王 一 卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

【法律與社會(huì)問(wèn)題研究】

論我國(guó)行政自由裁量基準(zhǔn)制度實(shí)踐中的不足與完善

王 一 卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其行政職能必須享有一定的行政自由裁量權(quán)，但是裁量權(quán)的濫用會(huì)給社會(huì)和公民帶來(lái)巨大的危害。對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制是法學(xué)界和法律實(shí)務(wù)部門(mén)關(guān)注、研究和解決的一個(gè)重要問(wèn)題。行政自由裁量基準(zhǔn)制度通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的裁量行為和裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)與規(guī)范，進(jìn)一步規(guī)制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，是依法行政的重要保障。我國(guó)行政自由裁量基準(zhǔn)制度起步較晚，發(fā)展至今仍然存在很多問(wèn)題，必須結(jié)合行政法學(xué)相關(guān)理論和我國(guó)行政領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)對(duì)相關(guān)問(wèn)題具體分析、研究和解決，使自由裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮更大的作用以推動(dòng)我國(guó)行政體制改革，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

行政機(jī)關(guān)；自由裁量權(quán)；行政自由裁量基準(zhǔn)

一、行政自由裁量的基本問(wèn)題

(一)行政自由裁量權(quán)的定義

行政自由裁量權(quán)的存在是行政裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)的根本原因，論證行政裁量基準(zhǔn)的相關(guān)問(wèn)題，必須先明確行政自由裁量權(quán)的概念。我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)于行政自由裁量權(quán)的研究經(jīng)歷了由粗獷到細(xì)致的發(fā)展過(guò)程。受到外國(guó)行政自由裁量學(xué)說(shuō)、國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者論述等多方面影響，時(shí)至今日也未能對(duì)其下一個(gè)統(tǒng)一的定義，其爭(zhēng)議主要集中在自由裁量的范圍大小上。蔣明安教授認(rèn)為：“行政自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力?！盵1]楊建順教授認(rèn)為:“裁量行為，是指其要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴(yán)格拘束、承認(rèn)行政機(jī)關(guān)一定裁量余地的行為?！盵2]為了對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行論述和研究，綜合各方意見(jiàn)把行政自由裁量權(quán)籠統(tǒng)的定義為：行政自由裁量權(quán)是依法享有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中嚴(yán)格依照法律的相關(guān)規(guī)定，在一定限度內(nèi)享有對(duì)作為或不作為以及怎樣作為進(jìn)行自主決定的權(quán)力。這一定義對(duì)行政自由裁量權(quán)的主體、內(nèi)容、行使方式及條件都給出了較為明確的解釋?zhuān)兄诶斫馕覈?guó)的行政自由裁量基準(zhǔn)制度。

(二)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的定義

允許行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)，既賦予了行政機(jī)關(guān)能動(dòng)地使用法律規(guī)定以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的能力，也有可能促使行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生一系列濫用裁量權(quán)、損害公民正當(dāng)權(quán)益的行為，因此必須對(duì)行政自由裁量權(quán)加以控制。在行政系統(tǒng)外部，通過(guò)立法機(jī)關(guān)為相關(guān)行政機(jī)關(guān)設(shè)立規(guī)范的執(zhí)行程序、完善的監(jiān)督機(jī)制和適當(dāng)?shù)奶幜P措施，能在一定程度上防范自由裁量權(quán)的失控。此類(lèi)外部控制注重事后的處罰與補(bǔ)償，具有滯后性。因此用何種方法提前從行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)自由裁量加以控制，將自由裁量權(quán)失控的可能性從權(quán)力行使的源頭降到最低，成了學(xué)者長(zhǎng)時(shí)間思索的一個(gè)難題。行政自由裁量基準(zhǔn)正是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)不斷完善的探索過(guò)程中形成的對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力進(jìn)行管控的一個(gè)有效方式，旨在通過(guò)建立一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為和目的，將其限制在合理范圍內(nèi)。通過(guò)建立行政自由裁量基準(zhǔn)制度，實(shí)現(xiàn)了行政系統(tǒng)對(duì)于行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部監(jiān)控，完善了對(duì)政府自由裁量權(quán)的管控體系，

國(guó)務(wù)院法制辦頒布的《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)行政裁量基準(zhǔn)做出了如下定義：裁量基準(zhǔn)是指行政執(zhí)法部門(mén)根據(jù)使用規(guī)則確定并實(shí)施的行政執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)。這一定義由于對(duì)裁量基準(zhǔn)的主體、內(nèi)容及適用范圍都作了較為科學(xué)明確的規(guī)定，得到了學(xué)界內(nèi)大部分學(xué)者的支持與認(rèn)可，雖然在細(xì)節(jié)上學(xué)界內(nèi)仍有所分歧，但是結(jié)合《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的定義和我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐情況可以給行政裁量基準(zhǔn)制度下一個(gè)較為準(zhǔn)確的定義：行政裁量基準(zhǔn)制度是由行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定、遵循法律精神制定的，將行政自由裁量權(quán)具體化規(guī)則化以防止權(quán)力被濫用的實(shí)施具體行政行為的制度標(biāo)準(zhǔn)。這一定義涵蓋了行政裁量基準(zhǔn)制度的主體、方式、內(nèi)容、目的，可以使人們對(duì)于我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度形成較為清楚的認(rèn)識(shí)。

二、行政自由裁量基準(zhǔn)的作用

在我國(guó)，行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐首創(chuàng)于金華公安機(jī)關(guān)[3]163，在規(guī)制當(dāng)?shù)匦姓藛T運(yùn)用自由裁量進(jìn)行處罰裁量的過(guò)程中行政裁量基準(zhǔn)顯示出了很強(qiáng)的優(yōu)越性，被各級(jí)人民政府廣泛借鑒和推廣，逐漸形成了我國(guó)現(xiàn)有的行政自由裁量基準(zhǔn)制度。隨著行政裁量基準(zhǔn)理論研究的不斷深入和行政裁量基準(zhǔn)制度在實(shí)踐中的不斷完善，行政裁量基準(zhǔn)在國(guó)家行政領(lǐng)域發(fā)揮的作用也越來(lái)越顯著，一方面體現(xiàn)為對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政主體的限制作用，另一方面表現(xiàn)為對(duì)處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人的保護(hù)作用。

(一)防范行政主體對(duì)行政自由裁量權(quán)的濫用

一方面，行政自由裁量權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)，給予了行政機(jī)關(guān)工作人員在進(jìn)行行政決定的過(guò)程中很大的自主權(quán)，這樣的自主權(quán)將直接影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，一旦權(quán)力失控將會(huì)產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果。失去管控的行政自由裁量權(quán)會(huì)給行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大其職權(quán)范圍的機(jī)會(huì)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力逐步擴(kuò)大，掙脫了制度的“籠子”，必然會(huì)影響它本應(yīng)服務(wù)的對(duì)象——社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展；另一方面，由于自由裁量的行使始終是由相關(guān)的政府機(jī)關(guān)工作人員來(lái)完成，當(dāng)個(gè)人借由政府掌控權(quán)力而無(wú)外力加以節(jié)制時(shí)，以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易的情況就有可能會(huì)發(fā)生，由此產(chǎn)生的貪污腐敗不但會(huì)給國(guó)家和集體帶來(lái)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，更會(huì)給社會(huì)公眾造成嚴(yán)重影響，產(chǎn)生極為嚴(yán)重的社會(huì)后果。因此，通過(guò)運(yùn)用行政自由裁量基準(zhǔn)對(duì)政府機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)加以規(guī)制就顯得十分重要。

首先，各個(gè)政府部門(mén)制定各自的行政裁量基準(zhǔn)可以將籠統(tǒng)的行政裁量權(quán)細(xì)化為各個(gè)行政部門(mén)的裁量權(quán)，把行政自由裁量權(quán)具象化至各個(gè)行政部門(mén)具體的行政領(lǐng)域和行政行為中，這樣可以有效防止因權(quán)責(zé)劃分不明確而導(dǎo)致某一行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的情況，也有利于行政人員在實(shí)際履行職責(zé)過(guò)程中依照基準(zhǔn)細(xì)則做出公平公正且合情合理的行政決定。其次，由于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)是權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和法律進(jìn)行授權(quán)而取得，而法律本身又具有很強(qiáng)的概括性，根據(jù)立法原意或者說(shuō)授權(quán)原意來(lái)設(shè)定自由裁量基準(zhǔn)，可以在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量時(shí)對(duì)裁量的結(jié)果進(jìn)行規(guī)制。從微觀來(lái)看，每一個(gè)具體的行政決定行為都要受到行政自由裁量基準(zhǔn)約束；從宏觀來(lái)看，整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為都要受到憲法及相關(guān)行政法律的約束，這樣可以保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)始終向著符合立法原意和授權(quán)原意的方向不斷發(fā)展完善。最后，相應(yīng)的自由裁量基準(zhǔn)只對(duì)相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生約束，其本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的一種自我約束機(jī)制，通過(guò)行政內(nèi)部的個(gè)案監(jiān)督、執(zhí)法考評(píng)等制度對(duì)行政執(zhí)法人員形成約束效果，有利于將權(quán)力濫用行為扼殺在萌芽狀態(tài)，這一內(nèi)部約束機(jī)制與法律、輿論等外部約束機(jī)制共同作用，形成完整的約束機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行約束及監(jiān)督，可以有效保證行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)的正確、正當(dāng)行使。

(二)維護(hù)行政相對(duì)人在行政裁量中的合法權(quán)益

行政相對(duì)人作為行政行為的承受者，與擁有行政權(quán)的行政主體相比始終處于弱勢(shì)，當(dāng)行政主體的權(quán)力不受控制時(shí)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益就有可能受到侵害。行政機(jī)關(guān)工作人員在作出行政決定的過(guò)程中往往需要運(yùn)用自由裁量權(quán)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的自由裁量沒(méi)有自由裁量基準(zhǔn)的限制而被無(wú)度濫用時(shí)，行政相對(duì)人的合法權(quán)益將直接受到威脅得不到應(yīng)有的保障。因此運(yùn)用自由裁量基準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，也是行政自由裁量基準(zhǔn)的重要作用。

在行政主體作出行政決定的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在符合法律規(guī)定的情況下有權(quán)依法對(duì)違反行政法規(guī)定的行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰，其中財(cái)產(chǎn)處罰和人身處罰等處罰手段都根據(jù)法律規(guī)定有相關(guān)的裁量幅度，通過(guò)建立自由裁量基準(zhǔn)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量加以限制，保證其在裁量過(guò)程及結(jié)果符合法律的規(guī)定，減少因行政機(jī)關(guān)自由裁量不當(dāng)而產(chǎn)生的侵犯行政相對(duì)人的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益等情況的發(fā)生。從行政相對(duì)人的角度來(lái)考慮，自由裁量基準(zhǔn)的建立可以使得行政機(jī)關(guān)行政行為的可預(yù)測(cè)性大大增強(qiáng)，做出的行政處理結(jié)果也更加有據(jù)可循，行政相對(duì)人可以通過(guò)自由裁量基準(zhǔn)對(duì)自由裁量的結(jié)果做出自己的預(yù)測(cè)，不但可以以此約束自己的行為，保證自己的行為不觸犯行政法的相關(guān)規(guī)定，而且可以據(jù)此自由裁量基準(zhǔn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，保證自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)可以第一時(shí)間通過(guò)救濟(jì)手段進(jìn)行救濟(jì)。此外，建立嚴(yán)格的自由裁量基準(zhǔn)有利于規(guī)避行政機(jī)關(guān)工作人員在進(jìn)行行政裁量時(shí)可能出現(xiàn)的濫用裁量權(quán)導(dǎo)致的“同案不同判”“人情判案”等嚴(yán)重?fù)p害政府形象與法律權(quán)威性的情況的出現(xiàn)，是確保公民在法律面前一律平等的重要手段。

三、我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的問(wèn)題與不足

在現(xiàn)階段，我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是不能否認(rèn)的是我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度還存在一些亟待解決的問(wèn)題和不足，這些問(wèn)題和不足在一定程度上制約了行政裁量基準(zhǔn)制度發(fā)揮其應(yīng)有的效用，給一些法律意識(shí)淡薄的行政機(jī)關(guān)工作人員在工作過(guò)程中利用漏洞實(shí)施不法行為留下了空間，因此，需要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及各級(jí)政府共同努力對(duì)我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解決，以此推動(dòng)我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)制度的不斷完善。

(一)立法上基準(zhǔn)制定主體不夠明確

基準(zhǔn)制定主體不夠明確是我國(guó)現(xiàn)行行政裁量基準(zhǔn)制度的首要不足。我國(guó)地方行政層級(jí)以四級(jí)制為主導(dǎo)，二級(jí)制、三級(jí)制等多級(jí)制并存，加上中央政府即國(guó)務(wù)院，我國(guó)實(shí)際上形成了國(guó)務(wù)院、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)構(gòu)成的五級(jí)行政層級(jí)。這樣的層級(jí)劃分是從我國(guó)的根本國(guó)情出發(fā)，有利于我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展和政治體制的完善。但是這樣多階層的行政層級(jí)結(jié)構(gòu)會(huì)給自由裁量基準(zhǔn)的制定帶來(lái)很大的難題。其中具有代表性的問(wèn)題就是自由裁量基準(zhǔn)制定主體的問(wèn)題。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，我國(guó)裁量基準(zhǔn)的設(shè)定通常是在行政系統(tǒng)內(nèi)部完成的，一般是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于法律法規(guī)作出的解釋性規(guī)則，這一系列解釋性規(guī)則實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)對(duì)立法意圖、目標(biāo)的進(jìn)一步解釋和闡明，將直接指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的行政裁量行為，因此裁量基準(zhǔn)的制定主體對(duì)于法律及行政行為的理解將直接影響到這一系列解釋性規(guī)則的優(yōu)劣，進(jìn)而影響到行政機(jī)關(guān)裁決行為和結(jié)果的得當(dāng)與否。我國(guó)現(xiàn)行的自由裁量制度將裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)賦予了各級(jí)政府部門(mén)，其本意是為了各級(jí)地方政府部門(mén)都能制定符合本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化情況的自由裁量基準(zhǔn)以保證自由裁量的公平公正，但是在實(shí)際運(yùn)行中，這種基準(zhǔn)制定主體過(guò)于寬松的情況會(huì)導(dǎo)致各級(jí)政府機(jī)關(guān)尤其是基層政府處于地方利益保護(hù)的目的紛紛制定符合本行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)利益和其他利益的行政自由裁量基準(zhǔn)。以職業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事禁止性行為處罰為例：假設(shè)一中介機(jī)構(gòu)從事禁止性行為，違法所得2000元，在北京市，根據(jù)《北京市人力資源和社會(huì)保障行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》第八條第一款“違法所得數(shù)額在5000元以下的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處10000元罰款；逾期拒不改正的，吊銷(xiāo)職業(yè)中介許可證”的規(guī)定，該中介除被沒(méi)收違法所得2000元外還應(yīng)繳納10000元罰款。若是在河南省，根據(jù)《河南省人力資源和社會(huì)保障部門(mén)實(shí)施行政裁量標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)第十條第二款“職業(yè)中介機(jī)構(gòu)介紹勞動(dòng)者從事法律、法規(guī)禁止從事的職業(yè)，違法所得2000元以下的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并可處違法所得1倍以上2倍以下的罰款”的規(guī)定，該中介除被沒(méi)收違法所得2000元外僅需繳納4000元以上6000元以下的罰款。由于兩地自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的不同導(dǎo)致同案異地異罰的情況并不鮮見(jiàn)。這類(lèi)行政自由裁量基準(zhǔn)通常會(huì)選擇性地?zé)o視上級(jí)政府裁量基準(zhǔn)對(duì)于下級(jí)政府裁量基準(zhǔn)的約束作用和同級(jí)別政府間行政自由裁量基準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，使得全國(guó)各地出現(xiàn)了不少針對(duì)相同自由裁量基準(zhǔn)制定出考量標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政的裁量標(biāo)準(zhǔn)的狀況。

除此之外，我國(guó)現(xiàn)行的裁量基準(zhǔn)的制定主體是由上級(jí)進(jìn)行主導(dǎo)，下級(jí)政府部門(mén)需要在上級(jí)裁量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定下制定自己的裁量標(biāo)準(zhǔn)。但是由于上級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往缺少地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并且需要兼顧整個(gè)行政區(qū)劃，其裁量標(biāo)準(zhǔn)在地方上可能會(huì)出現(xiàn)不相適用的狀況，反而會(huì)不利于行政機(jī)關(guān)依法作出合情合理的裁量結(jié)果。

(二)適用上基準(zhǔn)適用范圍太過(guò)狹窄

我國(guó)行政自由裁量基準(zhǔn)制度另一個(gè)重要問(wèn)題是基準(zhǔn)的適用范圍太過(guò)狹窄的問(wèn)題。與國(guó)外行政法較為發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我國(guó)在行政自由裁量基準(zhǔn)的運(yùn)用上太過(guò)保守，基本上集中于行政處罰范圍內(nèi)，而忽視了其他行政領(lǐng)域中的大量自由裁量行為，這樣就給執(zhí)法人員在相關(guān)領(lǐng)域利用手中自由裁量權(quán)謀取私利或作出某種具有偏私傾向的決定留下了可乘之機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)和現(xiàn)行的有效的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及部門(mén)規(guī)章中涉及行政處罰條款的占 85%以上，授予行政機(jī)關(guān)處罰自由裁量權(quán)的條款有 90%以上。[4]這是裁量基準(zhǔn)制度在行政處罰領(lǐng)域中廣泛進(jìn)行適用的主要原因。但實(shí)際上自裁量基準(zhǔn)制度的作用并不僅僅局限于行政處罰領(lǐng)域，在其他行政執(zhí)法領(lǐng)域也對(duì)自由裁量權(quán)產(chǎn)生很強(qiáng)的內(nèi)部規(guī)制作用。2015年，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》將我國(guó)各級(jí)政府的行政職權(quán)劃分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他幾類(lèi)[5]，在這些領(lǐng)域?qū)嶋H上也存在不少需要執(zhí)法人員運(yùn)用自由裁量進(jìn)行的具體行政行為。然而由于行政自由裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)行政法學(xué)界的研究和在政府行政過(guò)程中的實(shí)踐都起步比較晚，我國(guó)各級(jí)政府在行政許可、行政裁決、行政補(bǔ)償和行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政執(zhí)法領(lǐng)域制定的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)都十分有限。這也是我國(guó)在接下來(lái)的實(shí)踐中進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革、建立完善行政自由裁量基準(zhǔn)制度的重要原因。

(三)執(zhí)行中機(jī)械適用基準(zhǔn)導(dǎo)致執(zhí)法僵化

由前文論述可知，自由裁量的作用在于能動(dòng)地適用法律進(jìn)行行政執(zhí)法行為以維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家的發(fā)展，其存在有著必然性和必要性，而行政自由裁量基準(zhǔn)作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行內(nèi)部規(guī)制的一種重要手段在防范自由裁量權(quán)被濫用上發(fā)揮著重要作用，保證政府在行使權(quán)力的過(guò)程中始終是“戴著鐐銬跳舞”，但是，一旦“鐐銬”過(guò)重，受影響的就不只是“舞蹈”本身，而是“舞者本身正?；顒?dòng)”。

我國(guó)現(xiàn)行的自由裁量基準(zhǔn)制度對(duì)裁量基準(zhǔn)制定的主體和質(zhì)量要求并不高，也缺乏足夠嚴(yán)格的基準(zhǔn)制定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)制定主體的制定行為。因此不同級(jí)別的行政主體以及同級(jí)別不同地方的行政主體制定的行政自由裁量基準(zhǔn)也參差不齊。不夠科學(xué)、不合理的自由裁量基準(zhǔn)會(huì)在很大程度上限制政府機(jī)關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)揮其主觀能動(dòng)性對(duì)執(zhí)法對(duì)象作出合情、合理、合法的決定，甚至大大壓縮其執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致其在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)視個(gè)案的特殊性而機(jī)械適用裁量基準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法行為，做出可能合法但并不符合情理的決定，這對(duì)于自由裁量標(biāo)準(zhǔn)制度創(chuàng)立的起因而言無(wú)異于是舍本逐末。裁量基準(zhǔn)的存在的意義是規(guī)范裁量權(quán)而非僵化裁量權(quán)。[6]自由裁量基準(zhǔn)始終是對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行限制的一種手段，其本身并非是代替執(zhí)法人員進(jìn)行思考和決定的“圣經(jīng)”，如若放任不科學(xué)、不合理的自由裁量基準(zhǔn)對(duì)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行干預(yù)，勢(shì)必會(huì)使行政機(jī)關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過(guò)程中的合法裁量趨于教條主義而導(dǎo)致需要適用自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的行執(zhí)法行為的逐漸僵化。這對(duì)于行政機(jī)關(guān)本身及受到政府管理的社會(huì)而言都會(huì)產(chǎn)生消極影響，不利于服務(wù)型政府的建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

四、我國(guó)行政自由裁量基準(zhǔn)制度的完善

(一)明確基準(zhǔn)制定主體和標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)我國(guó)自由裁量基準(zhǔn)制定主體混亂的問(wèn)題，最根本的是要明確自由裁量基準(zhǔn)的制定主體。通過(guò)法律規(guī)定為不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)規(guī)定不同的權(quán)限和制定標(biāo)準(zhǔn)，是解決現(xiàn)階段各層級(jí)政府制定管轄效力不一、質(zhì)量參差不齊的裁量基準(zhǔn)現(xiàn)象的最有效的辦法。具體到實(shí)踐中，可以通過(guò)原有的四階層行政級(jí)別進(jìn)行劃分，賦予不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)以不同級(jí)別的裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)制定權(quán)限。位階較高的國(guó)務(wù)院各部委和省級(jí)行政機(jī)關(guān)所做出的裁量基準(zhǔn)，應(yīng)在統(tǒng)籌分管領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的前提下，著重于裁量目的、精神、要求等原則性的內(nèi)容進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，對(duì)于具體的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不應(yīng)規(guī)定過(guò)細(xì)，給下級(jí)行政機(jī)關(guān)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)制定指明方向的同時(shí)留下制定具體裁量標(biāo)準(zhǔn)的余地。位階較低的市、縣等行政機(jī)關(guān)由于在日常工作中有大量直接行使自由裁量權(quán)的行政案例，對(duì)與行政裁量相關(guān)的裁量范圍、種類(lèi)、幅度等的把控能力更強(qiáng)，應(yīng)允許其在自身權(quán)限所屬范圍內(nèi)根據(jù)法律法規(guī)和上級(jí)裁量基準(zhǔn)的要求制定符合本行政區(qū)劃具體情況的基層行政自由裁量基準(zhǔn)，將自己權(quán)屬范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)進(jìn)行量化和細(xì)化，避免執(zhí)法人員執(zhí)法的隨意性。在裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，不但要對(duì)裁量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際起草者的相關(guān)知識(shí)及專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)有硬性要求，也應(yīng)廣泛接受和理性吸收公眾及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)。這樣劃分自由裁量基準(zhǔn)的制定主體制定各級(jí)政府自由裁量基準(zhǔn)，既有助于對(duì)各行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行為進(jìn)行內(nèi)部的權(quán)力規(guī)制，又可以保證各級(jí)政府尤其是基層政府自由裁量基準(zhǔn)的質(zhì)量與效力，提高了基層政府的辦事效率。

(二)逐步拓寬基準(zhǔn)的適用范圍

隨著行政裁量基準(zhǔn)制度的不斷完善，行政裁量基準(zhǔn)制度逐漸在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我規(guī)制中展現(xiàn)出了日益顯著的作用。在全世界范圍內(nèi)尤其是美、日、法等行政法律法規(guī)較為健全的國(guó)家，行政自由裁量基準(zhǔn)制度已經(jīng)成為各行政部門(mén)在運(yùn)行過(guò)程中必須要遵守和通過(guò)相應(yīng)程序予以保障的一項(xiàng)必要制度。由各國(guó)行政體制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和自由裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)行政處罰領(lǐng)域所起的試驗(yàn)作用作為范本不難看出，自由裁量基準(zhǔn)制度可以在規(guī)制政府權(quán)力、保障執(zhí)法公正等方面發(fā)揮極佳的作用。因此在行政體制改革的大趨勢(shì)下，我國(guó)政府也應(yīng)逐步拓寬行政自由裁量基準(zhǔn)的適用范圍，將其逐漸推廣應(yīng)用至其他行政領(lǐng)域。

在具體的推廣過(guò)程中，首先應(yīng)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的憲法及行政法規(guī)全面梳理和調(diào)整現(xiàn)有的行政職權(quán)，順應(yīng)我國(guó)行政管理體制改革的大趨勢(shì)，裁汰煩冗不必要的行政機(jī)構(gòu)，將政府的行政職權(quán)由上至下進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分。這是行政自由裁量基準(zhǔn)制度推廣向其他行政領(lǐng)域的先決條件。其次，應(yīng)以行政自由裁量基準(zhǔn)制度在行政處罰領(lǐng)域的實(shí)踐成果為基礎(chǔ)，結(jié)合不同行政行為具體類(lèi)型在決策程序、依據(jù)法律規(guī)等方面的差異，在行政確認(rèn)、行政給付、行政征收等領(lǐng)域建立基層政府試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上自下而上逐步進(jìn)行推廣，敦促各地方政府針對(duì)各行政領(lǐng)域的自由裁量制定自由裁量基準(zhǔn)說(shuō)明或指導(dǎo)規(guī)范。最后，在具體標(biāo)準(zhǔn)的制定中，應(yīng)在遵循法律規(guī)定的前提下，結(jié)合各地不同的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技水平等針對(duì)具體裁量行為進(jìn)行具體分析，制定符合客觀實(shí)際的階次裁量標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮自由裁量基準(zhǔn)制度的優(yōu)越性，使得行政機(jī)關(guān)工作人員在進(jìn)行具體裁量時(shí)能夠依照科學(xué)的裁量標(biāo)準(zhǔn)做出合情合理合法的裁量。

(三)提高公務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識(shí)

當(dāng)行政主體所做出的行政行為尤其是具體行政行為涉及行政自由裁量時(shí)，裁量結(jié)果始終需要由擁有相應(yīng)職權(quán)的政府機(jī)關(guān)工作人員來(lái)依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行裁量，這就對(duì)相關(guān)辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識(shí)提出了很高的要求，一方面，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的辦案人員有可能因個(gè)人業(yè)務(wù)能力不足對(duì)案件考量不周而作出錯(cuò)誤或有瑕疵的裁量，這樣的裁量結(jié)果雖非該辦案人員本意，但客觀上會(huì)使行政相對(duì)人承受不公平的不利后果；另一方面，法律意識(shí)缺失的辦案人員有可能會(huì)受私人情感或其他因素的影響而作出不符合裁量基準(zhǔn)規(guī)定的裁量，這樣的裁量結(jié)果不僅會(huì)給行政相對(duì)人帶來(lái)不利后果，長(zhǎng)此以往更會(huì)影響社會(huì)整體的穩(wěn)定發(fā)展。為了完善自由裁量基準(zhǔn)制度、防范有可能出現(xiàn)的對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)進(jìn)行濫用的情況必須加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高公務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識(shí)。

第一，應(yīng)定期組織涉及行政自由裁量的基層政府工作人員定期進(jìn)行各自相關(guān)自由裁量基準(zhǔn)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，尤其是在規(guī)范各地區(qū)及部門(mén)自由裁量基準(zhǔn)的指導(dǎo)或說(shuō)明制定之初和產(chǎn)生變更時(shí)，通過(guò)系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，能有效提升基層政府工作人員的業(yè)務(wù)能力及其對(duì)自由裁量基準(zhǔn)的準(zhǔn)確理解，有助于其作出合情合理合法的裁量結(jié)果。第二，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的法制教育以增強(qiáng)其法律意識(shí)，尤其是要警惕貪污賄賂犯罪對(duì)公務(wù)人員的腐蝕，通過(guò)提高自身法律意識(shí)潔身自好、自覺(jué)遠(yuǎn)離違法犯罪行為，依法進(jìn)行行政工作。這既是行政機(jī)關(guān)工作人員按照法定程序、依照法律規(guī)定及基準(zhǔn)要求進(jìn)行有效裁量的重要保證，也是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府的必然要求。第三，建立嚴(yán)格的上級(jí)監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任倒追機(jī)制，通過(guò)將裁量結(jié)果記錄在案、負(fù)責(zé)到人等方式方法對(duì)進(jìn)行行政裁量的行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)督和制約，當(dāng)出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用或裁量失當(dāng)?shù)惹闆r出現(xiàn)時(shí)，能及時(shí)進(jìn)行更正、消除影響并進(jìn)行追查與問(wèn)責(zé)，通過(guò)完善的制度對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督制約以保證自由裁量權(quán)的正當(dāng)、正確行使，這一制度本身也會(huì)對(duì)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員產(chǎn)生威懾，要求其在行政裁量過(guò)程中自覺(jué)遵守法律及相關(guān)規(guī)范實(shí)行裁量行為。

[1] 姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].法學(xué)研究,1993,(1):44-50.

[2] 楊建順.論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)[J].法商研究,2003,(1):63-72.

[3] 余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學(xué)出版社,2010.

[4] 國(guó)務(wù)院法制辦行政執(zhí)法調(diào)研組.行政處罰自由裁量權(quán)有了“基準(zhǔn)”[N].西部時(shí)報(bào),2008-05-23(15).

[5] 趙兵.中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》[N].人民日?qǐng)?bào),2015-03-25(1).

[6] 李寒冰.論行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的完善[D].沈陽(yáng)：遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文,2016.

【責(zé)任編輯賀晴】

TheoryontheProblemsandDevelopmentofAdministrativeDiscretionBenchmarkSystem

WANG Yi-zu

(School of Law, Henan University, Kaifeng 475001, China)

In order to realize administrative function, administrative organ must have its own administrative discretion, but abuse of administrative discretion will bring huge damage to society and citizens. How to control administrative discretion becomes an important problem in the field of administration law. Through controlling civil servants’ administrative discretionary action and administrative discretion standard, administrative discretion benchmark system governs much more administrative organ’s discretion in administration. It is also an important protection of administration according to law. However, Chinese administrative discretion benchmark system starts late, it still has some problems. Legislator must combine administrative law knowledge and practical experience to analyze, research and solve these problems. It can make administrative discretion benchmark system play a more important role in administrative field to promote the reform of administrative system and protect social stability and development.

administrative organ; discretion; administrative discretion benchmark

D912.1

A

1009-5128(2017)19-0044-06

2017-05-24

王一卒(1993—)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事民商法研究。