王秋雯

(華東政法大學中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620)

海運市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的構(gòu)建與完善

王秋雯

(華東政法大學中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620)

海運市場競爭法律制度涵蓋實體規(guī)則與程序規(guī)則兩個層面，海運市場競爭規(guī)制程序規(guī)則通過保障實體規(guī)則的有效實施，維護海運市場公平競爭的市場環(huán)境。然而，由于中國目前海運市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的模糊不清，導致海事實踐中行政監(jiān)管權(quán)、法院管轄權(quán)、訴訟案由、法律適用等一系列深層次問題產(chǎn)生，亟待澄清與解決。中國未來的航運立法可以通過明確航運協(xié)議反壟斷豁免權(quán)的條件及監(jiān)管程序，協(xié)調(diào)海運競爭行政規(guī)制中航運主管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的權(quán)限劃分；遵循航運壟斷事后調(diào)查處罰程序的同時借鑒美國以報備制度為主的壟斷事前監(jiān)管，采用事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的雙重路徑構(gòu)建海運競爭規(guī)制程序制度；明確海事法院在海運競爭案件中的管轄權(quán)與法律適用，完善司法救濟機制。

海運市場；競爭規(guī)制；程序規(guī)則；反壟斷法；反壟斷豁免；航運協(xié)議；司法救濟

一、問題的提出

一套完整的海運競爭規(guī)制法律制度應(yīng)當包括兩方面內(nèi)容：一是實體規(guī)則的建構(gòu)與完善，二是有效實施實體規(guī)則的程序規(guī)則的建構(gòu)與完善。唯有海運競爭規(guī)則能夠獲得有效執(zhí)行，海運競爭規(guī)制才行之有效。我國現(xiàn)有規(guī)制海運業(yè)限制競爭問題的法律規(guī)范主要包括2002年《中華人民共和國國際海運條例》及其實施細則與《反壟斷法》。然而，現(xiàn)有法律框架在海運市場競爭規(guī)制程序規(guī)則方面卻存在較多模糊不清之處，導致海事實踐中行政監(jiān)管權(quán)、法院管轄權(quán)、訴訟案由、法律適用等一系列深層次問題產(chǎn)生。諸如，現(xiàn)有《國際海運條例》下交通運輸部對于海運反競爭行為的監(jiān)管權(quán)以及交通運輸部對于海運經(jīng)營者兼并收購的批準權(quán)是否與《反壟斷法》下反壟斷主管機構(gòu)的競爭監(jiān)管權(quán)兼容；如果不兼容，未來應(yīng)如何確立《航運法》的立法走向，從而實現(xiàn)海運競爭監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一？在海運競爭糾紛的司法救濟上，享有海事糾紛專屬管轄權(quán)的海事法院是否對海運競爭糾紛擁有管轄權(quán)，能否直接適用《反壟斷法》與航運特別法來處理有關(guān)案件？在程序規(guī)則建構(gòu)上，是采用壟斷事后調(diào)查處罰程序還是借鑒美國以報備制度為主的壟斷事前監(jiān)管？

法律制度規(guī)定的模糊使我國在海事實踐中面臨航運反競爭問題時只能被動應(yīng)對，然而無論是行政處理程序還是司法處理程序卻都似乎在回避對航運反競爭行為的競爭法規(guī)制，轉(zhuǎn)而訴諸程序瑕疵、合同或侵權(quán)糾紛解決機制來對實施了反競爭行為的航運企業(yè)、航運組織進行處罰。例如，針對2002年外國大型航運公司、國際航運組織聯(lián)合在我國沿海對貨主在同一時間、以同一價格征收碼頭作業(yè)費事件，交通部、發(fā)改委和工商行政總局就回避了競爭規(guī)制而僅以備案程序瑕疵依據(jù)《國際海運條例》第48條作出處罰，[1]并特別指出對于“中國貨主不支付碼頭作業(yè)費，班輪公司扣發(fā)提單和貨物的問題，屬于運輸合同的成立或者履行問題，應(yīng)當由當事人根據(jù)《海商法》等有關(guān)法律、法規(guī)，通過司法等途徑解決”[2]。現(xiàn)有案例亦表明目前在司法處理程序上將航運公司收取碼頭作業(yè)費行為訴諸法院的案由大多為海事侵權(quán)或海上貨物運輸合同糾紛，而盡力避免觸及航運競爭規(guī)制問題。海運競爭規(guī)制制度立法簡陋和司法救濟困難的局面已經(jīng)引起立法者的高度注意，起草中的《航運法》也正試圖對海運競爭規(guī)則進行重構(gòu)與完善。本文擬結(jié)合美國和歐盟等航運發(fā)達國家和地區(qū)的立法和司法經(jīng)驗，通過論述海運競爭行政規(guī)制的監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)，事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的海運競爭規(guī)制體系的構(gòu)建，海運競爭司法救濟機制的完善，為我國航運市場競爭監(jiān)管的程序性制度的修改完善提出實踐對策。

二、海運競爭行政規(guī)制中競爭監(jiān)管權(quán)與海運監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)

《國際海運條例》將海運市場限制競爭行為的規(guī)制權(quán)交由航運主管機構(gòu)，但2007年《反壟斷法》的出臺不可避免地給航運主管機構(gòu)對海運業(yè)競爭糾紛的監(jiān)管權(quán)帶來正當性挑戰(zhàn)，航運主管機構(gòu)的海運競爭監(jiān)管權(quán)極有可能因為背離正統(tǒng)反壟斷機構(gòu)執(zhí)法權(quán)、減損《反壟斷法》的統(tǒng)一實施而被歸于無效。然而，航運主管機構(gòu)對于海運業(yè)競爭監(jiān)管的長期傳統(tǒng)與專業(yè)性無疑又不容否定。雖然《國際海運條例》在修訂后已經(jīng)取消了交通運輸部對國際航運經(jīng)營者兼并收購的審批權(quán)，將航運經(jīng)營者集中的審批權(quán)統(tǒng)一交給反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，但是在其他事項上，航運主管機構(gòu)的海運特別監(jiān)管權(quán)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一般性競爭監(jiān)管權(quán)的沖突問題仍然存在，并特別反映在航運壟斷協(xié)議規(guī)制制度中。

(一)航運壟斷協(xié)議規(guī)制中產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管的競合

我國目前的航運壟斷協(xié)議監(jiān)管體系呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管之間的競合：一方面，交通運輸部負責航運協(xié)議的報備管理與競爭監(jiān)管工作；另一方面，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也承擔起一部分航運協(xié)議的競爭監(jiān)管工作。新修訂的《國際海運條例》第32條和第33條規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門可以應(yīng)利害關(guān)系人的請求或者自行決定對可能給航運市場公平競爭造成損害的航運協(xié)議實施調(diào)查。國務(wù)院交通主管部門實施調(diào)查，應(yīng)當會同國務(wù)院工商行政管理部門和價格部門共同進行。航運協(xié)議產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管之間的競合現(xiàn)象或許可以從我國法律制度建構(gòu)時對于域外法不同領(lǐng)域的學習、借鑒來解釋。我國反壟斷法律制度的構(gòu)建主要從歐盟競爭法中汲取經(jīng)驗，然而航運協(xié)議備案監(jiān)管的做法卻主要借鑒自美國聯(lián)邦海事委員會的運價協(xié)議與航運協(xié)議備案制度，因此就難免產(chǎn)生了航運協(xié)議報備與協(xié)議壟斷監(jiān)管的監(jiān)管權(quán)競合問題。

但是，航運壟斷協(xié)議規(guī)制中航運主管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的共同監(jiān)管不但會引起機構(gòu)之間權(quán)限劃分的問題，也會導致航運壟斷協(xié)議規(guī)制的競爭監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)政策雜糅在一起。首先，在對壟斷協(xié)議進行監(jiān)管時，發(fā)改委主要負責與價格有關(guān)的壟斷事項的監(jiān)管，而工商局則負責無關(guān)價格的壟斷事項監(jiān)管，這種以價格關(guān)聯(lián)為界分標準的執(zhí)法機構(gòu)劃分往往在實踐中容易引起歧義，[3]再加上航運壟斷協(xié)議規(guī)制中航運主管機構(gòu)的介入，無疑更為競爭監(jiān)管上的權(quán)限劃分帶來困難。正如王曉曄指出的，若干反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的并存會產(chǎn)生反壟斷執(zhí)法的無效率，而且多部門執(zhí)法也會產(chǎn)生沖突，甚至帶來不一致的裁決結(jié)果。[4]其次，《國際海運條例》要求交通運輸部、工商總局和發(fā)改委共同監(jiān)管航運協(xié)議的壟斷問題，還會不可避免地將產(chǎn)業(yè)政策帶入反壟斷執(zhí)法，使競爭監(jiān)管因考慮產(chǎn)業(yè)目標而難以實現(xiàn)真正的競爭促進。

(二)通過明確航運協(xié)議反壟斷豁免制度解決監(jiān)管權(quán)競合

由于我國現(xiàn)行法律制度在航運協(xié)議反壟斷豁免問題上的規(guī)定不甚清晰，航運協(xié)議是直接排除反壟斷法的規(guī)制，還是報備之后才享有反壟斷豁免，或者完全不享有反壟斷豁免，存在較大疑問?！秶H海運條例》在航運業(yè)是否享有反壟斷豁免問題上并未給出明確規(guī)定。有學者認為，《國際海運條例》要求國際船舶運輸經(jīng)營者之間訂立的涉及中國港口的班輪公會協(xié)議、運營協(xié)議、運價協(xié)議等，應(yīng)當自協(xié)議訂立之日起15日內(nèi)向交通運輸部備案，體現(xiàn)了反壟斷豁免的態(tài)度。*參見：李志文,王立志《零運價、負運價引起的競爭法思考》，載于《海商法研討會論文集》,2007年，第71頁。但也有相反觀點認為，《國際海運條例》并未賦予航運業(yè)反壟斷豁免。[5]還有學者認為，雖然《國際海運條例》部分條文體現(xiàn)了航運反壟斷豁免規(guī)則，但其一方面未禁止有關(guān)壟斷行為，一方面又不明確給予反壟斷豁免權(quán)，實際上存在模糊與矛盾之處。[6]那么，應(yīng)當如何看待交通運輸部對于航運協(xié)議的備案權(quán)？這種備案權(quán)是否構(gòu)成航運協(xié)議享有反壟斷豁免權(quán)的依據(jù)？如果航運協(xié)議構(gòu)成具有壟斷和限制競爭性的協(xié)議，利益受損當事方應(yīng)當向交通運輸部還是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)尋求救濟？根據(jù)對新修訂的《國際海運條例》的法律解釋，應(yīng)當認為現(xiàn)行航運法律制度并未確立航運協(xié)議的反壟斷豁免制度，要求航運協(xié)議預(yù)先向交通運輸部報備也并不賦予航運協(xié)議豁免適用反壟斷法的權(quán)利。《國際海運條例》第32條規(guī)定，如果經(jīng)營國際班輪運輸業(yè)務(wù)的國際船舶運輸經(jīng)營者之間訂立的涉及中國港口的班輪公會協(xié)議、運營協(xié)議、運價協(xié)議等，可能對公平競爭造成損害，或者經(jīng)營國際班輪運輸業(yè)務(wù)的國際船舶運輸經(jīng)營者通過協(xié)議產(chǎn)生的各類聯(lián)營體，其服務(wù)涉及中國港口某一航線的承運份額，持續(xù)一年超過該航線總運量的30%，并可能對公平競爭造成損害，國務(wù)院交通主管部門就可以應(yīng)利害關(guān)系人的請求或者自行決定實施調(diào)查。根據(jù)這一規(guī)定，即便航運協(xié)議已經(jīng)預(yù)先在交通運輸部備案，交通運輸部和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)仍然可以在航運協(xié)議產(chǎn)生限制競爭效果時進行調(diào)查、實施處罰。

然而，比較美國的航運反托拉斯監(jiān)管實踐，我國的規(guī)定無疑架空了交通運輸部要求航運協(xié)議進行備案的意義。美國航運法將航運協(xié)議在聯(lián)邦海事委員會的備案作為獲得反托拉斯法豁免的依據(jù)，但美國航運法中明確禁止在航運協(xié)議中使用某些反競爭條款，例如不得針對運費、附加費、貨物分類、裝卸費采用歧視性定價，不得使用延期折扣，不得不合理拒絕交易，航運協(xié)議組織或班輪公會不得從事以排擠競爭對手為目的的掠奪性定價，不得劃分市場等。*United States The Ocean Shipping Reform Act of 1998, Section 10.美國通過航運立法將可能嚴格限制競爭的協(xié)議予以禁止，由航運主管機構(gòu)負責審核所報備的航運協(xié)議是否存在限制競爭問題。然而我國航運協(xié)議報備制度的規(guī)定卻與反壟斷豁免無關(guān)，甚至與航運競爭監(jiān)管相協(xié)調(diào)的航運壟斷協(xié)議反壟斷豁免體系也尚未建立。

筆者認為，解決航運壟斷協(xié)議競爭監(jiān)管權(quán)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管權(quán)的競合問題可以將明確航運協(xié)議反壟斷豁免制度作為切入點。有必要在航運立法中明確規(guī)定可以直接獲得反壟斷豁免的航運協(xié)議類型，并且清楚規(guī)定反壟斷豁免的實體法要件與程序法要件，由交通運輸部在航運協(xié)議備案時進行事前審查。對于不享有反壟斷豁免的航運協(xié)議以及可豁免協(xié)議是否喪失豁免資格的問題，則采用事后規(guī)制路徑，主要由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責其競爭監(jiān)管。

三、事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的海運競爭規(guī)制體系的構(gòu)建

除了現(xiàn)有運價與協(xié)議報備制度外，我國很難找出可以與歐盟或美國相類比的系統(tǒng)性海運競爭規(guī)制程序規(guī)則，因此在未來制定《航運法》時面臨的不是海運競爭規(guī)制程序規(guī)則如何修改完善的問題，而是如何建構(gòu)的問題。在海運市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的建構(gòu)上，筆者認為遵循壟斷事后調(diào)查處罰程序同時借鑒美國以報備制度為主的壟斷事前控制，采用事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌[7]的海運競爭規(guī)制程序制度是較為合適的制度建構(gòu)路徑選擇。

(一)以運價和協(xié)議備案制度為核心的事前監(jiān)管程序制度

以運價和協(xié)議備案制度為核心的事前監(jiān)管程序制度將主要圍繞如何規(guī)制享有個別反壟斷豁免的航運協(xié)議進行制度設(shè)計與建構(gòu)，包括豁免范圍、享有豁免的條件、報備程序、享有豁免的相關(guān)義務(wù)規(guī)定幾個方面。《反壟斷法》在協(xié)議壟斷規(guī)制制度上允許某些特殊協(xié)議獲得反壟斷法上的豁免，根據(jù)《反壟斷法》第15條第7項的規(guī)定，如果全國人大頒布的法律和國務(wù)院頒布的法規(guī)中規(guī)定了豁免制度，則這些協(xié)議就可以享有反壟斷法上的豁免。由于現(xiàn)有《國際海運條例》中并不存在明確的航運反壟斷豁免制度，未來我國在制定《航運法》時應(yīng)當對此予以明確，通過構(gòu)建類型化航運壟斷協(xié)議規(guī)制體系[8]來協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的報備審批權(quán)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的競爭監(jiān)管權(quán)。

1.界定航運協(xié)議反壟斷豁免的適用范圍

航運反壟斷豁免的適用范圍需要從豁免協(xié)議范圍、可以豁免的“海運”范圍，以及可以豁免的壟斷類型三方面予以界定和明確。

首先，豁免的協(xié)議范圍是要指明何種國際航運協(xié)議可以獲得反壟斷豁免，是僅指承運人之間的班輪公會協(xié)議，還是也包括班輪公會與其他承運人訂立的航運穩(wěn)定化協(xié)議、運價協(xié)商協(xié)議？是否包括不定期租船協(xié)議？對此，美國航運法做了較為具體的規(guī)定，不但指明協(xié)議主體，也指明協(xié)議的一般性內(nèi)容。《1984年航運法》第7條規(guī)定美國的反托拉斯法律制度不適用于承運人公會協(xié)議、海運承運人之間協(xié)議、承運人公會之間協(xié)議、船舶共享協(xié)議以及勞資談判方面協(xié)議等，也不適用于該法規(guī)定范圍內(nèi)的聯(lián)合行動。該法所豁免的協(xié)議的具體類型包括：對費率、貨運空間協(xié)調(diào)或其他服務(wù)條件的討論、固定或管制；運輸業(yè)務(wù)、收入、利潤或虧損的集中或分擔；港口分配或起航管制；對貨物運輸量或所運輸?shù)呢浳镄再|(zhì)的限制或管制；進行排他性的(exclusive)、優(yōu)先性的(preferential)或合作性的(cooperative)工作安排；控制、管制或阻止國際海洋運輸領(lǐng)域的競爭；討論并就任何涉及服務(wù)合同方面的事項達成一致。*United States Shipping Act of 1984, 46 USC 1706(a).我國可以參照美國“主體+內(nèi)容”模式的立法經(jīng)驗，結(jié)合我國航運監(jiān)管的具體實踐與在《聯(lián)合國班輪公會行動守則公約》下所承擔的國際經(jīng)貿(mào)義務(wù)，確立可以享有反壟斷豁免的航運協(xié)議范圍。特別可以參照歐盟做法，對旨在促進技術(shù)進步、提升效率的航運聯(lián)營給予特別豁免。[9]

其次，可以豁免的“海運”的范圍是要指明豁免協(xié)議僅適用于海運區(qū)段，還是也適用于多式聯(lián)運，是否也包括多式聯(lián)運中的內(nèi)陸運輸區(qū)段問題。歐盟判例法中歷來嚴格解釋第4056/86號條例的航運反壟斷整體豁免范圍，堅持航運反壟斷豁免僅適用于“海運”區(qū)段。在遠東班輪公會(Far Eastern Freight Conference, FEFC)案中，歐洲初審法院指出，第4056/86號條例的航運反壟斷整體豁免范圍僅限于港至港的海運區(qū)段，并不包括多式聯(lián)運的內(nèi)陸運輸區(qū)段。*Judgment of the Court of First Instance of 28 February 2002 in Case No. T-86/95-Compagnie Générale Maritime and Others v. Commission of the European Communities (FEFC), [2002] ECR II 1011, para. 241.在修改后的泛大西洋班輪公會(Trans-Atlantic Conference Agreement, TACA)案裁決中，歐盟委員會指出，貨物裝卸處理服務(wù)僅在服務(wù)與港至港海運服務(wù)不可分離的部分才可以享有第4056/86號條例的航運反壟斷整體豁免?？紤]到航運業(yè)反壟斷豁免的授權(quán)往往基于產(chǎn)業(yè)特殊性考慮，因此我國也應(yīng)當堅持限縮性、嚴格化的航運反壟斷豁免解釋，不宜將其擴大至多式聯(lián)運的內(nèi)陸運輸區(qū)段。

再次，可以豁免的壟斷類型范圍是要指明豁免是否僅適用于協(xié)議壟斷問題，還是對濫用市場支配地位行為以及航運企業(yè)的兼并與收購等所有壟斷問題都適用豁免。澳大利亞就規(guī)定航運反壟斷豁免制度適用于班輪企業(yè)之間的卡特爾協(xié)議、排他性銷售協(xié)議等，但卻并不適用于班輪公會或者航運企業(yè)濫用市場支配地位性質(zhì)的壟斷行為。*Australia Competition and Consumer Act 2010, Section 44ZZRF, 44ZZRJ and 44ZZRK, Section 45, Section 47.歐盟在取消班輪公會反壟斷集體豁免之前也特別指出濫用市場支配地位的班輪公會行為不適用反壟斷豁免。*Council Regulation (EEC) No. 4056/86 of 22 December 1986 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport, OJ L 378, 31.12.1986, art. 8.從我國《反壟斷法》授權(quán)豁免的范疇來看，國際航運經(jīng)營者或國際航運組織濫用市場支配地位行為不應(yīng)被納入豁免類型范圍內(nèi)。航運企業(yè)的兼并與收購而產(chǎn)生的反競爭性則可以適用豁免，可以在制定《航運法》時細化《反壟斷法》第28條“經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益”的情況，重點對“航運合營”這一航運經(jīng)營者集中新趨勢的豁免予以界定。

2.明確航運協(xié)議反壟斷豁免的實體與程序要件

各國航運法律制度在賦予航運協(xié)議反壟斷豁免的同時都會嚴格限定享有反壟斷豁免的條件。航運協(xié)議享有反壟斷豁免的條件一般又可以分為實體性條件與程序性條件。在程序要件層面，要求運價與航運協(xié)議必須向當事國航運主管機構(gòu)進行報備，幾乎是所有采用航運反壟斷豁免制度的國家的共同做法。有的國家將協(xié)議報備并獲得海事主管機構(gòu)的批準作為航運協(xié)議壟斷性“合法化”的理由。[10]我國現(xiàn)有《國際海運條例》中已經(jīng)規(guī)定了較為詳細的國際航運運價與協(xié)議備案制度，可以在未來制定《航運法》時將有關(guān)制度納入航運市場競爭規(guī)則部分，以保持航運競爭報備與監(jiān)管執(zhí)法的連貫性與統(tǒng)一性。在實體要件層面，從比較法視域來看，各國往往存在不同規(guī)定。歐盟航運法規(guī)定航運聯(lián)營享有反壟斷豁免的實體前提是：航運聯(lián)營應(yīng)符合歐盟競爭法壟斷協(xié)議的豁免要件，不得從事“核心限制競爭行為”，不得在相關(guān)市場上占有超過30%的市場份額，不得限制成員的協(xié)議退出自由。*Commission Regulation (EC) No. 906/2009 on the application of Article 81(3) of the Treaty to certain categories of agreements, decisions and concerted practices between liner shipping companies (consortia), OJ L 256/31, 29.9.2009.美國航運法則要求航運協(xié)議不得在承運人、托運人、出口商、進口商或港口經(jīng)營者之間造成不適當?shù)钠缫暬蛘卟还剑膊坏迷诿绹隹谏膛c其他外國競爭者之間造成不適當?shù)钠缫暬蛘卟还?，亦不得對美國的貿(mào)易構(gòu)成損害，不得與公共利益相抵觸。[11]33我國航運法的起草可以考慮綜合美國和歐盟實體條件，對航運協(xié)議的反壟斷豁免予以嚴格限制，將市場份額、協(xié)議成員獨立行動權(quán)、不得從事核心限制競爭行為、不與公共利益相違背等要素共同作為反壟斷豁免的實體要件。

(二)以調(diào)查和處罰為基礎(chǔ)的事后規(guī)制程序制度

以調(diào)查和處罰為基礎(chǔ)的事后規(guī)制程序制度可以借鑒美國航運反托拉斯監(jiān)管采用聯(lián)邦海事委員會監(jiān)管與司法部調(diào)查相結(jié)合的做法，*雖然美國一直由聯(lián)邦海事委員會負責航運運價與協(xié)議的報備監(jiān)管，但是在最近美國對日本航運企業(yè)操縱汽車商品海運運費案中展開調(diào)查的是美國司法部而非聯(lián)邦海事委員會，這表明目前即使針對航運企業(yè)的反托拉斯調(diào)查也是由一般性競爭監(jiān)管機構(gòu)而非海運競爭監(jiān)管特別機構(gòu)主導的。在制定《航運法》時主要針對報備機制以及交通運輸部海運競爭規(guī)制權(quán)進行制度設(shè)計，以防止與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)管權(quán)相沖突。該制度設(shè)計具體而言包括如下方面：

第一，航運主管機構(gòu)對于航運企業(yè)報備后信息披露義務(wù)的監(jiān)管。有關(guān)的信息披露主要指向海事主管機關(guān)報備并獲得豁免許可的航運協(xié)議是否需要向公眾公開，如果公開，是應(yīng)當要求將協(xié)議的全部內(nèi)容公開還是僅公開一部分內(nèi)容。筆者認為，選擇與消費者締約信息有關(guān)部分的內(nèi)容要求公開是較為合理的立法選擇，一則不會因公開信息而侵犯航運經(jīng)營者的商業(yè)與技術(shù)秘密，二則可以使航運協(xié)議中有關(guān)消費者利益的內(nèi)容接受消費者監(jiān)督，有利于海運市場中作為運輸服務(wù)消費者的弱勢一方在權(quán)利受損時尋求行政或司法救濟。

第二，航運主管機構(gòu)對于報備運價與協(xié)議執(zhí)行情況的監(jiān)管。對于已獲得反壟斷個別豁免的協(xié)議是否按照豁免的實體和程序要件的要求嚴格執(zhí)行進行監(jiān)督，是航運主管機構(gòu)對航運市場競爭秩序?qū)嵤┍O(jiān)管的重中之重。美國1961年航運法修訂案就特別擴大了聯(lián)邦海事委員會權(quán)限，由其負責監(jiān)督承運人所報備的運價的實施情況，不允許秘密費率的存在以防止歧視。聯(lián)邦海事委員會還有權(quán)拒絕批準那些它認為不合理的過高或者過低以至于有可能對美國貿(mào)易構(gòu)成損害的運費率，也可以對它認為在執(zhí)行中存在問題的協(xié)議進行調(diào)查，決定是否取消其反托拉斯法豁免。[11]34我國可以參考美國航運法的做法，將航運協(xié)議與運價是否按照報備的信息執(zhí)行、是否遵守反壟斷豁免的條件等監(jiān)管權(quán)交由航運主管機構(gòu)。

第三，航運主管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對航運市場中涉嫌反競爭行為的調(diào)查與處罰。目前我國《國際海運條例》規(guī)定了航運主管機構(gòu)可以行使調(diào)查權(quán)的四種情況，包括損害公平競爭的國際航運經(jīng)營者協(xié)議，或涉及我國港口航線上持續(xù)1年超過該航線總運量30%并可能損害公平競爭的航運聯(lián)營，或存在濫用優(yōu)勢地位、不合理低價提供服務(wù)、給予回扣三種行為之一，或可能損害國際海運市場公平競爭的其他行為。*《國際海運條例》第35條。而且《國際海運條例》明確了交通運輸部在涉嫌海運反競爭行為調(diào)查上享有的是與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共同調(diào)查的“聯(lián)合調(diào)查權(quán)”。在實施處罰與法律責任問題上，《國際海運條例》也體現(xiàn)了明顯的“放權(quán)”特征，僅規(guī)定未履行報備義務(wù)、無資格營業(yè)等行為的責任與處罰，而將海運反競爭行為的法律責任與處罰交由其他“有關(guān)法律、行政法規(guī)”，*《國際海運條例》第50條。將航運經(jīng)營者的壟斷責任與違反報備義務(wù)的責任區(qū)分立法，分別適用《反壟斷法》與航運競爭特別法。這種立法進路在制定《航運法》時值得遵從。

四、海運競爭糾紛司法救濟機制的完善

(一)確立海事法院對航運競爭糾紛的管轄權(quán)

享有海事糾紛專屬管轄權(quán)的海事法院是否對海運競爭糾紛擁有管轄權(quán)，如果擁有管轄權(quán)又能否適用航運特別法處理有關(guān)案件，是目前困擾我國司法實踐的現(xiàn)實問題。在既有案例中，海事法院以及負責海事審判的高院和最高法院相關(guān)審判庭往往通過將海運競爭糾紛轉(zhuǎn)化為海事侵權(quán)或海上貨物運輸合同糾紛納入司法程序，而盡力避免觸及航運競爭規(guī)制問題。這樣一則可以避免海運競爭糾紛司法管轄權(quán)依據(jù)不足而導致的越權(quán)，二則能夠避免海運競爭規(guī)制法律適用不明確帶來的尷尬。然而海事法院因管轄依據(jù)不足與法律適用不明而回避海運競爭糾紛解決，一般法院因海運競爭規(guī)制專業(yè)性而不愿乃至不敢解決海運競爭糾紛，將給我國海運競爭規(guī)制的司法實踐帶來隱患，在弱化海運競爭司法規(guī)制機制的同時也使當事人喪失通過司法機制尋求法律救濟的機會。為解決上述問題，筆者認為賦予海事法院對海運競爭糾紛的司法管轄權(quán)，修正現(xiàn)有《國際海運條例》并在未來制定《航運法》時參照歐盟海運競爭規(guī)制指南做法，制定系統(tǒng)性的在航運市場適用競爭規(guī)則的操作性細則，不但可以有效利用海事訴訟特別程序來保障海運市場競爭秩序，為利益受損方提供有效司法救濟，亦符合最高法院已有司法判例的實踐做法。

賦予海事法院對海運競爭糾紛司法管轄權(quán)的理論依據(jù)在于對海商事習慣法的尊重以及“效率最大化”海事訴訟特別程序在處理競爭糾紛時的作用。首先，海事法律規(guī)范源自商人習慣，從事國際海運的商人在實踐中形成了共同認可并遵守的、統(tǒng)一規(guī)范國際海運活動的諸多習慣和規(guī)則，這套以商人習慣匯編為基礎(chǔ)的“海商自體法”(lex maritima)[12]至今亦是海商法的核心。海運競爭規(guī)制規(guī)范之伊始即是對航運習慣的成文化，例如《聯(lián)合國班輪公會行動守則公約》與其說是要求政府管制航運業(yè)，不如說是將班輪公會行為通過國際立法合理化。又如，有學者指出，航運業(yè)反壟斷豁免是一種國際立法慣例，這種立法慣例源自對于以大型班輪公會為代表的國際航運組織長期行為的認可與容忍。[13]雖然目前國際社會海運競爭法律正處于變革中，但取消整體豁免不等于拋棄海運競爭規(guī)制調(diào)查處罰長期積累下來的一系列程序傳統(tǒng)，而且解決海運競爭糾紛對于傳統(tǒng)航運習慣的倚賴也使一般法院很難進行專業(yè)性調(diào)查與審理。其次，從“效率最大化”海事訴訟特別程序在處理競爭糾紛時的作用視角來看，如果將海運競爭糾紛管轄權(quán)收歸一般法院，將喪失通過扣船等海事法院專有的海事訴訟特別程序解決海運競爭糾紛的好處與便利。而通過扣船尋求臨時性保護措施卻正是因反競爭行為利益受損的當事方最有效的法律救濟手段。再者，從因反競爭行為利益受損的當事方出發(fā)還需要考慮的是，既有案例表明海運競爭糾紛往往與海事侵權(quán)、海商合同糾紛雜糅在一起很難找出涇渭分明的界限，如果當事人需要以競爭糾紛為案由訴至一般法院，再以侵權(quán)或合同糾紛為案由訴至海事法院，不但給當事人增加訴累，也可能因同一案件的重復(fù)受理導致矛盾判決而減損司法權(quán)威。因此，賦予海事法院對海運競爭糾紛的司法管轄權(quán)不但契合海運糾紛司法解決專業(yè)化的需要，亦有利于減少當事人訴累以及維護司法權(quán)威。

(二)將與反壟斷法相協(xié)調(diào)的航運特別法作為審理海運反競爭糾紛的法律依據(jù)

對于海運競爭糾紛的法律適用問題，雖然當事人在訴訟請求中援引《國際海運條例》作為法律依據(jù)，然而海事法院在判決時往往回避提及《國際海運條例》，也很少將其作為判決結(jié)果的法律依據(jù)。但隨著近年高院以及最高法院開始直接適用《國際海運條例》，未來預(yù)計直接援引航運特別法作為處理航運市場的競爭糾紛問題將成為趨勢。在瀛海與馬士基海上貨運代理經(jīng)營權(quán)損害賠償糾紛案件中，二審福建高院認為：“馬士基公司向社會公眾發(fā)出的船期公告屬于要約邀請，社會公眾只要有希望與其訂約的意思表示，馬士基公司無正當理由不應(yīng)拒絕。馬士基公司明確表明其不與瀛海公司發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，違反了公共承運人的強制締約義務(wù)，同時違反了《中華人民共和國國際海運條例》第27條關(guān)于班輪公司不得濫用優(yōu)勢地位以限制性條件給交易對方造成損害的規(guī)定?！痹谠摪讣賹徶?，最高法院依據(jù)《國際海運條例》，認為本案沒有證據(jù)表明馬士基公司拒絕交易含有要求瀛海公司接受其過高限制條件的目的，故不足以認定馬士基公司拒絕與瀛海公司交易構(gòu)成濫用優(yōu)勢地位以歧視性價格或者其他限制性條件給交易對方造成損害的行為。*參見最高人民法院(2010)民提字第213號，馬士基(中國)航運有限公司、馬士基(中國)航運有限公司廈門分公司、廈門瀛海實業(yè)發(fā)展有限公司國際海上貨運代理經(jīng)營權(quán)損害賠償糾紛再審民事判決書。隨著航運特別法在海運競爭糾紛中越來越多地被直接作為法律依據(jù)加以援引，應(yīng)當考慮修正現(xiàn)有《國際海運條例》，彌合航運特別法與反壟斷法在競爭規(guī)制上存在的不一致之處，[14]并在未來制定《航運法》時參照歐盟海運競爭規(guī)制指南細化反壟斷法在航運市場競爭問題上的具體應(yīng)用，使之成為海事法院以及負責海事審判的高院和最高法院可以援引的更為具體的法律依據(jù)。

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2017-04-22

國家社會科學基金青年項目(15CFX065)；中國法學會部級課題(CLS(2015)D094)；華東政法大學校級課題(16HZK003)

王秋雯(1983-)，女，博士，助理研究員；E-mail:wqw118613@gmail.com

1671-7031(2017)04-0001-07

DF961.9

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