李夢瑩，顏德如

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽 110004)

“后單位社會”官德的嬗變與重塑

李夢瑩1，顏德如2

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長春 130012；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽 110004)

官德是領(lǐng)導(dǎo)干部在其權(quán)力活動實踐中應(yīng)予遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則，當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部官德失范的行為是自律性道德滑坡和制度性監(jiān)管缺位共同作用的結(jié)果。作為以現(xiàn)代化為訴求的制度安排，“單位制”是新中國成立后綜合性的政治和社會制度機(jī)制，單位體制所內(nèi)生的制度性特質(zhì)是“后單位社會”扭曲的政績觀、自利性傾向凸顯、權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)等官德異化行為的一種制度性力量。因此，在構(gòu)建新型官德模式的過程中必須清晰地意識到此過程需要克服單位制度的巨大慣性和變革形態(tài)的制約作用，加強(qiáng)單位內(nèi)部行政決策的民主化、推進(jìn)行政執(zhí)行的科學(xué)化、完善行政監(jiān)管的制度化等方式，以協(xié)同改進(jìn)新時期官德建設(shè)。

官德；單位制；后單位社會；政績；思想政治教育

“人無德不立，國無德不興”，官德水平的高低是執(zhí)政黨執(zhí)政能力和社會發(fā)展的關(guān)鍵因素，而“單位制”則是集政治授權(quán)、身份賦予、資源配置等功能于一身的新中國社會的基礎(chǔ)性秩序體制，以權(quán)力制度再分配和官德理念演進(jìn)變遷為基礎(chǔ)的歷時性考察就無法回避“單位制”這一總體性的制度安排。作為黨的行政理念的制度性實踐，單位制的演進(jìn)歷程對中國官員道德理念的形成與變遷均產(chǎn)生重要的影響。在面對以市場化為導(dǎo)向的“后單位社會”部分異化的官德理念和行動實踐，如何調(diào)動單位內(nèi)外制度性的力量以重構(gòu)新型的官德形態(tài)，對于實現(xiàn)黨的十八大提出的“中國夢”和“全面建成小康社會”具有重要的理論價值和實踐意義。

一、官德的內(nèi)涵與“單位制”的共變

“為政以德”“仁政”“德治”等思想是中國傳統(tǒng)社會對官德行為與理念的應(yīng)然性要求。隨著19世紀(jì)中后期的西學(xué)東漸和中國現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)代科層化組織對科學(xué)理性的呼喚對傳統(tǒng)的官德理念形成了巨大的沖擊?！皢挝恢啤弊鳛楣伯a(chǎn)黨人回應(yīng)中國現(xiàn)代化的一種全方位的制度安排，其所創(chuàng)立的新型的行政管理模式和社會整合方式都形塑了新中國官德的特征與結(jié)構(gòu)，因此要考察二者之間的共變關(guān)系，則亟須厘清“官德”與“單位制”的內(nèi)涵與本質(zhì)。

(一)作為一個歷史范疇的“官德”

中國古代社會的思想文化要求為官者以“德行”為表率，以此贏得民眾的愛戴和世人的擁護(hù)。在官員的行為準(zhǔn)則層面，以“廉為政本”作為官德的基礎(chǔ)，認(rèn)為廉政乃“國之大維”“人生大綱”。在官德的教育方式層面，強(qiáng)調(diào)“修身正己”與“克己奉公”相結(jié)合。在官吏的選拔任用層面，以“德才兼?zhèn)洹弊鳛楣賳T舉任和晉升的重要參考。政治文明是具有高度承繼性的文化體系，傳統(tǒng)文化中官德的基本理念對現(xiàn)時代官德的具體表現(xiàn)也產(chǎn)生了重要的影響。作為一種特殊存在形式的道德體系，學(xué)界主要將官德界定為“各級官員在從事領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)過程中所具有的道德意識、道德情操、道德品質(zhì)，是為官者在行使公共權(quán)力，提供公共服務(wù)過程中所必須遵循的道德規(guī)范”[1]。筆者認(rèn)為此種官德定義是官員自身道德狀況的綜合反映，包括為官者的個人品行、文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)、職業(yè)能力和社會公德等方面的屬性。顯然，將官德內(nèi)涵建立在官員個人的全部個性品格基礎(chǔ)上，使得此概念外延極大，而泛化的概念則不利于加強(qiáng)官德建設(shè)的制度設(shè)計?，F(xiàn)行的官德界定受制于中國傳統(tǒng)官德文化的影響，將為政者的德行建立于自身的“內(nèi)省”“慎獨”等自律性的道德要求，忽視管理制度的制約作用。而現(xiàn)代公共行政理念則在關(guān)注于個體因素之外，更強(qiáng)調(diào)法理性與科層化的管理理念，凸顯制度因素規(guī)制官德的實踐。因此，結(jié)合現(xiàn)代公共行政的理念，具體考察行政領(lǐng)導(dǎo)這一特殊社會角色的角色期望與職業(yè)要求，應(yīng)該成為界定新時期官德概念的新途徑。

筆者認(rèn)為，將官德的內(nèi)涵限定于職業(yè)道德的視域內(nèi)更具操作性。相應(yīng)的，官德的作用范圍也應(yīng)該限定在官員行使公共權(quán)力的活動中。這既契合了作為“官”這一特殊職業(yè)和社會角色的內(nèi)在要求，也避免了官德外延的無限擴(kuò)展。以職業(yè)角度限定的官德應(yīng)具備以下兩個特征：首先，以公共性為其本質(zhì)要求。以現(xiàn)代公共行政理論觀之，官員受公民的委托行使公共權(quán)力、處理公共事務(wù)，這從本質(zhì)上規(guī)定了官德孕發(fā)于社會生活的公共領(lǐng)域，“具有政治功能的公共領(lǐng)域不僅需要法治國家機(jī)制的保障，它也依賴于文化傳統(tǒng)和社會化模式的合拍，依賴于習(xí)慣自由的民眾的政治文化”[2]。中國古代思想家就提出了官員應(yīng)以民眾、社稷、天下為懷的思想。及至現(xiàn)代，官德的公共性就應(yīng)體現(xiàn)為以公共利益和社會義務(wù)為重，強(qiáng)調(diào)在公共權(quán)力活動中對公民利益和社會責(zé)任的承擔(dān)。其次，以廉潔進(jìn)取為核心。早在春秋戰(zhàn)國時期，法家思想代表人物管子就將“廉”與政治結(jié)合在了一起，提出“禮義廉恥，國之四維，四維不張，國乃滅亡”；漢代的班固也指出：“吏不廉平，則治道衰。”[3]作為極具歷史傳統(tǒng)的官德底線與要求，廉潔奉公應(yīng)成為現(xiàn)代官員工作中必須堅守的品質(zhì)。在堅持廉潔奉公的前提之下，面對改革深水期不斷涌現(xiàn)的社會矛盾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新情況，黨員干部還必須具備進(jìn)取果敢的能力水平。如若官員缺乏進(jìn)取之心，不僅無法有效處理社會經(jīng)濟(jì)突發(fā)事件，也不符合新科技、新理念不斷涌現(xiàn)的快速變遷的社會要求。

(二)作為一個制度實踐的“單位制”

單位制是中國共產(chǎn)黨在社會主義再分配體制下的制度設(shè)計，中國的單位是一個兼具政治、經(jīng)濟(jì)和社會功能的三位一體的制度安排。綜合各學(xué)科的研究成果和單位實際的運行邏輯，筆者認(rèn)為，單位制是依托于新中國社會主義政治和經(jīng)濟(jì)制度所構(gòu)建的特殊機(jī)制，是國家進(jìn)行社會控制、資源配置以及社會整合的制度化形式，各級黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及國有企業(yè)是單位制最主要的承載主體。作為同時承載社會保障、身份定義、社會生產(chǎn)等多種社會職能的實體性組織，有效的行政管理和政治傳導(dǎo)一直是單位實際運作過程所需的基礎(chǔ)條件。伴隨著單位體制的形成、確立和改革，恰與中國共產(chǎn)黨從革命黨到執(zhí)政黨的歷史變遷同步，這種變遷的本質(zhì)表現(xiàn)在黨的組織管理制度、官德的歷史階段性與社會整合機(jī)制的內(nèi)在同構(gòu)。黨對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治品德、職業(yè)道德、能力素質(zhì)要求的階段性特征，目的即是為了滿足在革命戰(zhàn)爭年代和社會主義建設(shè)時期“單位制”這一社會整合機(jī)制的內(nèi)在需求。單位制的生發(fā)與確立徹底改變了舊中國的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)和組織管理機(jī)制，這使得黨對官員道德能力的要求產(chǎn)生了極具“單位中國”特色的變遷軌跡和內(nèi)容特征。這種新中國獨具特色的官德模式，既與傳統(tǒng)文化道德保持一定的延續(xù)性，又與共產(chǎn)黨創(chuàng)立的“單位制”存在體制的同構(gòu)性。因此，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)影響的基礎(chǔ)上考察官德的變遷就無法回避以組織化和現(xiàn)代化為導(dǎo)向的“單位制”，不了解“單位制”的生成與發(fā)展，就無法揭示新中國官德內(nèi)涵的制度性基礎(chǔ)。

二、“單位制”的確立與“大公”官德的形成

作為“舉國通一式”的單位體制構(gòu)建，是中國共產(chǎn)黨為了告別晚清以來的社會總體性危機(jī)，將民眾組織起來推進(jìn)民族國家構(gòu)建和實現(xiàn)趕超發(fā)展的國家敘事。為了強(qiáng)化黨組織對基層社會的管理能力，黨對行政干部加強(qiáng)了社會主義價值宣傳與教育，凸顯了對宏觀指令的服從與執(zhí)行，批判了小團(tuán)體主義和本位主義的“小公”利益。這些官德領(lǐng)域的新理念，在“單位制”形成過程中逐漸以制度化的形式得以落實，這使得中國傳統(tǒng)官德的內(nèi)容在理念與規(guī)范上都獲得了新的規(guī)定性，一種告別地域與私德的“大公”官德開始出現(xiàn)。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變是經(jīng)由一系列制度的建構(gòu)和運作得以實現(xiàn)的。

(一)延安道路——“大公”官德的制度雛形

學(xué)界對“單位制”的起源研究一般追溯至黨在革命戰(zhàn)爭年代，在根據(jù)地所建立的企業(yè)和社會管理制度。美國學(xué)者賽爾登認(rèn)為，“共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地建設(shè)中所形成的‘延安道路’是一條獨具特色的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改造社會和進(jìn)行人民戰(zhàn)爭的途徑”[4]。延安時期根據(jù)地參加革命的干部群體相對于根據(jù)地的各階層群眾而言，就是“公家”的代名詞。由于黨員干部這個“公家”群體來源的復(fù)雜性，黨在根據(jù)地時期就十分重視黨風(fēng)和官德修養(yǎng)的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)對黨員世界觀的教育和改造。此時期的官德建設(shè)突出表現(xiàn)為三個特點：第一，要求黨員干部深入群眾；第二，以馬克思主義理論改造黨員干部人生觀；第三，要求黨員干部在革命活動中強(qiáng)化調(diào)查研究。這種官德理念的著力點迥異于以往官德的表現(xiàn)，中國傳統(tǒng)社會官德提倡“立公滅私”，但私域性的血緣因素?fù)诫s其中致使大公逐漸為血親私域所侵蝕，在群己、公私差等性的“差序格局”模式下體現(xiàn)出的官德，往往表現(xiàn)出陽公陰私、假公濟(jì)私、化公為私、援私為公等行為。反觀根據(jù)地時期的官德特征，突出表現(xiàn)為要求黨員干部超脫出自身所屬的階級、地域、宗族等“私域”空間，以權(quán)力活動中的本位主義和小團(tuán)體主義作為激烈批判的對象。這使得受制于“單位制”形成早期的“供給制”和根據(jù)地經(jīng)濟(jì)社會管理模式作用下的官德建設(shè)凸顯了自身的“大公”屬性，瓦解了傳統(tǒng)官德理念賴以存在的社會基礎(chǔ)。

(二)“一五計劃”——“大公”官德的制度確立

新中國成立后單位制最終得以確立和定型的標(biāo)志，是“一五”計劃時期所建立起的企業(yè)管理制度和行政管理系統(tǒng)。為了進(jìn)一步適應(yīng)黨員干部在國民經(jīng)濟(jì)和單位組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨在社會主義政治經(jīng)濟(jì)制度建立的過程中不斷更新和強(qiáng)化對黨員干部的約束與教育。根據(jù)新情況和新形勢出臺了多項措施加強(qiáng)干部的官德作風(fēng)建設(shè)：第一，明確提出德才兼?zhèn)涞倪x拔任用干部標(biāo)準(zhǔn)，反對傳統(tǒng)行政實踐按照資歷、輩分、親疏關(guān)系而選拔任命干部的方法，進(jìn)一步加強(qiáng)了干部選拔的公共屬性?！凹久滋芈宸蛟诠伯a(chǎn)國際第七次大會上提出了世界各國共產(chǎn)黨對于干部選拔的四項原則，即：無限忠心、聯(lián)系群眾、有獨立工作能力和遵守紀(jì)律。以此為基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨結(jié)合自己的實際將干部選拔標(biāo)準(zhǔn)確定為：一是德(政治)，二是才(工作能力)，德才并重，以德為主。”[5]第二，制度化的政治學(xué)習(xí)。為了加強(qiáng)黨員干部在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會管理活動中的政治正確性，1951年2月中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)理論教育的決定(草案)》，要求全體黨員無例外地、不間斷地、有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想，強(qiáng)調(diào)黨的高級干部應(yīng)成為理論學(xué)習(xí)的模范和先鋒。這種系統(tǒng)化的理論學(xué)習(xí)強(qiáng)化了黨員干部的“大公”理念，在思想理論和意識形態(tài)領(lǐng)域，不間斷地對傳統(tǒng)政治生態(tài)中普遍存在的“私”的意念與活動進(jìn)行批判，使得被血緣、地緣共同體所分割且深具“小公”屬性的社會空間與利益，在制度和社會思想領(lǐng)域徹底喪失了合法性基礎(chǔ)。追溯“單位制”與官德的共變進(jìn)程，以“一五”計劃為代表的單位制度全面確立的時期，同時也是黨的官德建設(shè)的新階段，此階段的官德從體制上恰好與追求趕超發(fā)展為目的、具有“大公共性”和“宏大敘事”為主題的單位體制同構(gòu)。因此，此階段的官德從理論建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)的層面加強(qiáng)著力，目的均是為了更好地滿足民族國家構(gòu)建和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大公”意涵。

三、“后單位社會”官德的異化與困境

遵循官德模式與“單位制”的共變路徑，學(xué)界往往將市場化改革后的中國社會稱之為“后單位社會”。由于制度自身固有的“路徑依賴”特性，考察當(dāng)今中國官德的現(xiàn)實表現(xiàn)就不能擺脫對單位體制對官德影響作用的回顧。在構(gòu)建“后單位社會”新型官德的過程中，也必須清晰地意識到此過程需要克服單位制度的巨大慣性和變革形態(tài)對構(gòu)建新型官德樣態(tài)的制約作用。

(一)扭曲的政績觀

國家建設(shè)重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)后的“單位制”，在延續(xù)原有的執(zhí)行國家指令的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)本單位和本地區(qū)利益的訴求。在市場化背景下，單位領(lǐng)導(dǎo)干部將爭取本單位的實際利益當(dāng)成自身獲取政績和政治資本的主要動力，這導(dǎo)致了諸如“政績工程”“浮夸虛報”等官德失范的案例，造成了社會效益的巨大損耗。政績就其本質(zhì)而言是公共權(quán)力主體以公共資源為成本而獲得的收益，“后單位”時期政績觀扭曲的原因即在于利用國家和社會公共資源所獲得的收益可以超脫出國家的控制而被本單位占有。由于單位是作為國家上下貫通行政體系的一個環(huán)節(jié)而存在的，因此，基層單位領(lǐng)導(dǎo)對于上級單位具有極強(qiáng)的依附性，這使得其權(quán)力活動的核心是滿足上級單位的各種指標(biāo)性要求而非本部門的利益。傳統(tǒng)單位制度下領(lǐng)導(dǎo)干部的政績即是為了滿足上級單位下達(dá)的任務(wù)，生產(chǎn)與分配的計劃性使得單位的生產(chǎn)與權(quán)力活動目的均是為了社會資源總量的擴(kuò)充，基層單位既無動力也無權(quán)力為自身單位謀取過多的物質(zhì)利益。因此，“單位制”變革前的政績觀主要依靠政治上的忠誠和德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為政治上的依附性和評價上的意識形態(tài)性。

在“權(quán)力下移”的變革背景下，單位從對國家的依附性中有限度地釋放出來，并獲得了一定的自主權(quán)與較強(qiáng)的發(fā)展動力。另一方面，二十余年“單位制”決策領(lǐng)域改革的核心即是分權(quán)，這使得單位組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層事務(wù)管理領(lǐng)域的決策能力逐漸增強(qiáng)，目的是基于擴(kuò)大基層單位管理業(yè)務(wù)性職能方面的自主權(quán)、調(diào)動單位組織的積極性、強(qiáng)化單位的專業(yè)化社會功能。這種改革取向提升了基層單位運行的活力與積極性，由于決策權(quán)的擴(kuò)大，使得基層領(lǐng)導(dǎo)獲得了局部突破國家整體性控制的能力。由此觀之，一方面由于在人事管理和資源分配上受到上級單位的控制，基層單位實質(zhì)上沒有擺脫上級單位附屬物的地位；另一方面，在決策權(quán)下移過程中忽視了權(quán)力的規(guī)范化與明晰化，從而導(dǎo)致各基層單位盲目決策現(xiàn)象頻發(fā)。因此，各級單位在某種程度上表現(xiàn)出“缺乏活力”與“缺乏約束”并存，部分領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的扭曲就成為了制度變量與行動實踐共同作用而形成的現(xiàn)實邏輯。

(二)自利性傾向的凸顯

基層單位領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力活動中不斷凸顯的自利性傾向，是“后單位社會”官德嬗變的另一個具體表征。主要體現(xiàn)為與上級單位討價博弈，使其出臺對自身有利的制度安排；或利用作為國家行政體系中介環(huán)節(jié)的制度授權(quán)，從滿足本單位利益最大化的角度去理解和貫徹上級要求實施的政策與制度，產(chǎn)生諸如層層截留、曲解規(guī)則、補充文件等行為。這種基層干部的自利性傾向，可能造成國家政策的貫徹不力和執(zhí)行上的大打折扣，表面看此種追求單位利益而侵蝕國家利益的行為是有效監(jiān)管機(jī)制的缺失，實則是“單位制”變革過程中制度邏輯所產(chǎn)生的意外后果。“后單位社會”的“單位制”實質(zhì)是單位由上級和國家的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)部化控制為主體的自主性管理。不斷膨脹的單位領(lǐng)導(dǎo)的自利性傾向是作為單位市場化改革的“意外后果”之一，表現(xiàn)為在國家主導(dǎo)的調(diào)控體系之外，單位獲取了獨立于國家控制的優(yōu)勢地位與物質(zhì)資源，形成了局部消解國家權(quán)威的自利性能力。

與企事業(yè)單位建立于產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上的“委托—代理”模式不同，政府單位領(lǐng)導(dǎo)干部官德滑坡所致的自利性行動，源自于政府行政體系內(nèi)部權(quán)力再分配基礎(chǔ)上的雙向“委托—代理”機(jī)制。市場化前行政單位領(lǐng)導(dǎo)自利性傾向長期受到意識形態(tài)理念和制度要素的雙重壓制，原因在于當(dāng)時中央與地方的關(guān)系本質(zhì)上是一種“集權(quán)動員型”體制，在此種體制模式下，地方與中央具有一致性的利益取向和行為動機(jī)。市場化后的行政單位構(gòu)建起了一種“分權(quán)壓力型”體制，這種體制指基層行政單位為了達(dá)成經(jīng)濟(jì)趕超的目標(biāo)而積極完成上級單位下達(dá)的各項指標(biāo)，主要采取量化的任務(wù)分解管理方式與物質(zhì)化的評價標(biāo)準(zhǔn)。盡管在“單位制”行政管理體制的宏觀控制下，基層行政領(lǐng)導(dǎo)無力與上級單位相抗衡，但市場要素的不斷擴(kuò)展使得基層政府干部在微觀權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)獲取了較大的資源配置權(quán)。加之基層行政單位已經(jīng)擺脫了集權(quán)動員型體制的束縛而變身為相對獨立的利益主體和行動主體，這種變革的直接后果就是造成了上級行政單位權(quán)威的擴(kuò)散，進(jìn)而動搖了單位行政體系內(nèi)部森嚴(yán)的等級制度，演變?yōu)殡p向依存的“委托—代理”關(guān)系。這使得地方行政單位領(lǐng)導(dǎo)依靠自身的代理資源獲得了與上級政府博弈的力量，由此而引發(fā)的政府官員的自利性動機(jī)也就具有了制度的合法性外衣。

(三)權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)

黨的十八屆五中全會提出，要“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，鞏固反腐敗斗爭成果，健全改進(jìn)作風(fēng)長效機(jī)制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制”。黨的十八大后各級黨委政府加大了對腐敗行為的打擊力度，而領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力尋租則是腐敗行為的制度根源。作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，尋租指掌握公共資源的官員將其掌握的行政權(quán)力作為交換，向社會成員或經(jīng)濟(jì)組織出租權(quán)力而獲取回報的過程。腐敗行為的頻發(fā)是近年來官德滑坡的具體表現(xiàn)，而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)制度對行為的決定性作用，個體社會成員只能在制度所形塑的關(guān)系空間中行動。20世紀(jì)90年代以來，市場化促動下的單位體制性變革成為權(quán)力尋租行為擴(kuò)展的催化劑，原體制的制度慣性與市場經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動共同強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部“經(jīng)濟(jì)人”的本性。

導(dǎo)致此種官德行為異化的制度性變遷主要有：第一，單位組織控制形式的轉(zhuǎn)換。市場化前單位只是作為國家目標(biāo)執(zhí)行行動的基層單元，受制于全國統(tǒng)一的財政經(jīng)濟(jì)管理和工資分配制度，單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏決定本單位自身業(yè)務(wù)性活動的權(quán)力基礎(chǔ)。市場化后的單位由外部化控制轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部化控制，國家在繼續(xù)保持對各級單位調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，基層單位在人事任免、經(jīng)營決策等領(lǐng)域獲得了巨大的內(nèi)部運作空間，這成為貪腐尋租行為的權(quán)力來源基礎(chǔ)。第二，公共資源占有形式的轉(zhuǎn)換?！昂髥挝簧鐣钡淖兏飫t是以國家控制在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的大范圍退出作為基礎(chǔ)，既有的統(tǒng)一的制度規(guī)范開始解體，“單位資源的不可流動性和單位資源產(chǎn)權(quán)的‘虛置’，使得公共資源事實上的占有和支配日益單位化”[6]。市場化后，公共資源由社會化占有轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝换加?，使得單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租獲得了物質(zhì)性的基礎(chǔ)。第三，權(quán)力制約模式的轉(zhuǎn)換。尋租行為的發(fā)生是以獲取權(quán)力為基礎(chǔ)，以凝結(jié)在權(quán)力之上的公共資源為條件，以監(jiān)管制度的缺位為可能。由于市場化前對單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)管并不是依靠嚴(yán)格考核監(jiān)督的科層制予以保證，而是利用儀式性的活動進(jìn)行的，例如，日常性的政治學(xué)習(xí)、周期性的檢查、各種模范人物的評比等。但市場化后，由于國家放棄了動員型的社會體制和與之配套的意識形態(tài)，使得諸如政治學(xué)習(xí)、模范評比等活動失去了對單位領(lǐng)導(dǎo)干部的制約作用。國家對基層單位更多地采取了法制化和制度化的管理方式，但由于單位內(nèi)部權(quán)力運作與國家監(jiān)督活動的信息不對稱，不可避免地出現(xiàn)了監(jiān)管上的“制度真空”。最終的結(jié)局就造成傳統(tǒng)權(quán)力制約機(jī)制的失效，而新型監(jiān)管機(jī)制的缺位使得單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租獲得了監(jiān)管上的漏洞。

四、制度重塑與官德異化的治理

依循上文的研究邏輯，可以發(fā)現(xiàn)近年來官德異化行為在本質(zhì)上是與“單位制”轉(zhuǎn)型過程中制度變遷的方向相關(guān)。作為中國政治生態(tài)長期存在的頑疾，官德失范行為是領(lǐng)導(dǎo)干部思想道德滑坡和制度監(jiān)管乏力、缺位共同作用的結(jié)果，成為了解讀中國特色的體制變遷結(jié)構(gòu)的獨特“文本”。為了促進(jìn)新時期官德建設(shè)的有效性，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)“重自律”的前提下，必須加強(qiáng)影響權(quán)力運作的制度構(gòu)建，這成為“后單位社會”改進(jìn)制度缺位的重要實踐進(jìn)路。

(一)加強(qiáng)行政決策的民主化

馬克斯·韋伯曾有言，所謂權(quán)力是“處于某種社會關(guān)系內(nèi)的一員能夠不顧抵制而實現(xiàn)其個人意志的可能性”[7]。如欲有效規(guī)制權(quán)力決策可能產(chǎn)生的、不當(dāng)強(qiáng)力所引致的官德異化行為，唯有改變單位內(nèi)部行政決策過程的集權(quán)化，以決策民主化作為制約決策權(quán)力濫用的有效手段。單位內(nèi)部行政決策民主化制度的建構(gòu)，需要縱向管理機(jī)制的創(chuàng)新和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的配合方可達(dá)成?？v向行政決策機(jī)制創(chuàng)新的核心是基于單位內(nèi)部各級科層組織之間的權(quán)力再分配。由于傳統(tǒng)單位體制下各單位的管理科層體系只是作為傳遞國家行政指令的中介環(huán)節(jié)，并且受制于“極權(quán)統(tǒng)治的權(quán)力結(jié)構(gòu)(集權(quán))、社會生產(chǎn)的國家所有制和官僚協(xié)調(diào)相對于其他協(xié)調(diào)機(jī)制的支配性地位”[8]，因而行政決策集權(quán)化的模式成為必須為之的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。但是市場化后的上下級單位之間由于添加了“‘委托—代理’鏈條，正宗的社會主義集權(quán)模式產(chǎn)生了局部分級計劃和分級控制……集權(quán)體制產(chǎn)生了分權(quán)行為”[9]，但在原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的路徑依賴基礎(chǔ)上產(chǎn)生的官員決策行為的集權(quán)，是引致“后單位社會”的官德異化的力量之一?？v向行政決策過程的民主化改革主要可以通過合理劃分單位各層級機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限以建立制度性決策分權(quán)制度來實現(xiàn)，這就要求充分調(diào)動單位內(nèi)部的各級管理層領(lǐng)導(dǎo)共同協(xié)商與探討決策目標(biāo)。具體而言，就是完善單位內(nèi)部的黨內(nèi)選舉制度、黨員組織生活制度、加強(qiáng)單位黨委的決策核心作用、保證黨內(nèi)生活民主化等舉措。此外，對于單位人事制度的決策也要注意避免官員舉任過程中行政負(fù)責(zé)人的“一言堂”作風(fēng)，“要做到集思廣益，廣采眾多之長”[10]。而橫向決策協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建更需加強(qiáng)單位內(nèi)部職能部門對領(lǐng)導(dǎo)行政決策的民主參與，構(gòu)建上下貫通的行政決策信息系統(tǒng)。要努力強(qiáng)化單位內(nèi)部職代會、工會、共青團(tuán)等群眾性組織對領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為的參與，增加民主測評在官員決策過程中的重要性。要使單位內(nèi)部的群眾性組織真正成為單位成員利益表達(dá)的制度化載體，成為衡量和影響單位領(lǐng)導(dǎo)決策過程的決定性力量，成為有效規(guī)制決策集權(quán)化傾向的制度性保障。

(二)提升行政執(zhí)行的科學(xué)化

在公共行政學(xué)的理論視域下，所謂行政執(zhí)行的科學(xué)化即是指“政策執(zhí)行人員從客觀實際出發(fā)，采用科學(xué)的程序，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識和方法，采取符合客觀事物發(fā)展規(guī)律的行動的過程，它由執(zhí)行主體、執(zhí)行步驟、執(zhí)行手段和執(zhí)行機(jī)制等運行環(huán)節(jié)的科學(xué)化所構(gòu)成”[11]。而“后單位社會”官德異化的表現(xiàn)之一，就是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)在行政執(zhí)行的過程中忽視科學(xué)程序和民生訴求，利用自身掌握的依附性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)開展行政執(zhí)行活動，從而破壞了規(guī)范化的執(zhí)行手段與步驟。究其異化行為的制度根源，則可以發(fā)現(xiàn)深植于單位體制“小公”官德模式下行政權(quán)力的依附性和派系特征，使得行政命令往往在以特定領(lǐng)導(dǎo)為核心的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”中貫徹和執(zhí)行，這種繞過科層官僚執(zhí)行系統(tǒng)而借助個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力運作邏輯，極易造成執(zhí)行結(jié)果的非科學(xué)性和上文述及的政策解讀的自利性傾向。加之傳統(tǒng)單位制度由于超穩(wěn)定的就業(yè)方式和退出機(jī)制的缺失，在“父愛主義”回應(yīng)性政治下的單位整合并非主要依靠科層化的制度，而是演變?yōu)橐环N福山所言的“文化團(tuán)體”?！八鼈儾皇歉鶕?jù)明顯的法規(guī)、律令來制約，而是經(jīng)由一套團(tuán)體中每個成員內(nèi)化的倫理習(xí)慣和相互約束的道德義務(wù)所凝聚而成”[12]，這種文化整合而非制度整合的單位權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，更是加劇了行政執(zhí)行的非科學(xué)化路徑。

提升單位行政執(zhí)行的科學(xué)化水平成為破解單位制度權(quán)力運作慣性所致的官德異化的有效手段，這就需要通過在借鑒現(xiàn)代公共管理理論與實踐的基礎(chǔ)上深刻剖析既有制度的阻滯機(jī)制，借助規(guī)范執(zhí)行手段和強(qiáng)化執(zhí)行過程等方式共同提升行政執(zhí)行科學(xué)化水平。改革的具體機(jī)制要求必須打破單位內(nèi)部“一致性政治學(xué)”的禁錮，建立規(guī)范的行政執(zhí)行手段。執(zhí)行手段的科學(xué)化是指通過采取規(guī)范化的措施和方法達(dá)成行政目標(biāo)的過程。但傳統(tǒng)單位制度由于具有情感共同體的屬性，建立其上的行政執(zhí)行過程往往需要在不破壞單位成員情感“一致性”的前提下，尋求幕后解決的非規(guī)范性手段，由此所形成的“一致性政治學(xué)”是“后單位社會”亟須變革的行政執(zhí)行方式。唯有建立單位內(nèi)部理性科層化的行政執(zhí)行傳導(dǎo)制度，將幕后解決機(jī)制變?yōu)橹贫然涂茖W(xué)化的科層執(zhí)行機(jī)制，回歸韋伯提出的法理型權(quán)威基礎(chǔ)，即“確信法令、規(guī)章必須合于法律，以及行使支配者在這些法律規(guī)定之下有發(fā)號施令之權(quán)力”[13]，方可有效提高執(zhí)行手段的科學(xué)化水平。

(三)完善行政監(jiān)管的制度化

行政監(jiān)管機(jī)制的缺失和制度化水平的低下將難以有效轉(zhuǎn)變官德異化的現(xiàn)實，也將造成官德建設(shè)實效化程度的損耗。作為一種特定的職業(yè)道德，官德本身就代表著超脫于個人私德的公共利益，這就要求必須構(gòu)建一套能夠有效約制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力活動的監(jiān)管機(jī)制，唯此方可對官員權(quán)力行為產(chǎn)生限制。但在學(xué)界所論及的經(jīng)典單位體制之下，由于上下級單位組織間缺乏公共信息交流渠道，使得上級單位對下級單位的監(jiān)管缺乏有效的可資利用的真實信息，以至于“規(guī)則的執(zhí)行不是通過嚴(yán)格的考核監(jiān)督程序來保證，而是利用許多儀式性活動來保證，如周期性的‘大檢查’、‘視察’、各種報告、會議、評比等”[14]。而形式化的監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行過程由于缺乏制度性的保障，只能一定程度上演化為“幕后解決”的行為。市場化后的單位組織則一定程度上具有了李南雄教授所言的“法團(tuán)主義”傾向，即在“委托—代理”的關(guān)系中，單位內(nèi)部不斷強(qiáng)化的內(nèi)部人控制問題，使得單位管理者與職工獲得了對于本組織相當(dāng)大的控制權(quán)，而此種控制權(quán)甚至?xí)?dǎo)致所有者的利益損害。內(nèi)生于單位制度既有監(jiān)管缺位且初現(xiàn)“法團(tuán)主義”傾向的單位利益沖動，共同造成了對單位領(lǐng)導(dǎo)的行政監(jiān)督淪為“儀式性”的活動形式。

針對“后單位社會”官德異化的現(xiàn)狀，應(yīng)落實單位內(nèi)部監(jiān)督和單位外部監(jiān)督并舉的制度建設(shè)路徑，借助立法、輿論、紀(jì)檢等多種途徑構(gòu)建起權(quán)力監(jiān)管的綜合機(jī)制。單位黨委作為國家權(quán)威的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對單位內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè)有著重要的意義，應(yīng)加強(qiáng)單位黨委在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域的監(jiān)督力度。此外，在單位范圍外構(gòu)建起集行政、司法、立法等部門的聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮制度合力對延伸至單位外部的官德異化行為進(jìn)行全方位的打擊和懲處。通過輿論監(jiān)督和司法監(jiān)管的方式對官德失范的高發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行重點監(jiān)管，在人事調(diào)整、工程承建、金融管理等方面的權(quán)力活動實行透明化政策。積極借鑒市場化國家對官德進(jìn)行“道德立法”的方式，如美國出臺的《從政道德法》與《公務(wù)員道德法》等法律對公務(wù)人員的權(quán)力活動進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定與限制。經(jīng)由建構(gòu)起單位內(nèi)部黨委對領(lǐng)導(dǎo)干部“自上而下”的監(jiān)管和社會綜合配套機(jī)制“自下而上”的監(jiān)督，以內(nèi)外合力的制度化機(jī)制的構(gòu)建全方位抑止官德失范行為的進(jìn)一步擴(kuò)張。

吏治與國治密切相關(guān)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部官德修養(yǎng)水平的高低關(guān)乎黨的十八大所確立的“全面建成小康社會”的中國道路的理論自信。中國傳統(tǒng)官德建設(shè)往往重自律而輕他律，未能從影響官德的體制和機(jī)制上規(guī)避官德異化行為得以產(chǎn)生的制度漏洞。因此，通過在“單位制”的視域下審視中國官德的變遷歷程，以期從制度層面理解官德異化的體制性根源，為進(jìn)一步加強(qiáng)新時期官德建設(shè)、有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的道德修養(yǎng)均具有重要的意義。在“后單位社會”的新形勢下，通過完善單位內(nèi)外的權(quán)力監(jiān)管綜合機(jī)制的構(gòu)建創(chuàng)新官德建設(shè)思路，必將有效提升官德建設(shè)的效果和層次，開創(chuàng)官德建設(shè)的新局面。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-20

國家社會科學(xué)基金重大項目“當(dāng)代中國單位制度形成及變遷研究”(11&ZD147)階段性成果

李夢瑩(1987—)，女，河北唐山人，博士研究生,從事中國政府與政治研究;顏德如(1972—)，男，四川巴中人，博士研究生導(dǎo)師，從事中國政府與政治研究。

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