徐亞文，高一飛

(武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072)

論鄧小平法律監(jiān)督思想

徐亞文，高一飛

(武漢大學(xué)法學(xué)院，武漢 430072)

鄧小平法律監(jiān)督思想是其法治思想的重要組成部分，對(duì)于當(dāng)今的反腐敗工作以及監(jiān)察體制改革具有重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。鄧小平法律監(jiān)督思想的基本價(jià)值取向在于權(quán)力制約，包括權(quán)力制約權(quán)力、法律制約權(quán)力、道德制約權(quán)力、社會(huì)力量制約權(quán)力四個(gè)方面。鄧小平法律監(jiān)督思想的基本原則主要有法治原則、黨要管黨原則，實(shí)現(xiàn)的基本路徑在于實(shí)行干部任期制、推行責(zé)任制、落實(shí)民主協(xié)商制三個(gè)方面。

鄧小平；法律監(jiān)督；權(quán)力制約

黨的十八屆六中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了從嚴(yán)治黨的重要意義，并審議通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，之后中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，意味著更為徹底、全面的監(jiān)督監(jiān)察體制改革正在逐步推進(jìn)，由此也引發(fā)了對(duì)法律監(jiān)督理論的進(jìn)一步探討。正所謂“一個(gè)國家的著名人物往往能比這個(gè)國家的哲學(xué)或制度更好地解釋它的生活和內(nèi)在精神。鄧小平的監(jiān)督思想確使我們對(duì)自處其中的這個(gè)變革時(shí)代所追求的精神及其追求的過程有了更深的感悟”[1]。在鄧小平逝世二十周年之際，有必要對(duì)其法律監(jiān)督思想進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和研究，以更好地審視當(dāng)今的頂層制度設(shè)計(jì)。

一、鄧小平法律監(jiān)督思想的基本價(jià)值取向

在鄧小平的法律監(jiān)督思想中，經(jīng)常將監(jiān)督與權(quán)力制約放在一起——“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”早已成為社會(huì)科學(xué)者的共識(shí)。而鄧小平的親身經(jīng)歷與蘇聯(lián)東歐的教訓(xùn)，也使得鄧小平始終關(guān)注權(quán)力的制約問題。既然堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也就意味著權(quán)力是一元的，也就不可能以西方經(jīng)典的分權(quán)理論作為權(quán)力制約的手段。由此，鄧小平將權(quán)力制約與法律監(jiān)督結(jié)合起來，將權(quán)力制約作為法律監(jiān)督的目的。換言之，在鄧小平的思想體系中，法律監(jiān)督的基本價(jià)值在于權(quán)力制約。

權(quán)力制約，即權(quán)力的制衡與約束。一般而言，對(duì)權(quán)力的制約通常有兩種途徑：一是通過權(quán)力部門分立來達(dá)到權(quán)力制約的目的；二是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。而由于鄧小平始終強(qiáng)調(diào)“如果過分強(qiáng)調(diào)搞互相制約的體制，可能也有問題”[2]178，因此法律監(jiān)督就成為我國權(quán)力制約的重要手段，也正是在這個(gè)意義之上，我們將權(quán)力制約作為鄧小平法律思想體系中監(jiān)督的基本價(jià)值——鄧小平之所以強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，著眼點(diǎn)在于權(quán)力制約。而權(quán)力制約也是鄧小平監(jiān)督思想的重要組成部分。

(一)權(quán)力制約權(quán)力

以權(quán)力制約權(quán)力，是指不同權(quán)力之間的相互制約與監(jiān)督。經(jīng)典的分權(quán)理論經(jīng)洛克、孟德斯鳩等人的闡述逐漸上升到制度層面，也就此成為西方憲政制度的基石。雖然鄧小平的法律監(jiān)督思想是在中國社會(huì)主義的前提下進(jìn)行闡發(fā)的，但防止權(quán)力過分集中是每個(gè)政治共同體都必須面對(duì)和解決的難題——“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面對(duì)著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著超越正義與道德界限的誘惑?！盵3]具體層面，鄧小平的權(quán)力制約權(quán)力思想核心并非西方的權(quán)力分立學(xué)說，而是強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分開與權(quán)力下放。

首先，黨政分開。黨政分開在中國語境下即是將中國共產(chǎn)黨與政府的職能分開。鄧小平很早就認(rèn)識(shí)到以黨治國思想的危害，1941年4月，在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中指出：“某些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令……有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象。”[4]而在20世紀(jì)80年代政治體制改革的框架下，黨政分開被鄧小平提到了一個(gè)新的高度：“黨政要分開，這涉及政治體制改革……改革的內(nèi)容，首先是要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[2]177“黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問題，是一個(gè)政治體制的問題?！盵5]可見，黨政分開本質(zhì)上是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)黨的權(quán)力與政府權(quán)力的分開，以重構(gòu)更加合理的權(quán)力秩序。

其次，權(quán)力下放。權(quán)力下放是解決權(quán)力集中的重要途徑，可分為橫向權(quán)力下放與縱向權(quán)力下放兩個(gè)方面。改革開放后，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生了巨大變化，原先過于集中的權(quán)力體制的各種弊端也隨之顯現(xiàn)——“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性?！盵2]176鄧小平關(guān)于政治體制改革內(nèi)容，除了上述的黨政分開，即是權(quán)力下放和精簡機(jī)構(gòu)：“第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放的問題。第三個(gè)內(nèi)容是精簡機(jī)構(gòu)，這和權(quán)力下放有關(guān)?！盵2]177而這兩個(gè)問題，歸根結(jié)底都是權(quán)力放開的問題。

新中國成立以來，我國仿照蘇聯(lián)建立了一套黨主導(dǎo)下的政治經(jīng)濟(jì)體制，這種高度集權(quán)在一定時(shí)間段內(nèi)無疑有利于“全國一盤棋”、“集中力量搞建設(shè)”，但隨著對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的修正，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的不匹配就放大了權(quán)力集中的弊端：不僅扼殺了經(jīng)濟(jì)個(gè)體的活力，不利于調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，也容易為“權(quán)力尋租”提供土壤。正是基于此，鄧小平力推政治體制改革，改變權(quán)力集中的現(xiàn)狀，以確保權(quán)力能夠通過被制約與監(jiān)督。而精簡機(jī)構(gòu)，則必然帶來權(quán)力支配范圍的縮小，而其退出留下的空白，必然由其他權(quán)力(例如原先由政府主管的，現(xiàn)在交由市場；原先是中央的，現(xiàn)在交由地方)填補(bǔ)，這也構(gòu)成了一種權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，從而達(dá)到監(jiān)督之效。

(二)法律制約權(quán)力

正如我們共識(shí)的那樣，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，如何對(duì)權(quán)力，尤其是公權(quán)力進(jìn)行遏制與監(jiān)督可謂是一個(gè)世界性的難題。西方憲政國家的法治實(shí)際上就是以法律制約權(quán)力，要求權(quán)力運(yùn)作必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行而不得僭越。即不存在“游離于法律以外的權(quán)力，不存在高于法律之上的任何權(quán)威”[6]。鄧小平雖然沒有明確提出通過法律制約權(quán)力，但是其多次談及法制與法治，而這種法治思想也滲透在了權(quán)力制約的思想之中。

法律對(duì)于權(quán)力的制約是全方位和基礎(chǔ)性的，正如鄧小平所言：“必須制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵7]150因而如果希冀對(duì)權(quán)力的制約制度化，法律則是必不可少的。在20世紀(jì)80年代中期，鄧小平將加強(qiáng)法制建設(shè)作為全局性的工作來抓，目的即在于建立法律制度，樹立法制觀念，正確處理人治與法治的關(guān)系。鄧小平甚至提議，“關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法中表現(xiàn)出來”[8]333。可以說，依靠法制進(jìn)行權(quán)力制約也是鄧小平權(quán)力制約思想的重要組成。

(三)道德制約權(quán)力

道德具有社會(huì)整合的功能，在規(guī)范社會(huì)秩序的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。而道德對(duì)權(quán)力的運(yùn)作則具有特殊的調(diào)控作用，通過道德制約權(quán)力，實(shí)際上是一種不同于法律制約與權(quán)力制約的柔性制約。主要是通過道德教化，設(shè)立一套隱性的制約體系，將權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和道德要求內(nèi)化為自律的理性自覺，以此制約權(quán)力，并影響權(quán)力的指向。

而馬克思政黨在道德教育和意識(shí)形態(tài)宣傳方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，對(duì)黨員和人民群眾的德性教育也始終是中國共產(chǎn)黨各時(shí)期的重要工作。而隨著對(duì)外開放，一套與共和國完全不同的價(jià)值體系和生活方式逐漸引入——有人稱之為“啟蒙”，有人稱之為“腐蝕”，而不管如何，之前的道德觀念難以維持現(xiàn)有的社會(huì)運(yùn)作(尤其是對(duì)黨員)卻是不爭的事實(shí)，民間反腐敗的呼聲亦是連綿不絕。正是在此背景下，以鄧小平為核心的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到道德在教育對(duì)于權(quán)力制約以及監(jiān)督方面的重要作用，力圖通過新一輪的黨內(nèi)思想教育，減少權(quán)力濫用現(xiàn)象，達(dá)到對(duì)權(quán)力的柔性制約之效——“對(duì)大多數(shù)黨員來說，是通過思想教育，增強(qiáng)黨性。要使全黨在思想上政治上和精神狀態(tài)上有顯著的進(jìn)步，黨員為人民服務(wù)而不謀私利的覺悟有顯著的提高，黨和群眾的關(guān)系有顯著的改善，要通過整黨，使黨內(nèi)的批評(píng)和自我批評(píng)能經(jīng)常開展。黨內(nèi)不論什么人，不論職務(wù)高低，都能接受批評(píng)和自我批評(píng)?！盵9]

可見，鄧小平的道德制約主要是強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、改善黨群關(guān)系和批評(píng)與自我批評(píng)三個(gè)方面的內(nèi)容。通過強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)而不謀私利，來重塑黨員干部的價(jià)值觀念，從而對(duì)其貪腐和以權(quán)謀私進(jìn)行觀念上的制約；通過強(qiáng)調(diào)黨群關(guān)系，來促使人民對(duì)黨員和官員的監(jiān)督，以達(dá)到權(quán)力制約；通過批評(píng)與自我批評(píng)，減少領(lǐng)導(dǎo)專斷作風(fēng)，增強(qiáng)受監(jiān)督力度。而政策紀(jì)律對(duì)于中國共產(chǎn)黨及其黨員的重要性，也賦予道德制約權(quán)力以實(shí)質(zhì)的效力，使得上述思想教育能夠起到一定的功效。

(四)社會(huì)力量制約權(quán)力

如果將權(quán)力作為黨與政府的“專屬”，那么社會(huì)力量無疑會(huì)成為制約與監(jiān)督權(quán)力的方式。而在中國語境下，尤其在鄧小平所處的改革開放后的時(shí)代里，社會(huì)力量對(duì)于權(quán)力的制約監(jiān)督主要來自兩個(gè)方面，即人民群眾與新聞?shì)浾摗?/p>

首先，關(guān)于人民群眾的監(jiān)督與制約。共產(chǎn)黨始終將“群眾路線”放在重要的位置，也由此樹立了所謂的“群眾思維”，十分注重開展群眾工作。因而在鄧小平的觀念中，人民群眾對(duì)于黨和國家的監(jiān)督，對(duì)于權(quán)力的制約具有重要意義：“讓群眾來批評(píng)監(jiān)督，只有好處，沒有壞處?！盵10]雖然群眾監(jiān)督對(duì)于權(quán)力的制約沒有所謂法律上的效力，但通過一種持續(xù)的群眾路線教育以及黨的歷史傳統(tǒng)積淀乃至氛圍渲染，群眾逐漸具有一種符號(hào)化的意義，因此群眾監(jiān)督背后就有了權(quán)力制約的功能。就像鄧小平強(qiáng)調(diào)的那樣，“要注意聽取群眾的呼聲，同群眾商量辦事，共同克服困難”[11]。群眾在權(quán)力制約中的作用可見一斑。

其次，關(guān)于新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督與制約。在信息媒體不發(fā)達(dá)的數(shù)年前，報(bào)紙對(duì)于人們生活的重要意義不言而喻，也是批評(píng)與自我批評(píng)的重要工具。正是在這個(gè)意義上，新聞?shì)浾摮蔀闄?quán)力制約的重要手段，“常常有這樣的情況：黨和政府聽不到的，報(bào)紙能聽到，它能摸到社會(huì)的脈搏”[12]?？梢?，鄧小平也十分注重新聞?shì)浾搶?duì)權(quán)力的制約作用，并將新聞?shì)浾摫O(jiān)督作為人民群眾監(jiān)督的一種，通過輿論了解人民意愿，進(jìn)而在決策時(shí)予以考慮。這既是鄧小平輿論制約權(quán)力思想的運(yùn)行機(jī)理，也是中國共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的工作方法。

鄧小平的法律監(jiān)督思想目標(biāo)在于達(dá)到權(quán)力制約的目的，而對(duì)此目的的實(shí)現(xiàn)，則又設(shè)計(jì)為四個(gè)維度：權(quán)力制約權(quán)力、法律制約權(quán)力、道德制約權(quán)力、社會(huì)力量制約權(quán)力，其實(shí)質(zhì)為通過權(quán)力、法律、道德和社會(huì)力量對(duì)黨與國家的權(quán)力進(jìn)行或剛性或柔性的監(jiān)督，以達(dá)到制約權(quán)力的目的，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的基本價(jià)值。

二、鄧小平法律監(jiān)督思想的基本原則

在20世紀(jì)80年代，吸取“文化大革命”的慘痛教訓(xùn)，又結(jié)合當(dāng)時(shí)腐敗日盛的背景，鄧小平的監(jiān)督思想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了法治原則和黨要管黨原則。前一原則強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)督的方式，后一原則強(qiáng)調(diào)的則是監(jiān)督的主體與范圍。兩個(gè)原則也是相互統(tǒng)一相互配合的，法治原則是基石，黨要管黨原則是前提。只有遵循法治原則，監(jiān)督才能夠真正起到預(yù)期作用，而只有堅(jiān)持黨要管黨原則，才能確保黨的權(quán)力在有限的空間內(nèi)運(yùn)行并受監(jiān)督，也只有這樣，才能真正貫徹法治原則。

(一)法治原則

現(xiàn)階段，“依照法律進(jìn)行統(tǒng)治”業(yè)已成為人類社會(huì)的共識(shí)。而鄧小平法治思想的最大貢獻(xiàn)就在于實(shí)際上提出了確立法律的權(quán)威，依照法律進(jìn)行治理，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針早已深入人心，而在監(jiān)督思想方面，法治原則體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是樹立法治理念與取向；二是制度化建設(shè)。

鄧小平不止一次地強(qiáng)調(diào)依法治國：“還是要靠法制，搞法制靠的住些?！盵13]雖然鄧小平始終用的是“法制”而非“法治”，但他強(qiáng)調(diào)“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[7]146，實(shí)際上已經(jīng)是蘊(yùn)含了“法治”的精神。由此也可以看出，在鄧小平的思想體系中，監(jiān)督的法治原則核心在于法的權(quán)威高于領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)威，基礎(chǔ)在于反對(duì)人治，提倡法律的治理。而法治原則的另一層含義則在于共產(chǎn)黨也要受到法律的監(jiān)督，正如鄧小平強(qiáng)調(diào)的那樣，“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤”[14]270。只有將對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督與制約也納入法律的軌道，才有可能達(dá)成真正意義上的法治，實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)。故而以歷史發(fā)展的眼光來看，鄧小平的法治提倡在當(dāng)時(shí)無疑是具有開創(chuàng)性的意義。

重視和強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，探索出一條靠制度強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督新路，是鄧小平權(quán)力制約監(jiān)督思想的最大特色。早在20世紀(jì)60年代，鄧小平就對(duì)用群眾運(yùn)動(dòng)的形式來解決問題的做法提出了質(zhì)疑：“我們的運(yùn)動(dòng)太多，統(tǒng)統(tǒng)是運(yùn)動(dòng)，統(tǒng)統(tǒng)是全國性的，看來是搞不通的?！盵15]改革開放之后，隨著治理觀念從“運(yùn)動(dòng)治國”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫戎螄?，鄧小平提出?quán)力監(jiān)督不能靠群眾運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)該從制度層面上解決問題。鄧小平認(rèn)識(shí)到，運(yùn)動(dòng)不能從根本上解決權(quán)力濫用、官僚主義等問題，因?yàn)檫@些難題都是有深刻的思想根源與體制根源的，不可能單純依靠運(yùn)動(dòng)而“畢其功于一役”，歷史的教訓(xùn)也證明了不可能依靠群眾運(yùn)動(dòng)解決復(fù)雜的、長期遺留的社會(huì)問題，而是“要解決思想問題，也要解決制度問題”，鄧小平特別強(qiáng)調(diào)，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部”。[14]273將群眾運(yùn)動(dòng)變?yōu)槿罕姳O(jiān)督，并希望以制度化的形式固定下來，在當(dāng)時(shí)無疑具有極大的進(jìn)步性。而除了群眾監(jiān)督，鄧小平還提出要有專門機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督：“對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”[14]273可以說，正是鄧小平相關(guān)思想的指導(dǎo)，使得我們逐漸走出了一條不依靠人治而靠法治、不依靠運(yùn)動(dòng)而靠制度的監(jiān)督新路。

(二)黨要管黨原則

黨要管黨原則可謂是中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的一項(xiàng)基本要求。隨著改革開放的深入，黨員以權(quán)謀私、官僚主義等問題逐漸被放大，黨組織涉足行政和經(jīng)濟(jì)工作的現(xiàn)象也屢見不鮮。黨的權(quán)力實(shí)際在很大程度上處于不受監(jiān)督不受制約的狀態(tài)。鄧小平早在1962年就和劉少奇一起提出了“黨要管黨”：“黨要管黨，一管黨員，二管干部。對(duì)執(zhí)政黨來說，黨要管黨，最關(guān)鍵的是干部問題，因?yàn)樵S多黨員都在當(dāng)大大小小的干部?！盵16]而在共產(chǎn)黨執(zhí)政的背景下，對(duì)于黨以及黨員干部的監(jiān)督就成為我國監(jiān)督體系的重要組成部分。甚至可以說，黨的內(nèi)部監(jiān)督成效直接影響到整個(gè)法律監(jiān)督的效果。因此我們說，鄧小平法律監(jiān)督思想的另一個(gè)重要原則在于黨要管黨。而作為監(jiān)督原則的“黨要管黨”，主要包括如下內(nèi)容。

第一，以黨內(nèi)監(jiān)督為主。早在1957年鄧小平就提出了監(jiān)督包括黨的監(jiān)督、群眾監(jiān)督和民主黨派監(jiān)督三個(gè)方面，其中就指出：“對(duì)于共產(chǎn)黨員來說，黨的監(jiān)督是最直接的。要求黨的生活嚴(yán)一些，團(tuán)的生活嚴(yán)一些?！盵14]270如果我們認(rèn)同將監(jiān)督劃分為異體監(jiān)督和自我監(jiān)督兩種類型，那么鄧小平對(duì)我國的監(jiān)督體系設(shè)計(jì)無疑是以自我監(jiān)督為主，同時(shí)充分發(fā)揮異體監(jiān)督的作用。但是，鄧小平并未忽視和排斥異體監(jiān)督，其中尤為重視群眾的監(jiān)督，并提倡“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”[8]332。

實(shí)際上，自新中國成立至“文化大革命”，我們國家更多地是以異體監(jiān)督為主，即發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)來進(jìn)行所謂的監(jiān)督。但這種間歇式、無序性和斗爭性的監(jiān)督模式導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面后果，故而“文革”之后自我監(jiān)督成為黨內(nèi)監(jiān)督的主要形式，同時(shí)也注重群眾監(jiān)督的制度化，從而力圖創(chuàng)造一種較為平和的監(jiān)督系統(tǒng)——監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間沒有緊張的矛盾，而是處于一種非對(duì)立的監(jiān)督狀態(tài)。

第二，以整黨作為主要形式。在監(jiān)督上，黨要管黨原則實(shí)現(xiàn)的基本方式是整黨，即通過整頓黨的作風(fēng)，克服黨內(nèi)的不良傾向，矯正黨內(nèi)權(quán)力的諸多失范現(xiàn)象，以達(dá)到監(jiān)督與權(quán)力制約的目標(biāo)。鄧小平在1983年的《黨在組織戰(zhàn)線和思想戰(zhàn)線上的迫切任務(wù)》一文中明確指出黨現(xiàn)在的狀況還遠(yuǎn)不是令人滿意的，并認(rèn)為：“對(duì)大多數(shù)黨員來說，是通過思想教育，增強(qiáng)黨性……要通過整黨，使黨內(nèi)的批評(píng)和自我批評(píng)能經(jīng)常開展。黨內(nèi)不論什么人，不論職務(wù)高低，都能接受批評(píng)和自我批評(píng)。要通過整黨，加強(qiáng)黨的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)?！盵9]可見，黨要管黨原則很大程度上是對(duì)黨員干部進(jìn)行思想上的教育與整治，并將任務(wù)目標(biāo)滲透于黨規(guī)黨紀(jì)之中，以此確保整黨發(fā)揮預(yù)期作用。

第三，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。與法治原則相對(duì)應(yīng)，在黨內(nèi)部，制度與機(jī)構(gòu)建設(shè)也不容忽視。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中，重申了制度建設(shè)：“對(duì)各級(jí)干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查?！盵8]332

在鄧小平等人的力主下，1978年底黨的十一屆三中全會(huì)上，決定重新設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會(huì)(簡稱紀(jì)委)，在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。與此相應(yīng)，地方各級(jí)黨委也先后恢復(fù)紀(jì)委，而在鄧小平“要有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查”這一精神的倡導(dǎo)下，紀(jì)委體系不斷完善，從而為黨內(nèi)監(jiān)督提供了重要保障，至今依舊發(fā)揮著重要作用。

中央紀(jì)委自1949年11月設(shè)立以來，便成為中國共產(chǎn)黨最高紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，1955年3月由中央監(jiān)察委員會(huì)代替，而黨的九大則正式取消了各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，“文革”之后鄧小平等人建議重新設(shè)立的紀(jì)委機(jī)構(gòu)主要任務(wù)在于“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作；經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分。”由此可見，紀(jì)委被賦予了很大的權(quán)限，而1993年中紀(jì)委與監(jiān)察部聯(lián)署辦公更是使得紀(jì)委的作用進(jìn)一步凸顯，成為最為重要的監(jiān)督部門，對(duì)于我國監(jiān)督體系的成熟與發(fā)展起到了決定性的作用，基本奠定了我國現(xiàn)有的監(jiān)督格局

三、鄧小平法律監(jiān)督的基本路徑

鄧小平十分注重對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約，并力圖從制度上實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督思想。許多提議通過黨的紀(jì)律、政策、運(yùn)動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，而改革開放之后更為重要的則是將思想貫穿于制度，改變?cè)畜w制下的弊病，為監(jiān)督與權(quán)力制約提供更為有力的路徑。鄧小平法律監(jiān)督的基本路徑有三：一是實(shí)行干部任期制；二是推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；三是落實(shí)政治協(xié)商制。

(一)實(shí)行干部任期制

在社會(huì)主義國家，通常存在著領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，雖然不同于世襲制，但由于關(guān)于任期、退休規(guī)定的缺失，經(jīng)常使得干部任期不受限制，從而堆積了嚴(yán)重的弊病，不利于權(quán)力的監(jiān)督與制約。在黨的十一屆三中全會(huì)之后，基于“文革”的慘痛教訓(xùn)，鄧小平力倡廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，進(jìn)而在制度上對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的法律監(jiān)督與制約。實(shí)行干部任期制，可謂是我國政治制度改革的重大突破，而在當(dāng)時(shí)情境下，鄧小平對(duì)于終身制的廢除也是循序漸進(jìn)，部署周密，主要包括如下制度。

首先，離退休制度的建立。20世紀(jì)50年代，我國業(yè)已對(duì)退休制度進(jìn)行了規(guī)定，但由于執(zhí)行不夠嚴(yán)格，逐漸演變?yōu)樽栽竿诵荩纬闪耸聦?shí)上的任期終身制。20世紀(jì)80年代初期，鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“世界各國都有自己的退休制度……我們也要建立自己的退休制度，同時(shí)我們也需要有個(gè)年齡的限制?！盵17]“要有步驟地和穩(wěn)妥地實(shí)行干部離休、退休制度，廢除實(shí)際上存在的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制?！盵18]根據(jù)這一提議，1982年2月，中共中央頒布了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，指出“老干部離休退休和退居二線的制度，是保障黨和國家政治生活正常進(jìn)行和健全發(fā)展的一項(xiàng)極其重要的制度，必須立即著手有系統(tǒng)地建立和健全起來，使之經(jīng)?；?，并且嚴(yán)格地加以實(shí)行”，并對(duì)退休年限進(jìn)行了規(guī)定：“擔(dān)任中央、國家機(jī)關(guān)部長、副部長，省、市、自治區(qū)黨委第一書記、書記、省政府省長、副省長，以及省、市、自治區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)和法院、檢察院主要負(fù)責(zé)干部的，正職一般不超過65歲，副職一般不超過60歲。擔(dān)任司局長一級(jí)的干部，一般不超過60歲?！彪m然之后還有提前退休和繼續(xù)擔(dān)任職務(wù)的但書規(guī)定，但無疑是邁出了退休制度規(guī)范化、制度化的第一步。而1982年9月召開的黨的十二大，則將退休制度寫入了黨章：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，無論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除。年齡和健康狀況不適宜于擔(dān)任工作的干部，應(yīng)當(dāng)按照國家的規(guī)定退、離休。”根據(jù)黨章規(guī)定，各地各級(jí)逐漸建立了干部退休制度，從而為任期制的順利實(shí)現(xiàn)打下了良好基礎(chǔ)。

與實(shí)行退休制相配合，鄧小平推行設(shè)立顧問委員會(huì)，以解決老干部的安置問題，并將此作為“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從終身制走向退休制的一種過渡”[19]。顧問委員會(huì)是特定歷史背景下過渡的產(chǎn)物，旨在發(fā)揮老干部的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)終身制到退休制的平和轉(zhuǎn)變。而在黨的十四大，經(jīng)過十余年的過渡，干部退休制度業(yè)已順利實(shí)施，故而顧問委員會(huì)也完成了歷史使命，經(jīng)黨大會(huì)決定予以撤銷，并從黨章中刪除了有關(guān)規(guī)定。

其次，任期制的完善。與廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制相對(duì)應(yīng)，必然要限制領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期?！叭魏晤I(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的?！痹邳h的一系列關(guān)于退休制的決定之后，1982年底通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了任職期限：“全國人大常委會(huì)委員長、副委員長、國家主席、副主席、總理、副總理、國務(wù)委員、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長,任期相同而且連續(xù)任職不得超過兩屆?！睆亩試一痉ǖ男问綄?duì)領(lǐng)導(dǎo)人的任期作出了明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了任期制的法律化。

最后，公務(wù)員制度的初步建立。雖然在鄧小平時(shí)代，沒有明確提出以考試形式選拔國家各級(jí)公務(wù)員，但為了與退休制以及任期制相配合，鄧小平提出“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”。在此思想指導(dǎo)下，1992年召開的黨的十四大提出要盡快完善公務(wù)員制度。1993年10月，國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，開始探索將“公務(wù)員的考試與錄用、考核與獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降與任免、辭職辭退與退休等管理和監(jiān)督工作納入制度化、規(guī)范化的軌道”[20]，從而為廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，并有效杜絕了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的再次出現(xiàn)。

(二)推行責(zé)任制

鄧小平倡導(dǎo)責(zé)任制改革有著深刻的時(shí)代背景與內(nèi)涵，不僅指改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也包括監(jiān)督管理責(zé)任制。而在我們所要探討的監(jiān)督思想語境下，責(zé)任制則是指干部監(jiān)督管理責(zé)任制。

眾所周知，監(jiān)督的是否有效，與所承擔(dān)的責(zé)任至關(guān)重要，其中包括責(zé)任主體、責(zé)任結(jié)果等方面。在鄧小平看來，嚴(yán)格規(guī)定履行職責(zé)，不僅是對(duì)人民負(fù)責(zé)原則的體現(xiàn)，也為群眾監(jiān)督提供了依據(jù)，更為黨員干部全心全意為人民服務(wù)提供了制度支持。十一屆三中全會(huì)之前，鄧小平業(yè)已認(rèn)識(shí)到責(zé)任制的重要性，并在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》一文中專門強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)責(zé)任制。針對(duì)“集體負(fù)責(zé)實(shí)際上等于無人負(fù)責(zé)”的情形，提出建立嚴(yán)格的責(zé)任制以保障對(duì)黨和國家的監(jiān)督。鄧小平宏觀上推行“幾定制度”，即“實(shí)行定任務(wù)、定人員、定數(shù)量、定質(zhì)量、定時(shí)間”，具體方面則采取三方面的措施。

一是擴(kuò)大管理人員權(quán)限，指出“責(zé)任到人就是權(quán)力到人”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一性，以保證責(zé)任制的有力實(shí)施；二是“善于選用人才，量才授予職責(zé)”，強(qiáng)調(diào)責(zé)任制當(dāng)中人的重要性，并以此帶動(dòng)人事管理制度的改革；三是“嚴(yán)格考核，賞罰分明”，鄧小平提出“根據(jù)工作成績的大小、好壞，有賞有罰，有升有降。而且，這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來”[7]151?？梢姡囆∑较Ｍㄟ^責(zé)任制來完善權(quán)力配置，進(jìn)而為更好地進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

而依據(jù)鄧小平的提議，黨的十一屆三中全會(huì)作出了“實(shí)行分級(jí)分工分人負(fù)責(zé),加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的權(quán)限責(zé)任”的決定，并在1982憲法中明文規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行工作責(zé)任制。”責(zé)任制至此上升為制度層面而延續(xù)至今，并在行政管理與監(jiān)督工作中發(fā)揮著不可代替的重要作用——問責(zé)、考核等制度都必須建立在責(zé)任制尤其是責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上才有存在的意義和發(fā)揮作用的可能。

(三)落實(shí)政治協(xié)商制

鄧小平早在1957年的《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》一文中就指出，民主黨派和民主無黨派人士的監(jiān)督是監(jiān)督的重要方面。而將民主黨派監(jiān)督落實(shí)到制度層面的則是政治協(xié)商制。鄧小平深刻認(rèn)識(shí)到多黨合作與政治協(xié)商制度的重要意義，認(rèn)為“對(duì)于我們黨來說，更加需要聽取來自各方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個(gè)方面的批評(píng)與監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補(bǔ)短，克服缺點(diǎn)，減少錯(cuò)誤”[21]。政治協(xié)商制度作為新中國民主監(jiān)督制度的重要組成部分，在“文革”期間一度中斷。1978年重開中國人民政治協(xié)商會(huì)議意味著該項(xiàng)制度的逐步恢復(fù)。鄧小平始終將民主黨派作為監(jiān)督的重要組成部分，將對(duì)中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督視為民主黨派的一項(xiàng)基本職能，而經(jīng)過三十余年，政治協(xié)商制度已經(jīng)成為我國的一項(xiàng)基本政治制度，并逐漸開始發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，在民主監(jiān)督方面扮演著越來越重要的角色。

四、結(jié)語：鄧小平法律監(jiān)督思想的現(xiàn)實(shí)意義

鄧小平法律監(jiān)督思想具有濃厚的時(shí)代意味，折射出改革開放初期時(shí)代劇變時(shí)的民主、法治探索，也初步構(gòu)建了黨內(nèi)監(jiān)督的基本原則和制度框架。而在新一輪監(jiān)督監(jiān)察體制改革即將鋪開的背景之下，鄧小平法律監(jiān)督思想依然具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。一方面，監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)察體制改革依然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治原則和黨要管黨原則，即樹立法治思維，通過法律的完善推動(dòng)和鞏固監(jiān)督機(jī)制改革。同時(shí)，在監(jiān)督機(jī)制改革過程中，還應(yīng)將法治原則同黨要管黨原則結(jié)合起來，以黨內(nèi)法規(guī)體系的完善為契機(jī)和基礎(chǔ)促進(jìn)黨內(nèi)外監(jiān)督監(jiān)察體制的優(yōu)化。另一方面，在進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察體制的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，依然應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)力制約”的基本價(jià)值取向，如在監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)過程中，不僅應(yīng)注重監(jiān)察監(jiān)督權(quán)力的集中、統(tǒng)一行使，還應(yīng)當(dāng)注重對(duì)監(jiān)察委員會(huì)這一權(quán)力主體的監(jiān)督和制約，除了加強(qiáng)自身監(jiān)督之外，同級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督、人民的法定權(quán)利監(jiān)督、黨內(nèi)的思想道德監(jiān)督和社會(huì)的輿論監(jiān)督同樣應(yīng)當(dāng)制度化、具體化。從這一角度來看，當(dāng)今的監(jiān)督監(jiān)察體制改革實(shí)際上亦是鄧小平法律監(jiān)督思想的延續(xù)、深化及發(fā)展。

[1]孫莉.鄧小平監(jiān)督思想述論——及其啟發(fā)下的思考[J].中國法學(xué)，1994(1)：18.

[2]鄧小平.關(guān)于政治體制改革問題[M]//鄧小平.鄧小平文選：第3卷.北京：人民出版社，1993.

[3]博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].張雁深，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：362.

[4]鄧小平.黨與抗日民主政權(quán)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994：10.

[5]鄧小平.在全體人民中樹立法制觀念[M]//鄧小平.鄧小平文選：第3卷.北京：人民出版社，1993：163.

[6]閻德民.中國特色權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建研究[M].北京：人民出版社，2011：238.

[7]鄧小平.解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994.

[8]鄧小平.黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994.

[9]鄧小平.黨在組織戰(zhàn)線和思想戰(zhàn)線上的迫切任務(wù)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第3卷.北京：人民出版社，1993：38.

[10]鄧小平.克服目前西南黨內(nèi)的不良傾向[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994：160.

[11]鄧小平.高級(jí)干部要帶頭發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：229.

[12]鄧小平.在西南區(qū)新聞工作會(huì)議上的報(bào)告[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994：150.

[13]鄧小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第3卷.北京：人民出版社，1993：379.

[14]鄧小平.共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994.

[15]鄧小平.怎樣恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994：324.

[16]鄧小平.執(zhí)政黨的干部問題[M]//鄧小平.鄧小平文選：第1卷.北京：人民出版社，1994：328.

[17]鄧小平.老干部第一位的任務(wù)是選拔中青年干部[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：387.

[18]鄧小平.貫徹調(diào)整方針，保證安定團(tuán)結(jié)[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：360.

[19]鄧小平.設(shè)顧問委員會(huì)是廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制的過渡辦法[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：414.

[20]謝忠.鄧小平與干部領(lǐng)導(dǎo)終身制的廢除[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2009(4)：39.

[21]鄧小平.各民主黨派和工商聯(lián)是為社會(huì)主義服務(wù)的政治力量[M]//鄧小平.鄧小平文選：第2卷.北京：人民出版社，1994：205.

2017-05-22

徐亞文(1966-)，男，教授，博士生導(dǎo)師；E-mail:highonefly@163.com

1671-7031(2017)04-0044-07

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