張靖

（遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院，遼寧 大連 116052）

民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設(shè)的路徑選擇

張靖

（遼寧對外經(jīng)貿(mào)學院，遼寧 大連 116052）

現(xiàn)代大學制度建設(shè)是民辦高校改革與發(fā)展的必然要求和戰(zhàn)略選擇，但民辦高校在現(xiàn)代大學制度實際建設(shè)過程中，無論是從公共治理環(huán)境的宏觀層面還是學校內(nèi)部的微觀層面，依舊存在著很多的問題，阻礙了建設(shè)的進程。因此，應通過科學、有效的路徑建設(shè)民辦高?，F(xiàn)代大學制度，為民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展提供動力。

民辦高校；現(xiàn)代大學制度；公共治理；內(nèi)部治理

現(xiàn)代大學制度建設(shè)是高等學校全面深化綜合改革和全面推進依法治校的現(xiàn)實需要，是提升教育教學改革、提升學校辦學水平的有力保障。民辦高校作為我國高等教育的重要組成部分，建設(shè)科學、高效的現(xiàn)代大學制度是其改革與發(fā)展的必然要求和戰(zhàn)略選擇。

一、民辦高校建立現(xiàn)代大學制度的意義

（一）有利于民辦高校公益性的維護

民辦高校除了獨立于政府組織以外，又區(qū)別于以盈利為目的企業(yè)組織，是一種非營利性的學術(shù)組織。公益性是民辦高等教育的本質(zhì)屬性，堅持社會效益第一的辦學原則，追求社會效益的最大化，是民辦高等教育持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求[1]。當前，我國絕大多數(shù)民辦高校采取投資者控制的單邊治理模式，這樣一來，容易導致辦學的獨立主義，追求利益的最大化，公益性難以得到真正維護?，F(xiàn)代大學制度的建設(shè)，要堅持依法治校，不斷推進現(xiàn)代大學治理，積極構(gòu)建現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)向法人共同治理模式的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起規(guī)范、有效的共同法人治理結(jié)構(gòu)。要充分發(fā)揮民辦高校學術(shù)委員會與教職工代表大會的重要作用，激發(fā)與提高人力資本的效能，進行科學決策，實現(xiàn)民辦高校自我辦學、自主發(fā)展與自我約束的統(tǒng)一，更好地履行民辦高校的教育職能，確保辦學公益性更好地得以實現(xiàn)，為社會培養(yǎng)。

（二）有利于民辦高校實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展

我國民辦高等教育經(jīng)過三十多年的發(fā)展，已經(jīng)由外延式發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，走內(nèi)涵發(fā)展之路是當前我國民辦高校可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[2]。內(nèi)涵式發(fā)展的實現(xiàn)，是一個主動建構(gòu)的過程，不僅需要在發(fā)展、創(chuàng)新的辦學理念指導下，通過治校者與全校師生的共同努力，更為重要的是民辦高校內(nèi)部現(xiàn)代大學制度建設(shè)的優(yōu)化與創(chuàng)新?？茖W、完善并富有特色的內(nèi)部制度因素與制度路徑的安排，為高校內(nèi)涵式發(fā)展提供了必要的環(huán)境支持。這不僅為民辦高校辦學思想與理念轉(zhuǎn)化提供了行為實踐的中介，更是為民辦高校發(fā)展與管理提升了效率，實現(xiàn)民辦高校真正意義上的內(nèi)涵式發(fā)展，從而實現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

二、民辦高校現(xiàn)代大學制度建設(shè)的主要問題

民辦高校是面對市場、自主辦學、自負盈虧的高等教育機構(gòu)，這與公辦高校相比，在建設(shè)現(xiàn)代大學制度上具有很多優(yōu)勢。就目前我國民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設(shè)現(xiàn)狀來看，仍令人堪憂。主要存在兩方面的問題：一是公共治理環(huán)境的不完備，二是民辦高校內(nèi)部體制的不健全。

（一）民辦高等教育公共治理環(huán)境方面

1．法律體系缺乏操作性

完善的現(xiàn)代大學法律制度體系是民辦高校建設(shè)現(xiàn)代大學制度的基礎(chǔ)和保障。國家頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》標志著我國民辦教育走上了依法發(fā)展和依法管理的軌道[3]，是我國民辦高等教育的發(fā)展史上的一個重要里程碑。不過，“一法一例”落實到現(xiàn)實層面過程中，往往缺乏操作性，暴露出種種問題。例如，民辦高校的法人性質(zhì)尚無明確界定，產(chǎn)權(quán)政策不清晰，辦學風險防范制度不夠完善等問題的存在，使得民辦高?，F(xiàn)代大學制度的法律體系不完善，民辦高校在現(xiàn)實實踐操作中困惑重重。

2．政府管理民辦高校時權(quán)責不對等

民辦高校與公立高校最大的不同就在于其具有更大自主性、靈活性，以及市場化運行。但就目前我國對于民辦高等教育的監(jiān)管狀況來看，尚沒有民辦高等教育專門的宏觀管理體制。民辦高校與公辦高校一樣，是沿用計劃經(jīng)濟體制下公立高等教育的管理模式，在辦學、招生以及課程設(shè)置等方面與公辦高校一樣管控嚴格，但在發(fā)展規(guī)劃、質(zhì)量管控、財政問題等方面卻缺乏相關(guān)管理體制支持，致使民辦高校在實現(xiàn)自身辦學特色過程中受到約束。且政府缺乏管理民辦高等教育的相關(guān)管理機構(gòu)，民辦高等教育監(jiān)管不力，以致問題層出不窮。這在一定程度上導致我國的民辦高校發(fā)展陷入無序與盲目狀態(tài)，使民辦高?，F(xiàn)代大學制度的建設(shè)發(fā)展受到影響。

3．民辦教育中介組織的匱乏

教育的中介組織是協(xié)調(diào)學校與政府、學校與市場之間關(guān)系，完善學校自身制度建設(shè)和提高管理專業(yè)化，為學校提供社會化服務的公益性組織，是宏觀層面構(gòu)建現(xiàn)代大學制度的重要因素。教育的中介組織參與對教育事務的管理在西方國家已有較長時間，在我國，也逐漸重視教育中介組織的關(guān)鍵作用。但由于高等教育集權(quán)管理體制的局限，大學與政府間的中介性組織一直沒有得到實質(zhì)性進展。特別是民辦教育中介組織，按市場機制運作的獨立教育機構(gòu)十分缺乏，且未賦予民辦高等教育中介組織在評估、監(jiān)督等方面專業(yè)化的管理職權(quán)，使得民辦高等教育中介組織在實踐過程中因缺乏權(quán)威性與獨立性而不能真正發(fā)揮作用，影響民辦高校現(xiàn)代大學制度的建設(shè)。

（二）民辦高校內(nèi)部治理方面

1．法人治理結(jié)構(gòu)形式化

法人治理結(jié)構(gòu)是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的核心和根本任務。雖然我國大多數(shù)民辦高校都建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但大部分還流于形式，問題比較突出，具體表現(xiàn)在：董事會成員不合理，家族化嚴重，壟斷學校重大決策權(quán)；校長“形同虛設(shè)”。雖為“董事會領(lǐng)導下的校長負責制”，但就現(xiàn)實狀況看，校長由董事會聘任，且不是董事會成員，在治理學校過程中大部分決策還需向舉辦者請示。舉辦者在辦學過程中過多追求經(jīng)濟利益，而校長的關(guān)注點集中于提高學校教育教學質(zhì)量，導致舉辦者與校長矛盾不斷，關(guān)系不順暢。

2．內(nèi)部監(jiān)督機制不完善

從國外私立大學的經(jīng)驗來看，在學校內(nèi)部治理模式上多實行“雙會制”，即設(shè)置董事會和監(jiān)理會。董事會享有所有權(quán)和行政權(quán)，而監(jiān)理會則是執(zhí)行對董事會的所有權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督功能。就我國民辦高校來看，許多民辦高校在治理過程中雖設(shè)置了監(jiān)事會以及監(jiān)視人制度，但從現(xiàn)行的民辦高校法律法規(guī)來看，都未對民辦高校的內(nèi)部建立機制的設(shè)置、職權(quán)、實施、運行等作出明確的要求。民辦高校在行使監(jiān)理機制的過程中缺乏相應的法律指導，監(jiān)理會制度很難起到應有的作用。

3．內(nèi)部運行機制不完善

相比公辦高校，我國民辦高校的內(nèi)部運行機制應更具創(chuàng)新性，但就目前現(xiàn)狀來看，其運行機制還不完善，照搬公辦高校，缺乏民辦高校的針對性，問題層出不窮。董事會往往過多地干預學校教育教學和行政管理工作，雖有教代會、學代會的存在，但在運行過程中無章可循、無法可依，陷于無序混亂，教職工建言獻策的渠道受阻，學生無權(quán)參與民主管理，或范圍有限，流于形式。這一系列問題致使師生對學校的關(guān)心程度減弱，對學校以及自身的發(fā)展缺乏信心，教職工隊伍不穩(wěn)定，學生學習積極性減弱。此外，少數(shù)民辦高校以行政管理為主，學術(shù)機構(gòu)被取代，從而影響學校的學術(shù)和科研的氛圍。

三、民辦高校現(xiàn)代大學制度建設(shè)的路徑

現(xiàn)代大學制度的建設(shè)需要政府宏觀層面與民辦高校微觀層面的有機配合，這一過程中需要強化政府的宏觀統(tǒng)籌布局，為民辦高校發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時，以“法人治理結(jié)構(gòu)”為運行機制，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學的民辦高校制度體系，增強民辦高校健康發(fā)展的內(nèi)在動力。

（一）宏觀層面

1．完善民辦教育法律法規(guī)

《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》的頒布，使我國的民辦教育進入了一個比較健全的法制化階段。如今，距離“一法一例”的頒布已過去十余年，在這十余年中，我國的民辦高等教育事業(yè)取得了飛躍式的發(fā)展，然而這兩部法律法規(guī)卻遲遲未能修訂，“一法一例”中的法律法規(guī)早已不能符合我國民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀，操作性逐漸減弱。對此，就需要政府相關(guān)部門修訂現(xiàn)有的民辦高等教育法律法規(guī)，針對目前實施情況，將法律法規(guī)中的矛盾和不完善之處進行協(xié)調(diào)和修訂。針對民辦教育法律法規(guī)中“扶持與獎勵”政策難落實的現(xiàn)狀，制定相應的配套措施，確保政府職責落到實處，推進民辦高校的健康發(fā)展。另外，針對我國現(xiàn)階段民辦高校營利性與非營利性共存的現(xiàn)狀，明確營利性與非營利性民辦高校的劃分，對民辦高等教育進行“分類管理”，從制度層面區(qū)分兩類學校在注冊登記、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、剩余財產(chǎn)處置等多個方面的待遇，使民辦高校的分類管理有法可依。

2．對民辦高校開放公共資源

雖然目前我國已經(jīng)出臺了一些政策以推動民辦高校發(fā)展，然而，體制上存在的障礙仍然未消除過，政策上的偏差對于民辦高校的發(fā)展仍然會造成影響。打破現(xiàn)有的體制束縛，從權(quán)利、地位、扶持、利益等方面進行改革，為民辦高校創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，在加大對民辦高校的資助力度的過程中，向民辦高校開放公共資源。這其中包括政府通過購買民辦高校服務和政府允許民辦高校使用公共高等教育資源[4]。將帶有公益性質(zhì)的社會服務，如專業(yè)人才培訓，專項科研活動等委托于面向市場辦學、更加靈活的民辦高校，這樣不僅能使政府財政資金能夠更加科學合理地投入到民辦高校建設(shè)發(fā)展中。同時，更能發(fā)揮民辦高校的智力優(yōu)勢。除此之外，開放對民辦高校公共資源的使用權(quán)，這樣不僅緩解了民辦高校資源匱乏的狀況，提高了公共教育資源的使用率。

3．扶持民辦高等教育中介組織

發(fā)展民辦高等教育中介組織，能夠減少政府直接干預，協(xié)調(diào)民辦高校與政府、市場的關(guān)系，是政府實現(xiàn)對民辦高校宏觀質(zhì)量調(diào)控的重要組成部分[5]。就我國目前情況來看，還沒有很好地發(fā)揮民辦高等教育中介組織的功能，因此政府應當強化扶持與培育民辦高等教育中介組織，通過制定法律法規(guī)確定中介組織的合法地位，并規(guī)定其相應的權(quán)力義務，授權(quán)于民辦教育中介組織進行評估、監(jiān)督、考核等的權(quán)力，給予中介組織一定的扶持政策和財政支持，來使民辦教育中介組織的活動做到有法可依和有法必依，保證其健康發(fā)展。

（二）微觀層面

1．完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵。我國民辦高校普遍實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，當前，我國民辦高校在健全董事會領(lǐng)導下的校長負責制過程中需要解決以下幾個關(guān)鍵問題：

一是要完善董事會制度。結(jié)合國外私立大學的經(jīng)驗以及我國的現(xiàn)狀，建立科學的董事會制度首先需要豐富董事會的成員構(gòu)成，吸納包括教職工代表、社會人士以及學生家長代表等各種利益關(guān)系，使董事會的決策能夠滿足各種利益關(guān)系的訴求，更加科學有理。

二是要明確校長治校制度。通過制度的建立，明確校長的選拔、任期、責任目標以及利益，推進民辦高校校長的職業(yè)化，確保校長權(quán)力的正確行使，同時強化民主集中制，防止校長專權(quán)獨斷，保障校長決策的科學正確。

三是要明晰董事會的議事制度。規(guī)范會議召開、議事和決策程序，強化議事的嚴肅性與透明度。

2．完善民辦高校內(nèi)部治理監(jiān)督機制

完善內(nèi)部治理監(jiān)督機制是民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設(shè)的重要方面之一。就我國民辦高校內(nèi)部管理現(xiàn)狀來看，普遍缺乏監(jiān)督機制，權(quán)力集中傾向比較嚴重，董事會或行政管理部門干預過多，容易影響決策的科學性和對問題判斷的合理性。由此，可在民辦高校內(nèi)部建立監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督學校的日常事務運行和財務狀況，對日常事務中、財政分配上出現(xiàn)的種種問題進行科學決策，制衡大學內(nèi)部出現(xiàn)的問題。這不僅有利于強化民辦高校內(nèi)部決策的民主化、科學化，更有利于推動民辦高校的內(nèi)部管理水平。

3．建立科學有效的大學內(nèi)部運行機制

科學有效的大學內(nèi)部運行機制，是建立現(xiàn)代大學制度的奠基石。民辦高校在建立大學內(nèi)部運行機制過程中，第一，應建立一系列民主治校機制，給予師生員工參與辦學的主動權(quán)，認真吸納師生的合理化意見與建議，特別是在有關(guān)學術(shù)的事項上，可借鑒國外經(jīng)驗，建立有效的“教授治學機制”[6]。第二，是建立制度化的激勵機制。教師是學校的辦學主體，當前民辦高校中師資隊伍結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的情況普遍存在，因此，在民辦高校中有針對性地對不同的教職工群體實行不同的激勵機制，同時，實行多元化的激勵手段，使激勵機制更加公平有效，有利于激發(fā)教職工的工作熱情，穩(wěn)定隊伍，為學校發(fā)展貢獻力量。第三，建立矛盾協(xié)調(diào)機制，切實維護教職工政治、經(jīng)濟以及精神等方面的合法權(quán)益，在協(xié)調(diào)教職工之間、教職工與學校之間的矛盾過程中做到公平公正、有據(jù)可依，建立安定、團結(jié)的校園氛圍。

[1]李紀明,王陸莊.國外高校治理模式比較及對我國民辦高校的啟示[J].高等工程教育研究,2010(S1):44-47.

[2]孔德文.大眾化背景下湖北民辦高等教育的發(fā)展趨勢與對策[J].中國電力教育,2011(1):10-13.

[3]李益平.江蘇省民辦高等教育發(fā)展困境與政府支持研究[D].南京:南京理工大學,2013.

[4]李蔚.公共財政扶持與民辦高校宏觀管理[J].教育發(fā)展研究, 2010(15):3-7.

[5]劉瑩.民辦高校發(fā)展中的政府職能定位[D].上海:上海師范大學,2012.

[6]胡娟.西方大學制度的幾種主要模式及其啟示:從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度分析[J].中國人民大學教育學刊,2011(3):23-40.

[責任編輯，撫順職院：于英霞]

On the Ways of Constructing Modern University System in Private Universities

ZHANG Jing
(Liaoning University of International Business and Economics,Dalian 116052,China)

The construction of modern university system is an inevitable demand and strategic choice for the reform and development of private universities,but in the actual construction process,whether it is from the macro level of the public governance environment or the micro level of the school,a lot of problems exist and hinder the process.Therefore it should establish modern university system of private universities through scientific and effective ways,and offer driving force for the healthy and sustainable development of private universities.

private universities;modern university system;public management;internal management

G710

A

1009—7600（2017）02—0007—03

2017-01-03

2015年度遼寧省教育廳科學研究一般項目（W2015187）

張靖（1987—），女，遼寧大連人，講師，碩士。