陳新海

（廊坊師范學院繼續(xù)教育學院，河北廊坊065000）

·鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)專題研究·

試析20世紀四五十年代冀西地區(qū)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)

陳新海

（廊坊師范學院繼續(xù)教育學院，河北廊坊065000）

冀西地區(qū)位于太行山東部山區(qū)，是晉察冀邊區(qū)的核心地帶，其基層民主政權(quán)建設(shè)既沿襲、改造了國民政府的基層政權(quán)建設(shè)制度，又為建國初期基層民主政權(quán)建設(shè)提供了經(jīng)驗。冀西地區(qū)的行政中心下移，以鄉(xiāng)村為基點的政權(quán)建設(shè)方式，強化了黨和百姓的聯(lián)系，充分發(fā)揮了基層政權(quán)的作用，為抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的勝利和建國初期的社會主義建設(shè)提供了堅強而有力的支持。

20世紀四五十年代；冀西地區(qū)；鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)

冀西地區(qū)是晉察冀邊區(qū)所屬的晉東北、冀西、冀東、冀中等抗日根據(jù)地之一，是以阜平縣為中心、平漢鐵路以西、石太鐵路以北的地區(qū)。這一地區(qū)是晉察冀邊區(qū)的核心地帶，也是解放較早的地區(qū)。為了鞏固抗日革命根據(jù)地，邊區(qū)政府加強了對村鎮(zhèn)基層政權(quán)的建設(shè)，其政權(quán)建設(shè)的政策與模式直接影響著新中國成立后的村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)。所以，要探討建國初期河北地區(qū)村鎮(zhèn)基層政權(quán)的建設(shè)，就必須從探索村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)的源頭開始。

一、晉察冀邊區(qū)時期的村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)

村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)是國家分層級進行管理的重要方面，國民政府建立后，為改變“皇權(quán)不下縣”的現(xiàn)狀，開始探索對鄉(xiāng)村的管理，將行政權(quán)力向鄉(xiāng)村擴張。1929年6月，國民政府公布了《縣組織法》及其配套法規(guī)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《區(qū)自治施行法》，對縣以下的行政機構(gòu)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭鄰的組成，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及閭鄰長的選任等做出了相應(yīng)規(guī)定。①王均安編：《現(xiàn)行地方自治法規(guī)釋義》，世界書局，1935年版，第32-42頁。但是，由于對基層選民的宣傳、動員不足，規(guī)定區(qū)長等候選人的條件過高，在實際執(zhí)行過程中并不能落實，形成名義上是居民選舉制而實際上是政府任命的局面。國民政府的區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)并沒有實現(xiàn)制度設(shè)計的目標，使區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)掌握在非官僚化的社會人士手中，導(dǎo)致國民政府對鄉(xiāng)村管理的脫離，產(chǎn)生了杜贊奇所說的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”現(xiàn)象。②杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，2003年版，第50-51頁。

抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，嚴重影響了國民政府對基層政權(quán)的建設(shè)，使本不完善的區(qū)鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)更加虛化，有的地方遭到破壞。1937年“七七事變”后，日軍沿平綏、平漢、津浦路展開全面進攻，到11月上旬已占領(lǐng)了河北、山西、察哈爾、綏遠以及山東部分地區(qū)，華北地區(qū)多由日軍控制。

面對日軍的瘋狂進攻，中國共產(chǎn)黨號召全國人民團結(jié)起來，抵抗日寇的侵略，并決定八路軍的115師進至晉東北，以五臺山為活動中心，建立晉察冀邊區(qū)根據(jù)地，帶領(lǐng)全國人民進行抗戰(zhàn)。1937年9月，晉察冀省委在阜平成立。10月25日，朱德、彭德懷在《關(guān)于晉察綏軍事布置的報告》中明確指出：平綏鐵路以南、同浦鐵路以東、正太鐵路以北、平漢鐵路以西為晉察冀軍區(qū)，聶榮臻任司令員兼政治委員。①《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館：《晉察冀抗日根據(jù)地》（第1冊），中共黨史資料出版社，1989年版，第49頁。1938年1月10日，晉察冀邊區(qū)軍政民代表大會在河北阜平縣城召開，大會通過了《政治問題決議案》《軍事問題決議案》等文件，制定了邊區(qū)行政委員會的施政綱領(lǐng)和各項政策原則。經(jīng)代表大會選舉，成立了以聶榮臻、宋劭文等9人為邊區(qū)行政委員的邊區(qū)政府。

晉察冀邊區(qū)政府下轄晉東北、冀西和冀中3個行政區(qū)，擁有36個縣。3個行政區(qū)分設(shè)政治主任公署，領(lǐng)導(dǎo)各縣。其中，冀西行政區(qū)下轄阜平、曲陽、唐縣、完縣、淶源、望都、正定、平山、靈壽、行唐、井陘、蔚縣、涿鹿13縣。晉察冀邊區(qū)政府成立后，為加強政權(quán)建設(shè)與行政管理，相繼頒布了《晉察冀邊區(qū)縣政府組織大綱》《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長、村長、鎮(zhèn)長、閭鄰長選舉法》等文件?？h政府下設(shè)區(qū)，作為一級政權(quán)，以強化對村（鎮(zhèn)）政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)與管理，村（鎮(zhèn)）政權(quán)成為邊區(qū)政府的基石，區(qū)政權(quán)則成為縣、村（鎮(zhèn)）政權(quán)之間的橋梁與紐帶。當時，在戰(zhàn)爭的環(huán)境下，根據(jù)地常遭到日軍的分割、包圍，交通阻斷，信息不通，區(qū)政權(quán)就成為領(lǐng)導(dǎo)村（鎮(zhèn)）民眾開展對敵斗爭和各項工作的獨立單位，作用十分重要。根據(jù)《晉察冀邊區(qū)區(qū)村鎮(zhèn)公所組織法暨區(qū)長、村長、鎮(zhèn)長、閭鄰長選舉法》規(guī)定，區(qū)最高民意機關(guān)是區(qū)民代表會議，行使選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)；區(qū)設(shè)區(qū)公所，設(shè)區(qū)長1人、助理員2—4人，均由區(qū)民選舉。在民選實行前，區(qū)長由邊區(qū)委員會委任，區(qū)助理員由區(qū)長遴選，縣長委任；村（鎮(zhèn)）的最高民意機關(guān)是村（鎮(zhèn)）民大會，無論男女在本村鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)居住1年或有住所達2年以上年滿16歲經(jīng)登記后為村鎮(zhèn)公民，有出席村民大會或鎮(zhèn)民大會及行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)；村（鎮(zhèn)）設(shè)村（鎮(zhèn)）公所，設(shè)村（鎮(zhèn)）長、副村（鎮(zhèn)）長各1人，村（鎮(zhèn)）在500戶以上者增設(shè)副村（鎮(zhèn)）長1—5人；正、副村（鎮(zhèn)）長均由村（鎮(zhèn)）民大會選舉產(chǎn)生，并由區(qū)公所呈報，縣政府備案。在沒有召開村（鎮(zhèn)）民大會之前，在村（鎮(zhèn)）建立“救亡室”或“民族革命室”等民意機構(gòu)，以保證區(qū)、村政權(quán)的聯(lián)系。②謝忠厚、宋學民：《晉察冀邊區(qū)民主政權(quán)建設(shè)文獻選編》（上冊），中共黨史出版社，2013年版，第62頁。

區(qū)作為縣下的一級行政單位，在推行民主運動上發(fā)揮了一定作用，但是由于政權(quán)級數(shù)太多，影響行政效率，有礙縣政的統(tǒng)一，也增加了財政負擔。1941年冬決定區(qū)代表會暫行停開，區(qū)由一級行政機構(gòu)變成為縣政府的輔佐機構(gòu)，輔佐縣政府推行政令。區(qū)的轄境也經(jīng)歷了由大劃小，再由小適當加大的過程。最初，區(qū)的轄境過大（轄五六十個村），干部配備少，事情繁多，缺少靈活，不利于對敵斗爭。因此于1939年春實行劃小區(qū)，區(qū)轄村30個左右，轄境不超過60里，并適當擴大干部編制，民政、財政、教育、實業(yè)各設(shè)1人。到1941年初，由于經(jīng)費開支增加，又適當加大了區(qū)的轄境，使區(qū)的數(shù)量減少了1/5。1942年實行簡政，將各區(qū)的教育、實業(yè)助理員裁去，充實到縣的教育、實業(yè)部門。區(qū)的力量減弱后，對工作影響很大。

按照邊區(qū)政府的要求，阜平等縣進行了行政區(qū)劃調(diào)整與政權(quán)建設(shè)。阜平縣在行政區(qū)劃上仍沿用舊制劃為6個區(qū)，以數(shù)字為序。第一區(qū)，駐城廂，轄27個編村；第二區(qū)，駐王快村，轄21個編村；第三區(qū)，駐城南莊村，轄27個編村；第四區(qū)，駐龍泉關(guān)村，轄20個編村；第五區(qū)，駐吳王口村，轄20個編村；第六區(qū)，駐董家村，轄20個編村。③阜平縣地方志編纂委員會：《阜平縣志》，方志出版社，1999年版，第55-56頁。易縣的情況與阜平縣不同，1937年9月日軍占領(lǐng)了易縣，邊區(qū)政府于1938年1月在易縣西古縣村建立易縣縣佐公署。1938年2月，為了聯(lián)合抗日，在易（縣）滿（城）徐（水）3縣交界地帶建立了易滿徐縣政府，但因時間緊張，縣政府機構(gòu)并不健全。1939年1月，經(jīng)冀西公署批準，將易滿徐縣政府和易縣縣佐公署撤銷，在獨立村正式建立易縣抗日民主政權(quán)，下轄15個區(qū)。1940年7月，晉察冀邊區(qū)政府將易縣193個村析出建龍華縣，駐大興安村。易縣轄區(qū)重新調(diào)整后，下轄9個區(qū)，即一區(qū)駐水峪村，二區(qū)駐白馬村，三區(qū)駐柏木井村，四區(qū)駐堯舜口村，五區(qū)駐塘湖村，六區(qū)駐山北村，七區(qū)駐管頭村，八區(qū)駐嶺西村，九區(qū)駐桑崗村。龍華縣下轄6個區(qū)，即一區(qū)駐柴廠村，二區(qū)駐真武廟村，三區(qū)駐留召村，四區(qū)駐紫荊關(guān)村，五區(qū)駐上陳驛村，六區(qū)駐良崗村。揚威城到縣城附近為敵占區(qū)。④易縣地方志編纂委員會：《易縣志》，中央編譯出版社，2000年版，第236、122頁。易縣和龍華縣各區(qū)所轄村數(shù)在20—30個，人口在1.3萬人左右。

為了適應(yīng)戰(zhàn)爭環(huán)境，開展游擊戰(zhàn)爭，阜平縣又將大區(qū)劃小，由原來的6個區(qū)劃為14個區(qū)，每區(qū)轄12個左右的行政村，只有八區(qū)、十三區(qū)較大，各轄23個和31個行政村。至此，在舊政權(quán)基礎(chǔ)上建立起來的各級行政機構(gòu)得到了徹底改造，密切了黨和人民的聯(lián)系，在長期的戰(zhàn)爭環(huán)境中，充分發(fā)揮了行政領(lǐng)導(dǎo)作用。

1942年1月，阜平縣又將14個區(qū)調(diào)整為10個區(qū)，每區(qū)轄22個左右的行政村。1946年1月，又將10個區(qū)合并為7個區(qū)，一區(qū)轄41個行政村，二區(qū)轄27個行政村，三區(qū)轄23個行政村，四區(qū)轄25個行政村，五區(qū)轄24個行政村，六區(qū)轄23個行政村，七區(qū)轄41個行政村。此次調(diào)整后的區(qū)村規(guī)劃，沿用到1953年。①阜平縣地方志編纂委員會：《阜平縣志》，第57-59、308頁。

1938年3月，為了鞏固邊區(qū)政權(quán)，加強村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)，邊委會發(fā)布了第一次村選命令，邊區(qū)各村鎮(zhèn)隨即掀起民主選舉村長的浪潮。據(jù)統(tǒng)計，晉察冀邊區(qū)有8000多個村莊進行了民主選舉，參選村民占40%—50%。②河北省社會科學院歷史研究所、河北省檔案館：《晉察冀抗日根據(jù)地史料選編》（上冊），河北人民出版社，1983年版，第58頁。例如，阜平縣的區(qū)、村設(shè)置雖然沒有進行調(diào)整，但是對區(qū)政權(quán)進行了全面的改造；村政權(quán)的建設(shè)因戰(zhàn)爭時間緊迫，只有部分村進行了民主選舉，產(chǎn)生了新村政權(quán)，還有部分位置偏僻的村沒有進行改造，村政權(quán)仍掌握在原國民黨推選的舊人員手中。

基層村鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)是否穩(wěn)固，殘酷的戰(zhàn)爭對此進行了無情的檢驗。1938年秋季，在日軍“北圍五臺”的攻勢中，阜平為日軍進攻重點，那些尚未改造的村級舊政權(quán)暴露出了嚴重的缺點，日軍還未來到，村公所就空無一人，使轉(zhuǎn)移到該地區(qū)的邊區(qū)機關(guān)因無人籌措而住宿無著。經(jīng)過此次戰(zhàn)爭，邊區(qū)政府深切地認識到：村政權(quán)之脆弱無力，基本上是因為舊的政權(quán)組織機構(gòu)不管用，需要徹底改造，需要大大發(fā)揚民主，讓人民積極參政，并減少村長副的工作。1939年1月，公布村政權(quán)改造的批示：（1）村公所之上設(shè)村民代表會，由村公民每15人中選舉代表1人組織之；村民代表會于村民大會閉會期間為村最高議事機關(guān)；（2）村公所之下設(shè)調(diào)解、經(jīng)濟、生產(chǎn)、教育4委員會；（3）村長副仍由村公民選舉；（4）取消編村編鄉(xiāng)，以矯正大村欺負小村之弊；（5）村公所之下仍設(shè)閭鄰長推行村政。③《晉察冀抗日根據(jù)地》史料叢書編審委員會、中央檔案館：《晉察冀抗日根據(jù)地》（第1冊），第753頁。通過改造村政權(quán)，實行村民代表會制度民主選舉村長，那些長期把持政權(quán)而作威作福的地痞村霸落了選，村政權(quán)面貌煥然一新。④河北省愛國主義教育基地資料叢書編委會：《阜平晉察冀軍區(qū)司令部舊址》，河北人民出版社，1996年版，第58頁。

此次村政權(quán)改造重點在于對舊的村政權(quán)進行民主化改造，但是并沒有解決好村民代表會和村公所之間的行政關(guān)系，對閭鄰制也未觸及，使得村民主發(fā)展不夠，行政力量不強。為此，1940年對村政權(quán)再次進行改造建設(shè)：一是確立村代表會為村政最高權(quán)力機關(guān)，其主席、副主席即兼任村長副；二是廢除閭鄰制，閭范圍之公民代表互選1人為閭主任代表，輔佐村公所執(zhí)行村政。1941年春，對閭的職能作了明確規(guī)定，閭主任代表是村政執(zhí)行的輔佐人員，不是一級行政單位，各行政村劃閭一般不超過20個，公民就閭范圍自由組合小組，選舉代表，執(zhí)行民權(quán)。通過幾年的實踐與探索，村政權(quán)的建設(shè)日益完善，村級的民主選舉與村政權(quán)的行政執(zhí)行權(quán)緊密結(jié)合為一體，使民主貫徹到村的最基層，村政權(quán)的行政力量大大加強。

二、建國初期的鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)

新中國建立之后，冀西地區(qū)作為革命老區(qū)在民主建政上走到了全國的前列，各縣相繼召開了各界人民代表會議，商討民主建政和經(jīng)濟建設(shè)等問題?？h一級的各界人民代表的產(chǎn)生，是由縣將代表名額分配到各區(qū)、鄉(xiāng)，由各村民主推選產(chǎn)生；其他各界代表，由縣選舉委員會統(tǒng)一組織，通過工、農(nóng)、青、婦等群團組織和民主黨派、知名人士協(xié)商確定候選人，隨后由群眾選舉產(chǎn)生。⑤阜平縣地方志編纂委員會：《阜平縣志》，第57-59、308頁。易縣首屆各界人民代表會議第一次會議于1949年11月12—14日召開，會議討論了建政、發(fā)展生產(chǎn)等問題，并選舉產(chǎn)生了易縣各界人民代表會議委員會的主席和副主席。⑥易縣地方志編纂委員會編：《易縣志》，第21頁。阜平縣在1949年11月12—16日召開了阜平首屆各界人民代表會議第一次會議，會議討論了《秋收分配草案》，選舉產(chǎn)生了首屆各界人民代表委員會和主席，選舉了縣長和副縣長。

1950年12月8日，為了鞏固人民民主專政、推進民主政權(quán)建設(shè)，在總結(jié)革命根據(jù)地鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政務(wù)院頒布了《區(qū)各界人民代表會議組織通則》《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，區(qū)和鄉(xiāng)作為縣之下一級行政機構(gòu)，在不設(shè)區(qū)的地方設(shè)置縣的派出機構(gòu)區(qū)公所，以指導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)助所轄鄉(xiāng)人民政府的工作?！督M織通則》對區(qū)、鄉(xiāng)、村人民代表會議與人民政府的代表名額、資格、選區(qū)劃定、任期及職權(quán)作了明確規(guī)定，如區(qū)各界人民代表會議（經(jīng)縣人民政府批準，可代行區(qū)人民代表大會的職權(quán)）的代表由幾方面構(gòu)成：一是由鄉(xiāng)選民直接選舉或鄉(xiāng)人民代表大會或鄉(xiāng)人民代表會議選舉的代表；二是由區(qū)長、副區(qū)長充任的區(qū)人民政府代表；三是由區(qū)人民團體選舉的人民團體代表；四是由區(qū)人民政府邀請的其他方面代表；五是由本區(qū)內(nèi)人數(shù)較多的少數(shù)民族單獨選舉的民族代表。鄉(xiāng)（行政村）的人民代表會議的代表由本鄉(xiāng)的選民直接選舉產(chǎn)生；有社會影響的、代表性的人物由鄉(xiāng)人民政府和人民團體共同商定，報區(qū)人民政府批準后，可作為特邀代表；本鄉(xiāng)內(nèi)人數(shù)較多的少數(shù)民族可單獨選舉其民族代表。①《區(qū)各界人民代表會議組織通則》，《河南政報》1951年第1期。區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議代表的構(gòu)成與民主選舉，充分體現(xiàn)了基層政權(quán)建設(shè)的民主性與代表性，充分吸納了革命根據(jù)地基層政權(quán)建設(shè)所取得的經(jīng)驗，為新政權(quán)的建設(shè)夯實了基礎(chǔ)。為了規(guī)范基層政權(quán)的制度建設(shè)，1951年4月24日政務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》②政務(wù)院：《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，《人民日報》1951年5月5日。，強調(diào)指出：“各級人民政府的一切重大工作，應(yīng)向各該級人民代表會議提出報告，并在代表會議上進行討論與審查。一切重大問題應(yīng)經(jīng)人民代表會議討論并作出決定”；“已完成土地改革的地區(qū)，應(yīng)酌量調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）行政區(qū)劃，縮小區(qū)、鄉(xiāng)行政范圍，以便利人民管理政權(quán)，密切政府與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民政權(quán)的基層組織的作用，并提高行政效率”；“各級人民政府應(yīng)責成所屬民政部門注意檢查督促所屬下級人民政府，按期召開各界人民代表會議，并經(jīng)常加以檢查，將情況定期報告上級”。制度的民主與完善必須在實際的執(zhí)行過程中體現(xiàn)，此工作指示又進一步強化了基層政權(quán)組織建設(shè)。就阜平縣而言，1949年、1951年和1952年各召開了一次各界人民代表會議；到1953年，于1月、9月、10月分別召開了第四屆各界人民代表會議第一、第二、第三次會議。③阜平縣地方志編纂委員會編：《阜平縣志》，第21-22頁。民主建政不斷規(guī)范。

按照中央和省的指示精神，區(qū)、鄉(xiāng)的區(qū)劃調(diào)整也在1953年進行，阜平縣改劃為7個區(qū)，103個鄉(xiāng)；易縣是首次劃鄉(xiāng)，全縣劃10個區(qū)，156個鄉(xiāng)。

1953年1月13日，中央人民政府委員會通過了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，并于2月11日頒布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定“全國人民代表大會及地方各級人民代表大會由各民族人民用普選方法產(chǎn)生之”。確立了普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結(jié)合的適合我國國情的人大代表選舉原則和制度，并對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣、市的地方各級人民代表大會的代表名額、選區(qū)劃分、選民登記、公布選民名單及選舉日期、侯選人的提出、選舉大會的召開等作了明確的規(guī)定。④中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》（第4冊），中央文獻出版社，1993年版，第24頁。按照中央的指示精神，冀西各地有計劃地分步推進鄉(xiāng)村普選工作。從1953年6月起，易縣開始第一次普選，成立縣選舉委員會，先在西莊搞試點。從8月24日開始進行選民登記，發(fā)放選民證。從9月1日開始，以居民小組為單位推選鄉(xiāng)代表候選人，然后在鄉(xiāng)人民代表大會上選出縣人民代表。在試點的基礎(chǔ)上選舉工作分兩批進行。第一批有二區(qū)（高村）、五區(qū)（塘湖）、六區(qū)（西山北）、七區(qū)（管頭）、八區(qū)（嶺西），共計72個鄉(xiāng)、120個行政村，選舉工作于1954年4月結(jié)束。第二批有一區(qū)（城關(guān)）、三區(qū)（梁格莊）、四區(qū)（龍華）、九區(qū)（紫荊關(guān)）、十區(qū)（良崗），共計35個鄉(xiāng)、260個行政村，于5月21日結(jié)束。第一次普選采取間接等額選舉辦法進行，共選出縣人民代表342名，到1982年改為直接、差額選舉人民代表的選舉辦法。1954年6月27日至7月2日，易縣第一屆人民代表大會勝利召開。⑤易縣地方志編纂委員會編：《易縣志》，第375頁。1954年3月，阜平縣開始第一次普選工作，按人口比例劃分選區(qū)，確定代表名額，由年滿18歲以上的公民直接選舉人民代表大會代表，并于1954年7月19日至24日開始了縣第一屆人民代表大會。1958年后開始采取間接選舉辦法選舉縣人民代表大會代表，至1982年阜平縣第八屆人民代表大會第一次會議后，恢復(fù)由選民直接差額選舉人民代表的選舉辦法。①阜平縣地方志編纂委員會編：《阜平縣志》，第309、286-287頁。

隨著基層選舉工作在全國各地的迅速展開，到1954年6月，“除少數(shù)暫不進行基層選舉的地區(qū)外，全國進行基層選舉的單位共為214798個，進行基層選舉地區(qū)的人口共571434511人”②《鄧小平同志向中央人民政府委員會報告全國基層選舉勝利完成》，《人民日報》1954年6月20日。，“在這次基層選舉中，全國各地共選出5669144名基層人民代表大會的代表”③《鄧小平同志向中央人民政府委員會報告全國基層選舉勝利完成》，《人民日報》1954年6月20日。，為全國人民代表大會的召開奠定了基礎(chǔ)。1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京舉行，大會通過了《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，使基層政權(quán)建設(shè)走上了規(guī)范化、法制化的道路，鞏固發(fā)展了基層民主政權(quán)。1958年8月，隨著“大躍進”和人民公社化運動的開展，農(nóng)村基層政權(quán)進入“政社合一”的人民公社時期。

三、鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的績效與經(jīng)驗

晉察冀邊區(qū)建立之后，隨著區(qū)、鄉(xiāng)村政權(quán)的建立與改造，推行了民主選舉工作等一系列措施，密切了黨和人民的聯(lián)系，充分發(fā)揮了行政領(lǐng)導(dǎo)作用，極大地組織和調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾的革命積極性與主動性，有力地支持了抗戰(zhàn)和解放戰(zhàn)爭。據(jù)統(tǒng)計，抗戰(zhàn)時期阜平縣不足9萬人，就有2萬人參軍參戰(zhàn)，五千余人光榮犧牲。阜平被稱為“每個村莊都是堡壘，每個人民都是戰(zhàn)士，絕非輕易撼動”的地方，毛澤東主席親自授予以阜平為中心的晉察冀邊區(qū)“模范抗日根據(jù)地”的光榮稱號。當時，新華社曾向全國各抗日根據(jù)地發(fā)出“堅持抗日需要向阜平看齊”的口號。解放戰(zhàn)爭時期，阜平有一千三百余人參軍參戰(zhàn)，先后有三千三百五十余人組成擔架隊、馱騾隊支援前線，解放前后向大別山、河南、南方輸送干部數(shù)以千計。④河北省愛國主義教育基地資料叢書編委會：《阜平晉察冀軍區(qū)司令部舊址》，第2-3頁。

新中國建立后，冀西地區(qū)的鄉(xiāng)村基層政權(quán)已較為成熟，尤其是新中國的成立極大地激勵了冀西人民建設(shè)新國家的熱情，在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的帶領(lǐng)下，人們掀起了建設(shè)新中國的熱潮，合作社運動的發(fā)展就是一個很好的例證。抗戰(zhàn)時期阜平縣的一些勞動英雄就開始組織身邊農(nóng)民搞“工撥工”，合伙兒種地，解決戰(zhàn)災(zāi)、自然災(zāi)害造成的人力、畜力、農(nóng)具、種籽不足問題，還帶動促進“二流子”懶漢搞生產(chǎn)。1943年11月，毛澤東主席提出“組織起來”的號召，縣里總結(jié)了本縣已有的“合伙兒組”的經(jīng)驗，引導(dǎo)農(nóng)民辦互助組，到1952年參加互助組的農(nóng)民戶數(shù)已占到全縣農(nóng)民戶數(shù)的80%以上。隨后，在此基礎(chǔ)上，按中央“互助合作決議”的精神，興辦合作社。縣政府抽調(diào)干部到后莊、魏家峪、八里莊、龍王溝4個村，幫助試辦農(nóng)業(yè)合作社。合作社按勞動力記工分酬，耕畜、農(nóng)具折股分紅，并開始修渠、修灘興辦水利，農(nóng)業(yè)社比農(nóng)民單干增產(chǎn)，也比互助組更有活力?？吹搅宿r(nóng)業(yè)社的優(yōu)勢后，廣大農(nóng)民積極參加和組織農(nóng)業(yè)社，到1953年全縣初級農(nóng)業(yè)社達到26個，入社戶數(shù)329家，平均十二三戶一個社，被群眾稱為“小社”。1954年冬，在各區(qū)、鄉(xiāng)典型榜樣的宣傳帶動下，又辦起了許多合作社，出現(xiàn)了合作化運動的第一次高潮。1955年秋，貫徹毛澤東主席以《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》為中心的一系列指示，合作社大幅度增長，到年底共建立合作社540個，入社戶數(shù)1.28萬戶，耕地6.98萬畝。1956年底，入社率達80%以上，并且還出現(xiàn)了100個高級社，共2.9萬戶，形成了合作化運動的第二次高潮。⑤阜平縣地方志編纂委員會編：《阜平縣志》，第309、286-287頁。雖然農(nóng)村互助合作工作到后期出現(xiàn)了過快的失誤，但是，從普通農(nóng)民參加互助組、合作社的熱情和積極性來看，冀西鄉(xiāng)村基層政權(quán)的建設(shè)與完善充分發(fā)揮了基層行政職能，成為帶動農(nóng)戶積極主動參與新中國經(jīng)濟建設(shè)的堅實組織基礎(chǔ)。

20世紀四五十年代，冀西鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)在抗戰(zhàn)、解放戰(zhàn)爭和新中國的經(jīng)濟建設(shè)中都發(fā)揮了應(yīng)有的作用，取得了一定的經(jīng)驗。

一是要把村作為基層政權(quán)建設(shè)的重點。基層政權(quán)建設(shè)的重點放在村上，使政權(quán)重心下移，利于組織、發(fā)動群眾，使政權(quán)穩(wěn)固。彭真曾指出：一定性質(zhì)的政權(quán)需要完全與之相適應(yīng)的組織機構(gòu)。村政權(quán)建設(shè)“成了政權(quán)問題的中心問題”⑥彭真：《關(guān)于晉察冀邊區(qū)黨的工作和具體政策報告》，中共中央黨校出版社，1997年版，第25頁。。村是任何組織形式的政權(quán)的基層組織，特別是在抗戰(zhàn)的特殊環(huán)境下，沒有老百姓的支持與擁護，邊區(qū)政權(quán)就無法生存。因此，只有將村政權(quán)牢牢掌握在自己手中，才能將政權(quán)基層夯實。為此，邊區(qū)政府采取了邊區(qū)、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村多層級的管理體制，村成為一級行政機關(guān)。新中國建立之后，正值新舊交替的全面開展時期，雖然沒有了殘酷復(fù)雜的戰(zhàn)爭環(huán)境，但是，這也是一個特殊的歷史時期，雖然將邊區(qū)的多層的管理體制改革為省、縣、鄉(xiāng)三級行政管理體制，但是，村一級的民主選舉制度還是保留下來，使村的基層組織建設(shè)仍保持著強有力的態(tài)勢。

二是基層組織必須要與上級政權(quán)的性質(zhì)一致?；鶎咏M織權(quán)力掌握在政治信仰一致的基層人員手中，才能保證政權(quán)對基層的強有力的控制。各級政權(quán)的建設(shè)都是先建立黨的組織，以此為基礎(chǔ)相繼建立基層政權(quán)。黨組織和基層政權(quán)組織合為一體，既強化了基層政權(quán)組織建設(shè)，又保持了對黨的高度一致，促使政令通達，執(zhí)行堅決，效果突出。

同時也應(yīng)注意到，建國后工作重心開始轉(zhuǎn)向城市，以城市管理農(nóng)村，形成以工業(yè)為主導(dǎo)，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的基本決策，使鄉(xiāng)村肩負著提供工業(yè)化資金的主要責任。鄉(xiāng)村基層政權(quán)除了穩(wěn)定社會秩序的政治職能以外，還承擔著組織生產(chǎn)的經(jīng)濟職能，而且這種職能的管轄范圍極為廣泛，管理措施十分強硬，這通過對生產(chǎn)任務(wù)、生產(chǎn)條件、生產(chǎn)程序等方面的全面控制體現(xiàn)出來。①秦志華編著：《中國鄉(xiāng)村社區(qū)組織建設(shè)》，人民出版社，1995年版，第211頁。隨著工業(yè)化步伐的加快，客觀上也要求農(nóng)村加快發(fā)展，這促使合作化運動過快，并很快進入到“政社合一”的人民公社時期。

Analysis of Establishment of the Rural Grass-Roots Government in Western Hebei Area in the 1940s and 1950s

CHENXin-hai
（School of Continuing Education，Langfang Normal University，Langfang Hebei 065000，China）

The Western Hebei area is located in the eastern mountainous area of Taihang Mountain，which is the core area of the Jin-Cha-Ji frontier.The establishment of the grassroots democratic government has not only maintained and reformed the grass-roots government of the national government and provided the experience for the establish of the grassroots democratic regime in the early stage of the PRC.Moving down of the administrative center of the Western Hebei area with the village-based establishment of governments strengthened the relation of the party and the populace，gave full play to the function of the grass-roots government，and provided strongsupport for the victory ofthe anti-Japanese War，the Liberation Wars，and the foundingofthe PRC.

1940s and 1950s；Western Hebei area；establishment ofthe rural government

K269

A

1674-3210（2017）02-0071-06

2017-03-05

河北省教育廳河北省高等學?？茖W研究計劃重點項目“建國初期河北村鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)與社會秩序重建研究”（SD161069）。

陳新海（1964—），男，山東冠縣人，廊坊師范學院繼續(xù)教育學院教授，主要研究中國歷史地理學。