%）；具體措施主要是針對有效專利、發(fā)明人等的評獎評優(yōu)。影響專利申請行為政策運用的政策工具主要包括教育培訓、法規(guī)管制、資金投入等，其中目標規(guī)劃、資金投入等使用較多，占比均超過20%；具體措施包括資助專利申請費用、政府考核評價中使用專利指標、資質認定或項目評價中使用專利指標等。影響專利審查政策數量相對較少，政策工具主要包括教育培訓、公共服務、人才激勵和法規(guī)管制，其中法規(guī)管制占比最高，約40%；具體舉措包括完善審查標準，建立重要專利審批快速通道等。影響專利市場活動政策中運用最多的是行政執(zhí)法，約76%；具體舉措包括打擊專利侵權，加強專利維權，提升執(zhí)法人員能力，規(guī)范專利實施許可、質押等活動，提升企業(yè)專利運用能力，支持專利運營等。

綜上所述，關于我國專利政策的制定情況可以得出以下初步結論：

（1）專利政策總量總體保持平穩(wěn)增長趨勢，可見，我國注重使用政策性方法推動專利事業(yè)發(fā)展；

（2）從政策工具維度來看，我國專利相關政策多以環(huán)境型和供給型政策工具為主，需求型政策工具使用較少；

（3）從影響專利行為的政策數量來看，主要為推進專利的申請與保護，關于發(fā)明創(chuàng)造、專利審查的政策較少。

（二）提升專利質量的政策制定情況

目前我國尚未形成以提升專利質量為核心的政策體系。從上述政策體系的四個方面來看，我國僅針對專利申請質量提升通過政策制定明確了相關目標和路徑。作為提升專利申請質量政策的核心，《關于進一步提升專利申請質量的若干意見》重點針對專利申請動機不當、申請意識和布局能力不足及申請代理服務質量不高等問題提出意見。作為全國推行范圍最廣、資金投入最多的政策，專利資助政策也已從對專利申請的普遍資助，開始轉向重點對發(fā)明專利申請或授權的實用新型申請給予資助，從而促進專利質量的提升。

從提升發(fā)明創(chuàng)造質量來看，我國現行的關注提升創(chuàng)新主體發(fā)明創(chuàng)造能力、創(chuàng)新積極性及創(chuàng)新資源條件的政策主要集中在科技和教育政策中。專利政策中涉及發(fā)明創(chuàng)造行為的主要是通過評選優(yōu)質發(fā)明、獎勵發(fā)明人等措施激勵創(chuàng)新主體開展高質量發(fā)明創(chuàng)造的積極性，如《中國專利獎評獎辦法（2014修訂）》等。

從提升專利審查質量來看，我國相關政策主要關注審查標準的統(tǒng)一和完善，及審查人員能力的提升。其中，《專利審查指南》詳細規(guī)定了我國專利審查的流程和標準等內容，現已經過一次修訂和兩次修改。此外，為提升專利審查質量，國家知識產權局還建立了審查質量評價體系，設立了專利審查投訴平臺。

從刺激高質量專利市場需求來看，我國并沒有出臺專門的政策對專利市場建設進行整體謀劃，現有政策主要集中在通過加強專利保護而營造良好的市場氛圍，直接與市場活動相關的政策并不多。

基于提升專利質量的視角，我國專利政策仍然存在以下不足：

（1）從提升專利質量的角度出發(fā)，現有政策作用較為分散，缺少頂層設計。

（2）目前專利政策僅通過人才激勵提升發(fā)明創(chuàng)造積極性，遠不足以支撐發(fā)明創(chuàng)造質量的提升。

（3）專利申請資助政策工具的具體運用仍有改善空間，主要包括資助范圍和對象的合理劃定，資助申請的審批程序過于簡單等。

（4）專利審查相關政策在數量上明顯偏少，缺少專利審查質量管理相關政策。

（5）直接與引導支持專利轉化實施、建設專利交易市場、規(guī)范專利市場行為等相關政策數量嚴重偏少，對專利價值實現促進作用不足。

三、構建提升專利質量政策體系的建議

提升專利質量是一項系統(tǒng)工程。單純針對專利質量形成中的某一環(huán)節(jié)或某一專利質量的影響因素而通過政策加以刺激，都不能達到提升專利質量的最優(yōu)效果，因此，應當以提升專利質量為核心，從整體出發(fā)進行謀劃，整合資源，全面協調專利質量提升工作，通過提升創(chuàng)新能力、提升專利申請意識布局能力、提升專利服務水平、提升專利審查質量、拓展專利價值實現路徑等措施提升專利質量，促進專利質量與專利效益之間良性循環(huán)的形成。

（一）加強刺激高質量專利市場需求政策研究

從有效提升專利質量的角度出發(fā)，鑒于專利質量與專利效益之間的辯證關系，建議加強專利市場建設、刺激高質量專利市場需求的政策研究，重點探討知識產權交易市場建設、知識產權金融發(fā)展、知識產權服務業(yè)發(fā)展等利于繁榮專利市場的具體舉措，進而為專利質量提升提供強勁的拉動力。

（二）合理運用資助資金投入政策工具

鑒于我國現有科技政策、教育政策等已經對創(chuàng)新能力培育和提升提供較多支持，建議專利政策中的資助資金投入重點運用于創(chuàng)新主體專利運用能力的培育和提升，以及支持高質量專利市場化活動的開展?；蛘?，可以通過實施高質量專利培育工程，將政府資金投入到支持專利產出和實施的整個過程，以針對發(fā)明人、代理、運營等服務機構組合的政策支持逐步代替針對單獨相關主體的資助政策。

（三）完善提升專利審查質量政策

作為專利確權的關鍵環(huán)節(jié)，完善的審查程序、合理的審查標準對專利質量的最終確定具有不可忽視的影響。專利審查人員是專利審查工作的根本依托，審查人員的業(yè)務能力和素質是專利審查質量的重要保障。面對我國專利審查相關政策較少的情況，建議深入研究完善系統(tǒng)提升專利審查質量的政策，主要涉及專利審查程序、內容和標準，專利審查人員能力提升、業(yè)務指導，專利審查質量管理、評價等相關內容。

It is the basis for building China into a powerful IP State to construct a policy system focusing on patent quality, and properly use various policy tools. To construct such a policy system needs to consider four important factors, namely, the promotion of qualities regarding invention, patent application, patent review, as well as stimulating the market demand for high quality patents. It is conducive to form a virtuous circle between patent quality and patent bene fi ts if the strategy of promoting patent quality is focused on the construction of patent market.

patent quality; policy tool; patent market

赫英淇，江蘇大學管理學院博士研究生唐恒，江蘇大學管理學院教授

本文受國家知識產權局軟科學項目“提升專利質量和效益政策體系研究”（SS14-A-08）資助。