田湘波

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

公民監(jiān)督在廉潔政府構(gòu)建中是否有效的指標(biāo)體系

田湘波

（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

衡量公民監(jiān)督作為廉潔政府建設(shè)工具有效性的指標(biāo)主要有5個：一國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序；公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望；政府是否用民意調(diào)查來作為施政的參考；信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況；是否有“公民憲章”（或類似的承諾）。用這5個指標(biāo)可以衡量我國公民監(jiān)督的有效性情況。

公民監(jiān)督；廉潔政府；舉報；民意調(diào)查；信息公開；公民憲章

透明國際將“公眾發(fā)言權(quán)”作為廉政工作是否有效的指標(biāo)。這些指標(biāo)是：“政府機(jī)構(gòu)是否定期向公民宣傳他們的有關(guān)權(quán)利？公民是否有現(xiàn)成的渠道獲得有關(guān)其權(quán)利的建議？政府機(jī)構(gòu)有投訴渠道嗎？有人使用嗎？投訴后有結(jié)果嗎？是否通知公民其投訴結(jié)果？是給予“舉報者”的保護(hù)嗎？當(dāng)其上司有腐敗行徑時，公務(wù)員或私人部門雇員是否覺得可以投訴呢？政府機(jī)構(gòu)是否進(jìn)行公眾調(diào)查來檢驗公眾對其所提供的服務(wù)的看法？在有適當(dāng)?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)上網(wǎng)機(jī)會的國家，政府部門是否在其網(wǎng)站上發(fā)布公民需要的信息？這是否可以滿足公民的需要？是否公布了“公民憲章”（或類似的承諾）來確立提供服務(wù)者義務(wù)和使用者的權(quán)利？”[1]

由以上可以推出制約公民監(jiān)督作為廉潔政府建設(shè)工具的有效性的因素，這些因素有5個：其一，一國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序；其二，公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望；其三，政府是否用民意調(diào)查來作為施政的參考；其四，信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況；其五，是否有“公民憲章”（或類似的承諾）。我們用上述指標(biāo)來衡量中國公民監(jiān)督有效性問題。

一、我國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序問題

大部分國家都是從制定請愿法及其相關(guān)程序等相關(guān)制度規(guī)定來保障公民監(jiān)督權(quán)的，而我國關(guān)于公民監(jiān)督只在憲法第41條作了原則規(guī)定，刑法第254條和刑事訴訟法第108、109、110條等也規(guī)定了公民的舉報權(quán)。最高人民檢察院制定的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》《關(guān)于保護(hù)公民舉報權(quán)利的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》《獎勵舉報有功人員暫行辦法》，監(jiān)察部發(fā)布的《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報工作辦法》，中紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《中紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》等，都對舉報工作作出了詳盡的規(guī)定。

此外，魯、晉、鄂、冀、桂、瓊、皖及湘等省都制定了公民有權(quán)行使舉報權(quán)的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)對立法的宗旨、法適用的主體和程序、公民舉報的權(quán)責(zé)等都作了規(guī)定，使舉報工作進(jìn)一步法治化。

但是，舉報制度的缺點(diǎn)也是非常明顯的，它主要表現(xiàn)在：法的位階太低且法規(guī)分散不統(tǒng)一。雖然信訪應(yīng)歸入請愿權(quán)的范疇，《信訪條例》也是法治化的前提，但是，它只是一個位階很低的行政法規(guī)。

實際上，1988年，深圳特區(qū)經(jīng)濟(jì)舉報中心的創(chuàng)立是舉報制度真正實施的標(biāo)志，此后，整個中國大地舉報中心似春筍般涌現(xiàn)。

總之，從正式制度規(guī)定來看，我國有比較健全的公民監(jiān)督制度，特別是有公民舉報制度，但是，這些規(guī)范較籠統(tǒng)，且缺乏系統(tǒng)性，并且沒有配套的實施細(xì)則，缺乏舉報的具體運(yùn)作程序，導(dǎo)致在實踐中操作性差。為了更好地保護(hù)公民的舉報權(quán)利，出臺舉報法勢在必行。

二、我國公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望問題

政治參與是政治行為的一種表現(xiàn)形式，而舉報腐敗者又是一種政治參與中的政治監(jiān)督行為，公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望這涉及到政治心理問題。政治心理是人們政治性格基本特征的反映。公眾舉報腐敗者心理可以界定為公眾在政治社會化的過程中，對舉報這種政治監(jiān)督這一特定政治行為的認(rèn)知、情感、愿望和信念及態(tài)度等的總和。要剖析中國公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望，必須要先研究公民的政治心理狀況。

總的說來，中國公眾是不太愿意舉報腐敗者的?！吨袊嗄陥蟆酚?009年3月刊登一項調(diào)查顯示，只有40.1%的受調(diào)查者覺得必須檢舉腐敗行為，有30.8%的人不這樣認(rèn)為。受調(diào)查者中大約有36.4%的人說，他們認(rèn)為自己的檢舉揭發(fā)不會受到認(rèn)真對待，34.9%的人擔(dān)心遭到打擊報復(fù)。這說明中國公眾對向有關(guān)當(dāng)局檢舉官員腐敗行為仍感猶豫，盡管他們對腐敗問題越來越感到憤怒[2]。

公眾是不太愿意舉報腐敗的根源就是政治動機(jī)不足。行為科學(xué)的相關(guān)理論認(rèn)為，政治行為都是在某種心理動機(jī)的作用下進(jìn)行的，政治動機(jī)是形成社會成員政治行為的直接原因。德國拓?fù)湫睦韺W(xué)家K.Lewin借用物理學(xué)中“磁場”概念提出了“field theory”理論，即“場”理論。此理論認(rèn)為，任何人的心理活動和行為都是人的內(nèi)在需要和外在環(huán)境相互影響的結(jié)晶。據(jù)此，他提出了著名的行為公式：B＝f（P·E）。其中B代表人的行為，P意指個人，E指代環(huán)境，f表函數(shù)，這個公式是指一個人的行為就是個人與環(huán)境相互影響的函數(shù)[3]。用這個公式可剖析舉報腐敗者的舉報政治行為。

在上述理論基礎(chǔ)上，又出現(xiàn)了激勵過程理論。該理論認(rèn)為，激勵是由對人的動機(jī)的激發(fā)而導(dǎo)致的行為過程，而影響動機(jī)的因素主要有兩個：外界刺激和內(nèi)在的需求。從管理的層面來分析，外界刺激主要指管理者設(shè)置的目標(biāo)、各種管理手段和措施。所以，我們也可用激勵理論來分析公眾心理不愿自覺舉報腐敗者的原因。

首先，舉報腐敗外界刺激不足。這表現(xiàn)為兩個方面：

一方面，先看看廉政建設(shè)目標(biāo)設(shè)置與公眾舉報的關(guān)系。上世紀(jì)八十年代，艾德溫·洛克等人通過諸多實驗研究創(chuàng)立了目標(biāo)設(shè)置理論。該理論認(rèn)為，挑戰(zhàn)性的目標(biāo)是激勵的來源，對于一個人的行動而言，具有一個明確而具體的目標(biāo)比沒有目標(biāo)更能激發(fā)人的積極性，從而能取得更好的業(yè)績。在設(shè)定目標(biāo)時，要特別注意目標(biāo)的難度和清晰度。難度適中、清楚的目標(biāo)的激勵效果最佳[3]124。

就我國廉政建設(shè)來看，體制內(nèi)力量是廉政建設(shè)的主要組織者、指導(dǎo)者，更多地站在黨與政府的角度來思考廉政建設(shè)。有些領(lǐng)導(dǎo)人有一種錯誤觀點(diǎn)，即認(rèn)為治理腐敗主要是懲治腐敗或查案，對舉報人的保護(hù)并不是一個重要的問題①2011年9月7日對A市紀(jì)檢干部的訪談。。在傳統(tǒng)舉報制度下，舉報作用受限，同時舉報行為會受到被舉報者的打擊報復(fù)，公眾會失去舉報的熱情。

另一方面，再看看強(qiáng)化理論與公眾舉報的關(guān)系。強(qiáng)化理論的提出者是布爾赫斯·斯金納。該理論的基本觀點(diǎn)是：人的行為是對其所獲得的刺激的函數(shù)。對一種行為肯定或否定的后果，在某種程度上能決定這種行為在將來是否會反復(fù)出現(xiàn)，并且肯定要比否定更有效果。

從舉報行為的后果看，一些舉報者受到了一定程度的打擊報復(fù)，這實際上是對他們參與政治監(jiān)督行為的否定評價，肯定評價少。雖然有獎勵制度，但不利的舉報環(huán)境使公眾不愿舉報腐敗者，使制定和建立的有關(guān)有利于監(jiān)督腐敗者的政策和制度形同虛設(shè)。

其次，參與舉報腐敗者的這種政治監(jiān)督的需求不足。馬斯洛的需求層次理論對管理心理學(xué)的發(fā)展有很大的影響?？死最D·奧德弗在需求層次理論的基礎(chǔ)上又創(chuàng)立了ERG理論。該理論的基本觀點(diǎn)是，人的需要可分為生存（Existence）需要、關(guān)系（Re1atedness）需要與成長（Growth）需要三個層次，某個層次的需要滿足得越少，則人們越渴望這種需要，并且人在一個特定的時間內(nèi)并非僅限于一種突出的需要，如果較高層次的需要經(jīng)常得不到滿足，人們就會再次尋求較低層次的需要。

中國還是一個發(fā)展中國家，生活還不富裕，普通公眾參與政治生活是一個“奢侈品”，而舉報這種政治監(jiān)督又是政治參與中的得罪人的奢侈品，因此廣大公眾有強(qiáng)烈的滿足較低層次的需要而有較少的高層次需要。加上舉報制度的不完善，公眾的政治監(jiān)督需求時常得不到滿足，他們常常會再次尋求低層次的需求。

最后，冷漠的政治心態(tài)。由于政治冷漠是民眾的一種政治態(tài)度和心理，因而更有著其復(fù)雜的歷史因素和社會因素。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2008年，全國檢察院共接受各類舉報線索約100萬件，其中大部分舉報都來自公眾。然而，2012年中共十八大之前，檢察機(jī)關(guān)受理的舉報線索卻呈下降趨勢，2003年全國檢察機(jī)關(guān)受理舉報線索143394件，到2008年只有7401件。對舉報者的打擊報復(fù)不能不說是舉報線索日趨減少的一個重要原因。[4]美國當(dāng)代政治學(xué)家羅伯特·A·達(dá)爾（Robert A.Dahl）研究過政治冷漠之原因，他認(rèn)為，積極參與政治者占人口的比例小，而持政治冷漠心態(tài)者占大多數(shù)。達(dá)爾認(rèn)為，產(chǎn)生公民政治冷漠的根源主要有以下六個方面：與從事其他活動相比，從事政治參與得到的報酬較低；如果他面臨的各項選擇之間沒有什么重大差異；個人的政治效能感越弱，越不會參與政治；高度相信一個政治體系的決策也會使人不參與政治；知識貧乏而無法參與；參與的障礙較大。[5]這是其對政治體系中的政治冷漠現(xiàn)象誘因的一般分析。我們也可以用這種理論來分析我國公眾舉報的實際心理情況。

進(jìn)行舉報可得到的報酬或收益有兩種，一種是從事舉報行為所得到的直接滿足感，一種是從事舉報結(jié)果得到的助益。后者包括金錢物質(zhì)利益、公平的、廉潔的社會環(huán)境等。由于舉報行為在我國有很大的風(fēng)險，搜集腐敗證據(jù)和舉報腐敗也不會變成一種產(chǎn)業(yè)。當(dāng)舉報不能帶來收益還會帶來利益損害時，當(dāng)從事其他活動比從事舉報能帶來更多報酬或收益時，公眾當(dāng)然不會自覺自愿地舉報。

按照達(dá)爾的第二個原因分析，當(dāng)我們無論選擇哪一種方式進(jìn)行舉報都沒有差別時，或者說都不會有什么結(jié)果時，公眾也不會有動力去舉報。

達(dá)爾論述的第三個原因是說，如果公眾認(rèn)為自己的舉報行為無足輕重，因為無論如何不能有效地改變腐敗者腐敗的局面，那公眾就不大會介入政治監(jiān)督了。[5]135舉報是否有效，大多數(shù)公眾是無信心的，所以，也會影響公民是否舉報。

達(dá)爾論述的第四個原因是說，“高度相信一個政治體系的決策全都具有正當(dāng)性、合法性、穩(wěn)定性和公平性，也會使一個人的參與看上去沒有必要了”[5]136。在中國，反腐敗主要是執(zhí)政黨在反腐敗，公眾相信執(zhí)政黨的廉政建設(shè)決策是出色的，所以，這也降低了舉報腐敗者的熱情。

當(dāng)我們對廉政、腐敗、廉潔、舉報等政治知識有限時，也不會進(jìn)行舉報。從全球來看，真正研究與重視腐敗問題是21世紀(jì)的事。對大多數(shù)公眾來說，并不能真正地理解腐敗與腐敗治理這個“奢侈品”問題，所以，要他們自覺舉報或抵制腐敗，是很難的事情。

達(dá)爾論述的最后一個原因是講政治參與的困難與代價。如果公民舉報遇到的障礙越大，他就越不會去舉報。他說：“如果籬笆那邊的草地并不更綠一些，為何要費(fèi)神攀過去呢？”[5]137我們也可以說，當(dāng)公眾認(rèn)為舉報沒有報酬或者報酬很低，甚至對自己利益有損害時，也不會去舉報。

可喜的是，2012年中共十八大之后，由于反腐敗力度的加大，公眾舉報的數(shù)量大大增加。如何保持這種態(tài)勢，并使政府與大眾結(jié)成鞏固的聯(lián)盟進(jìn)行腐敗治理是我們努力的一個方向。

三、我國政府施政與民意調(diào)查的關(guān)系

所謂施政就是政府施行政務(wù)。具體地說，施政是指政府在一種政治價值和理念的指導(dǎo)下，通過一套制度體系來制定政策和實施政策，從而實現(xiàn)對公共權(quán)益進(jìn)行分配的一種公共管理活動。[6]從這個概念可以看出，施政從本質(zhì)上來說是一種政治治理和公共管理活動，它需要一種政治價值觀指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上形成一套制度體系，并通過政策工具來進(jìn)行，其目的是進(jìn)行公共權(quán)益分配。

施政要有一種政治理念作指導(dǎo)。施政理念是政府施政的基本原則，是政府施政的政治價值取向，它直接關(guān)系到政府施政的行為與結(jié)果。[7]實現(xiàn)善治的條件，也即善治的基本要素，也就是政府施政的價值和理論，即合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。與民意調(diào)查有關(guān)的施政理念主要是參與理念，或者說是民主理念。

施政的首要前提是決策，施政的民主化首先要決策的民主化，而在決策之前進(jìn)行民意調(diào)查是施政民主化的一個重要體現(xiàn)。在當(dāng)代社會，政府施政之前進(jìn)行民調(diào)是獲得民意的最好途徑，是公眾參與政府制定公共政策的重要參政方式。通過民意調(diào)查可以拉近決策和民意之間的距離，從而使政府的決策更合乎民意。所以，從一定意義上說，決策時民主比效率更加重要。韋伯認(rèn)為民主是確保政治和國家領(lǐng)袖富有效率的關(guān)鍵，它最大限度地提供了動力。[8]熊彼特認(rèn)為民主是實現(xiàn)政治決策的一種制度安排。政治決策民主應(yīng)體現(xiàn)決策的主體是人民，決策必須代表和體現(xiàn)人民的意愿。民主論的主要代表達(dá)爾認(rèn)為，所謂民治，就是普通公民廣泛享有參與決策的一種體制，就是對政府決策過程的操控過程。

決策是否能達(dá)到民主化與能否以民情民意為依據(jù)關(guān)系甚大。布坎南認(rèn)為，公共決策失誤是政府失靈的主要體現(xiàn)。公共決策失誤的一個原因就是決策信息的不完全性。比如，由于人的有限理性和信息的不對稱，政府很難分辨誰應(yīng)該真正享受醫(yī)療保障，這樣基于不完全信息的決策容易產(chǎn)生失誤。政府決策過程中的一項措施就是充分集中民眾的智慧、調(diào)動公民的參與積極性，來保障信息的正確性。所謂民意，就是指廣大民眾對政治、經(jīng)濟(jì)或社會問題的共同態(tài)度或看法，對這種意見和愿望的征詢、了解和分析，即是民意調(diào)查。運(yùn)用科學(xué)方法與手段進(jìn)行民意調(diào)查，可以及時、準(zhǔn)確地收集民眾意見，預(yù)測社會輿情的變化。[9]現(xiàn)代民意調(diào)查興起于資本主義制度登上世界歷史舞臺之際。廣義的民調(diào)是指對政經(jīng)及社會生活等領(lǐng)域中民眾意見的調(diào)查。狹義的民調(diào)就是指除了市場調(diào)查以外的主要針對政治生活和社會生活領(lǐng)域的調(diào)查?？傊?，民調(diào)是針對當(dāng)前民眾關(guān)心的社會熱點(diǎn)問題，對民眾的意見而進(jìn)行的廣泛調(diào)查，其宗旨是助決策者了解民心民意，從而為正確決策提供現(xiàn)實依據(jù)?？梢赃@樣說，民調(diào)就是一種信息反饋方式，是一種監(jiān)督手段和驗證手段，總之，是一種政治參與方式[10]。

政府施政與民意調(diào)查的關(guān)系有三方面：首先，民意調(diào)查促使政府施政時與公眾進(jìn)行主動交流，保障了公眾的表達(dá)權(quán)。如果民意渠道不暢通，公眾表達(dá)權(quán)就會受政府和精英的排擠，公眾難以對公共決策施加影響。其次，民意調(diào)查提高了公眾監(jiān)督政府施政的力度。公共政策的制定、執(zhí)行及其效果都要接受民眾的監(jiān)督，而民眾監(jiān)督的體現(xiàn)就是從民意調(diào)查得出的結(jié)果體現(xiàn)出來。所以，民意調(diào)查是公民參與政治監(jiān)督一種手段，民調(diào)可以引導(dǎo)政府制定公共政策的方向。最后，民意調(diào)查可以體現(xiàn)公眾期望與政府行為之間的距離或“裂痕”，如果差距過大，可能會導(dǎo)致請愿式或抗議性政治參與。所以，政府就需要通過民意調(diào)查了解這些“裂痕”，并通過民意調(diào)查制定公共政策來彌補(bǔ)這個“裂痕”，從而防止“裂痕”擴(kuò)大而引起政治動亂，進(jìn)而保持社會穩(wěn)定。

從理論上了解了民意調(diào)查和施政的關(guān)系之后，我們看看我國政府把民意調(diào)查作為施政參考的情況。主要也從理念、制度及具體運(yùn)行三方面來看。

從理念來看，把民意調(diào)查作為施政的參考應(yīng)該是21世紀(jì)的事。在西方，民意調(diào)查作為一種實證研究方法有90年的歷史，但真正繁榮是“二戰(zhàn)”之后的事。在中國，2001年以前，也有民意調(diào)查，也會把民調(diào)結(jié)果作為施政參考，但政府并沒有把民調(diào)作為施政的理念，而且民調(diào)也是零星進(jìn)行的。把民意調(diào)查作為施政的參考的標(biāo)志性事件就是中共十六大明確提出要“改革和完善決策機(jī)制”。在這種理念的指導(dǎo)下，我國的民調(diào)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展起來。

從理念上升為行動和制度來看，民調(diào)是公共政策制定前的常態(tài)行為，并有制度化的舉措。從2008年開始，每年中組部已委托國家統(tǒng)計局在全國進(jìn)行民調(diào)，搜集組織工作方面的民意。2009年8月2日，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于開展2009年組織工作滿意度民意調(diào)查工作的通知》，山東省委、省政府于2007年底發(fā)布《關(guān)于健全推動科學(xué)發(fā)展促進(jìn)社會和諧考核監(jiān)督體系的意見（試行）》，2008年6月初，中共廣東省委組織部公布了《廣東省市廳級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價試行辦法》。此外，四川省、湖南省、河北省、北京市等也制定了這方面制度，杭州、鄂爾多斯、太原等地也制定了這方面制度。

從政府把民意調(diào)查作為施政參考的具體運(yùn)行來看，2003年底，國家統(tǒng)計局要求各省市統(tǒng)計部門創(chuàng)建“計算機(jī)輔助電話調(diào)查（CATI）系統(tǒng)”，努力進(jìn)行民意調(diào)查。2005年以后，由于互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查在民意調(diào)查中占主導(dǎo)地位。至2010年底，已有28個?。ㄖ陛犑校┙⑵鹗〖壣缜槊褚庹{(diào)查機(jī)構(gòu)，其中最有名的是廣州市社情民意研究中心和山東省民意調(diào)查中心。同時，非官辦第三方民調(diào)機(jī)構(gòu)也紛紛涌現(xiàn)。但是，民調(diào)機(jī)構(gòu)中還是官方統(tǒng)計系統(tǒng)的民調(diào)機(jī)構(gòu)占了統(tǒng)治地位，而且非官方民調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行有經(jīng)費(fèi)或人才方面的困難。[11]

目前，全國“兩會”召開前的民眾熱點(diǎn)問題、中組部組織工作滿意度的評價、廉政建設(shè)工作、公共政策的制定及其績效的評估、干部個人工作的優(yōu)劣的評價等都會利用民意調(diào)查。民意調(diào)查實質(zhì)上體現(xiàn)了公民對施政的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。雖然民調(diào)是政府決策前了解民意的一種手段，但是民調(diào)也是衡量公眾參與公共政策制定程度的一把尺子。

不過，這方面工作也存在不足?？偟恼f來，各級政府以民調(diào)作為施政參考的水平不高，這主要表現(xiàn)在：預(yù)設(shè)民意調(diào)查結(jié)論、民意調(diào)查走過場、調(diào)查結(jié)果的利用率還比較低等問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因是：決策的民主化程度低，公民參與的總體水平還是比較低；政府決策還未從根本上實現(xiàn)從經(jīng)驗決策到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變；我國政府決策系統(tǒng)還不夠現(xiàn)代化，決策系統(tǒng)之下的各子系統(tǒng)之間的分工、協(xié)調(diào)等存在問題。廣州社情民意研究中心于2010年12月開展了“干群關(guān)系公眾評價”調(diào)查，內(nèi)容主要包括公眾對目前以官民關(guān)系為主的干群關(guān)系的基本評價、對政府“問政于民、問需于民、問計于民”（以下簡稱“三問”）方面工作的評價、對公務(wù)員及政府相關(guān)工作人員“工作態(tài)度”、“工作作風(fēng)”等以滿意程度評價的指標(biāo)。調(diào)查采用配額和隨機(jī)抽樣，電話訪問了珠三角、粵東、粵西和粵北地區(qū)10個城市的2023位居民。調(diào)查顯示，其中認(rèn)為“官意偶爾脫離民意”的受訪居民比例達(dá)44.6%，“官意常脫離民意”的有17.4%；而認(rèn)為官意與民意“基本是一致的”比例較低，僅為20.7%；另外“難說”的也有17.3%。另一方面，公眾對政府民調(diào)工作滿意度較低，公眾對政府“三問”工作的滿意度僅為27%。民調(diào)顯示，對公眾評價干群關(guān)系影響最大的是政府“三問”工作?！叭龁枴焙诵木褪且{(diào)查研究，問民所需。調(diào)查研究工作必須多一些深入普通群眾的調(diào)查研究，少一些官員對官員、上級對下級的調(diào)查研究，著重著力防止調(diào)查研究本身脫離群眾。同時，要注重建設(shè)民意表達(dá)渠道，真正讓群眾的意見和愿望表達(dá)出來[12]。廣東省是中國改革開放的前沿省份，廣東省施政利用民調(diào)作參考是此種情況，可想而知其他省份的情況。

四、信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況

研究表明，政府掌握著絕大部分資訊。政府應(yīng)公開的資訊主要有：政府存在狀況資訊；政務(wù)運(yùn)作資訊；政府運(yùn)營和實施管理過程中采集、生成或轉(zhuǎn)換而來的資訊等。[13]

2008年以前，我國也沒有關(guān)于情報公開的專門立法，只有一些地方性信息公開行政法規(guī)。從2002年到2008年，上海、北京、四川、重慶、河北和遼寧等31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都陸續(xù)出臺了相關(guān)法令規(guī)定，36個國務(wù)院部門制定了政務(wù)公開規(guī)定，其中，11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了政府信息公開的地方性法規(guī)，廣州、杭州、長春、深圳、佛山、鞍山等省會市和較大市也頒布實施了政府信息公開的地方性規(guī)定。此外，地方還相繼建立了新聞發(fā)言人、規(guī)章制度上網(wǎng)、信息公開聯(lián)席會議等相關(guān)制度。2008年以前，關(guān)于知情權(quán)的內(nèi)容，還在一些單項法律中有所反映。2008年，《信息公開條例》頒布了，使公民知情權(quán)有了一定的保障。但是，信息公開法律制度是一個體系化的制度，除了信息公開法之外，還應(yīng)包括數(shù)據(jù)保護(hù)法、隱私權(quán)法和行政程序法等相關(guān)內(nèi)容。

現(xiàn)在，看看我國利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開的工具的情況。21世紀(jì)，信息的電子化和網(wǎng)絡(luò)化已成為難以抗拒的歷史潮流。政府利用互聯(lián)網(wǎng)公開信息主要是進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，而政府網(wǎng)站是電子政務(wù)建設(shè)的主要內(nèi)容。

政府網(wǎng)站有廣義和狹義之分。狹義的政府網(wǎng)站通常是指傳統(tǒng)意義上的政府門戶網(wǎng)站。政府網(wǎng)站也可廣義地包含政務(wù)微博、政務(wù)博客、政務(wù)SNS，政務(wù)APP等以各種形式搭載在其他互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布平臺上的“影子”站點(diǎn)[14]。我們這里講的互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開的工具主要是講狹義的政府門戶網(wǎng)站的情況。

20世紀(jì)70年代以來，美國、英國、德國、法國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家在鼓勵“信息高速公路”建設(shè)的情況下，電子政府務(wù)得到了快速的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)90年代這些國家提出了建立電子政府的目標(biāo)。

我國的電子政務(wù)建設(shè)可劃為三個發(fā)展階段：政府辦公自動化階段，電子政務(wù)基礎(chǔ)工程設(shè)施建設(shè)時期及本世紀(jì)初全面構(gòu)建電子政府和實施電子政務(wù)時期。[15]政府上網(wǎng)是第三階段的主要應(yīng)用。2006年元旦，我國中央政府門戶網(wǎng)站正式開通，它是我國各級政府發(fā)布政府信息的綜合平臺。中國“政府上網(wǎng)工程”全面鋪開是2007年開始的，這個工作主要是政府的推動。政府網(wǎng)站基本具備三項職能：信息發(fā)布、網(wǎng)上辦公和網(wǎng)上交互。

政府網(wǎng)站最主要功能就是信息發(fā)布功能。從實際實施來看，由于互聯(lián)網(wǎng)具有方便快捷、低成本、公開透明、立體直觀[16]、記憶、不受時空限制、容量大等特點(diǎn)，政府網(wǎng)站因其自身優(yōu)勢被定位為政府信息公開的“第一平臺”，擔(dān)任著政府信息公開的重任并成為信息公開的主渠道。雖然政府網(wǎng)站對于保證信息公開起了很大的作用，但是，也存在以下幾個問題：

一是資訊公開的內(nèi)容不全。當(dāng)前，政府網(wǎng)站公開的信息多以政策性、宣傳性信息為主。網(wǎng)站信息主要是枯燥的政府公文、會議簡訊、領(lǐng)導(dǎo)講話、地方介紹或機(jī)構(gòu)職能介紹，內(nèi)容陳舊，沒有新意，而政府采購、財政資金支出、人事任免、干部選拔等方面公開不理想。2011年12月，中國軟件評測中心發(fā)布的報告表明，80%以上的各級政府網(wǎng)站都有信息和服務(wù)失效等現(xiàn)象。民眾最關(guān)注的信息，如教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、企業(yè)開辦等，在政府網(wǎng)站覆蓋率比較低，絕大多數(shù)網(wǎng)站服務(wù)覆蓋率不足50%，最低僅為13.86%，政府網(wǎng)站信息服務(wù)民眾需求不足。政府網(wǎng)站發(fā)布的政策文件也存在發(fā)布不完善或者未很好區(qū)分政務(wù)信息與新聞信息等問題[17]。由于信息公開不夠規(guī)范，從而導(dǎo)致信息公開隨意性比較大。

二是資訊時效性比較差。根據(jù)信息時效性長短，我們可以把網(wǎng)站上的信息分為長期有效的資訊和短期有效的資訊。前者如法律、政策條文等，可以不及時更新，后者主要是指新聞報道等，要及時翻新。通過觀察政府網(wǎng)站能感知，政府網(wǎng)站中短期信息更新速度不快，從而導(dǎo)致信息質(zhì)量不高，實用性不強(qiáng)。

三是資訊加工能力不強(qiáng)。它主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，張揚(yáng)政府政績過多，公開公眾需要的服務(wù)類信息過少；其二，對資訊加工不足，即一次資訊（如政策性資訊等）公開過多，對于一次資訊進(jìn)行二次加工和三次加工類的資訊過少。這樣就使公眾對一次資訊理解不夠透徹。

四是各地區(qū)和各部門電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展不平衡，資訊公開不公平問題比較突出。通常來說，市級、省級和中央級等政府網(wǎng)站信息公開程度要明顯強(qiáng)于縣級政府網(wǎng)站，東部和南部地區(qū)政府網(wǎng)站信息公開建設(shè)水平要優(yōu)于中部和西部政府網(wǎng)站。

美國國家電子商務(wù)協(xié)調(diào)委員會認(rèn)為，政府網(wǎng)站從低級向高級發(fā)展有5個層次①第一層指只需點(diǎn)擊幾下鼠標(biāo)，就可以得到政府機(jī)構(gòu)提供的信息和服務(wù)；第二層提供了在線處理方式，如辦理車輛登記等；第三層的門戶網(wǎng)站，當(dāng)人們從一項業(yè)務(wù)跳轉(zhuǎn)到另一項業(yè)務(wù)時，不需要重新進(jìn)行身份驗證，這建立在兩個部門合作的基礎(chǔ)之上；第四層則可以從所有可用的政府資源中調(diào)出事務(wù)處理所需要的數(shù)據(jù)，這要求機(jī)構(gòu)間的充分合作，才能使不同的數(shù)據(jù)庫相互連接；第五層允許人們按自己的意愿與政府進(jìn)行交互式訪問，在與居民相關(guān)的特殊環(huán)境的特定領(lǐng)域內(nèi)提供集中的和定制化的信息與服務(wù)（道格拉斯·霍姆斯：《電子政務(wù)》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004：9.）：如果按照這五個層次的要求標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國政府網(wǎng)站建設(shè)離這個標(biāo)準(zhǔn)還有一段距離。我國政府網(wǎng)站主要是第一層次的服務(wù)，而且關(guān)鍵信息還未提供。正因為如此，所以政府網(wǎng)站使用率不高。據(jù)計世資訊發(fā)布的《2007年中國政府公眾網(wǎng)站評估研究報告》稱：我國政府網(wǎng)站應(yīng)用率不高，經(jīng)常瀏覽政府網(wǎng)站的網(wǎng)民只占國內(nèi)網(wǎng)民總數(shù)的4.0%，有達(dá)57.5%的網(wǎng)民從未訪問過政府網(wǎng)站。[18]中國社會科學(xué)院《互聯(lián)網(wǎng)在中國城市的使用狀況及其影響的調(diào)查報告》表明，超過75%的人不知道電子政務(wù)為何物，常利用政府網(wǎng)站的網(wǎng)民只有9.7%，而從未利用過政府網(wǎng)站的網(wǎng)民卻占了45.6%。[19]這些數(shù)據(jù)均明白無誤地表明政府網(wǎng)站的困惑——政府網(wǎng)站的關(guān)注度亟待提高。相比之下，美國有50%以上的人利用政府網(wǎng)站，澳大利亞有39%的成年人通過政府網(wǎng)站查找政務(wù)信息，上網(wǎng)用戶對政府網(wǎng)站滿意度達(dá)到了90%。[20]

五、是否有“公民憲章”（或類似的承諾）的問題

所謂公民憲章，就是用憲章的方式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等公開，接受民眾的監(jiān)督，其目的在于提高政府服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度。公民憲章是英國公民憲章運(yùn)動的改革成果，也是新公共管理運(yùn)動的結(jié)果，它是從20世紀(jì)80年代末90年代初開始興起的。英國政府改革的宗旨或重點(diǎn)不再是追求經(jīng)濟(jì)或效率而是追求服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度。英國公民憲章的內(nèi)容主要包括明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、透明度、顧客選擇、禮貌服務(wù)、完善的監(jiān)督機(jī)制及資金的價值等六項原則。這一運(yùn)動使許多國家的政府紛紛效仿。1992年，法國政府和比利時政府發(fā)動了“公共服務(wù)憲章”運(yùn)動。1993年，美國戈爾報告的第二章題目就是：“顧客至上”。到1996年，全世界共有15個國家推行了服務(wù)承諾制。公民憲章實際上是確立服務(wù)提供者的責(zé)任和被服務(wù)者的權(quán)利。

實際上，公民憲章來自于企業(yè)“服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)”理論，它是公共管理學(xué)習(xí)企業(yè)管理的結(jié)果。服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)理論被運(yùn)用于企業(yè)管理中，從而變成企業(yè)的服務(wù)承諾理論。服務(wù)承諾也可以說是由實體產(chǎn)品質(zhì)量的擔(dān)保演變而來。服務(wù)承諾是指“服務(wù)提供者對服務(wù)商品價值的承諾”，服務(wù)承諾實際上也是企業(yè)的一種銷售契約。這種理論強(qiáng)調(diào)把重心放在為他人服務(wù)上，以員工、客戶及群體為先，為了滿足他們的需求而獻(xiàn)身的領(lǐng)導(dǎo)方式。并且服務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)作為新型領(lǐng)導(dǎo)模式，一般不是以支配而是以服務(wù)的對象來看待下屬職員或員工。這就不再是以自我為中心、無條件下命令的領(lǐng)導(dǎo)，而是在信賴和信任的基礎(chǔ)上，具備開放的價值觀的領(lǐng)導(dǎo)。

在中國，它不叫公民憲章，而是稱之為社會服務(wù)承諾制。所謂社會服務(wù)承諾制就是政府部門或公共服務(wù)部門將組織的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序、服務(wù)時限、違諾賠償標(biāo)準(zhǔn)及投訴程序等，公開向服務(wù)對象做出承諾，并公布監(jiān)督制約措施的制度。社會服務(wù)承諾制也是對新加坡和香港服務(wù)承諾制的經(jīng)驗借鑒。中國內(nèi)地的社會服務(wù)承諾制最早于1994年在煙臺實施，開始主要在建設(shè)、電業(yè)、公交等部門推行，以后逐漸推廣到其他24個部門。煙臺的經(jīng)驗得到了中央和地方的認(rèn)可，此后社會服務(wù)承諾制推廣到全國各地。

社會服務(wù)承諾制是政府承諾制的一種形式，也可稱之為服務(wù)理念和標(biāo)準(zhǔn)的承諾，除此之外，還有政務(wù)類型的承諾、效率類型的承諾、懸賞類型的承諾和未類型化的承諾等。[21]在實際制度運(yùn)行中，許多地方把服務(wù)理念和標(biāo)準(zhǔn)的承諾、效率類型的承諾和未類型化的承諾等皆統(tǒng)稱為社會服務(wù)承諾。

作為競爭不充分的一種補(bǔ)充機(jī)制，社會服務(wù)承諾制的主體應(yīng)該是競爭不充分的和不能參與競爭的壟斷行業(yè)或部門。依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以對社會服務(wù)承諾制的主體進(jìn)行分類。按我國當(dāng)前實施社會服務(wù)承諾制單位的性質(zhì)可以劃分為政府機(jī)關(guān)、公用事業(yè)單位和企業(yè)三大類；也可以按服務(wù)行業(yè)的性質(zhì)分為三類，它們包括:一是壟斷半壟斷行業(yè)，如鐵路、郵政等部門；二是競爭不充分或目前不能參與競爭的公共性服務(wù)行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)、公共交通、教育、衛(wèi)生、文化等；三是管制性服務(wù)行業(yè)，如公安、工商、稅收、消防等，這些部門的特殊性不允許私人團(tuán)體經(jīng)營，成為公共權(quán)威獨(dú)立經(jīng)營的服務(wù)行業(yè)。上述三類行業(yè)都是政府壟斷的公共服務(wù)性行業(yè)。煙臺市建委是全國最早實行社會服務(wù)承諾制的部門。從煙臺市自來水公司社會服務(wù)承諾制的實施情況可以歸納社會服務(wù)承諾制的基本內(nèi)容，即服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序和時限、責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)和投訴程序以及實現(xiàn)承諾的內(nèi)外監(jiān)察體系指標(biāo)等。

社會服務(wù)承諾的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：有利于公民政治參與，有利于加強(qiáng)對政府的監(jiān)督；有利于改進(jìn)政府服務(wù)；有利于公民與政府之間的交流，它是公民對政府服務(wù)的一種反饋形式；有利于信息公開。

雖然社會服務(wù)承諾在現(xiàn)實中普遍存在，但也存在一些問題。社會服務(wù)承諾制中存在的問題主要有以下五個方面:急于模仿或迫于上級壓力而“一哄而起”[22]，不踐諾的行為嚴(yán)重；不從自身實際出發(fā)進(jìn)行承諾，承諾名不符實；避開某些帶有敏感性的問題進(jìn)行承諾，從而使承諾避重就輕；對社會服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)定得過低，從而失去了承諾的意義；有的承諾的單位不以身作則，即使自己違了諾，也不追究違諾責(zé)任，有的甚至出現(xiàn)投訴了而不理睬，監(jiān)督了而不處罰的情況。此外，在中國，實行社會服務(wù)承諾制是上世紀(jì)末一種潮流，目前，這種趨勢冷落下來了。

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Index System for the Effectiveness of Civil Supervision in Building a Clean Government

TIAN Xiangbo(School of Law,Department of Political Science,Hunan University,Changsha 410082,Hunan,China)

There are five indicators to measure the effectiveness of civil supervision over a clean government:Is there a national system for civil supervision with related implementation procedures;are the public willing to report on corruption;will the government refer to the results of opinion polls in their governance;the accessibility of information,especially the use of the internet for disclosing information;and whether there is a“Citizen’s Charter”(or similar commitments).These five indicators can be used to measure the effectiveness of civil supervision in our country.

civil supervision;clean government;reporting;opinion polls;information disclosure;Citizen’s Charter

D630.9

A

1674-9170（2017）04-0045-09

2017-04-15

田湘波（1965-），男，湖南沅陵人，湖南大學(xué)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。

責(zé)任編校 王學(xué)青