王超

摘要：文章從制度的視角探討政府信任。政府信任是政府與公民之間不斷重復(fù)的交往行為，經(jīng)歷了期望表達(dá)、政策回應(yīng)、回應(yīng)認(rèn)知、補(bǔ)償反饋的過程。在此過程中，政府信任存在公眾期望獲取不力、公眾期望回應(yīng)不力、回應(yīng)成果展示不力、政府信任反饋無(wú)力等問題。從制度的角度分析，原因在于公眾期望轉(zhuǎn)化政策制度缺失、公共政策執(zhí)行監(jiān)督制度不完善、公眾對(duì)政府行為知情制不健全、政府政策損益補(bǔ)償制度不完善等四個(gè)方面。要想提高政府信任，就要從健全公眾利益表達(dá)制度、健全政府執(zhí)行監(jiān)督制度、健全政府信息公開制度、完善利益損失補(bǔ)償制度等方面入手。

關(guān)鍵詞：政府信任；公民；政府；期望；認(rèn)知

一、政府信任過程的相關(guān)界定

（一）政府信任過程的含義

“政府信任是指公眾在期望與認(rèn)知之間對(duì)政府運(yùn)作的一種歸屬心理和評(píng)價(jià)態(tài)度?！睋Q言之，政府信任是公民期望政府工作人員和政府機(jī)構(gòu)有竭盡全力為公民服務(wù)的良好意愿，提供公民以政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面需求，以及相信政府在公共產(chǎn)品提供、工作人員行為、政府行為等方面都有良好的表現(xiàn)，并基于選擇是否信任政府。

（二）政府信任過程的環(huán)節(jié)

期望環(huán)節(jié)，是公民表達(dá)個(gè)體期望的活動(dòng)，本質(zhì)上是公民參與公共政策的過程。公民期望是政府信任的起點(diǎn)，公民通過參與公共政策制定來表達(dá)自己的期望。由于公民社會(huì)地位、教育程度等因素的差異，公民期望的表達(dá)方式也會(huì)有所不同。以表達(dá)方式的正式程度為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為制度性參與和非制度性參與。制度性參與是公民依據(jù)法定的途徑、內(nèi)容、程序的政策參與；非制度性參與是公民不按照相關(guān)法律法規(guī)而進(jìn)行的政策參與。

回應(yīng)環(huán)節(jié)，是政府通過政策回應(yīng)公民的期望的活動(dòng)，對(duì)政府信任產(chǎn)生直接影響。在公民表達(dá)期望以后，政府通過各種方式方法獲取公民期望，然后經(jīng)過問題性質(zhì)研判、參謀咨詢等一系列程序制定相關(guān)政策，隨后將政策化為具體的執(zhí)行決定，最后將公民的期待轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)，即完成政府對(duì)公民期望的回應(yīng)。

認(rèn)知環(huán)節(jié)，是公民基于期望對(duì)政府行為進(jìn)行認(rèn)知而產(chǎn)生對(duì)政府信任的活動(dòng)。這是政府信任過程中最關(guān)鍵的一環(huán)，直接決定著公民對(duì)政府信任與否的問題。這一階段，公民考慮兩個(gè)方面問題：公民的期望和政府的回應(yīng)行為。二者的差距決定著政府信任的大小，差距越小，公民就越信任政府；差距越大，公民就越不信任政府。

補(bǔ)償環(huán)節(jié)，是政府根據(jù)政府回應(yīng)期望情況與公民對(duì)政府信任情況進(jìn)行的反饋活動(dòng)。由于資源的有限性和公民期望的多元性，政府回應(yīng)過程中的公共政策不能同時(shí)滿足所有人的期望，因此會(huì)產(chǎn)生公共政策的利益受損者，進(jìn)而造成這部分公民對(duì)政府的不信任。政府在這一階段會(huì)采取一些救濟(jì)措施，即對(duì)利益損失者進(jìn)行補(bǔ)償。

二、政府信任過程中的問題及制度性分析

（一）政府信任過程中的問題

期望環(huán)節(jié)的問題在于期望主體間的沖突與期望表達(dá)的失當(dāng)。資源的有限性必然導(dǎo)致期望主體間對(duì)利益的爭(zhēng)奪。當(dāng)前我國(guó)不同期望主體之間的利益分歧、矛盾，甚至沖突日趨激烈、復(fù)雜，他們競(jìng)相向政府表達(dá)期望訴求，施加壓力，力求政府回應(yīng)對(duì)自身更有利，而對(duì)公共利益熟視無(wú)睹。而就表達(dá)方式而言，非制度性表達(dá)成為主導(dǎo)，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的非理性表達(dá)現(xiàn)象明顯。

回應(yīng)環(huán)節(jié)存在公共政策的執(zhí)行失范的問題。有的公共政策的目標(biāo)或內(nèi)容被曲解歪曲，導(dǎo)致政策失真、甚至被替換；有的公共政策執(zhí)行方式使用不當(dāng)，導(dǎo)致政策扭曲變形，極大地影響了政策效果；有的公共政策被僵化地執(zhí)行，不能因地制宜、因時(shí)制宜。此外，公民對(duì)與自己利益訴求不一致的公共政策，就會(huì)消極抵抗，甚至抵制政策。

認(rèn)知環(huán)節(jié)存在認(rèn)知渠道扭曲的問題，制約著政府信任的生成。在一些公共事件中，由于政府沒有及時(shí)公開事件進(jìn)展，微博中的非官方信息受到了關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)。非官方的信息往往未經(jīng)過核實(shí)，內(nèi)容夸張，甚至失實(shí)，其中大部分都是謠言。普通公民認(rèn)知公共事件時(shí)，由于缺乏官方的信息渠道，往往會(huì)把非官方的謠言當(dāng)做真實(shí)情況加以接受。

政策損益補(bǔ)償是正義原則的要求。在公共政策中，當(dāng)公民為了公共利益犧牲個(gè)人利益時(shí)理應(yīng)得到補(bǔ)償。而現(xiàn)實(shí)中，政府信任過程的補(bǔ)償環(huán)節(jié)存在補(bǔ)償不公正的問題，具體表現(xiàn)在范圍過窄、標(biāo)準(zhǔn)過低、方式單一、時(shí)效滯后等方面。這不僅會(huì)直接導(dǎo)致惡性的群體性事件，還會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)政府的信任度。

（二）政府信任過程問題的制度性原因分析

一是公民期望轉(zhuǎn)化為公共政策制度平臺(tái)的缺失。就個(gè)人期望表達(dá)而言，人大、政協(xié)、工商聯(lián)等途徑對(duì)公民的構(gòu)成有比例和數(shù)量的限制，且準(zhǔn)入門檻較高，公民期望表達(dá)往往只限于選舉代表，聽證制度往往流于形式，信訪制度也因?yàn)楣竦臒o(wú)理纏訪而效果不佳。就社會(huì)組織而言，通過參謀咨詢向政府表達(dá)期望，但只具參考地位，沒有制度化的程序保證其意見的有效性。

二是公共政策執(zhí)行監(jiān)督制度平臺(tái)的不完善。具體而言，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制由自我監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等構(gòu)成。多元監(jiān)督主體之間的分工合作制度存在問題：一方面多元監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面都缺乏明確的界定；另一方面多元監(jiān)督主體之間缺乏有效合作和銜接，監(jiān)督中各自為政，機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉，導(dǎo)致監(jiān)督?jīng)_突、內(nèi)耗，甚至監(jiān)督責(zé)任推諉。

三是社會(huì)對(duì)政府行為知情制度平臺(tái)不健全。從立法淵源來講，我國(guó)主要的知情制度《政府信息公開條例》比《檔案法》《保密法》等其他法律制度的法源低的缺陷。因此在實(shí)際操作中常常受到上位法的限制。從公開內(nèi)容來講，存在虛假、瞞報(bào)的問題。一些官員為求政績(jī)，虛假公布政績(jī)信息，一些官員則為維護(hù)和謀求自身利益，往往會(huì)壟斷和控制信息，拒絕披露負(fù)面的信息。

四是政府的政策損益補(bǔ)償制度不完善。我國(guó)公共政策損益補(bǔ)償制度的相關(guān)法律法規(guī)的法源較低，并且分散在各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)中，所以缺乏明確統(tǒng)一的補(bǔ)償原則，以致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍等差別很大。

三、關(guān)于政府信任過程的制度化幾點(diǎn)建議

第一，健全利益表達(dá)制度。在政府信任過程中的期望環(huán)節(jié)，制度可以給公民期望的有序、有效的表達(dá)提供剛性保障。一方面要加大公民參與政策制定制度供給的力度，增加公民參與公共政策制定的機(jī)會(huì)，著重在完善民意調(diào)查制度、決策方案公示公開制度、保證民意反饋渠道暢通等方面下功夫；一方面要加快公民參與政策制定配套制度的建設(shè)。完善人大代表接待選民收集民意制度，定期向人大常委會(huì)匯報(bào)工作，使得政策制定者接收民意并定期向選民反饋施政情況，做好官民溝通。完善政協(xié)委員提案征集與反饋制度。各級(jí)政協(xié)委員要密切與群眾的聯(lián)系，提案前征集各方意見，擬定后，向群眾匯報(bào)工作；一方面加強(qiáng)社會(huì)組織期望表達(dá)相關(guān)制度的建設(shè)，進(jìn)而不斷提高社會(huì)組織期望表達(dá)的質(zhì)量、水平和效果。

第二，健全執(zhí)行監(jiān)督制度。一要強(qiáng)化監(jiān)督資源的分工協(xié)作。劃分監(jiān)督主體之間的監(jiān)督權(quán)限，明確界定監(jiān)督方式、程序；整合現(xiàn)有各行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，彌補(bǔ)單個(gè)監(jiān)督主體的不足，又避免各自為政、資源分散，發(fā)揮整體制約的聚合效用。二要強(qiáng)化專門監(jiān)督主體的獨(dú)立性實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。三要強(qiáng)化責(zé)任追究的制度保障力度，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的失職行為進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)政策執(zhí)行主體的執(zhí)行失當(dāng)、違法行為追究行政、法律責(zé)任。四要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的法律效力，建立社會(huì)監(jiān)督的相應(yīng)制度，明確社會(huì)監(jiān)督權(quán)力、程序、渠道等相關(guān)問題。尤其要強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)監(jiān)督的回應(yīng)制度、程序。當(dāng)公民或社會(huì)組織提出批評(píng)檢舉、控告等，一定要有相應(yīng)的回應(yīng)。

第三，健全政府信息公開制度。一要完善政府信息公開的法律法規(guī)。提高政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的法律淵源，切實(shí)保障公民的知情權(quán)；協(xié)調(diào)政府信息公開的《檔案法》《保密法》《統(tǒng)計(jì)法》《著作權(quán)法》等法律規(guī)范，修訂相應(yīng)的法律條文，以保證我國(guó)政府信息公開協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、健康發(fā)展。二要完善政府信息公開的救濟(jì)制度。三要拓寬政府信息公開的基層渠道。由于信息鴻溝、公民知識(shí)、地域的差異等原因，信息公開渠道被束之高閣。因此建議，強(qiáng)化社區(qū)、村委會(huì)等基層組織的信息公開力度，使政府信息觸手可及。四要提升政府信息公開的真實(shí)程度。建立信息公開失當(dāng)責(zé)任追究制度，對(duì)虛假發(fā)布、蓄意夸大、惡意隱瞞等行為，予以嚴(yán)懲。

第四，完善利益損失補(bǔ)償制度。一要完善公共政策損益賠償?shù)姆芍贫?，確定補(bǔ)償原則、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等根本性問題，在具體領(lǐng)域、地域制定公共政策損益補(bǔ)償法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)該注重補(bǔ)償規(guī)定的精確性，根據(jù)具體情況作出具有可操作性明確規(guī)定。二要加強(qiáng)公共政策損益補(bǔ)償?shù)某绦虮Ｕ?。在補(bǔ)償計(jì)劃制定前，應(yīng)該聽取利益受損公民的意見；在補(bǔ)償執(zhí)行過程中應(yīng)該公開、透明、嚴(yán)格、規(guī)范；建立損益補(bǔ)償監(jiān)督程序并以法律形式予以確認(rèn)。三要完善公共政策損益補(bǔ)償?shù)纳暝V制度，解決補(bǔ)償程序中在補(bǔ)償方案制定、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題。四要強(qiáng)化公共政策損益補(bǔ)償方式的立體化，一改以貨幣補(bǔ)償為“解決一切問題的靈丹妙藥”的傳統(tǒng)，而要充分利用實(shí)物補(bǔ)償、機(jī)會(huì)補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、費(fèi)用優(yōu)惠、社會(huì)保障等手段。

編輯/岳 鳳