徐雪梅，遲浩田

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

新常態(tài)下地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力與優(yōu)化路徑

徐雪梅，遲浩田

(東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連 116025)

政策轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)地方政府在治理體系構(gòu)建中由實踐探索上升為制度建設(shè)的紐帶和橋梁。地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的影響因素主要表現(xiàn)在兩個層面：一是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念、專業(yè)素養(yǎng)和工作方法，二是各級政府的自身資源稟賦、政策慣性、工作格局、府際競爭和考核體系。提升地方政府政策轉(zhuǎn)化能力需遵循“前置條件—實質(zhì)進(jìn)程—拓展應(yīng)用”三位一體的建構(gòu)模式。即通過整合社會治理創(chuàng)新的多元主體力量，優(yōu)化治理實踐的行動結(jié)構(gòu)和層級體系；繼而構(gòu)建和完善政策轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力體系和糾偏體系，打破各自獨立的工作格局，建立共融共通的協(xié)作關(guān)系網(wǎng)；進(jìn)而強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的實際效應(yīng)，打造府際交流平臺，提升政策產(chǎn)出的橫向整合力和適應(yīng)范圍，強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的延展效能和實際價值。

地方政府；政策轉(zhuǎn)化能力；治理創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了國家治理、政府治理和社會治理三個基本治理層面，明確了各個層面要實現(xiàn)的基本目標(biāo)，而頂層設(shè)計、政策轉(zhuǎn)化和實踐探索是地方政府治理的三要素。其中，政策轉(zhuǎn)化能力是地方政府將實踐探索和頂層設(shè)計精準(zhǔn)銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障。地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力高低直接關(guān)系著實踐探索中的一些好做法好經(jīng)驗?zāi)芊窦皶r地得到提升和鞏固，能否形成穩(wěn)定的體制機(jī)制，這也決定著制度建設(shè)的科學(xué)性和方向性。當(dāng)前，地方政府在全面深化改革的浪潮中將提升治理能力現(xiàn)代化作為基本目標(biāo)，政策轉(zhuǎn)化能力作為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)不容忽視，所以，提升地方政府治理能力的一條重要路徑就是提高政府的政策轉(zhuǎn)化能力。

一、政策轉(zhuǎn)化能力在地方政府治理中的角色定位與效能

地方政府的治理能力事關(guān)全面深化改革的全局。提升地方政府的治理能力是當(dāng)前緊迫而關(guān)鍵的核心議題。一般來講，地方政府的治理能力由三部分構(gòu)成，即頂層設(shè)計能力、政策轉(zhuǎn)化能力和實踐探索能力，這三種能力的有機(jī)統(tǒng)一共同組成地方政府治理結(jié)構(gòu)的三位一體。在這三種基本要素中，頂層設(shè)計的主要形式就是制度建設(shè)，通過制度建設(shè)來從宏觀上形成穩(wěn)固的具有普遍約束力和指導(dǎo)作用的規(guī)則體系；實踐探索是政府進(jìn)行制度建設(shè)的源泉和參照，通過實踐探索來從微觀上明晰哪些方式做法是可行的，哪些是有弊端的，哪些是可改進(jìn)的，哪些是需要廢止的，等等。通常來講，地方政府都將頂層設(shè)計和實踐探索看做辯證的兩大基本要素，努力通過實現(xiàn)這兩者的辯證統(tǒng)一來推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。但是，這實際上忽視了政策轉(zhuǎn)化這一環(huán)節(jié)的重要性。如果說，頂層設(shè)計是宏觀層面的思考，實踐探索是微觀角度的考量，那么政策轉(zhuǎn)化就是中觀視角的考究。地方政府的治理能力提升，需要統(tǒng)籌宏觀、中觀和微觀三個層面來統(tǒng)一考慮。處于中觀層面的政策轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，是聯(lián)結(jié)頂層設(shè)計和實踐探索的紐帶，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。這一環(huán)節(jié)如果處理不好，實踐探索所取得的有益經(jīng)驗就不能形成持續(xù)、穩(wěn)固的政策措施，就不能充分地進(jìn)一步上升為制度建設(shè)，從而影響頂層設(shè)計的有效性、針對性和精準(zhǔn)性。從整體上來看，政策轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)地方政府在治理體系構(gòu)建中由實踐探索上升為頂層設(shè)計的橋梁和保障。這需要從兩個方面來看。

首先從政府實踐探索的分散性、即時性來看，政策轉(zhuǎn)化是將實踐探索有益經(jīng)驗穩(wěn)固化和規(guī)范化的必要保障。在當(dāng)前的治理創(chuàng)新中，實踐探索作為地方政府踐行摸著石頭過河精神的基本形式發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但是，這些實踐探索形式表現(xiàn)出諸多局限性，例如探索形式地方色彩過于濃厚、零散性突出、系統(tǒng)化和整合化不足、區(qū)域割裂現(xiàn)象較重等。這在很大程度上導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)政策的不協(xié)調(diào)，影響了區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，不利于區(qū)域間的合作與創(chuàng)新。而政策轉(zhuǎn)化能力提升能夠?qū)嵺`探索的分散性、地域性等進(jìn)行加工、整理、提升和整合，將微觀層面的實踐樣本上升為中觀層面的公共政策，從而使實踐探索的有益做法得以固化和規(guī)范，既實現(xiàn)對鮮活做法的保鮮，又實現(xiàn)對探索形式的促進(jìn)和升華，防止出現(xiàn)政策隨著領(lǐng)導(dǎo)走的現(xiàn)象，也能有效避免新措施與老辦法相互沖突的局面?！罢呖茖W(xué)賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)就是問題導(dǎo)向，而并不是純粹的學(xué)術(shù)探究?！盵1]政策的科學(xué)制定需要以解決問題為導(dǎo)向，這就必定要通過實踐探索來了解問題的癥結(jié)所在，了解破解難題的可選途徑以及可選途徑的優(yōu)越性等，這是研究和制定政策的前提。只有保證政策制定的科學(xué)性，才能進(jìn)一步促進(jìn)政策轉(zhuǎn)化的有序性和順暢性。由此可見，政策轉(zhuǎn)化不僅僅單方面對實踐探索具有穩(wěn)固、規(guī)范和升華的作用，同時，政策轉(zhuǎn)化也依賴于實踐探索所提供的豐富樣本和實際參照，這兩者是一種基礎(chǔ)與提升、多樣與綜合的辯證關(guān)系。通過提升地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力，能夠及時地、準(zhǔn)確地為破解治理難題提供模式參照和遵循，有助于在區(qū)域內(nèi)乃至全國形成示范效應(yīng)。

其次，從頂層設(shè)計的基本參照和宏觀指數(shù)來看，政策轉(zhuǎn)化是促進(jìn)制度建設(shè)的必要途徑。頂層設(shè)計的關(guān)鍵就在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)的成敗在于政策跟進(jìn)的效率和轉(zhuǎn)化的效率。制度建設(shè)是地方政府在治理創(chuàng)新中對實踐探索進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)和高度概括并經(jīng)過政策轉(zhuǎn)化而實現(xiàn)的進(jìn)一步的升華。如果說政策轉(zhuǎn)化為實踐探索提供規(guī)范的穩(wěn)定形式，那么制度建設(shè)的過程就是對這一穩(wěn)定形式進(jìn)行再綜合、再整合、再規(guī)范的過程。在此，要準(zhǔn)確界定政策轉(zhuǎn)化在制度建設(shè)方面的角色和功能，需要探究兩個問題：第一，為什么政策轉(zhuǎn)化不能替代制度建設(shè)？第二，為什么制度建設(shè)不能直接由實踐探索發(fā)展而來呢？首先，來看第一個問題。政策轉(zhuǎn)化雖然可以為實踐探索提供穩(wěn)定機(jī)制和穩(wěn)固模式，但是，制度化卻是最終影響社會長遠(yuǎn)發(fā)展的終極決定因素。美國著名政治社會學(xué)家亨廷頓曾指出：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的進(jìn)程。”[2]地方政府的公共政策和實踐探索與制度建設(shè)相比，具有某種程度的不規(guī)則性。從空間范圍來看，制度建設(shè)的實施范圍不僅限于某一地區(qū)，而是具有全國性的約束力。從時間范圍來看，公共政策比實踐探索更具穩(wěn)定性和長久性，而制度建設(shè)卻是往往伴隨著國家的發(fā)展階段的不斷推進(jìn)而持續(xù)完善的，不存在失效的可能。因此，制度建設(shè)是頂層設(shè)計的核心，是政策轉(zhuǎn)化的進(jìn)一步升華，其作用不可替代。再來看第二個問題，制度建設(shè)不能由實踐探索直接發(fā)展而來。這主要是由制度建設(shè)的自身規(guī)律和路徑依賴所決定的。制度建設(shè)并不是頂層的主觀想象和理想化設(shè)計，它需要現(xiàn)實的土壤和破解問題的意識，制度是需要逐步培育的。[3]從制度建設(shè)所依賴的條件來看，政策轉(zhuǎn)化的一個較大優(yōu)勢就是能夠?qū)嵺`探索的樣例上升為具有較高穩(wěn)定性和可操作性的經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶蛥⒖挤较?，而這正是制度建設(shè)過程中所需要的基本參考要素。制度建設(shè)正是通過對政策轉(zhuǎn)化的成果的進(jìn)一步檢驗、提升和概括，從而以程序、機(jī)制和規(guī)章的形式來構(gòu)建社會治理的普遍原則和基本架構(gòu)?？梢?，制度建設(shè)的直接前提并不是零散的、鮮活的實際樣例，而是具有中觀色彩的公共政策。所以，頂層設(shè)計要想貼近民意，接地氣，避免主觀臆斷，就需要以實際探索為根本出發(fā)點和落腳點，但是，又不能直接從實踐探索出發(fā)，需要政策產(chǎn)出將實踐探索凝聚成一系列成果和措施，來為頂層設(shè)計提供方向和參考。

政策轉(zhuǎn)化是政策制定的特定形式，它是實踐探索的延伸和政策創(chuàng)新能力的直接體現(xiàn)，也是國家制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。[4]政府治理的創(chuàng)新舉措需要通過政策產(chǎn)出進(jìn)而固化，后續(xù)的制度建設(shè)也需要政策轉(zhuǎn)化的有力支撐。高效、科學(xué)地推進(jìn)地方政府政策轉(zhuǎn)化工作，必須要理順實踐探索與開掘、政策轉(zhuǎn)化與牽引以及制度配套與保障三者之間的關(guān)系。在努力開掘社會資源、不斷創(chuàng)新實踐形式的基礎(chǔ)上，切實加大政策跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化力度，是地方政府推進(jìn)此項偉大工程的重要內(nèi)涵。[5]

二、影響地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的要素分析

政策轉(zhuǎn)化作為政策制定的一種特定的形式，是微觀層面上的實踐探索的進(jìn)一步延伸和升華，也是地方政府治理能力創(chuàng)新的體現(xiàn)，更是進(jìn)行頂層設(shè)計的重要一環(huán)，是連接實踐探索和制度建設(shè)的中樞?！氨绕鹳Y源稀缺或公眾關(guān)注度不夠，今天的革命性社會進(jìn)步之所以受限，更多的是因為受到先例與現(xiàn)行結(jié)構(gòu)和程序的制約?！盵6]地方政府的政策轉(zhuǎn)化能力關(guān)系著整個社會進(jìn)步與創(chuàng)新的速度與效率，其主要受兩大方面的影響。

1.地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)展理念、專業(yè)素養(yǎng)和工作方法是影響政策轉(zhuǎn)化的重要因素

政策轉(zhuǎn)化通常是按照固定的程序來進(jìn)行的，從理論上來講，越減少人為主觀性越能凸顯政策的規(guī)范性和公正性。但是，在我國，領(lǐng)導(dǎo)干部是關(guān)鍵少數(shù)，政策的制定和跟進(jìn)實施都需要由領(lǐng)導(dǎo)干部來牽頭推進(jìn)。換句話講，我國地方的治理創(chuàng)新主要是由政府來主導(dǎo)和驅(qū)動，即使是由市場和社會共同發(fā)起的治理創(chuàng)新，也需要得到政府的批準(zhǔn)和認(rèn)可才可以獲得準(zhǔn)入許可，而在目前看來，這種準(zhǔn)入許可的標(biāo)準(zhǔn)還沒有普遍規(guī)范的模式和體系，在這種情況下，相關(guān)領(lǐng)域的主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)干部就成了關(guān)鍵的評判者。如果領(lǐng)導(dǎo)干部對某種治理創(chuàng)新項目給予關(guān)注和支持，那么這一項目的一系列實踐探索活動就會獲得較為充分的人力、物力和財力的支持，在政策轉(zhuǎn)化階段也會得到?jīng)Q策者的重視。所以，在當(dāng)前的形勢下，治理創(chuàng)新的探索實踐要想及時地進(jìn)行政策跟進(jìn)和政策轉(zhuǎn)化，一條主要途徑就是獲得相關(guān)部門的核心領(lǐng)導(dǎo)干部的肯定和支持?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部自身所掌握的權(quán)力足以使一個治理探索實踐的做法成功進(jìn)入政策生成階段，也可以使一個創(chuàng)新項目早早夭折。這樣一來，政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量就在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部自身的理論水平和專業(yè)素養(yǎng)?？梢哉f，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)管理素養(yǎng)、科學(xué)思維水平、發(fā)展理念等執(zhí)政能力是能夠?qū)φ咿D(zhuǎn)化產(chǎn)生方向性影響的最為靈活的要素。新形勢下領(lǐng)導(dǎo)干部的能力問題是關(guān)系我國治理體系和治理能力建設(shè)成敗的關(guān)鍵問題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在市場、產(chǎn)業(yè)、科學(xué)技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部必須有較高的經(jīng)濟(jì)專業(yè)水平。”[7]領(lǐng)導(dǎo)干部在政策轉(zhuǎn)化的整個階段都承擔(dān)了關(guān)鍵角色，從政策轉(zhuǎn)化的啟動階段，到政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量，乃至政策轉(zhuǎn)化成果的應(yīng)用和拓展推廣，任何一個環(huán)節(jié)都需要領(lǐng)導(dǎo)干部過硬的綜合能力和專業(yè)素養(yǎng)作支撐。如果各級領(lǐng)導(dǎo)干部的能力不過關(guān)，就會出現(xiàn)本級領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)制照搬上級領(lǐng)導(dǎo)所采取的策略和工具的現(xiàn)象，從而使政策創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化失去方向，陷入形式主義?！爱?dāng)政策制定者們的注意力不斷變換時，政府的政策也緊跟著發(fā)生變化。”[8]下級政府領(lǐng)導(dǎo)者跟著上級政府的決策偏好來設(shè)計政策轉(zhuǎn)化的重點和方向是當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新的一大難題。上級政府領(lǐng)導(dǎo)所重點關(guān)注的實踐項目，也通常會出現(xiàn)在較高級別的決策議程之中，從而被放置在優(yōu)先的較高的位置，那么下級政府領(lǐng)導(dǎo)也會根據(jù)這樣的發(fā)展動向來進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，作為對上級政府政策推行的補(bǔ)充、細(xì)化和精神踐行，從而博得更加優(yōu)惠的財政、人力等資源政策的支持。

2.地方各級政府的自身資源稟賦、政策慣性、工作格局、府際競爭、發(fā)展理念的偏好和上級考核體系等直接影響政策轉(zhuǎn)化的方向和質(zhì)量

各級政府所擁有的各種資源以及所面臨的府際競爭狀況各不相同，這就影響著政策轉(zhuǎn)化的方向。長時間以來，多數(shù)地方政府形成了重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會創(chuàng)新的政策慣性，從而形成了一套牢固的工作體系和格局，這往往會導(dǎo)致一些創(chuàng)新舉措不能及時進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化而出現(xiàn)曇花一現(xiàn)的局面。同時，各級政府在對治理項目的探索實踐中都會著重考慮上級政府的考核體系和發(fā)展指標(biāo)，盡量使本級政府所重點探索實踐的治理項目能夠契合上級政府的發(fā)展愿景與決策偏好，這樣，一方面能夠順利完成上級政府的考核任務(wù)，另一方面還能在對相關(guān)經(jīng)驗做法的政策轉(zhuǎn)化中得到上級部門的支持，更加順暢地使政策產(chǎn)出并落地，完成本地區(qū)的治理項目創(chuàng)新。這樣一來，本級政府在政策轉(zhuǎn)化中就無形地受到了上級部門所產(chǎn)生的體制性壓力。“我國既有的政府治理體系是按照傳統(tǒng)官僚科層制的層級控制原則運(yùn)轉(zhuǎn)的，治理目標(biāo)和任務(wù)的同質(zhì)化使得下級政府在創(chuàng)新行動及政策轉(zhuǎn)化方面極易對上級政府形成路徑依賴?！盵9]這在某種程度上反映出我國地方各級政府在政策轉(zhuǎn)化中極易受到上級部門和政府的政策慣性和思維定式的影響。例如在以發(fā)展能源為主的地區(qū)，各級政府很難跳出能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的圈層，無論進(jìn)行何種領(lǐng)域的政策轉(zhuǎn)化，基本都會牽涉能源。從上級到下級，從開始到現(xiàn)在，一個地區(qū)一直都是按照層級控制原則在探索制定本地區(qū)的發(fā)展政策和治理策略，已經(jīng)形成了慣性思維和較為固定的利益格局，這在很大程度上影響著各級政府所采取的發(fā)展理念和發(fā)展重點，影響著考核體系的制定。也就是說，當(dāng)?shù)卣?，從上到下，所關(guān)注的重點治理和發(fā)展項目、重點政策落實和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等基本都是一致的，政策制定者的思維和眼界實現(xiàn)某種統(tǒng)一，各地的利益也就綁定在了一起，使利益固化越來越強(qiáng)。“利益固化的藩籬并不是抽象的，對當(dāng)下中國來說，這一藩籬與既有的工作格局、部門體制、運(yùn)行方式有著千絲萬縷的聯(lián)系。”[5]政策轉(zhuǎn)化在很大程度上就受制于這一固定的利益鏈層。地方利益、部門利益、個人利益都自然地綁在一起，很難打破。這也就影響了政策轉(zhuǎn)化的重點和方向，哪些項目的做法需要進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，哪些需要重點推廣和落實，就需要參照這一利益格局。所以，要實現(xiàn)高質(zhì)量、科學(xué)化的政策轉(zhuǎn)化，就必須打破這一固定的利益藩籬和相應(yīng)的格局、機(jī)制等，將被束縛甚至被異化的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者率先解放出來，讓這些人敢于說話，敢于根據(jù)發(fā)展需要和實際情況進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化和推廣，以期能夠形成高端的、精準(zhǔn)的、科學(xué)的、人性化的制度?！案愀母铮F(xiàn)有的工作格局和體制運(yùn)行不可能一點都不打破。”[10]部門的整合、規(guī)則的調(diào)整、機(jī)制的改進(jìn)、理念的創(chuàng)新和人員的調(diào)配等都是關(guān)系到能否打破這種森嚴(yán)的官僚科層管理模式的關(guān)鍵要點，關(guān)系到?jīng)Q策者的注意力是否能夠從利益之處轉(zhuǎn)移到改革創(chuàng)新。只有作為最具革命性和能動性的人和領(lǐng)導(dǎo)者開始著手解決治理目標(biāo)和任務(wù)的同質(zhì)化問題時，各級政府的政策轉(zhuǎn)化才能逐步擺脫上級政府的政策慣性和對其的路徑依賴。

三、提升地方政府政策轉(zhuǎn)化能力的路徑

當(dāng)前，我國地方政府在治理實踐探索中所形成的技術(shù)層面的新方法、新做法并不在少數(shù)，但是大多缺少向外擴(kuò)展的動力和能力，其主要原因就在于地方政府僅僅將這些具體的、微觀的做法停留在操作層面，而沒有跟進(jìn)政策轉(zhuǎn)化，從而影響了制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。政策產(chǎn)出不僅能夠?qū)⒅卫眄椖康膭?chuàng)新探索和相關(guān)做法進(jìn)行固化，也能夠?qū)攲釉O(shè)計中的制度建設(shè)提供支撐，從而從整體上提升地方政府的治理能力。因此，當(dāng)前提升地方政府治理能力的一個關(guān)鍵就是提升其政策轉(zhuǎn)化能力，提升政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量。本文探究政策轉(zhuǎn)化能力提升路徑所遵循的基本邏輯進(jìn)路是“前置條件—實質(zhì)進(jìn)程—拓展應(yīng)用”三位一體的建構(gòu)模式。即首先立足政策轉(zhuǎn)化的前置條件，通過整合治理項目創(chuàng)新的多元主體力量，來達(dá)到優(yōu)化治理實踐的行動結(jié)構(gòu)和層級體系的目的，以期為政策轉(zhuǎn)化累積關(guān)鍵元素并提供有效的實例參照，這是政策轉(zhuǎn)化能力提升的基礎(chǔ)性工作；繼而，根據(jù)政策轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和實質(zhì)進(jìn)程，通過建立和完善動力和糾偏調(diào)整兩大體系來建構(gòu)共融共通、和諧共生的政策轉(zhuǎn)化工作布局和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以期更加精準(zhǔn)、有效、科學(xué)地保障政策的及時跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化，提高政策轉(zhuǎn)化的效率和質(zhì)量，這是對政策轉(zhuǎn)化核心流程的關(guān)鍵優(yōu)化；進(jìn)而，也是最后一步，就是關(guān)注政策轉(zhuǎn)化的實際效能，主要是以府際協(xié)作為突破口，增強(qiáng)政策轉(zhuǎn)化的延展功效，拓寬和提升所產(chǎn)出政策的適用范圍和實際價值，這是對政策轉(zhuǎn)化之后的動態(tài)控制和效益評估。

1.整合社會治理創(chuàng)新的多元主體力量，優(yōu)化治理實踐的行動結(jié)構(gòu)和層級體系

治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅僅是政府單方面的事情，還包括公眾參與、社會協(xié)同等多方面要素。當(dāng)前，地方政府在推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)大包大攬、忽視民意、獨立作戰(zhàn)的現(xiàn)象。這種模式是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，應(yīng)及時摒除。政策轉(zhuǎn)化本身就是一種開放性的對話過程，通過社會動員來使更多的社會主體參與進(jìn)來，從而建言獻(xiàn)策、表達(dá)訴求，充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主。所以，地方政府一方面應(yīng)發(fā)揮好自身的宏觀調(diào)控作用，另一方面更應(yīng)該在搭建平臺、促進(jìn)對話和參與上下功夫。換句話講，政策轉(zhuǎn)化并不是理論家們在辦公室、會議室里閉門造車，并不是方案設(shè)計，而是要通過公眾的持續(xù)參與來增進(jìn)治理創(chuàng)新的輻射范圍，從而為政策的及時跟進(jìn)提供豐富的例證支持。這樣一來，就勢必要觸動治理實踐的行動結(jié)構(gòu)和層級體系。治理實踐的一個關(guān)鍵前置條件就是社會外部的主體參與，這應(yīng)該是治理實踐行動結(jié)構(gòu)的第一環(huán)。如果少了這一層面，整個結(jié)構(gòu)體系就缺少了必要的血液和活力，就會陷入故步自封的僵化狀態(tài)。

在確保外部主體參與的前提下，形成一套專家論證和社群評議相結(jié)合的項目評估體系亦尤為必要。治理探索創(chuàng)新項目的評估體系直接影響著治理創(chuàng)新實踐的行動結(jié)構(gòu)和層次體系的優(yōu)化布局，完善這一評估體系的關(guān)鍵就在于將外部參與主體的智力貢獻(xiàn)和不同聲音及時、適度、合理、規(guī)范地體現(xiàn)在項目設(shè)計和評估的進(jìn)程之中，這也是衡量一個治理創(chuàng)新項目在進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化時是否能獲得廣泛民意支持的重要標(biāo)志。這是優(yōu)化治理實踐行動結(jié)構(gòu)的最前端。只有完善并運(yùn)用多方主體參與的項目評估體系，才能為不斷優(yōu)化治理實踐的行動結(jié)構(gòu)和層級體系提供新思路、新活力、新基因和新路徑。

以上從項目的縱向?qū)嵺`結(jié)構(gòu)和層級來講的，那么從實踐項目的橫向行動結(jié)構(gòu)和層級來講，吸收并融合多元主體力量參與的關(guān)鍵目標(biāo)就是提升項目的橫向推廣力度和夯實項目的公眾基礎(chǔ)。治理實踐參與主體的廣度與范圍決定了這一項目的推進(jìn)力度和影響的范圍。治理實踐的行動結(jié)構(gòu)應(yīng)力求避免單向路的執(zhí)行操作模式，而是應(yīng)該形成咨詢、調(diào)研、執(zhí)行、指揮、監(jiān)管和控制等多維度行動結(jié)構(gòu)，而且，在這一復(fù)雜行動體系中，不應(yīng)由政府部門單一操作，而是形成由政府主管部門為主要推力，協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門深入介入，動員社會多方力量共同參與的層級結(jié)構(gòu)。治理實踐的科學(xué)的層級結(jié)構(gòu)并不是一個由上而下的簡單的決策-執(zhí)行的單向模式，而是由多元主體力量共同構(gòu)成的多中心的協(xié)同推進(jìn)的動態(tài)的結(jié)構(gòu)。精準(zhǔn)的實施程序、合理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、充分的技術(shù)保障等各方面的分結(jié)構(gòu)和層級的融合統(tǒng)一都不是只靠政府在治理創(chuàng)新項目中一廂情愿地唱獨角戲，而是靠各方力量的均衡發(fā)力和整體協(xié)作。

2.構(gòu)建和完善政策轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力體系和糾偏體系，打破各自獨立的工作格局，建立共融共通的協(xié)作關(guān)系網(wǎng)

政策轉(zhuǎn)化順利進(jìn)行的前提就是政策轉(zhuǎn)化的各方力量和相關(guān)主體的訴求與期望達(dá)到最大公約數(shù)，使其具有共同的目標(biāo)和愿景，從而具有共同的動力。說到底，體系的動力問題就是如何能夠使政策轉(zhuǎn)化這個體系高效、保質(zhì)地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。動力不足，政策轉(zhuǎn)化體系的運(yùn)轉(zhuǎn)就自然滯后和緩慢。提升政策轉(zhuǎn)化的動力，核心就在于解決政策轉(zhuǎn)化結(jié)構(gòu)主體與治理實踐探索主體的協(xié)作和對接問題。不論是政策轉(zhuǎn)化階段之前的探索實踐活動還是政策轉(zhuǎn)化之后的頂層設(shè)計，都不是相互獨立的環(huán)節(jié)和體系。政策轉(zhuǎn)化的實質(zhì)就是將探索實踐的典型做法和成功經(jīng)驗進(jìn)行凝結(jié)、提煉，形成對某一類問題的解決共識，以公共政策產(chǎn)品的方式將某一領(lǐng)域或某一區(qū)域的特殊的經(jīng)驗普遍化和一般化，從而通過對這種政策的實施來達(dá)到廣泛和穩(wěn)固的效能，為頂層設(shè)計和制度建設(shè)的科學(xué)化提供強(qiáng)力支撐和路線參考的一個動態(tài)過程。這樣來看，政策轉(zhuǎn)化作為一個動態(tài)過程所涉及的參與主體就不僅僅是政策轉(zhuǎn)化的直接參與者，而是囊括了包括實踐探索和制度建設(shè)的所有參與主體，這其中內(nèi)含著一個龐大的主體參與網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)體系。

作為政策轉(zhuǎn)化前期的主要參與主體，治理探索主體對于成功進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化是最為期待的。只有將探索實踐的成果順利地進(jìn)行政策轉(zhuǎn)化，治理探索者所付出的勞動和精力才算是得到了回報，他們的探索經(jīng)驗才能得以穩(wěn)固并獲得持續(xù)拓展的可能。所以，增強(qiáng)政策轉(zhuǎn)化動力的一個重要切入點就是將實踐探索群體與政策轉(zhuǎn)化群體進(jìn)行對接，形成協(xié)作融通網(wǎng)絡(luò)。在多元參與主體的共同協(xié)商下，政策轉(zhuǎn)化的體系才會日趨完善，才能將政府和社會的各種資源整合在一起，形成強(qiáng)大的驅(qū)動力，使政策轉(zhuǎn)化不再是直接參與者對前期探索的最終總結(jié)，而是變?yōu)閷η捌谔剿鞒晒倪M(jìn)一步深化和延展。這樣，不僅能夠繼續(xù)發(fā)揮前期項目實踐探索主體的能量，充分利用人力資源，還能夠使政策轉(zhuǎn)化的直接承接人受到一定程度的約束和監(jiān)督，形成體系內(nèi)的糾錯機(jī)制。如果政策轉(zhuǎn)化的直接參與者對前期實踐探索經(jīng)驗和做法的理解和認(rèn)識產(chǎn)生偏差，那么，前期的參與者就能及時地對這種偏差進(jìn)行糾正和調(diào)整，防止政策轉(zhuǎn)化的方向性錯誤。這樣來看，在政策轉(zhuǎn)化過程中，相關(guān)制度建設(shè)部門應(yīng)站在統(tǒng)籌全局的高度來優(yōu)化政策轉(zhuǎn)化參與主體的結(jié)構(gòu)和層次，弄清楚整體政策安排與某一具體實踐之間的關(guān)系，弄清楚系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，弄清楚頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系，弄清楚政策統(tǒng)一與政策差異之間的關(guān)系，弄清楚長期政策與階段性政策之間的關(guān)系。地方各級政府應(yīng)在資源方面加強(qiáng)對政策轉(zhuǎn)化的支持，不僅要調(diào)動治理創(chuàng)新的積極性，還要對治理項目的考核和評價體系方面持續(xù)跟進(jìn)，推進(jìn)政策轉(zhuǎn)化的及時跟進(jìn)和轉(zhuǎn)化質(zhì)量的提高。

3.強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的實際效應(yīng)，打造府際交流平臺，提升政策產(chǎn)出的橫向整合力和適應(yīng)范圍，強(qiáng)化政策轉(zhuǎn)化的延展效能和實際價值

我國改革開放已經(jīng)走過了將近四十年的歷程。習(xí)近平總書記在杭州G20峰會上曾提到，改革開放的偉大進(jìn)程是探索前行的進(jìn)程，是真抓實干的進(jìn)程，是共同富裕的進(jìn)程，是中國走向世界、世界走向中國的進(jìn)程。我們將推廣發(fā)展理念、體制機(jī)制、商業(yè)模式等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的大創(chuàng)新，在推動發(fā)展的內(nèi)生動力和活力上來一個根本性轉(zhuǎn)變。[11]全方位、多層次和寬領(lǐng)域的大創(chuàng)新是全面深化改革的一個基本要求。政策轉(zhuǎn)化從根本上說是“大創(chuàng)新”的一個基本環(huán)節(jié)，其作用就在于把成功經(jīng)驗讓更廣范圍的地區(qū)及時共享，為條件相似的地區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗復(fù)制提供支持。因此，如何突破地域限制，如何打破領(lǐng)域局限來進(jìn)入全方位、多層次和寬領(lǐng)域的政策應(yīng)用和效能發(fā)揮是當(dāng)前的一個關(guān)鍵問題。

首先，中央相關(guān)部門單位應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，破解政策轉(zhuǎn)化的碎片化問題。要拓展新政策的橫向適應(yīng)范圍和被采用度，首先就要在政策產(chǎn)出過程中充分考慮地域、領(lǐng)域和人力資源等的差異，使產(chǎn)出的政策能盡可能具有包容性，而不是只針對小范圍的經(jīng)驗總結(jié)。這就要求中央和省級部門要從統(tǒng)籌設(shè)計的角度來使各地方的政策轉(zhuǎn)化具有協(xié)調(diào)性、層次性和整體性，使政策轉(zhuǎn)化所借鑒的經(jīng)驗和成果在公共交流平臺上柔性流動，使各地區(qū)能夠及時共享到所有的有益經(jīng)驗和成功做法，以促進(jìn)府際交流合作。其次，要以摸著石頭過河的勇氣來逐步構(gòu)建和完善府際政策對接的組織架構(gòu)、工作機(jī)制和實施體系。各地區(qū)根據(jù)實踐探索經(jīng)驗都會產(chǎn)生一系列的新政策，而這些新政策的產(chǎn)生都具有某種共性，這是府際進(jìn)行政策對接和相互借鑒的基礎(chǔ)，也是提升政策擴(kuò)散和應(yīng)用效率的重要途徑。通過理順府際政策對接的一系列工作機(jī)制和流程來促進(jìn)各地區(qū)政策的有效融合和促進(jìn)共生是當(dāng)下各地區(qū)的一個重要任務(wù)。最后，要注意政策轉(zhuǎn)化的時效性和針對性，提高政策跟進(jìn)的速度和效率，抓住有利時機(jī)使誕生的新政策迅速擴(kuò)展。任何政策的產(chǎn)出都是一個動態(tài)的復(fù)雜的過程，都具有某種意義上的階段性特征，所以，政策的產(chǎn)出不僅要及時，還要善于抓住時機(jī)為政策的進(jìn)一步拓展創(chuàng)造條件，推動政策實施工作的順利進(jìn)行。

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2017-05-08

徐雪梅(1963-)，女，博士，教授；E-mail:xuxuemei186@hotmail.com

1671-7031(2017)04-0081-06

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