柳欣源，姚玉香

(1.華東師范大學(xué) 生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，上海 200241；2.吉林師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 四平 136000)

利益主體訴求視閾下義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)

柳欣源1，姚玉香2

(1.華東師范大學(xué) 生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，上海 200241；2.吉林師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 四平 136000)

義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的組成部分，其均等化水平在一定程度上影響著基本公共服務(wù)均等化整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了推進(jìn)義務(wù)教育均等化的進(jìn)程，筆者以利益主體訴求為視閾，探討實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)理路。指出義務(wù)教育公共服務(wù)均等化本質(zhì)上是一種利益重分，重分利益實(shí)際上是對義務(wù)教育中主體的利益訴求與資源進(jìn)行整合。由于義務(wù)教育中涉及國家與政府、學(xué)校與教師、學(xué)生及家長等多元主體及其利益訴求，忽視任一主體的利益訴求都難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化。只有統(tǒng)籌兼顧多元主體的利益訴求，對其利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，才能真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。因此，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化須以統(tǒng)籌兼顧為原則，建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)的利益表達(dá)制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和相關(guān)配套保障制度。

利益相關(guān)者；義務(wù)教育；公共服務(wù)；均等化；制度設(shè)計(jì)

“辦人民滿意的教育”，是“十六大”以來黨和政府對教育事業(yè)發(fā)展提出的殷切期盼，是黨和國家基本公共服務(wù)能力的基本體現(xiàn)。義務(wù)教育作為整個(gè)國民教育的基石，涉及所有的適齡兒童和青少年，其均等化程度不僅關(guān)涉人民對國民教育的滿意度，同時(shí)也關(guān)涉人民對政府基本公共服務(wù)的滿意度。因此，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(簡稱《十三五發(fā)展規(guī)劃綱要》)將基礎(chǔ)教育列入基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單的第一項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)通過完善免費(fèi)義務(wù)教育等舉措來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自1986年《中華人民共和國義務(wù)教育法》頒布以來，我國的義務(wù)教育雖然取得了長足的進(jìn)步，并基本實(shí)現(xiàn)了全民普及，但非均等化發(fā)展還非常嚴(yán)重，這不僅有悖于教育公平，也在一定程度上影響著和諧社會(huì)的構(gòu)建。而要推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化，必須厘清以下幾個(gè)問題：義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是什么？其涉及的主體都有誰？他們需要怎樣的義務(wù)教育公共服務(wù)？在此基礎(chǔ)上，我們才能設(shè)計(jì)出有效的制度保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的順利推進(jìn)。本文在分析義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的本質(zhì)及其相關(guān)利益主體訴求的基礎(chǔ)上探討推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)。

一、利益重分：義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

義務(wù)教育是以法律形式規(guī)定的所有適齡兒童和青少年都必須接受的，國家、社會(huì)和家庭必須予以保障的國民教育。因此，從某種意義上來講，義務(wù)教育是國家為適齡兒童和青少年提供的一種強(qiáng)迫、普及、免費(fèi)的公共服務(wù)，將教育資源公平、平等地分配給所有的適齡兒童與青少年是其內(nèi)在要求。當(dāng)前我國義務(wù)教育的非均等化發(fā)展從本質(zhì)上來講是一種不公平的利益分配，而要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化則是要求打破原有的利益分配格局，通過對義務(wù)教育中的相關(guān)資源進(jìn)行分配重組來實(shí)現(xiàn)教育利益的重新分配。

(一)義務(wù)教育公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)是利益分配

依據(jù)公共選擇理論，無論是國家還是個(gè)人，都是以利益最大化為原則來做出自己的行為選擇。義務(wù)教育作為一種公共服務(wù)，既關(guān)涉國家利益，也關(guān)涉?zhèn)€人利益。

一方面，就個(gè)人而言，受教育權(quán)是人的基本權(quán)利，義務(wù)教育作為國家提供的滿足所有適齡兒童和青少年教育需要的公共服務(wù)，是一種非競爭性和非排他性的消費(fèi)。這是因?yàn)椋x務(wù)教育具有普及性的特點(diǎn)，這就意味著即使再多的人消費(fèi)了義務(wù)教育，也并不影響其他消費(fèi)者的可用量，不排斥其他人對義務(wù)教育的消費(fèi)。但在實(shí)踐中義務(wù)教育卻存在著一定程度上的競爭性和排他性，嚴(yán)格意義上屬于“準(zhǔn)公共服務(wù)”。這是因?yàn)?，義務(wù)教育總是由一定的學(xué)校來承擔(dān)的，而學(xué)校也總是因其發(fā)展歷史、地域分布、辦學(xué)理念、師資力量、管理水平、硬件設(shè)施等等的差異享有不同的社會(huì)聲望，被人為地劃分為優(yōu)質(zhì)學(xué)校和非優(yōu)質(zhì)學(xué)校。雖然接受優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育并不意味著就一定能夠獲得更多的物質(zhì)、權(quán)力和地位，但在現(xiàn)代社會(huì)，如果一個(gè)人在個(gè)體發(fā)展的開始階段就失去了與他人同等的教育權(quán)利和機(jī)會(huì)，沒能享受到與他人同等的教育資源，他就很有可能因此而喪失一切現(xiàn)有的和未來的發(fā)展可能[1]50。所以，從某種意義上來說，是否能夠獲得優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育公共服務(wù)，是個(gè)人能否獲得更高一級的教育，并獲得更好發(fā)展前景的基礎(chǔ)。因此，作為自利、理性的“經(jīng)濟(jì)人”，學(xué)生總是傾向于選擇優(yōu)質(zhì)的學(xué)校。這就使得那些總體社會(huì)聲望較高的優(yōu)質(zhì)學(xué)校成為絕大多數(shù)學(xué)生和家長競相爭奪的對象。而學(xué)校由于其自身?xiàng)l件限制，無論如何協(xié)調(diào)，都不可能接納所有的選擇者。學(xué)校每接納一位學(xué)生，對其他學(xué)生而言就意味著減少了一份可供選擇的優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)會(huì)。因此，就個(gè)人而言，國家提供的義務(wù)教育公共服務(wù)本質(zhì)上是一種教育利益的分配。

另一方面，就國家而言，通過提供義務(wù)教育公共服務(wù)，可以提高全體國民的基本素質(zhì)，進(jìn)而影響社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和人口等方方面面的發(fā)展，獲得社會(huì)利益。世界銀行通過對不同發(fā)展階段國家教育的社會(huì)受益統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，無論是對低收入國家、中等收入國家還是高收入國家，都可以從投資義務(wù)教育中獲得最大的社會(huì)回報(bào)[2]35。而只有使每個(gè)適齡兒童都平等地享有義務(wù)教育公共服務(wù)，才能最大化地獲得社會(huì)回報(bào)；因此，致力于使義務(wù)教育公共服務(wù)處于一種公平的利益分配格局，成為市場經(jīng)濟(jì)下服務(wù)型政府的共同追求。因此，就國家而言，義務(wù)教育公共服務(wù)本質(zhì)上就是對可支配的教育利益進(jìn)行的一種分配。

(二)義務(wù)教育公共服務(wù)非均等化的本質(zhì)是利益不均

如前所述，就個(gè)人基本權(quán)利而言，義務(wù)教育是國家向個(gè)人提供的一種公共服務(wù)，公平、平等地進(jìn)行利益分配是其內(nèi)在要求。但實(shí)踐中，由于其具有一定的競爭性和排他性，使其從嚴(yán)格意義上來講只能稱之為“準(zhǔn)公共服務(wù)”。正是這種競爭性和排他性的特點(diǎn)，致使國家提供的義務(wù)教育并不是完全均等的，現(xiàn)實(shí)中的義務(wù)教育存在著諸多差異，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是區(qū)域差異，這種差異不僅存在于東、西、中部之間，還存在于省際之間和縣域之間；二是城鄉(xiāng)差異，雖然城鄉(xiāng)之間也屬于地域差距，但由于我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)實(shí)際是兩種不同的管理體制，地域不是導(dǎo)致其差異的根本原因，在此單獨(dú)列出；三是校際差距，這類差距主要體現(xiàn)在同一區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間的差距。根據(jù)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育經(jīng)濟(jì)函數(shù)理論，教育投入決定教育產(chǎn)出。我國義務(wù)教育公共服務(wù)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間表現(xiàn)出來的非均等化主要是由國家在教育經(jīng)費(fèi)、師資力量等方方面面的投入不均而導(dǎo)致的。如在2006年，普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用教育經(jīng)費(fèi)全國平均為270.94元，有12個(gè)省市沒有達(dá)到這個(gè)平均值。最高的是上海市，為2 308.80元，最低的是安徽省，為102.38元。最高是最低的22.55倍[3]68。城市學(xué)校校舍寬敞、設(shè)施一流；農(nóng)村學(xué)校房屋破舊、設(shè)施落后。重點(diǎn)學(xué)校師資水平高，各科配備齊全；薄弱學(xué)校師資水平低下，某些學(xué)科教師緊缺。正是由于國家在義務(wù)教育投入上的不均等，導(dǎo)致其給學(xué)生提供的服務(wù)存在著非均等性。

由義務(wù)教育公共服務(wù)的非均等化所導(dǎo)致的不同學(xué)生群體所接受的不同的義務(wù)教育，從根本上說是不同群體學(xué)生享有了不同的教育利益。因此，義務(wù)教育公共服務(wù)非均等化從本質(zhì)上講體現(xiàn)了一種利益不均的分配格局。

(三)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是利益重分

我國的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化是一個(gè)漸進(jìn)的過程。有學(xué)者將這一進(jìn)程分為三個(gè)階段：一是前“普九”時(shí)期(1978—1984)，主要任務(wù)是協(xié)調(diào)辦重點(diǎn)學(xué)校與普及小學(xué)教育之間的利益沖突；二是數(shù)量與質(zhì)量并重的“普九”時(shí)期(1985—2000)，這一時(shí)期國家已經(jīng)意識到東、西、中部學(xué)校、城鄉(xiāng)學(xué)校、同一區(qū)域內(nèi)不同類型學(xué)校之間在數(shù)量與質(zhì)量之間的差距，并著力解決其間差距逐步拉大等方面的問題；三是以質(zhì)量均衡為主的后“普九”時(shí)期(2001年至今)，這一時(shí)期的利益沖突逐漸從入學(xué)機(jī)會(huì)數(shù)量方面轉(zhuǎn)向教育質(zhì)量差距方面[4]46-75?？梢?，義務(wù)教育公共服務(wù)均等化并不是簡單地利益均分，不存在絕對均等的義務(wù)教育公共服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)存在的義務(wù)教育公共服務(wù)均等都是相對的，有條件的均等。義務(wù)教育公共服務(wù)在不同時(shí)期均有不同的側(cè)重，體現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征，在不同的歷史階段以及同一歷史階段的不同區(qū)域，其均等化的任務(wù)都是不同的。因此，義務(wù)教育公共服務(wù)均等化只能是相對的，是綜合考慮時(shí)代需求以及不同群體的利益訴求，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為基本價(jià)值取向而確立的。

義務(wù)教育公共服務(wù)關(guān)系到每一個(gè)家庭的生活和每一個(gè)孩子的成長，也關(guān)系到國家繁榮、民族振興、學(xué)校發(fā)展?？梢哉f，無論是家長、學(xué)生，還是國家、學(xué)校，他們對義務(wù)教育都抱持著不同的期盼，也都有著各自不同的訴求，單從任何一方的利益訴求出發(fā)實(shí)施義務(wù)教育公共服務(wù)都存在著一定的不合理性。在義務(wù)教育公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)實(shí)狀況下，要逐步實(shí)現(xiàn)其均等化，其實(shí)質(zhì)是要求義務(wù)教育公共服務(wù)的提供者充分關(guān)注和理解不同主體的利益訴求，協(xié)調(diào)整合不同主體的期盼，使不同主體的利益訴求達(dá)到某種程度的平衡，進(jìn)而使每一主體均在一定程度上能享受到他需要的教育利益，實(shí)現(xiàn)利益的重新分配。

二、多元沖突：義務(wù)教育公共服務(wù)中的利益主體及訴求

義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的推進(jìn)離不開利益主體的作用。義務(wù)教育公共服務(wù)關(guān)涉的主體眾多，依據(jù)其在義務(wù)教育中扮演的角色，我們可以將其劃分為三大類：即決策主體、實(shí)施主體和接受主體。其中國家和政府作為義務(wù)教育公共服務(wù)的提供者，屬于決策主體。他們是推動(dòng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的主導(dǎo)力量，是眾多主體中最核心、最強(qiáng)大的勢力；學(xué)校和教師是義務(wù)教育公共服務(wù)的執(zhí)行者，將國家和政府做出的決策、提供的服務(wù)付諸實(shí)踐，屬于實(shí)施主體，在一定程度上影響著義務(wù)教育公共服務(wù)的質(zhì)量；學(xué)生和家長是義務(wù)教育公共服務(wù)的享有者，屬于接受主體。學(xué)生當(dāng)下的個(gè)人成長、未來的發(fā)展可能以及為自己及家庭謀求幸福的能力在很大程度上都會(huì)受到義務(wù)教育公共服務(wù)質(zhì)量的影響。正是由于三大利益主體在義務(wù)教育公共服務(wù)中扮演著不同的角色，有著各自不同的立場因而對義務(wù)教育公共服務(wù)利益訴求也不盡相同。

(一)國家和政府：義務(wù)教育公共服務(wù)的決策主體及訴求

國家和政府，作為絕大多數(shù)人民利益的代表，是要為絕大多數(shù)人民謀福利的。作為義務(wù)教育公共服務(wù)的決策主體，他們更加重視義務(wù)教育公共服務(wù)的長遠(yuǎn)效益，更多地關(guān)注全體人民的共同需求。他們往往是從個(gè)人發(fā)展和社會(huì)需求兩個(gè)方面出發(fā)來進(jìn)行義務(wù)教育公共服務(wù)決策的。一方面，他們?yōu)榱司S護(hù)國家穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，需要大量的與社會(huì)主義國家意志相一致并適應(yīng)各行各業(yè)發(fā)展需要的合格人才。雖然義務(wù)教育并不直接向社會(huì)各行業(yè)輸出人才，但國家和政府期望義務(wù)教育能夠成為各層次人才培養(yǎng)的儲備基地。另一方面，從國家民主和諧的角度出發(fā)，國家和政府也期望提供均等的義務(wù)教育公共服務(wù)，使全民共享優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)學(xué)生的全面和諧發(fā)展。

但由于我國實(shí)行的是中央政府領(lǐng)導(dǎo)、縣級政府執(zhí)行的義務(wù)教育管理體制，雖然理論上二者之間存在著委托代理的關(guān)系，地方政府應(yīng)依循中央政府的意愿提供義務(wù)教育服務(wù)。但實(shí)際上，由于中央政府和地方政府在其根本立場和利益訴求上并不完全相同，導(dǎo)致地方政府會(huì)根據(jù)自身利益對中央政府的決策進(jìn)行矮化甚至淡化。中央政府代表國家利益，以絕大多數(shù)人的利益為根本訴求是不容置疑的，但由于受應(yīng)試教育的影響，人們往往以升學(xué)率作為評價(jià)地方政府辦教育質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)，為了贏得更多的政績，有些地方政府往往拋棄絕大多數(shù)適齡兒童和青少年的利益，為了多出成績、快出成績，熱衷于辦重點(diǎn)學(xué)校，從根本上背離了中央政府追求的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。由于中央政府與地方政府對推行義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的目的與需求不盡相同，存在著一定的分歧，地方政府自然不會(huì)全力以赴執(zhí)行中央政府的決策，這必然會(huì)影響中央政府期冀的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)學(xué)校和教師：義務(wù)教育公共服務(wù)的實(shí)施主體及訴求

國家和政府只為義務(wù)教育公共服務(wù)提供決策，他們并不親自提供服務(wù)，學(xué)校和教師才是義務(wù)教育公共服務(wù)的實(shí)施主體，是他們接受國家、社會(huì)和家長的委托，對學(xué)生進(jìn)行教育與培養(yǎng)。因此，他們在進(jìn)行義務(wù)教育公共服務(wù)的時(shí)候，必須考慮國家和政府的利益需求，但是由人組成的學(xué)校以及具有自由意志的教師，也是有自己的需要的，他們在為學(xué)生提供教育服務(wù)的時(shí)候，也會(huì)摻雜進(jìn)自己的利益訴求。首先，一所學(xué)校，要想生存必須有生源，要想獲得好的發(fā)展，必須有好的生源，而要想獲得充足的優(yōu)質(zhì)生源，學(xué)校必須獲得家長和學(xué)生的認(rèn)可，而學(xué)生和家長評價(jià)一所學(xué)校的優(yōu)劣，往往是從師資力量、辦學(xué)條件、升學(xué)率等多方面考慮的。因此，他們希望國家和政府能夠?yàn)樗麄兲峁└嗟牧x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支持，使他們有足夠的經(jīng)費(fèi)不斷改善學(xué)校的辦學(xué)條件，進(jìn)而吸引更多的優(yōu)秀師資，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，最終獲得更高的社會(huì)認(rèn)可，在生源競爭中占有優(yōu)勢地位。就教師而言，教育不僅是幫助學(xué)生獲得生存和發(fā)展的技能，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展，而且是自己的謀生職業(yè)，是自己的生存方式。因此，教師也希望通過義務(wù)教育公共服務(wù)滿足自己的切身需要。首先，為了生存，教師希望通過自己提供的服務(wù)獲得更高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，來滿足自己和家人生活的需要；其次，作為具有職業(yè)道德和職業(yè)理想的人，教師希望通過自己的服務(wù)能夠使學(xué)生獲得更多地知識，獲得更好的發(fā)展，贏得學(xué)生和家長的認(rèn)可，來實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值[5]199。

但是，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化，要求教育要關(guān)注絕大多數(shù)學(xué)生的利益，因而為了改變義務(wù)教育公共服務(wù)的非均等化，一方面，必然要使教育投入向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、鄉(xiāng)村和薄弱校傾斜，這就難以滿足所有學(xué)校的教育訴求；另一方面，教師作為一種重要投入，是保證義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的重要方面，為了改變義務(wù)教育公共服務(wù)的非均衡狀態(tài)，教師流動(dòng)應(yīng)該是從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從城市流向農(nóng)村，從重點(diǎn)學(xué)校流向薄弱學(xué)校[4]87。這與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市和優(yōu)質(zhì)校教師的根本利益訴求存在著一定的矛盾沖突。

(三)學(xué)生和家長：義務(wù)教育公共服務(wù)的接受主體及訴求

適齡兒童和其父母作為必須接受義務(wù)教育和為他們接受義務(wù)教育提供保障的群體，實(shí)際上是義務(wù)教育公共服務(wù)的最直接的權(quán)益主體。他們必然希望通過接受義務(wù)教育公共服務(wù)獲得更大的收益。首先，不讓孩子輸在起跑線上，是當(dāng)今家長們的共同愿望。他們希望孩子在義務(wù)教育階段能夠享受到比其他孩子更好的教育。因?yàn)樵谒麄兛磥?，這是自己孩子未來能夠考上比其他孩子更好的高中、大學(xué)，找到更好工作的基礎(chǔ)。這在一定程度上也是孩子將來自己過上更好的生活甚至為自己家人提供更好生活的保障。所以，每一個(gè)家長都希望從國家提供的義務(wù)教育服務(wù)中讓自己的孩子享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。家長的這一訴求基本上代表了學(xué)生的意愿。但就學(xué)生個(gè)體而言，他們除了這些功利的需求之外，還希望通過義務(wù)教育獲得個(gè)體智慧，滿足自己個(gè)體全面發(fā)展的內(nèi)在需要?？梢哉f，通過義務(wù)教育間接地達(dá)到自己對經(jīng)濟(jì)利益的追求以及內(nèi)在成長需要是學(xué)生和家長對義務(wù)教育公共服務(wù)的重要期盼[5]198。

但教育資源是有限的，尤其是在當(dāng)前義務(wù)教育公共服務(wù)不均等的背景之下，不可能人人都獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化就是要重新分配有限的教育資源，使更多的學(xué)生獲得相對公平的義務(wù)教育服務(wù)，這就帶來了不同學(xué)生群體間、既得利益群體與弱勢群體之間在優(yōu)質(zhì)教育資源分配上的利益沖突。如農(nóng)村孩子大量涌入縣市學(xué)校，造成縣市學(xué)校的“大班額”，產(chǎn)生農(nóng)村學(xué)生與縣市學(xué)生的利益沖突；限制擇校，就近入學(xué)等政策迎合了弱勢群體的利益訴求，卻遭到了既得利益者優(yōu)勢群體的反對。

三、統(tǒng)籌兼顧：義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的制度設(shè)計(jì)

如前所述，義務(wù)教育公共服務(wù)均等化本質(zhì)上是一種重構(gòu)利益格局的過程。這就必然要求統(tǒng)籌兼顧多元主體的利益訴求，進(jìn)行利益整合。利益整合可以通過觀念、經(jīng)濟(jì)、制度三種方式來實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)方式整合的是人與物之間的關(guān)系，觀念方式整合的是人與自身之間的關(guān)系，制度方式整合的則是人與人之間的關(guān)系[4]127。鑒于義務(wù)教育公共服務(wù)均等化本質(zhì)上是通過利益重分使多元利益主體獲得平等的服務(wù)，享有相對公平的利益，要解決的是人與人之間的關(guān)系問題。本文僅探討義務(wù)教育公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。

(一)建立義務(wù)教育公共服務(wù)的利益表達(dá)制度

利益表達(dá)是現(xiàn)代政治學(xué)的一個(gè)基本范疇，指的是“一定的利益表達(dá)主體，通過確定的表達(dá)渠道，按照民主參與、公平正義、平等協(xié)商的原則，對關(guān)系到自身利益的事件，提出利益訴求，并以實(shí)現(xiàn)這種利益訴求為目標(biāo)的制度?！盵6]6“利益表達(dá)”是提供良好的公共服務(wù)、構(gòu)建服務(wù)型政府的前提。從本質(zhì)上說，利益表達(dá)的價(jià)值在于，使公眾通過合法的途徑表達(dá)自身的利益訴求，進(jìn)而影響決策層的決策，使公眾從被管理的對象變成影響決策層管理的參與性力量，從而有效地行使民主權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，必須了解多元主體的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，正確處理已經(jīng)形成的利益沖突，如果沒有完善的利益表達(dá)制度，相關(guān)利益主體無法暢通地表達(dá)自己的利益訴求，不僅會(huì)影響義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，而且還容易導(dǎo)致某些利益主體采取一些非制度化的，甚至是非法的利益表達(dá)方式來進(jìn)行表達(dá)，進(jìn)而影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，建立完善的利益表達(dá)制度，是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)在要求，是公平平等的體現(xiàn)。我國目前的利益表達(dá)制度存在著渠道不暢、不平衡等問題，主要表現(xiàn)在弱勢群體的利益表達(dá)組織發(fā)展滯后，渠道狹窄，影響社會(huì)輿論和話語權(quán)的能力低。因此，在統(tǒng)籌兼顧原則下，完善利益表達(dá)制度，需給予弱勢群體更多的關(guān)注。

(二)建立義務(wù)教育公共服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是解決基本公共服務(wù)因經(jīng)費(fèi)不足而導(dǎo)致非均等化問題的重要舉措，也是我國實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的重要手段。有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有三種思路：一是不考慮各地區(qū)的實(shí)際需求，僅以各地區(qū)財(cái)政能力的均等化為目標(biāo)；二是以各地區(qū)的財(cái)政需要為依據(jù)，根據(jù)擬算的教育需要分配轉(zhuǎn)移支付額；三是兼顧各地區(qū)財(cái)政能力與財(cái)政需要，綜合確定均等化轉(zhuǎn)移支付額[7]16。財(cái)政能力指的是地區(qū)財(cái)政能夠承受的投入；財(cái)政需要指的是地區(qū)需要的財(cái)政支出，只有兼顧投入能力和支出需求，才能確定合理的轉(zhuǎn)移支付額，實(shí)現(xiàn)投入的利益最大化。但是，建立兼顧各地區(qū)教育投入能力與支出需要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度只能解決義務(wù)教育公共服務(wù)區(qū)域間的均等化，卻無法實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的校際、城鄉(xiāng)均等化。由于同一地區(qū)不同學(xué)生的需求還存在差異，因此，還要考慮同一地區(qū)不同群體學(xué)生的利益訴求差異，使義務(wù)教育滿足不同學(xué)生群體的發(fā)展需要。由于不同群體的學(xué)生具有不同的發(fā)展性向，教育財(cái)政要滿足不同學(xué)生的不同發(fā)展需要，如何進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)的使用必須由地區(qū)和學(xué)校來把控，只有這樣才能準(zhǔn)確掌握學(xué)生的教育需求，提高教育投入的有效利用率。這就需要賦予地方政府和學(xué)校充分的資源配置權(quán)，因此，轉(zhuǎn)移支付只能采取不規(guī)定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付方式。在兼顧不同利益主體訴求的基礎(chǔ)上，還要考慮適用于所有學(xué)生切身利益的發(fā)展需要，保證義務(wù)教育公共服務(wù)的基礎(chǔ)性、普及性，在這種情況下，為了保證切合所有學(xué)生利益訴求的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)使用具有一定限制的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

(三)建立義務(wù)教育公共服務(wù)的配套保障制度

要有效促進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化，離不開相關(guān)的配套保障制度，主要包括立法制度、監(jiān)督制度和問責(zé)制度。首先，建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)立法制度，以一般法和專門法相結(jié)合的形式，建立多層級的法律體系。具體來講，可以《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》等為依托，結(jié)合《十三五發(fā)展規(guī)劃綱要》和教育的實(shí)際需要研制《義務(wù)教育公共服務(wù)法》。二是建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)監(jiān)督檢查制度。《十三五發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)創(chuàng)建政府服務(wù)新形式，提供公開透明、高效便捷、公平可及的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)。因此，推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化，可采用“互聯(lián)網(wǎng)+義務(wù)教育公共服務(wù)公開”，使所有利益相關(guān)主體全面了解義務(wù)教育公共服務(wù)過程中的所有環(huán)節(jié)，清楚每一筆資金的去向與用途。三是建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)問責(zé)制度。建立中央政府對地方政府的義務(wù)教育公共服務(wù)問責(zé)制，包括經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)、均等化推進(jìn)不力等，防止相關(guān)權(quán)利主體的腐敗、尋租問題的產(chǎn)生。

[1] 祁星雨.利益表達(dá)與整合——教育政策的決策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[2] 鄭巧.義務(wù)教育均衡推進(jìn)——公共服務(wù)型政府的選擇[J].福州黨校學(xué)報(bào)，2007(2).

[3] 胡耀宗.基本公共服務(wù)均等化視閾下的義務(wù)教育政策選擇[J].清華大學(xué)教育評論，2009(6).

[4] 楊曉霞.義務(wù)教育均衡發(fā)展改革中的利益整合研究[D].華中師范大學(xué)，2013.

[5] 姚玉香.主體期盼視域下基礎(chǔ)教育發(fā)展的合理選擇[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014(6).

[6] 李丹.利益表達(dá)的法理基礎(chǔ)及其制度構(gòu)建[D].北方工業(yè)大學(xué)，2008.

[7] 胡德仁.地區(qū)間農(nóng)村小學(xué)教育均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模型[J].地方財(cái)政研究，2009(8).

[責(zé)任編輯：何宏儉]

System Design On the Equalization of Compulsory Education Public Service Under the Perspective of Expectations from Stakeholder

LIU Xin-yuan1，YAO Yu-xiang2

(1.School of Environment and Life Sciences，East China Normal University，Shanghai 200241，China；2.School of Educational Science，Jilin Normal University，Siping 136000，China)

As a part of basic public services，compulsory education and its equalization affect the realization of the overall goal of basic public services to a certain extent. In order to promote the process of equalization of compulsory education，the paper discusses the system design of equalization of compulsory education public service from the perspective of stakeholders. It is pointed out that the equalization of compulsory education public service is essentially a kind of interest re-division，which is the fundamental interest of the main body in the coordination of compulsory education. Since compulsory education involves multiple subjects such as the government，schools，students and parents and their interests，it is difficult to realize the goal of equalization simply because of the demands of any subject. We must fully respect and consider the aspirations of multiple subjects，take into account the expectations of multiple subjects，in order to maximize the equalization of compulsory education in public services. Implement compulsory education，therefore，equalization of public services should be based on principles of unified planning，establish and perfect the system of compulsory education public service interests expression，fiscal transfer payment system and related supporting security system.

Stakeholder；Compulsory Education；Public Service；Equalization；System Design

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.01.027

2016-09-10

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AGL017)。

柳欣源(1984-)，女，吉林長春人，華東師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教師，華東師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生；姚玉香(1978-)，女，河北樂亭人，吉林師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士。

G40

A

1001-6201(2017)01-0173-06