高 杰

（中國(guó)石油第六紀(jì)檢監(jiān)察中心 北京 100028）

國(guó)有企業(yè)境外黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督方法研究

高 杰

（中國(guó)石油第六紀(jì)檢監(jiān)察中心 北京 100028）

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)有企業(yè)中，僅央企就在全球150多個(gè)國(guó)家的地區(qū)設(shè)立了9100多家分支機(jī)構(gòu)，海外資產(chǎn)達(dá)5.3萬(wàn)億元，外派黨員領(lǐng)導(dǎo)干部逐年增多，國(guó)有企業(yè)成為我國(guó)“走出去”的主力軍、國(guó)家隊(duì)。國(guó)有企業(yè)境外業(yè)務(wù)的健康穩(wěn)健發(fā)展，直接關(guān)乎我國(guó)“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設(shè)的順利實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)境外黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的制約和監(jiān)督勢(shì)在必行。

國(guó)有企業(yè)；境外；干部監(jiān)督

國(guó)有企業(yè)海外業(yè)務(wù)投資額度大、地域分布廣、合作模式多樣，面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類多、等級(jí)高，企業(yè)運(yùn)營(yíng)涉及的問(wèn)題復(fù)雜，管控難度更大。近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)境外黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件時(shí)有發(fā)生，腐敗風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，影響國(guó)有企業(yè)海外業(yè)務(wù)健康發(fā)展。國(guó)有企業(yè)境外黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是海外業(yè)務(wù)的推動(dòng)者和落實(shí)者，是“關(guān)鍵少數(shù)”。本文試圖以“關(guān)鍵少數(shù)”權(quán)力制約為視角，探討國(guó)有企業(yè)境外黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督方法與措施。

1 境外干部監(jiān)督的問(wèn)題與難點(diǎn)

筆者通過(guò)閱讀大量國(guó)有企業(yè)境外生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，境外干部監(jiān)督存在以下難點(diǎn)。

1.1 權(quán)力過(guò)于集中

境外企業(yè)中方管理人員少，外籍雇員多，中方員工在境外項(xiàng)目擔(dān)任中、高級(jí)管理崗位或?qū)＜覎徫徽级鄶?shù)以上。權(quán)力運(yùn)行比較集中的干部選拔任用、物資采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、招標(biāo)投標(biāo)等重要事項(xiàng)則掌握在中方少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中，權(quán)力運(yùn)行具有很大的自由空間。

1.2 權(quán)力缺少監(jiān)督和制約

境外企業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，一些部門(mén)之間職責(zé)交叉，領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任部門(mén)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的情況較為普遍，做出決策的人既是執(zhí)行人，也是行使監(jiān)督權(quán)的人，存在“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”現(xiàn)象。境外國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部一定程度上存在重發(fā)展、輕監(jiān)督的思想，強(qiáng)調(diào)海外業(yè)務(wù)特殊性多，強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)發(fā)展和效益回報(bào)多，對(duì)存在的突出問(wèn)題深入分析研究少，普遍缺少頂層設(shè)計(jì)和與時(shí)俱進(jìn)的防范應(yīng)對(duì)措施。

1.3 制度標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)具有特殊性，在投資、招投標(biāo)、干部選拔任用等方面，照搬國(guó)內(nèi)的制度與標(biāo)準(zhǔn)，可能與當(dāng)?shù)氐恼?、法律監(jiān)管等產(chǎn)生沖突。境外企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部往往在制度執(zhí)行上打“擦邊球”。

1.4 干部相互監(jiān)督動(dòng)力不足

各國(guó)社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)、文化環(huán)境各不相同。發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)享樂(lè)主義盛行，不發(fā)達(dá)國(guó)家腐敗問(wèn)題嚴(yán)重，這些外部因素會(huì)潛移默化影響境外領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和行為，都對(duì)廉潔從業(yè)形成嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。而對(duì)于屬地化程度比較高的境外企業(yè)，大多數(shù)員工為當(dāng)?shù)毓蛦T，只要領(lǐng)導(dǎo)干部不觸犯當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，雇員既不關(guān)心也不干涉，而中方員工則大多由一把手選派，一般不會(huì)主動(dòng)舉報(bào)或向上反映，極易成為群眾監(jiān)督的空白。

1.5 權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境不夠公開(kāi)透明

境外業(yè)務(wù)存在多種管控模式，受資源國(guó)法律、項(xiàng)目合同及股東利益訴求差異的制約，中方一般只能以股東審計(jì)名義實(shí)施對(duì)有關(guān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督檢查，監(jiān)管手段較單一，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。加上境外領(lǐng)導(dǎo)干部被授權(quán)權(quán)力大，境外企業(yè)運(yùn)營(yíng)往往存在“暗箱操作”和利益輸送的問(wèn)題。

2 強(qiáng)化境外領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的思路

區(qū)分境外項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，推進(jìn)建立規(guī)范境外領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的制度與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)制定人事、投資、資金、資產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)崗位的具體監(jiān)督監(jiān)管對(duì)象與內(nèi)容，明確相關(guān)監(jiān)督措施及相應(yīng)實(shí)施者。推進(jìn)境外干部監(jiān)督向事前、事中延伸，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)崗位與重點(diǎn)業(yè)務(wù)的全過(guò)程監(jiān)督。

3 對(duì)強(qiáng)化境外領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督措施的思考

領(lǐng)導(dǎo)干部是國(guó)有企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)的“關(guān)鍵少數(shù)”，而反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力，因此，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的制約和監(jiān)督，首先是管好其權(quán)力的運(yùn)用。

3.1 強(qiáng)化對(duì)一把手權(quán)力的制約與監(jiān)督

一是推進(jìn)落實(shí)“副職分管、正職監(jiān)督、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。建立“一把手”不直接分管具體事務(wù)的制度，形成審核與批準(zhǔn)相分離、管理與執(zhí)行相脫鉤的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。二是完善重大決策形成的機(jī)制和程序，凡是重大問(wèn)題決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用都必須實(shí)行集體決策，強(qiáng)化權(quán)力制約，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)議主持人末位表態(tài)制和少數(shù)服從多數(shù)制。

3.2 細(xì)化完善境外各類管理制度流程

由國(guó)有企業(yè)國(guó)內(nèi)總部梳理境外紀(jì)律審查、巡視、審計(jì)、內(nèi)控等方面檢查中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題、發(fā)生的主要環(huán)節(jié)和表現(xiàn)形式等，細(xì)化境外企業(yè)現(xiàn)有制度，完善檢查流程與執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，努力消除管理差異與空白點(diǎn)。同時(shí)，推動(dòng)境外企業(yè)制定人員選拔、項(xiàng)目運(yùn)作、資金調(diào)撥、重大事項(xiàng)決策、境外物資采購(gòu)等方面的流程規(guī)范。特別是針對(duì)反“四風(fēng)”和落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神方面的問(wèn)題，必須分地區(qū)、分國(guó)家各自制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，避免打“擦邊球”，出現(xiàn)責(zé)任無(wú)法認(rèn)定等問(wèn)題。

3.3 落實(shí)監(jiān)督監(jiān)管責(zé)任全覆蓋

推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作，采取自下而上和自上而下相結(jié)合的方式，圍繞“三重一大”、投資融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、采辦招標(biāo)等重點(diǎn)領(lǐng)域，分地區(qū)、分業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查和排序，制定廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施。對(duì)重點(diǎn)個(gè)案進(jìn)行具體剖析、深耕細(xì)作，從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，更要找到監(jiān)管漏洞，改進(jìn)管理體制機(jī)制，完善制度建設(shè)。積極推進(jìn)人事、資金、財(cái)務(wù)、外事、法律等監(jiān)管部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)，從多層次、專業(yè)化角度加強(qiáng)對(duì)境外業(yè)務(wù)健康發(fā)展的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.4 加大巡視、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)頻率和力度

通過(guò)巡視、審計(jì)，掌握派出人員的合規(guī)管理與履職盡責(zé)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行中存在的問(wèn)題，堵塞漏洞。

3.5 推進(jìn)境外企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)

推動(dòng)境外企業(yè)全面開(kāi)展內(nèi)控體系、懲防體系建設(shè)，通過(guò)完善崗位職責(zé)和業(yè)務(wù)流程將日常監(jiān)督責(zé)任嵌入到業(yè)務(wù)中。進(jìn)一步加大境外“關(guān)鍵少數(shù)”個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告的抽查力度和抽查頻率。同時(shí)，公開(kāi)公布舉報(bào)方式，發(fā)揮國(guó)際或當(dāng)?shù)毓蛦T的監(jiān)督作用。

3.6 境外輪崗制度化、常規(guī)化

國(guó)際內(nèi)控體系建設(shè)方面的研究統(tǒng)計(jì)表明，除內(nèi)部舉報(bào)與審計(jì)，定期輪崗也是發(fā)現(xiàn)很多舞弊事項(xiàng)與內(nèi)控缺陷的重要手段。對(duì)境外企業(yè)組織機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)、人員配備、工作流程等統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)規(guī)范運(yùn)行及境外人才的多方位培養(yǎng)鍛煉，儲(chǔ)備國(guó)際經(jīng)營(yíng)管理人才，打通國(guó)內(nèi)與國(guó)外輪換瓶頸，同時(shí)也為群眾監(jiān)督創(chuàng)造條件。

3.7 嚴(yán)肅境外企業(yè)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)

對(duì)境外違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題零容忍，嚴(yán)肅處理，及時(shí)做好典型案例的剖析和通報(bào)，發(fā)揮震懾作用。一是探索“走出去”審查，提高海外現(xiàn)場(chǎng)核查力度。對(duì)問(wèn)題具體、情況復(fù)雜及群眾反映強(qiáng)烈的信訪件，直接赴海外核查，提升問(wèn)題核查質(zhì)量和效率，形成有效震懾。二是強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成監(jiān)督合力。加強(qiáng)紀(jì)檢與巡視組溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和核查有關(guān)問(wèn)題線索。三是探索建立海外業(yè)務(wù)執(zhí)紀(jì)規(guī)程。針對(duì)海外企業(yè)合資合作特點(diǎn)，總結(jié)海外企業(yè)選人用人、物資采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)方面紀(jì)律審查經(jīng)驗(yàn)，逐步形成核查標(biāo)準(zhǔn)流程。四是剖析問(wèn)題成因、探索案發(fā)規(guī)律。紀(jì)律審查過(guò)程強(qiáng)化“后一半”工作，舉一反三分析普遍性問(wèn)題，向國(guó)有企業(yè)總部提出有深度的管理建議，堵塞漏洞。

[1]李飛.國(guó)有企業(yè)業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)控制研究[Z].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,2012.

[2]曹煦.不能讓國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)成為一本糊涂賬 國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)流失或涉“七宗罪”[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2015(14)：106-107.

[3]李保民.國(guó)有企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管亟待加強(qiáng)[J].中國(guó)石油企業(yè)，2015(9)：81-82.

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2096-4110（2017）02（a）-0085-02