曹海軍，薛 喆

(東北大學(xué) a.文法學(xué)院；b.城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院，沈陽 110169)

協(xié)作視角下基層公共服務(wù)供給側(cè)改革的動態(tài)分析

曹海軍a,b，薛 喆a

(東北大學(xué) a.文法學(xué)院；b.城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院，沈陽 110169)

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，公共服務(wù)供給側(cè)改革是全面深化改革的重要組成部分，更關(guān)系社會治理的有效性。從協(xié)作性公共管理學(xué)的視角，以基層公共服務(wù)供給側(cè)改革為分析對象，深入探討政府、社會和市場之間的多重協(xié)作關(guān)系。進而基于協(xié)作生命周期理論，對基層公共服務(wù)供給側(cè)改革進行了四個階段的劃分，即公共服務(wù)內(nèi)卷化、政府和社會相互依賴以及基本協(xié)作要件形成為特征的前協(xié)作期；以一核多元主體關(guān)系和項目制、崗位制因地制宜運作為特征的協(xié)作初期；以復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為特征的平等合作的協(xié)作規(guī)范期；以協(xié)作的傳承和終結(jié)為內(nèi)容的協(xié)作后期四個基本階段。

協(xié)作；基層公共服務(wù)；供給側(cè)改革；生命周期

當前我國公共服務(wù)供給總量不足、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性失衡、地區(qū)不平衡、供需不匹配的問題突出，特別是基層公共服務(wù)供給尤其不足。經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”下，原有的依靠在經(jīng)濟領(lǐng)域大規(guī)模投資帶來的GDP效應(yīng)已難以為繼，轉(zhuǎn)變失衡的發(fā)展模式必須以公民的服務(wù)需求為內(nèi)在驅(qū)動力。雖然近年來公共服務(wù)支出占財政總支出的比重不斷提高，但公共服務(wù)需求仍不能得到有效滿足，究其根本，在于現(xiàn)代社會政府科層制及其主導(dǎo)下的事業(yè)單位供給模式已不能完成供給任務(wù)。在此背景下，有必要通過公共服務(wù)改革達到“調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展、惠民生”的目的。而以公共服務(wù)供給側(cè)作為改革的切入方向，以供給側(cè)主體間協(xié)作關(guān)系的建構(gòu)作為改革路徑，為公共服務(wù)改革提供了新的思路。

一、供給側(cè)與協(xié)作：推進基層公共服務(wù)改革的切入方向與路徑

供給側(cè)即供給端、供給方面，與需求側(cè)相對，涉及供給主體、供給內(nèi)容、供給質(zhì)量、供給機制等，多見于經(jīng)濟政策和經(jīng)濟學(xué)理論中。中國的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”旨在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展質(zhì)量，但其最終指向是更好地滿足人民群眾的需要以期實現(xiàn)發(fā)展成果共享的目的[1]。盡管關(guān)于供給側(cè)改革的研究偏重于經(jīng)濟領(lǐng)域，但通過對其改革思路、最終目的的梳理，發(fā)現(xiàn)同樣適用于公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，并且極具實踐價值。

(一)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將供給側(cè)作為突破口，在制度、機制和技術(shù)等三個層面推進[2]，以推進結(jié)構(gòu)的調(diào)整和質(zhì)量的提升。“供給側(cè)”是改革的切入方向，“結(jié)構(gòu)性”是改革的方式[3]，以政府和民營經(jīng)濟合作(PPP)等方式提供最需要的公共產(chǎn)品是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個方向[4]。毫無疑問，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在解決供給方面的結(jié)構(gòu)性矛盾，推而論之，在公共服務(wù)領(lǐng)域就是如何圍繞供給主體、供給機制等創(chuàng)新，解決公共服務(wù)供給不足、供需不匹配、結(jié)構(gòu)性失衡問題。實現(xiàn)供給機制運作的關(guān)鍵在于供給主體，傳統(tǒng)上政府是作為公共產(chǎn)品的壟斷供給者而存在的，公共服務(wù)供給側(cè)改革要通過供給主體的改革優(yōu)化供給機制，必然涉及政府職能轉(zhuǎn)變的問題。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變

減少政府對資源配置的干預(yù)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要內(nèi)容，重點通過政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)與放管結(jié)合等措施改革不合理的體制約束，打破所有制界限，讓市場和社會參與其中，變國家辦、政府辦為全社會辦、全民辦。公共服務(wù)供給側(cè)改革涉及政府行政模式的變革，政府職能要轉(zhuǎn)向?qū)┙o實施管理、創(chuàng)造公共價值等[5]。因而，公共服務(wù)供給側(cè)改革一方面要引入“他者”；另一方面，要通過政府職能轉(zhuǎn)變讓渡和共享部分公共服務(wù)職能給“他者”，轉(zhuǎn)變“他者”域外身份，做好供給側(cè)管理。政府職能的轉(zhuǎn)變不等同于職責(zé)的轉(zhuǎn)移和完全退出，只是從生產(chǎn)者角色轉(zhuǎn)向規(guī)則制定、生產(chǎn)監(jiān)管者、過程協(xié)調(diào)者、質(zhì)量評價者等。引入“他者”，多元主體共同參與公共服務(wù)供給，是基于各方的比較優(yōu)勢，主體間是協(xié)作關(guān)系而非競爭狀態(tài)。

(三)承接釋放職能：協(xié)作關(guān)系的建構(gòu)

信息社會存在權(quán)力分散而非集中、目標任務(wù)趨同而非細分、社會需求偏好自由和個性而非一體化、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)需求與更小政府要求的矛盾、單一主體無力應(yīng)對嚴重依賴知識資本等問題。以治理為核心，構(gòu)建跨域、跨層級、跨部門、跨組織邊界的伙伴關(guān)系和協(xié)作概念框架及運作機制[6]，已成為研究和解決信息社會公共問題的重要有效途徑。按照權(quán)力的轉(zhuǎn)移方向，協(xié)作式治理可分為不同類型，而本文關(guān)注的是在公共權(quán)力外放的基礎(chǔ)上，圍繞政府與社會、市場在資源分配、權(quán)責(zé)分擔中所形成的協(xié)作關(guān)系。

根據(jù)以上分析，供給側(cè)為公共服務(wù)改革提供了切入點，供給側(cè)改革必然涉及政府職能轉(zhuǎn)變，而社會和市場要承接政府職能轉(zhuǎn)變釋放的公共服務(wù)職能。因而構(gòu)建多元主體間的協(xié)作伙伴關(guān)系，自然成為公共服務(wù)供給側(cè)改革的邏輯起點和可行路徑。下面將對本文所指的基于橫向主體維度上的協(xié)作的基本含義、公共服務(wù)協(xié)作供給的優(yōu)勢加以闡述，進而對協(xié)作生成的動力機制、基本要件、主體間關(guān)系、運轉(zhuǎn)路徑進行動態(tài)分析。值得指出的是，之所以進行動態(tài)分析，是因為對于協(xié)作生命周期而言每個階段的主導(dǎo)性特征是不同的。

二、協(xié)作：基層公共服務(wù)供給側(cè)改革的公共管理學(xué)視角

(一)協(xié)作供給的必要性

將構(gòu)建多主體協(xié)作關(guān)系作為基層公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要路徑，是基于供給側(cè)與協(xié)作二者之間的契合性，是突破傳統(tǒng)供給機制的新思路，是解決基層公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性失衡問題的有效舉措，對此可從兩個方面進行闡釋：

1.傳統(tǒng)“單兵作戰(zhàn)”的供給模式在供給公共服務(wù)方面已顯乏力。在社會變遷的過程中，政府總是在膨脹—精簡—再膨脹—再精簡的路上徘徊，自由放任會產(chǎn)生危機，積極干預(yù)下的壟斷又很低效，政府應(yīng)該“掌舵”而非“劃槳”，但新公共管理造成的公平與效率失衡問題又難以解決?？茖又葡聣艛喙┙o體系，一方面使政府對了解公民的真實公共需求動力不足；另一方面，其他主體參與供給存在體制機制障礙，導(dǎo)致公共服務(wù)供給出現(xiàn)了“供不應(yīng)求”和“供需不匹配”的矛盾。市場失靈理論、志愿失靈理論以及實踐均證明，無論市場還是社會都無法獨扛公共服務(wù)供給的大旗，而協(xié)作正是基于利用各方優(yōu)勢以形成供給合力。

2.基層公共服務(wù)涉及眾多利益相關(guān)者，協(xié)作供給能夠?qū)崿F(xiàn)多元參與，在參與中將服務(wù)需求轉(zhuǎn)化為政策輸出?；鶎庸卜?wù)結(jié)構(gòu)性矛盾表現(xiàn)為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)供給失衡、有效需求與實際供給不匹配等，癥結(jié)在于公共服務(wù)供給機制對需求回應(yīng)性不強，科層制領(lǐng)導(dǎo)人偏好取代公共服務(wù)真實需求，而協(xié)作供給符合回應(yīng)和重視真實需求的功能預(yù)期。

(二)協(xié)作供給的基本含義:基于主體的橫向維度

協(xié)作是一種機制，也是一個過程。在這個過程中，各種具有(半)自主性主體通過正式或非正式談判相互影響，共同創(chuàng)建規(guī)則并形成協(xié)作所需的結(jié)構(gòu)，圍繞協(xié)作的問題決策并確定行動的方式，是一個包含共同的規(guī)范和相互受益的過程[7]。協(xié)作既指政府層級的縱向關(guān)系，也指政府與各種社會組織、市場主體、公民之間的橫向關(guān)系。本文主要關(guān)注橫向?qū)用嫔?，政府?quán)力外放的過程中，政府與社會、市場和公民之間的協(xié)作關(guān)系，即在公民社會興起、社會力量不斷壯大、市場機制不斷健全的背景下，各主體緣何以及如何參與協(xié)作，主體間是何種關(guān)系。在對此類問題的分析中，試圖呈現(xiàn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的生命周期演化過程。

基層公共服務(wù)供給側(cè)改革堅持以公民的需求為導(dǎo)向，結(jié)合公共服務(wù)的內(nèi)容，尋求政府、社會和市場等三者在服務(wù)生產(chǎn)、供給、遞送和監(jiān)管之間合理的協(xié)作伙伴關(guān)系。協(xié)作是基礎(chǔ)，分工是在協(xié)作指導(dǎo)下的分工。要求政府不斷推進結(jié)構(gòu)改革，進行體制機制創(chuàng)新，培育社會自我調(diào)整，自我服務(wù)的能力，將政府因改革而剝離的社會職能交由社會，打造精簡政府，實現(xiàn)簡約式治理。政府要為市場機制的發(fā)揮、社會力量的參與提供制度支持，通過多主體參與、多渠道供給，構(gòu)建多元化、社會化、市場化的公共服務(wù)體系。

基層公共服務(wù)協(xié)作供給的重要舉措之一是政府購買社會服務(wù)。從國家與社會關(guān)系的角度來看，政府購買服務(wù)將改變政府管理和影響社會的方式，從以往的管理和命令轉(zhuǎn)為財政激勵。政府愿意將服務(wù)供給的權(quán)力賦予社會，說明賦能型國家正在形成，國家與社會的信任關(guān)系正在建立，而這種信任關(guān)系正是協(xié)作的基本要件之一。

同時，事業(yè)單位供給是科層制供給模式下的主導(dǎo)形式，依賴財政撥款的事業(yè)單位缺乏競爭，機構(gòu)臃腫、產(chǎn)出低效?；鶎庸卜?wù)供給側(cè)改革既是對事業(yè)單位供給公共服務(wù)的存量改革，也是對購買服務(wù)等新機制下的增量改革[8]。新舊機制有著共同的目標，并非完全意義上的替代關(guān)系，而是去重疊部分后的互補關(guān)系，新舊供給機制的良好協(xié)作、無縫銜接才能提供系統(tǒng)的公共服務(wù)。此外，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給體系還取決于政府部門之間、層級政府之間良好的協(xié)作關(guān)系，改革也應(yīng)處理好此類的協(xié)作關(guān)系。

(三)協(xié)作供給的優(yōu)勢

協(xié)作的優(yōu)勢即相互依賴的主體因協(xié)作而產(chǎn)生的積極性結(jié)果。國外學(xué)者Chris Huxham、Siv Vangen、Elizabeth Lank等人對協(xié)作的優(yōu)勢有較全面的闡述[9]?？偨Y(jié)起來，基層公共服務(wù)協(xié)作供給具備如下優(yōu)勢：

1.資源共享合力提供的優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)。基于協(xié)作供給，地方政府可以發(fā)揮財力、民主決策過程民意征集的優(yōu)勢，社會組織依靠人資、專業(yè)知識方面的優(yōu)勢，市場發(fā)揮融資、擇優(yōu)機制，集合三方的優(yōu)勢資源，共同形成合力。效率的提升體現(xiàn)為：一是改變地方政府單獨、分散提供的局面，形成規(guī)模經(jīng)濟效益；二是地方政府利用市場、社會力量進行服務(wù)的生產(chǎn)本身就比政府獨自生產(chǎn)的效率高(比較效率)；三是協(xié)作形成了完整的供應(yīng)鏈，層層銜接。

2.風(fēng)險共擔：解決域外主體進入的后顧之憂。域外主體進入新領(lǐng)域需在風(fēng)險和獲益之間做出權(quán)衡，以避免獨自承擔成本高昂的失敗性后果。在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會組織和市場力量有進入的意愿和動力，但目前我國社會力量相對較弱，市場機制還不健全，協(xié)作可以降低社會組織對風(fēng)險的擔憂。此外，政府的財政投入某種程度上也預(yù)示著社會資本進入的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。

3.協(xié)調(diào)對接：一站式便捷服務(wù)。傳統(tǒng)政府服務(wù)機構(gòu)林立，“條條”多，“塊塊”融合性差，公民的服務(wù)需求要經(jīng)過繁雜的程序。政府為簡化程序，提升服務(wù)的便捷性，設(shè)立了一站式服務(wù)大廳、社區(qū)綜合服務(wù)中心等，“一站式”“綜合”的基礎(chǔ)即是各服務(wù)的提供者協(xié)作關(guān)系的形成。

4.系統(tǒng)的公共服務(wù)+良性循環(huán)機制?；趨f(xié)作供給的公共服務(wù)能夠有效地避免各類服務(wù)的斷層和脫節(jié)，為社會提供系統(tǒng)的公共服務(wù)。協(xié)作過程也是一個互相學(xué)習(xí)、不斷提升的過程。協(xié)作使得各主體間信任關(guān)系不斷加固，依賴性更強，為進一步協(xié)作的提供了動力和可能。

三、協(xié)作視角下公共服務(wù)供給側(cè)改革的生命周期演化分析

對于我國公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，政府、社會、市場之間的協(xié)作是持續(xù)試錯和不斷調(diào)適的過程，即改革有其自身的生命周期。本文根據(jù)協(xié)作活動是否產(chǎn)生分為前協(xié)作期和協(xié)作期，根據(jù)主體間關(guān)系的規(guī)范程度將協(xié)作期分為協(xié)作初期和協(xié)作規(guī)范期，將協(xié)作活動的傳承與終結(jié)定義為協(xié)作后期。據(jù)此，將我國公共服務(wù)供給側(cè)改革分為前協(xié)作期、協(xié)作初期、協(xié)作規(guī)范期、協(xié)作后期等四個階段，各主體間的關(guān)系伴將實現(xiàn)從傳統(tǒng)的科層制模式到“一核多元”的統(tǒng)合主義模式，再到未來的網(wǎng)絡(luò)化模式的巨大變革。伴隨著治理模型的變化，治理主體從單一趨向多元，治理機構(gòu)從簡單趨向復(fù)雜，治理的運行機制也從協(xié)調(diào)為主向協(xié)作為主轉(zhuǎn)變。下列三個模型，呈現(xiàn)出了公共服務(wù)供給側(cè)改革進程中各主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

圖1 科層制模型 圖2 “一核多元”模型 圖3 網(wǎng)絡(luò)化供給模型

(一)前協(xié)作期

1.協(xié)作產(chǎn)生的背景：基層公共服務(wù)的內(nèi)卷化。基層公共服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，其內(nèi)卷化的現(xiàn)實迫切要求供給側(cè)主體協(xié)作關(guān)系的建構(gòu)。在為社區(qū)居委會減負進而恢復(fù)其自治性的去行政化過程中，基層政權(quán)設(shè)立了社區(qū)工作站承接行政服務(wù)功能，結(jié)果卻是社區(qū)對行政權(quán)力的路徑依賴，使得其去行政化的同時伴生了再行政化的過程。社區(qū)工作站作為再行政化的產(chǎn)物，運行多年也不堪重負，行政化到再去行政化均是行政體系內(nèi)部解決問題，僅靠行政手段和“此進彼退”的模式改善公共服務(wù)供給，有量的投入?yún)s沒有發(fā)生質(zhì)的改進，導(dǎo)致了基層公共服務(wù)的內(nèi)卷化。公共服務(wù)供給側(cè)改革突破了傳統(tǒng)“你上他下”的替代思維模式，代之以協(xié)作思維，在堅持公民需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)上引入社會力量，運用市場機制，利用各方優(yōu)勢，為提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷、系統(tǒng)的公共服務(wù)提供了可操作路徑，為解決公共服務(wù)內(nèi)卷化困境提供了可能。

2.協(xié)作生成的動力機制：基于相互依賴理論的分析。圖1展示了傳統(tǒng)的科層制公共服務(wù)供給模式。這一供給模型主要以部門間的垂直式命令手段進行等級傳遞，政府采取大包大攬的形式，將公共服務(wù)事務(wù)全部納入自己的工作范疇中，幾乎壟斷服務(wù)生產(chǎn)供給的所有環(huán)節(jié)，社會組織被排除在外并受到政府的嚴格管控，很難發(fā)揮服務(wù)供給的功能。公民所接受的服務(wù)質(zhì)量主要取決于科層制的運轉(zhuǎn)狀況，公共服務(wù)的行政指令性供給帶有濃厚的部門偏好和領(lǐng)導(dǎo)偏好，公共服務(wù)供給的公平性、公正性經(jīng)常受到削弱。

協(xié)作是解決跨部門和跨域問題的有效選擇。參與協(xié)作的主體來自政府、社會和市場等三個不同的領(lǐng)域，價值觀構(gòu)成是多維的，主導(dǎo)性價值訴求甚至是沖突的。改革是對利益格局的調(diào)整，如要將政府指令下事業(yè)單位直接提供的服務(wù)通過購買的形式完成，事業(yè)單位原來的部分利益(如財政撥付資金、權(quán)力等)流向服務(wù)的生產(chǎn)者必然產(chǎn)生阻力。協(xié)作的動力存在與否、源于何處、力量強弱、如何發(fā)揮作用，是事關(guān)改革能否取得成功的重要因子。

政府失靈理論和相互依賴理論常被作為社會和市場進入公共領(lǐng)域的理由，二者的適用性和區(qū)別則很少被注意。原生的政府失靈理論認為，政府為了爭取中間多數(shù)選民的支持，功利主義將“大多數(shù)”人的利益納入公共服務(wù)的范圍，而對個性化、多樣化的服務(wù)需求顯得興趣不足，強調(diào)的是社會組織、市場擅長而政府羸弱的能力，涉及的是公共選擇的問題。不同領(lǐng)域主體間、同領(lǐng)域不同主體間是非此即彼的競爭關(guān)系，是沖突思維。公共服務(wù)供給側(cè)改革并非要通過政府、社會和市場之間的競爭來實現(xiàn)單維的效率目標，而是借助各方的優(yōu)勢合作供給，本質(zhì)是一種協(xié)作伙伴關(guān)系。喬治·理查德森指出，組織間合作的關(guān)鍵動力在于資源互補的必要性[10]，相互依賴理論強調(diào)政府對社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)的依賴，以及社會組織對公共財政資源的依賴。并因此構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，闡釋如下：

政府難以滿足多樣化的公共服務(wù)需求，為社會和市場力量進入提供了空間。建設(shè)服務(wù)型政府要求提高居民對政府服務(wù)的滿意度，地方政府意識到社會組織可以完成政府難以完成的事務(wù)，且其提供的公共服務(wù)讓社會實現(xiàn)了真正受益。結(jié)果是，地方政府傾向于在這些社會組織的萌芽階段即通過財政撥款資助、補貼等形式扶持其發(fā)展壯大，并通過各種政策工具分配稀缺資源給社會組織，令其發(fā)揮作用。地方政府愿意將服務(wù)的生產(chǎn)和遞送賦權(quán)給社會組織，是基于這些組織的專業(yè)優(yōu)勢，降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量、提升公民對政府的信任度等諸多因素考量的結(jié)果。社會組織在接受財政資助的同時，更加依賴這些收入去完成自身的使命并不斷擴展活動范圍，進而雙方形成依賴慣性。政府資助社會組織對其發(fā)展的影響，有“擠出”和“引入”的爭論，美國學(xué)者Jesse D. Lecy通過實證研究，發(fā)現(xiàn)財政項目對社會組織的支持與社會組織的密度和成長呈正相關(guān)[11]。在民政部2012年“中國社會組織建設(shè)與管理”理論研究部級課題“地方政府向社會組織提供財政支持的模式分析”中，劉偉和林秀麗通過對中國社會組織發(fā)展較好的廣東省(廣州和深圳)、上海市(浦東新區(qū))以及北京市的研究指出，這三個地方通過把對社會組織的支持納入預(yù)算、政府購買公共服務(wù)、實施活動補助等創(chuàng)新性的支持措施培育社會組織發(fā)展[12]，因此形成的相互依賴關(guān)系提供了較完善的公共服務(wù)，為政府支持社會組織發(fā)展提供了積極的理由。

資源上的相互依賴，為政府和社會組織合作、市場機制運行提供了第一動力。服務(wù)型政府的建設(shè)是政府行政理念的深刻變革，是更好地滿足人民服務(wù)需求的現(xiàn)實要求，是構(gòu)建人民滿意政府、提高政府合法性的需要。公共服務(wù)供給與經(jīng)濟發(fā)展不同步造成的結(jié)構(gòu)性失衡產(chǎn)生的巨大服務(wù)需求缺口，服務(wù)型政府理念下政府頂層設(shè)計產(chǎn)生的改革，以及信息社會公民知識的倍增等，都為基層公共服務(wù)供給側(cè)改革提供了動力。

3.基本協(xié)作要件?；緟f(xié)作要件是協(xié)作產(chǎn)生的必要條件，包括信任關(guān)系的構(gòu)建和協(xié)作能力的具備。制度生產(chǎn)的滯后性導(dǎo)致信任關(guān)系建構(gòu)緩慢，進而阻礙協(xié)作關(guān)系的形成。以基層政府購買服務(wù)為例，1994年深圳市羅湖區(qū)將環(huán)衛(wèi)服務(wù)業(yè)務(wù)外包，之后也有政府購買服務(wù)的實踐，但到2006年尚未有國家層面的政策文件，導(dǎo)致社會組織進入缺乏合法性支持。2007年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，首次提出建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度。2011年，民政部、發(fā)改委印發(fā)《民政事業(yè)發(fā)展十二個五年規(guī)劃》。2012年，財政部出臺《2012年政府采購工作要點》。2103年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，同年發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“推廣政府購買公共服務(wù)”。2014年底，財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》。2015年1月，國務(wù)院公布《中華人民共和國政府采購法實施條例》，以專門條款規(guī)定了政府購買服務(wù)的內(nèi)容，政府購買服務(wù)適用采購法。2007年成為政府購買公共服務(wù)的分水嶺，國家層面政策文件的出臺、政策的穩(wěn)定性帶來的可預(yù)期，為社會組織和市場機制進入減少了擔憂，基于制度的信任和規(guī)范在政府與社會組織的初期協(xié)作和長遠合作上能夠有效應(yīng)對集體行動的困境。

社會組織具備生產(chǎn)和遞送服務(wù)的能力，才不會成為公共服務(wù)協(xié)作鏈條上的薄弱環(huán)節(jié)，目前基層政府為提升社會組織的協(xié)作能力做了很多努力。筆者梳理了民政部83個社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)的材料，發(fā)現(xiàn)有59個實驗區(qū)通過加大財政扶持力度、“立體孵化”等模式讓社會組織走向成熟，明確提出要重點培育社會組織力量。通過“購買”服務(wù)的方式，將基層政府不宜承擔的服務(wù)事項通過項目招標、定向委托交由有資質(zhì)的社會組織承擔，并對其提供的服務(wù)評估之后進行付費，通過合同管理取得了良好效果。在當前我國社會力量發(fā)展不足的情況下，基層政府提供資金支持社會組織發(fā)展成熟是培育協(xié)作能力的必要。

(二)協(xié)作初期

1.“一核多元”的供給主體間協(xié)作關(guān)系。多中心供給模式源于美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆提出的多中心治理理論。而元治理理論認為，政府作為多元中的一元影響力不足，權(quán)威被弱化，多元主體共同行動的協(xié)調(diào)難題使得治理存在失敗的風(fēng)險。為了避免治理失靈，元治理需要考慮“自組織”的制度設(shè)計和戰(zhàn)略引領(lǐng)，制度設(shè)計讓各主體在依存而不依賴的基礎(chǔ)上加強聯(lián)系，戰(zhàn)略引領(lǐng)要明確共同愿景，政府作為治理運動的發(fā)起者、規(guī)章制度的制定者、托底功能的承擔者，無疑在扮演著元治理的角色[13]。發(fā)展中國家存在市場機制不健全、社會組織不成熟、協(xié)作過程溝通協(xié)調(diào)機制不完善的問題，如同政府失靈、市場失靈、志愿失靈一樣，處于摸索中的多元協(xié)作供給也存在失靈的問題，這就需要發(fā)揮政府的“元治理”角色，政府作為元治理者，不是科層制的回歸而是自身的責(zé)任使然。

市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化推動了當代中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改變了單純依靠政府科層制的治理和服務(wù)供給模式，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障”的“一核多元”模式逐漸居于主導(dǎo)地位。圖2中的“一核多元”模型是當前我國公共服務(wù)供給中各協(xié)作主體間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，中間的圓代表政府，以政府為中心分散的其他圓代表社會、市場、公民等主體?！耙缓硕嘣痹诔姓J主體多元的前提下確定政府是核心，是“同輩而高者”而非長者。相比于科層制模式，“一核多元”模型下政府讓渡了自治和服務(wù)的空間，開始實現(xiàn)政社分離，政事分離，社會組織承擔了生產(chǎn)部分服務(wù)的職能。

協(xié)作初期是協(xié)作的非規(guī)范期，政府領(lǐng)導(dǎo)力是關(guān)鍵，一方面政府扶持社會、市場參與公共服務(wù)，承擔公共服務(wù)供給的管理職責(zé)，制定相關(guān)法律法規(guī)促進協(xié)作的規(guī)范性，對生產(chǎn)者做好合同管理，對消費者承擔擔保責(zé)任，保證基本公共服務(wù)的普惠性，維護社會的公平正義。另一方面，政府應(yīng)加強對服務(wù)生產(chǎn)者的有效監(jiān)督，協(xié)作初期公共服務(wù)第三方評估機構(gòu)還不成熟，獨立于購買部門的政府評估機構(gòu)需要監(jiān)督服務(wù)的購買、生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)。

2.協(xié)作機制運轉(zhuǎn)的路徑：崗位制、項目制與信息共享平臺建設(shè)。公共服務(wù)協(xié)作供給模式須根植于現(xiàn)實，現(xiàn)實是我國東中部、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間差異巨大，稟賦各異。香港嶺南大學(xué)溫卓毅博士認為，廣州政府官員與社會組織的密切接觸以及高校的社工專業(yè)為項目制的推行奠定了基礎(chǔ)，而深圳匯集眾多外來人口，幾乎沒有社會工作教育和實踐的基礎(chǔ)，崗位制能在“零基礎(chǔ)”上推進社工人才的快速發(fā)展并且降低政治風(fēng)險[14]。社會組織基礎(chǔ)薄弱的地方在協(xié)作初期可以采用崗位制而后過渡到項目制，而對于政社有良好合作基礎(chǔ)的地方，將適宜協(xié)作供給的公共服務(wù)內(nèi)容以項目化的形式確立，是多主體協(xié)作供給公共服務(wù)的有效選擇。政府按照項目管理的要求，對公共服務(wù)項目進行總體設(shè)計和逐一分解，明確項目目標，項目流程，考核標準，制定購買—生產(chǎn)—遞送的一攬子計劃，對項目的創(chuàng)投、招標、投標等環(huán)節(jié)進行嚴密周到的設(shè)計，對合同進行全面的管理。圖4的項目制運行流程，參考廣州市2010年街道社區(qū)綜合服務(wù)中心試點建設(shè)項目和廣州市財政局穗財行〔2016〕401號文件。無論是崗位制還是項目制，都要處理好社會工作行政化，社會工作者薪酬待遇差、吸引力不足、流失率高等問題。

圖4 項目制運作基本流程

有效及時的信息是提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的基本保證。傳統(tǒng)政府壟斷了大量的公共信息，社會組織和市場難以接觸。公共服務(wù)的協(xié)作供給，項目化運作要求參與服務(wù)項目的各個主體享有一致全面的信息，公共信息共享平臺即承擔著各主體交流協(xié)調(diào)的作用。

(三)協(xié)作規(guī)范期：網(wǎng)絡(luò)化供給模型

1.規(guī)范期的特點。圖3(見前文153頁)是對未來公共服務(wù)供給模式的一種規(guī)范性遠景，相比于圖2(見前文153頁)所示，它已從簡單的網(wǎng)狀轉(zhuǎn)型為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。在這套供給模型下，政府的影響力被淡化，政府的角色也從“一核多元”模型中的核心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行闹械钠胀ㄒ粏T。政府只是作為多元供給主體中的一個方面在公共服務(wù)供給中發(fā)揮作用，而多元供給主體之間唯有接受合作治理的原則和框架，才能證明自身作為供給主體的合理性與合法性。社會組織參與服務(wù)供給的授權(quán)形式發(fā)生變化，不再需要經(jīng)過“核心”授權(quán)，只需要被網(wǎng)絡(luò)治理模式容納，便能最大限度地發(fā)揮其公共性，與其他參與主體在網(wǎng)絡(luò)中形成相互依賴、相互纏繞的雙向關(guān)系，信任、自愿與合作替代了“行政吸納服務(wù)”下的“支持”與“配合”的關(guān)系，民主協(xié)商和對話機制健全，搭便車行為就能夠避免。組織間網(wǎng)絡(luò)理論認為，網(wǎng)絡(luò)成員間之所以能夠持續(xù)發(fā)生交易行為，是因為成員間形成了穩(wěn)定密切的社會關(guān)系，而這種關(guān)系的密切程度是決定組織合作績效的主導(dǎo)因素。公共服務(wù)協(xié)作供給初期，多元主體在合作中實現(xiàn)了獨自行動難以實現(xiàn)的目標，各供給主體間良好的關(guān)系得以建構(gòu)，為規(guī)范化、高效率的網(wǎng)絡(luò)化供給提供了基礎(chǔ)。協(xié)作的規(guī)范期不是政府選擇購買何種社會組織的服務(wù)，而是各擁有自主地位的主體基于完全自愿的原則，在成本收益分析的基礎(chǔ)上，對合作的價值理性的一種認可，規(guī)范性和可操作化的協(xié)作運轉(zhuǎn)機制又包含了工具理性的內(nèi)容。

2.協(xié)作的規(guī)范期也是國家與社會關(guān)系的規(guī)范期。在協(xié)作初期，政府作為元治理的角色不可缺少，社會組織對政府的依附性較強，即使強調(diào)社會組織的獨立性，政府與社會組織也更多地表現(xiàn)為“委托—代理”的關(guān)系，社會組織在與政府協(xié)作的過程中，需要在政府的需求和公眾的需求之間做平衡游戲，顯然政府更具有強勢性。嚴格地說，政府購買公共服務(wù)社會組織并不是政府的代理人，即“委托—代理理論”并不能解釋規(guī)范性的政府和社會組織關(guān)系。無論是西方的“主權(quán)在民”還是中華人民共和國的“一切權(quán)屬于人民”，都表明國家的公共服務(wù)職能源于人民的授予，隨著社會的發(fā)展，社會有能力承擔一部分服務(wù)職能，政府與社會、市場、公民合作提供公共服務(wù)是公民的理性選擇，是收回原本屬于自己的權(quán)力而不是政府“委托”社會生產(chǎn)。事實上，相當一部分公共服務(wù)職能是近代以來國家才擁有的，而社會自給是歷史的常態(tài)。

(四)協(xié)作后期：協(xié)作活動的傳承與終結(jié)

任何特定形式的供給機制都不可能永遠有效，有效在于其迎合了所處的背景。公共服務(wù)的協(xié)作供給是在當前經(jīng)濟發(fā)展大背景下的最好選擇，在協(xié)作初期和規(guī)范期的成功經(jīng)驗和做法，有必要進行反饋以便未來更好地應(yīng)用。具有穩(wěn)定性的服務(wù)內(nèi)容，協(xié)作供給將經(jīng)歷一個漫長的循環(huán)周期，將規(guī)范的協(xié)作供給模式加以傳承是現(xiàn)實的必需。協(xié)作是一個過程，意味著其必然有終結(jié)的時刻，當某服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作供給由于社會的發(fā)展不再需要時(協(xié)作活動已完成其歷史使命)，新的環(huán)境使得舊的協(xié)作機制已不再適宜時，出現(xiàn)更優(yōu)的替代性供給機制時，協(xié)作活動便宣告終結(jié)，也意味著新環(huán)境下新一輪改革的開始，并不斷推進社會向前發(fā)展。

四、結(jié)語

當前，我國基層公共服務(wù)供給與經(jīng)濟發(fā)展失衡的矛盾迫切要求改善公共服務(wù)供給。公共服務(wù)供給側(cè)改革不只是簡單的政府職能的轉(zhuǎn)變、政社關(guān)系的調(diào)整、市場機制的發(fā)揮，關(guān)鍵在于聯(lián)合政府、社會和市場的優(yōu)勢，讓其以協(xié)作的關(guān)系共同提供公共服務(wù)。筆者認為是主體間的相互依賴關(guān)系而不是政府失靈為協(xié)作活動的產(chǎn)生提供了動力。協(xié)作是一種機制、一種優(yōu)勢，也是一個過程，將經(jīng)歷前協(xié)作期、協(xié)作初期、協(xié)作規(guī)范期、協(xié)作后期等四個階段。公共服務(wù)內(nèi)卷化、政府和社會組織間的相互依賴關(guān)系、基本協(xié)作要件的形成是前協(xié)作期的主要特點；一核多元的主體關(guān)系，崗位制、項目制的因地制宜以及公共信息共享平臺的建設(shè)是協(xié)作初期的基本保障；平等合作的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、社會(公民)在能力提升的基礎(chǔ)上收回(承擔)部分服務(wù)職能而非政府委托社會組織生產(chǎn)是協(xié)作的規(guī)范期；將有效的服務(wù)協(xié)作供給模式進行傳承和創(chuàng)新、不再適用的協(xié)作供給模式進行終結(jié)是協(xié)作后期的必然選擇。公共服務(wù)供給側(cè)改革是解決現(xiàn)實問題的重大舉措，正確識別基層公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性矛盾是解決問題的基礎(chǔ)，對此類結(jié)構(gòu)性矛盾的精確識別和對公共服務(wù)協(xié)作供給的一些關(guān)鍵舉措如政府購買服務(wù)的路徑進行優(yōu)化，應(yīng)是未來研究重點關(guān)注的問題。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-10

教育部重大攻關(guān)項目“我國社會治理體系的構(gòu)建及其運行機制研究”(16JZD026)階段性成果

曹海軍(1975—)，男，吉林長春人，教授，博士研究生導(dǎo)師，副院長，從事中國政府與政治、比較地方政府與地方治理、城市(社區(qū))政治與城市(社區(qū))治理比較研究；薛喆(1993—)，男，甘肅慶陽人，碩士研究生，從事社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)研究。

D63-3

：A

：1000-8594(2017)05-0151-06