曹現(xiàn)強，顧偉先

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南 250100)

公共服務(wù)空間研究的維度審視：反思、框架及策略

曹現(xiàn)強，顧偉先

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南 250100)

近年來，以空間視角為分析、解決城市權(quán)利、鄰避沖突及公共服務(wù)供給等問題提供了新的思維和分析邏輯。不過研究中也還存在公共服務(wù)領(lǐng)域的空間理論“本土化”關(guān)懷不足、中觀和微觀理論相對缺乏、研究體系化有待加強等制約因素。作為空間理論的“奇點”，對“空間”自身維度的審視對公共服務(wù)的空間理論研究具有重要意義。從單中心—多中心、技術(shù)—政治與社會、群體—個體等三個維度出發(fā)，構(gòu)建了基于公共服務(wù)優(yōu)化的物理、功能、心理—行為和價值等四維空間，為當(dāng)前我國城市化進程中的公共服務(wù)改革提供分析框架，提出從“精準性供給”“系統(tǒng)性供給”“人本化供給”“制度性供給”等方面改進的策略。

公共服務(wù)；空間；空間正義

一、公共服務(wù)研究的空間轉(zhuǎn)向及理論反思

社會科學(xué)對空間問題的關(guān)注與西方發(fā)達資本主義國家城市發(fā)展面臨的困境及其實踐密切相關(guān)。20世紀下半葉以來，通過大規(guī)模的城市擴張運動消耗過剩資本，轉(zhuǎn)移資本主義危機成為西方發(fā)達國家普遍性的做法，并形成“資本積累——資本擴張與再生產(chǎn)——資本消耗——資本再積累”的循環(huán)。在這一過程中，由于資本主義過度攫取剩余價值而忽視弱勢群體或部分地區(qū)的利益，導(dǎo)致嚴重的空間隔離和空間排斥現(xiàn)象，進而引發(fā)一系列的空間抗爭運動。到20世紀80年代后期，隨著新自由主義的興起，“對微觀權(quán)力的反思”和“福特生產(chǎn)方式的終結(jié)”推動了“空間”研究的勃興[1]。列斐伏爾成為這一轉(zhuǎn)向的旗手，他是最早將空間要素引入社會理論的研究者之一，而大衛(wèi)·哈維則將“社會正義”創(chuàng)造性地引入社會空間領(lǐng)域，愛德華·索亞在吸收前者成果的基礎(chǔ)上，提出“社會—空間辯證法”，認為“社會關(guān)系”和“空間關(guān)系”不但在均源于生產(chǎn)方式這一點上“類似”，而且二者是“辯證不可分離的”[2]119。空間被賦予地理學(xué)和建筑學(xué)之外的社會學(xué)意義，并成為衡量城市發(fā)展正義性的重要參考維度。

20世紀80年代以來，中國用最短的時間組織世界上規(guī)模最大的城市化運動，幾億人口由農(nóng)村涌向城市。由于制度設(shè)計和城市規(guī)劃等配套措施跟不上，大量“公共性”問題凸顯，如城市人口貧困、公共空間缺乏、外來人口教育、社會保障權(quán)益無法有效實現(xiàn)、社區(qū)融入困難等。長期以來，國內(nèi)對公共服務(wù)的研究多遵循時間維度，以公共服務(wù)的歷史縱向發(fā)展為對照依據(jù)，探尋公共服務(wù)不同階段和模式的利弊得失，以此提出改進路徑。近年來，受社會科學(xué)空間轉(zhuǎn)向的影響，空間的思想在我國公共服務(wù)領(lǐng)域逐漸得到運用，空間視角在分析解決鄰避沖突、城市規(guī)劃、城市貧困、城市住房保障等問題上嶄露頭角，成為這一時期研究的熱點。通過對已有研究的梳理，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域的空間研究還存在諸多亟待明晰或改進的地方，特別是應(yīng)將對公共服務(wù)空間理論的研究構(gòu)建于深化空間自身的研究基礎(chǔ)上。

(一)公共服務(wù)研究的空間轉(zhuǎn)向概述

空間的思想本身融合了政治學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、規(guī)劃學(xué)、地理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科的知識，意圖構(gòu)建起獨立于時間—歷史分析的思維體系，并以一種系統(tǒng)化的理論來重構(gòu)對公共問題的認識。國內(nèi)對公共服務(wù)的空間研究逐漸呈現(xiàn)出由淺入深、由碎片化理論介紹向系統(tǒng)性發(fā)展的特征。早期的研究側(cè)重于空間、空間政治、空間哲學(xué)、空間辯證法等空間概念和思想的引入。馮鵬志(2004)較早地認為，應(yīng)從自然維度和社會維度區(qū)分“時間正義”和“空間正義”的不同含義[3]。汪行福(2009)以空間哲學(xué)與空間政治的視角闡釋和批判了?？碌漠愅邪钏枷隱4]。強乃社(2011)以空間性和社會理論重建的角度，從空間與社會、空間性視野和空間正義等三個方面介紹了索亞的空間哲學(xué)思想等[5]。這些研究更多的是從哲學(xué)和政治學(xué)的視角，從宏觀層面介紹西方空間思想的概況。

隨著城市化進程的加速，尤其是公共服務(wù)問題的凸顯，以系統(tǒng)化的空間思想深入剖析城市問題成為學(xué)術(shù)界的日益關(guān)切，由此引發(fā)我國公共服務(wù)領(lǐng)域空間研究的新討論。目前來看，已有研究主要集中在以下四個方面：

1.空間權(quán)利。公共服務(wù)的空間權(quán)利是指公共服務(wù)的對象能夠在一定的社會空間或一定的社會關(guān)系中選擇公共服務(wù)供給的主體、地點、形式、種類、數(shù)量等的權(quán)利。公共服務(wù)的“公共性”表明其發(fā)展成果必須由廣大人民群眾所共享，公眾利益必須置于首要位置，因此，公共服務(wù)的一切空間活動都要圍繞空間權(quán)利來開展，包括公共服務(wù)的空間權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行形式，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)方式、地理選址，以及空間分配和利益補償?shù)取?/p>

2.空間生產(chǎn)?？臻g生產(chǎn)既是“空間被開發(fā)、設(shè)計、使用和改造的過程”[6]，同時，又是對空間所反映的社會關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的反作用過程?？臻g的生產(chǎn)本質(zhì)上是“資本特有的增值方式和社會關(guān)系的再生產(chǎn)”[6]。有學(xué)者認為，在這一過程中，“需要金融資本和國家參與相結(jié)合，形成其活動基礎(chǔ)”[7]，因此，“權(quán)力邏輯”與“資本邏輯”[8]交互影響，共同構(gòu)成了公共服務(wù)“空間生產(chǎn)”的催生動力。公共服務(wù)的空間生產(chǎn)直接影響到城市的空間格局，如公共服務(wù)設(shè)施的改善直接影響到住房價格的提高[9]，而公共服務(wù)的空間生產(chǎn)過程如果缺乏合理有效的參與和監(jiān)管，權(quán)力就會有被資本“俘獲”的風(fēng)險，成為牟利的工具[10]，進而造成“生產(chǎn)空間的資本化”[11]，甚至引發(fā)“城市革命”[12]。

3.空間抗爭?？臻g社會抗爭就是公眾“為維護自身空間權(quán)益或捍衛(wèi)公共空間、防止空間權(quán)利的剝奪而采取的偶發(fā)性訴求行動及其過程”[13]?，F(xiàn)實中引發(fā)空間抗爭的因子有很多，首先，增長主義導(dǎo)向下空間生產(chǎn)與重構(gòu)過程中，政府重視經(jīng)濟利益而忽視社會管理和公共服務(wù)，在與資本結(jié)合的過程中，會主動或被動地選擇性忽視部分群體和地區(qū)的“空間權(quán)利”；其次，非正義的公共服務(wù)空間生產(chǎn)，如未經(jīng)環(huán)評、聽證、審批的鄰避設(shè)施的修建等，公眾參與的缺失會加劇公眾對政府的不信任感，另外，“空間分配正義失衡”和多樣化的利益補償缺失也是造成空間抗爭的重要原因[14]。

4.空間正義?！熬褪谴嬖谟诳臻g生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會公平和公正，它包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費的正義”[15]。公共服務(wù)空間的不均衡性以及公眾對公共服務(wù)“空間權(quán)利”的抗爭，使得公共服務(wù)的空間正義問題受到越來越多的關(guān)注。資本驅(qū)使下的房產(chǎn)開發(fā)活動使得城市“多樣性”喪失，基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成“空間與社會的碎片化”[16]。針對這些問題，張京祥、胡毅(2012)認為，“社會空間正義應(yīng)成為中國古城更新和空間生產(chǎn)過程中所要遵循的核心價值”[17]。針對鄰避設(shè)施引發(fā)的空間抗爭，有的學(xué)者從“城市權(quán)利”和“權(quán)力控制”進行了闡釋，認為必須在空間正義的指導(dǎo)下，通過“促進利益相關(guān)者的有效參與和空間生產(chǎn)決策”，才能有效解決鄰避沖突問題[18]。也有學(xué)者結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的實踐，得出類似的結(jié)論，要實現(xiàn)空間正義“必須利用市場的力量、社會的力量、公眾的力量限制政府的權(quán)力”，形成“以政府為主導(dǎo)，社會、市場、公眾力量介入的參與式治理”，將公民公平地參與城市化政策的制定和城市發(fā)展的治理過程，視為空間正義的關(guān)鍵機制[19]。還有學(xué)者認為，空間正義的內(nèi)涵應(yīng)建立在“不正義”的批判基礎(chǔ)上，從“空間”和“正義”兩個視角，總結(jié)出空間正義的八個方面的具體內(nèi)涵，并以此對中國城鎮(zhèn)化中的現(xiàn)實問題做出回應(yīng)[20]。

(二)對已有公共服務(wù)空間理論研究的反思

整體來看，國內(nèi)城市問題研究的空間轉(zhuǎn)向已經(jīng)比較明顯，但主要是在城市治理層面進行探討，專門針對公共服務(wù)的空間研究總體上數(shù)量還偏少，且還存在四個方面的不足：一是注重國外空間理論的引入和闡釋，本土化理論構(gòu)建不足?？臻g理論源于以批判性的視角來透視“資本主義借助空間實現(xiàn)自我再生產(chǎn)”的活動[21]，而對我國城市化進程中公共服務(wù)供給的“非正義”現(xiàn)象沒有做出本土化的學(xué)理闡釋。二是側(cè)重宏大理論敘述，中觀和微觀理論建設(shè)不足。從研究的對象來看，多集中于國際、國家和區(qū)域?qū)用妫鴮Τ鞘谢泄卜?wù)的具體問題，以及服務(wù)對象的關(guān)注不夠，從研究的內(nèi)容來看，多集中于政治、階級、利益、正義等宏大主題的討論，使得空間理論對現(xiàn)實問題的指導(dǎo)可操作性不強。三是公共服務(wù)領(lǐng)域的空間研究相對“碎片化”，研究還不夠體系化。公共服務(wù)的空間權(quán)利、空間權(quán)力、空間生產(chǎn)、空間分配、空間抗爭、空間正義等之間的邏輯關(guān)系怎樣，關(guān)于公共服務(wù)的空間理論框架如何搭建，還有待深化研究。四是“空間”概念有待進一步厘清，不同的研究在不同維度和不同層面進行空間理論探討，難以形成有效的學(xué)術(shù)對話，影響了公共服務(wù)空間理論研究的進一步深入。

以上四個問題具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性，對空間理論的研究如不能扎根于城市化建設(shè)中公共服務(wù)的具體實踐，就會使得對“空間”問題的研究難以深化和體系化，也難以對實踐做出有益指導(dǎo)。

(三)“空間”自身的體系化問題構(gòu)成空間理論研究的“奇點”

“奇點”原是物理學(xué)的詞匯，是“宇宙的緣起”和“時—空的開端”，在社會科學(xué)領(lǐng)域可以看作一種理論產(chǎn)生的“元”(meta)?？臻g概念分支眾多，如空間生產(chǎn)、空間權(quán)利、空間權(quán)力、空間分配、空間抗爭、空間正義等，這些概念只有建構(gòu)于“空間”這一“奇點”基礎(chǔ)上，才能形成公共服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范的空間理論體系(見圖1)。不過，當(dāng)前國內(nèi)對“空間”自身的研究還比較籠統(tǒng)或模糊。在國內(nèi)早期的研究中，有的將“空間”理解為“一切空間產(chǎn)品、空間形態(tài)、空間生活、空間表現(xiàn)形式和空間權(quán)益”[15]，而有的研究則將“空間”具象化為“行政區(qū)劃”或“政府管轄范圍”，還有的研究則對空間的理解比較模糊。愛德華·W.蘇賈認同?？碌挠^點，反對將空間視為“僵死的、刻板的、非辯證的和靜止的東西”，而應(yīng)將“歷史的構(gòu)建與社會空間的生產(chǎn)緊密地結(jié)合在一起”“對歷史、地理和現(xiàn)代性彼此之間的關(guān)系進行改革性的重新理論化”[2]16-18，他很早就區(qū)分了“空間”和“空間性”差異。認為空間是一種“語境假定物”，而“空間性”是建構(gòu)于社會基礎(chǔ)上的，是“社會組織和生產(chǎn)人造的空間”[2]121-122。沿著這一思路，國內(nèi)也有的學(xué)者將空間劃分為“自然空間”和“社會空間”，認為自然空間是“先在的”，社會空間建構(gòu)于自然空間基礎(chǔ)上[22]。馮雷(2008)進一步批判了空間與實踐、空間與場所、空間與超空間、空間與地理的關(guān)系[23]。林順利和張嶺泉(2010)則認為，“社會空間”至少包含三層含義：一是權(quán)力關(guān)系和沖突的場域；二是權(quán)力關(guān)系和沖突的產(chǎn)品；三是權(quán)力關(guān)系和沖突的建構(gòu)形式，包括權(quán)力關(guān)系的生產(chǎn)和再生產(chǎn)[24]。尹才祥(2014)將大衛(wèi)·哈維的空間批判從身體、地方、國家和全球化等四個維度進行了闡述，他認為身體是空間政治構(gòu)想的原初起點，是“積累的策略”和“抵抗的場所”[25]。

總體看來，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到對公共領(lǐng)域“空間”維度的研究，但這些研究多歸于宏觀的、一般意義的理論分析，其解釋框架與現(xiàn)實公共服務(wù)問題的契合性還有待加強?；诖?，本文鑒于公共服務(wù)的特性和優(yōu)化公共服務(wù)供給的現(xiàn)實需要，試圖進一步探討公共服務(wù)的“空間”維度和屬性，從而完善公共服務(wù)空間理論體系，并為公共服務(wù)優(yōu)化提供有益支撐。

圖1 公共服務(wù)的空間理論體系

二、公共服務(wù)空間多維性建構(gòu)、框架及要義

(一)公共服務(wù)空間多維性構(gòu)建

公共服務(wù)自身的公共性和務(wù)實性要求建立起中觀和微觀層面的空間理論，從而為實踐做出有益和可操作的指導(dǎo)?？臻g正義語境下實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)化應(yīng)該符合這樣一組邏輯：公共服務(wù)的發(fā)展最終要滿足“人”的需求，公共服務(wù)空間正義的理想狀態(tài)是每個人的公共服務(wù)需求都能得到滿足，因此，它更多注重個體層面的空間分配和正義實現(xiàn)；空間正義導(dǎo)向下的公共服務(wù)優(yōu)化是一個復(fù)雜、多層次、動態(tài)化和多利益協(xié)調(diào)的過程，為使每個人的公共服務(wù)空間權(quán)利得到實現(xiàn)，政府之外的力量參與成為一種必然選擇；多重力量參與公共服務(wù)的空間優(yōu)化過程，除了依靠技術(shù)的手段，還要依靠政治與社會的手段，而后者在影響個體對公共服務(wù)的滿意度和獲得感上具有更強的意義。

基于這樣的邏輯，公共服務(wù)的多維空間構(gòu)建至少需要考慮到三組遞進關(guān)系：一是從關(guān)懷主體上看，隨著公共服務(wù)水平的整體提高，空間中的個體或少數(shù)人將比以往得到越來越多的關(guān)注，并且個體心理感知層面將對公共服務(wù)的空間活動產(chǎn)生更大的意義。二是從參與主體上看，政府不再是唯一的主體，多元主體在公共服務(wù)的空間活動中不斷地進行利益博弈和關(guān)系調(diào)整，同時又都將為實現(xiàn)公共服務(wù)的空間正義貢獻力量。政府將在公共服務(wù)的基本層面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，而在公共服務(wù)優(yōu)化的更高層面，政府以外的力量將越來越顯示出自身的優(yōu)勢。三是從實現(xiàn)手段上看，技術(shù)的手段和政治與社會的手段將更加緊密地結(jié)合起來，公眾參與、民主協(xié)商、談判與社會監(jiān)管等手段的運用將會在很大程度上保障公共服務(wù)空間正義的實現(xiàn)(見圖2)。

圖2 公共服務(wù)“空間”多維性分析

(二)公共服務(wù)空間體系框架及要義

基于以上論述，從空間的視角實現(xiàn)公共服務(wù)的供給正義，不但是要在空間地理布局上實現(xiàn)公共服務(wù)空間分配的均衡，而且應(yīng)將空間視為一個連續(xù)的“空間體系”，是從具象的物理空間逐漸上升到抽象的價值空間的連續(xù)體(見圖3)。

圖3 公共服務(wù)的空間四維體系模型

1.作為“物質(zhì)語境”的物理空間?？臻g對公共服務(wù)的最基本意義在于：為公共服務(wù)的發(fā)生提供場域或“容器”，這里的空間是“物質(zhì)語境”或“地理學(xué)”意義上的空間，如行政區(qū)、地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村等。作為“物質(zhì)語境”的公共服務(wù)空間正義的目的在于：公共服務(wù)的供給要滿足一定的“空間布局”和“地理位置層面”的空間幾何要求，使得公共服務(wù)滿足一定的需求度、承載力、可達性和可及性[26]，同時避免公共服務(wù)的重復(fù)供給，提高供給效率。因此，實現(xiàn)公共服務(wù)的空間正義，首要的是地方或區(qū)域公共服務(wù)供給的數(shù)量、種類、布局要與地方的人口特征相匹配。同時，“物質(zhì)語境”的公共服務(wù)空間正義實現(xiàn)，需要注意兩個方面的問題：一方面受經(jīng)濟、社會、文化和自然因素等影響，各場域?qū)卜?wù)的需求本身存在不可忽視的差異性，對這種差異性的理解和把握是公共服務(wù)空間優(yōu)化的前提；另一方面，“鄰避設(shè)施”(NIMBY)作為比較特殊的一類公共物品，對地理景觀、地理生態(tài)、公眾心理等都會帶來一定影響，其立項、修建、環(huán)評和驗收等環(huán)節(jié)要將負面影響減到最低。

作為公共服務(wù)空間的最基礎(chǔ)層面，政府在其中一般作為主要的參與力量，發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。政府應(yīng)利用已掌握的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，借助GIS、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，通過科學(xué)規(guī)劃與布局、財政扶持與政策優(yōu)惠等，實現(xiàn)公共服務(wù)的區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡和城市內(nèi)部均衡。從關(guān)懷對象上看，區(qū)域內(nèi)的群體或大多數(shù)人的利益往往成為政府決策時考慮的主導(dǎo)性因素。

2.作為系統(tǒng)性發(fā)展的功能空間。公共服務(wù)系統(tǒng)本身是由公共教育子系統(tǒng)、公共交通子系統(tǒng)、社會保障子系統(tǒng)等多個次級系統(tǒng)共同組成的，同時，其運行又需要經(jīng)過空間生產(chǎn)、空間分配、空間消費和空間再生產(chǎn)等空間活動環(huán)節(jié)發(fā)揮其功能(見圖4)。貝塔朗菲(Von Bertalanffy)將系統(tǒng)定義為“相互聯(lián)系作用的諸元素的綜合體”。公眾的基本需求呈現(xiàn)多樣性和系統(tǒng)性的特征，同樣公共服務(wù)的供給也遵循“木桶原理”，任何一環(huán)的割裂和缺失都可能造成公眾對公共服務(wù)整體滿意度的下降，甚至是對公共服務(wù)供給者的不信任。因此，公共服務(wù)空間正義的第二層空間含義應(yīng)該是功能性的，而且這種功能要以整體性、系統(tǒng)性和動態(tài)性的特征呈現(xiàn)。目的在于通過多樣化的公共服務(wù)選擇和匹配，實現(xiàn)整體功能大于部分功能之和。

圖4 公共服務(wù)系統(tǒng)功能的發(fā)揮依賴于公共服務(wù)子系統(tǒng)協(xié)同推進及其空間活動的有序運行

從這層意義上看，公共服務(wù)空間正義不僅要滿足公共服務(wù)的物理、幾何布局要求，還需要為公眾提供種類多樣、功能匹配的服務(wù)選項。因此，政府以外的市場力量也將廣泛參與到公共物品的空間生產(chǎn)、空間供給，甚至是空間分配環(huán)節(jié)中。政府通過BOT、TOT、PPP等形式，與私人部門或社會組織建立廣泛的合作關(guān)系。需要說明的是，基于市場的逐利性，如果政府或社會監(jiān)管力量缺失或薄弱，市場力量往往會在供給地域、供給內(nèi)容和供給對象上進行選擇，而這種空間上的選擇性供給，往往會進一步加劇公共服務(wù)的空間非正義。

3.作為獲得感提升的心理—行為空間。物理空間和功能空間實際上都是在解決區(qū)域內(nèi)群體公共服務(wù)需求的滿足問題，其公共服務(wù)的空間生產(chǎn)、空間分配過程往往是政府和/或市場主導(dǎo)的，表現(xiàn)為一個自上而下的單向過程。而被迫夾雜在權(quán)力和資本之間的公眾，其作為公共服務(wù)生產(chǎn)者和再生產(chǎn)者的角色被長時間忽視。公共服務(wù)的最終目的是滿足“人”的需求和發(fā)展，受性別、職業(yè)、年齡、收入、受教育水平等因素的影響，公眾對公共服務(wù)需求的迫切程度和偏好也存在很大的差異，因此，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)和空間消費與空間分配等既要能夠滿足多數(shù)公眾的公共服務(wù)需求，又能對少數(shù)群體和公眾個人的公共服務(wù)偏好做出有效回應(yīng)。必須打通空間內(nèi)消費者(使用者)與供給者之間的溝通、反饋渠道，凸顯出空間視角下“人”的作用和意義。

對公共服務(wù)心理—行為空間的關(guān)注體現(xiàn)出公共服務(wù)發(fā)展的新理念和新方式。首先，價值理念的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的政府本位或市場本位向以民為本轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的發(fā)展模式由單純追求數(shù)量和投入的傳統(tǒng)粗放式、引導(dǎo)式發(fā)展朝著注重精品項目的精細化、激發(fā)式方向轉(zhuǎn)變；其次，參與主體的變化，如果說物理和功能空間層面公共服務(wù)優(yōu)化的實現(xiàn)主要依靠技術(shù)的途徑，那么心理—行為空間的公共服務(wù)優(yōu)化主要通過有效的公民參與途徑來實現(xiàn)，公眾不再是被動的公共服務(wù)消費者，而是積極地參與到公共服務(wù)空間生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)；另外，在這一空間層面，社會大眾、少數(shù)人，甚至個人公共服務(wù)的意愿、滿意度和獲得感都將成為評價公共服務(wù)供給效能的重要參考指標。因此，需要開展廣泛的滿意度調(diào)查，在了解居民使用公共服務(wù)設(shè)施的基本需求上，保證公民享受公共服務(wù)的基本權(quán)利[27]。

4.作為社會關(guān)系調(diào)整的價值空間。正如迪爾所講，“任何一個社會，任何一種生產(chǎn)方式，都會生產(chǎn)出自身的空間”[28]。公共服務(wù)的空間生產(chǎn)活動不但生產(chǎn)出空間中的各種公共物品，而且造就了公共服務(wù)的生產(chǎn)空間本身，這一過程中，公共資源得到重新規(guī)劃，生產(chǎn)關(guān)系和再生產(chǎn)關(guān)系得以重新調(diào)整，社會利益獲得重新分配。而在“市場的邏輯”日益凸顯的現(xiàn)實狀況下，公共服務(wù)的生產(chǎn)空間逐漸成為“生產(chǎn)剩余價值的中介和手段，資本逐利的對象，各種利益爭奪的焦點”[19]。因此，公共服務(wù)的空間生產(chǎn)必須以空間正義的價值為核心，而實現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域空間正義的關(guān)鍵是要調(diào)整空間活動中人與人、人與權(quán)力、人與資本以及權(quán)力與資本間的關(guān)系，使之符合社會公平與公正的倫理關(guān)系(見下面圖5)。

圖5 以社會公平正義為價值核心的空間關(guān)系調(diào)整

首先，從人與人的關(guān)系上看，羅爾斯將“公平原則”和“差別原則”視為實現(xiàn)正義的兩個基本原則，該原則同樣適用于公共服務(wù)空間活動中不同群體利益調(diào)整，那就是公共服務(wù)的空間配置既要滿足大多數(shù)人的需求，同時又要注重社會弱勢群體的利益，減少社會歧視、社會排斥、社會斷裂和“多數(shù)人的暴政”發(fā)生；其次，從人與權(quán)力的關(guān)系上看，空間是權(quán)力的基礎(chǔ)，或許進一步說，公共服務(wù)的空間行為本身也是一種政治行為，權(quán)力應(yīng)成為公眾獲取公共服務(wù)空間權(quán)利的手段，而不使人成為權(quán)力(以政府為代表的公共部門)的依附和手段； 再次，從人與資本的關(guān)系上看，資本的生產(chǎn)與再生產(chǎn)、消費與再消費都離不開人的活動，在社會主義國家中，人應(yīng)成為資本的目的，市場和資本的發(fā)展從根本上是要滿足公眾的需求，同時資本又成為實現(xiàn)人的價值的手段；最后，從權(quán)力與資本的關(guān)系上看，公共服務(wù)的生產(chǎn)活動不同于私人物品，公共權(quán)力的行使以及私人部門在公共服務(wù)領(lǐng)域的空間活動介入，必須體現(xiàn)出“公共性”的特征，政府與市場伙伴關(guān)系(PPP)就是典型(見表1)。

表1 公共服務(wù)的四維空間體系分析及要義

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)優(yōu)化的多維空間策略選擇

空間的四維體系并不是割裂存在的，而是同時并存的，且存在遞進的關(guān)系：物理空間正義提供了最基本層面的正義，在識別空間差異性基礎(chǔ)上完成公共服務(wù)在空間場域的基本布局，減少供給失衡；功能空間正義使破碎的公共服務(wù)間配套協(xié)調(diào)，從而提高公共服務(wù)的系統(tǒng)規(guī)范性和整體效果；心理—行為空間正義使公眾真正成為公共服務(wù)的核心關(guān)注，公眾對公共服務(wù)的感知、意愿成為公共服務(wù)決策的出發(fā)點和落腳點；價值空間正義使公共服務(wù)空間活動中的利益關(guān)系得以調(diào)節(jié)，為公共服務(wù)系統(tǒng)的長效運行和持續(xù)改進提供制度保障?；诳臻g的不同維度，結(jié)合當(dāng)前我國城市化進程中城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非正義現(xiàn)象，可以構(gòu)建如下的策略框架。

(一)構(gòu)建基于城鄉(xiāng)空間差異化識別基礎(chǔ)上的“精準性供給”

空間具有差異性的特征，物理空間的差異性成為構(gòu)成公共服務(wù)多樣化的載體基礎(chǔ)。在快速城市化進程中，區(qū)域公共服務(wù)供給總量的增加成為衡量地方公共服務(wù)水平的主要指標，保證城市公共服務(wù)供給成為政府工作重心。這種供給模式一方面造成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的嚴重不足，城市和農(nóng)村公共服務(wù)水平差異顯著[29]；另一方面，因為缺乏科學(xué)的細分，城市內(nèi)公共產(chǎn)品空間疊加和真空問題成為常態(tài)，造成公共服務(wù)在空間領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”，甚至是“反比例服務(wù)”[30]。因此，只有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“大水漫灌式”公共服務(wù)供給模式，推動“精準性供給”，提高公共資源的使用效率，才能避免出現(xiàn)供給不足、供給錯位或重復(fù)供給的情況。

首先，要通過政府公共服務(wù)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，綜合利用地理信息系統(tǒng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，對城鄉(xiāng)區(qū)域空間內(nèi)的人口分布情況、公共服務(wù)供給情況等進行數(shù)據(jù)挖掘、篩選和分析，準確識別城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部間公共服務(wù)發(fā)展需求，確定城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展優(yōu)選項，如鄉(xiāng)村相對于城市而言公共服務(wù)全方面落后，但其醫(yī)療、教育、社保、供水等公共服務(wù)需求更為突出，而公共交通、環(huán)境保護、公共安全等公共服務(wù)問題則成為制約城市發(fā)展的瓶頸性因素。其次，在空間差異化基礎(chǔ)上選擇公共服務(wù)的供給模式，城市與鄉(xiāng)村具有完全不同的地理景觀，城市人口密集，公共服務(wù)需求旺盛且集中，鄉(xiāng)村雖然也有較強的公共服務(wù)需求，但人口密度相對較低，需求較為分散，而許多投入成本高、回收周期長的公共服務(wù)只有在規(guī)模生產(chǎn)或壟斷經(jīng)營的情況下，才能正常運行，如集中供水等。如果忽視這種聯(lián)系，盲目交由市場供給，勢必會造成在公共服務(wù)對象和區(qū)域上的選擇性供給。因此，政府應(yīng)結(jié)合區(qū)域空間內(nèi)的實際情況選擇政府供應(yīng)或PPP等供給模式。

(二)構(gòu)建多樣化選擇和多環(huán)節(jié)匹配的“系統(tǒng)性供給”

只有以一種資源整合的形式，整體性地提供給公眾，公共服務(wù)系統(tǒng)才能最大限度地滿足公眾的需求。公共服務(wù)系統(tǒng)作為社會大系統(tǒng)下的子系統(tǒng)，同時又可以細分為公共教育、公共醫(yī)療、社會保障、公共交通、公共環(huán)境、公共安全、市政事業(yè)等次系統(tǒng)，每一層級系統(tǒng)功能的實現(xiàn)都需要具備以下條件：首先，必須為公眾需求提供多樣化的選擇。多樣性既是構(gòu)成系統(tǒng)的基礎(chǔ)，也是支撐系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的前提，例如，針對城市居民、外來人口、城市低收入家庭和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育問題提供不同的有針對性的選擇方案等。其次，公共服務(wù)次系統(tǒng)之間、公共服務(wù)次系統(tǒng)與其配套系統(tǒng)之間要相互匹配和兼容，減少公共服務(wù)的“碎片化”。公共服務(wù)的系統(tǒng)化建設(shè)必須與城市化建設(shè)同步進行，并融入政府工作計劃、市場發(fā)展過程中，例如，房地產(chǎn)開發(fā)商或政府外包承包方要結(jié)合地方人口情況，合理開發(fā)適合不同人群休閑娛樂的公共空間，防止“廣場舞大媽搶占籃球場”事件的再次發(fā)生；另外，多樣性的公共服務(wù)供給需要多個政府部門的合作治理實現(xiàn)。各部門通過數(shù)據(jù)信息共建與共享，構(gòu)建聯(lián)動機制，及時、動態(tài)化調(diào)整公共服務(wù)業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的無縫連接。

(三)構(gòu)建注重公眾參與和個體關(guān)懷的“人本化供給”

公共服務(wù)供給空間失衡除了“增長主義”導(dǎo)向下，政府選擇性供給和資本逐利性供給的原因以外，公眾公共服務(wù)需求表達和反饋環(huán)節(jié)的缺失也是重要原因，對弱勢群體和鄉(xiāng)村來說這一情況更為嚴重。受歷史條件的限制，我國的城市化進程存在大量的城市對農(nóng)村的非正義現(xiàn)象，而且這種非正義現(xiàn)象至今仍廣泛存在。一方面我國農(nóng)村地區(qū)的城市化是在資本與行政力量推動下的城市外延擴張型的被動城市化，這一進程中，農(nóng)村被動地卷入城市化的進程中，從而產(chǎn)生大量的農(nóng)村失地人口，鄉(xiāng)村經(jīng)濟卻發(fā)展相對緩慢，可以說，農(nóng)村自身已經(jīng)失去公共服務(wù)的空間生產(chǎn)能力；另一方面，在城市化進程中，大量農(nóng)民工進入城市尋找工作機會，尤其是農(nóng)村年輕人和精英的加速流失，導(dǎo)致農(nóng)村在公共服務(wù)訴求上集體失語，農(nóng)村只能被動地接受政府或市場提供的非常有限的公共服務(wù)選擇，導(dǎo)致公眾心態(tài)失衡，滿意度和認可度普遍不高。

“人本化供給”就是要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)空間生產(chǎn)與分配過程中政府、市場和公眾角色、身份上的本末倒置，將多數(shù)人與少數(shù)人、城市居民與鄉(xiāng)村村民的公共服務(wù)的權(quán)利需求置于公共服務(wù)空間生產(chǎn)和分配的首要環(huán)節(jié)，將公眾滿意度和獲得感作為評價公共服務(wù)效率的首要標準。因此，要積極拓寬公共服務(wù)需求反映渠道，不斷完善公共服務(wù)供給反饋機制，發(fā)揮好社會組織和農(nóng)村基層組織的作用，鼓勵并為公眾參與公共服務(wù)建設(shè)創(chuàng)造良好條件和環(huán)境。

(四)構(gòu)建多元利益協(xié)同和正義價值導(dǎo)向的“制度化供給”

在公共服務(wù)的空間生產(chǎn)、空間布局與分配中，“政府邏輯”“市場邏輯”“公眾邏輯”基于不同的出發(fā)點，彼此采取不同的博弈策略，往往會造成公共服務(wù)整體功能難以有效發(fā)揮，以及公共價值的缺失或異化。公共服務(wù)的“制度化供給”是規(guī)范公共服務(wù)空間活動中多主體行為規(guī)范、多元利益調(diào)節(jié)的支撐和保障?！爸贫刃怨┙o”就是要結(jié)合城鄉(xiāng)公共服務(wù)空間發(fā)展的實際情況，構(gòu)建跨部門的、跨行政區(qū)劃的、跨域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)同機制建設(shè)，以及政府、社會和市場聯(lián)動機制建設(shè)，重點解決好協(xié)同規(guī)劃機制、財政分攤機制、聯(lián)動機制、責(zé)任分擔(dān)機制、協(xié)同監(jiān)管機制、風(fēng)險預(yù)防機制和利益補償機制等。

1.建立城鄉(xiāng)聯(lián)動機制。正確處理城市化進程中城市與鄉(xiāng)村的辯證關(guān)系，是推進城市化健康發(fā)展和保證公共資源合理有效配置的關(guān)鍵。隨著人口、資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素在區(qū)域空間內(nèi)的加速流動，城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)需求也在發(fā)生快速的動態(tài)變化，因此，公共服務(wù)的需求識別和調(diào)整機制也要及時跟進，避免供給信息不暢、供給滯后或錯位的情況，如城市中大量外來人口聚集地區(qū)的公共安全需求和水電氣暖等市政設(shè)施需求也急劇上升，而城市近郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地等迫于發(fā)展的急切需求，公共交通的改善可能會成為當(dāng)務(wù)之急。建立公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)聯(lián)動機制就是要將公共服務(wù)需求急劇變動可能造成的資源配置失效風(fēng)險降到最低，同時對未來做出相對科學(xué)的預(yù)判，建立公共服務(wù)的可持續(xù)供給機制。

2.多元參與協(xié)同機制。面對急劇上升的公共服務(wù)需求，必須尋求公共服務(wù)的多方協(xié)同供給新模式，政府要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，定期對公共服務(wù)供給空間均衡情況進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)供給的薄弱區(qū)域、群體和薄弱環(huán)節(jié)，提高對弱勢群體和鄉(xiāng)村公共服務(wù)財政支持力度，發(fā)揮保底作用。同時要營造良好的投資環(huán)境，引導(dǎo)市場資本力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域，避免公共服務(wù)消費主義的抬頭，提高公共資源使用效率。另外，還應(yīng)為社會力量和基層農(nóng)村組織參與提供良好的制度環(huán)境，鼓勵其通過志愿行為、民主協(xié)商、談判等方式，發(fā)揮在環(huán)境保護、公共教育、社區(qū)醫(yī)療、公共文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢。

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〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-07-10

國家社科基金重大招標項目“我國基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”(16ZDA080)、國家社科基金一般項目“‘共享’理念視域下的包容性城市治理研究”(16B22049)階段性成果

曹現(xiàn)強(1967—)，男，山東臨沂人，常務(wù)副院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事行政理論、城市治理、公共政策研究；顧偉先(1988—)，男，山東濰坊人，博士研究生，從事行政理論和城市治理研究。

D035-3

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：1000-8594(2017)05-0005-08