江 濤，薛 媛

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 會計(jì)學(xué)院，成都 611130；2.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610065；3.中原工學(xué)院 商務(wù)信息學(xué)院，鄭州 451191)

基于政治資源詛咒效應(yīng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制及治理

江 濤1，2，薛 媛1，3

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 會計(jì)學(xué)院，成都 611130；2.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 610065；3.中原工學(xué)院 商務(wù)信息學(xué)院，鄭州 451191)

首次基于政治資源詛咒效應(yīng)理論，從融資平臺視角分析了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制。發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺存在政治資源詛咒效應(yīng)，即相對豐富的政治資源導(dǎo)致地方政府融資平臺成為地方政府追求政績的工具，弱化了風(fēng)險(xiǎn)控制意識。同時(shí)為維系政治資源較高的投入，增加了地方政府利用政府債尋租的機(jī)會，擠占了地方債有效利用的空間，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)存在較高風(fēng)險(xiǎn)。從控制政治資源關(guān)聯(lián)度、優(yōu)化地方政府融資平臺監(jiān)管機(jī)制、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控體系及加強(qiáng)公司治理等四個(gè)層面提出相應(yīng)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理措施。

政治資源詛咒效應(yīng)；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；治理

Auty(1993)提出資源詛咒效應(yīng)[1]。越來越多的實(shí)證研究和理論研究表明，地區(qū)豐富的資源稟賦短期內(nèi)可能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正面的推動作用。但長期來看，相對豐富的資源稟賦卻可能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長產(chǎn)生負(fù)面作用，并且拉大貧富差距，導(dǎo)致過度投資及尋租腐敗等問題。

在資源詛咒效應(yīng)基礎(chǔ)上，Brollo(2013)研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政資源豐富的地區(qū)腐敗行為較多，并且政治候選人質(zhì)量也會相對下降[2]。袁建國等人(2015)基于政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新探討企業(yè)政治資源的詛咒效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)企業(yè)的政治資源詛咒效應(yīng)的主要表現(xiàn)是：政治關(guān)聯(lián)降低市場競爭，增加了過度投資風(fēng)險(xiǎn)，資源分散導(dǎo)致產(chǎn)生擠出效應(yīng)，削弱企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力[3]。

鄭山水(2015)基于政府政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)創(chuàng)新績效視角，研究新創(chuàng)企業(yè)的政治資源詛咒效應(yīng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與企業(yè)創(chuàng)新績效之間并非簡單的線性關(guān)系，而是存在倒U型的關(guān)系[4]。

從國內(nèi)外關(guān)于政治資源詛咒效應(yīng)的研究情況來看，這些研究大多集中在企業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域，尚未涉及其他層面?；诖?，本文將政治資源效應(yīng)理論引入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，基于地方政府融資平臺(2016年末在地方政府債務(wù)中，地方政府融資平臺債務(wù)占地方政府債務(wù)總額的71.2%，其他融資方式不足30%，因此，地方政府融資平臺引發(fā)的債務(wù)尤其值得關(guān)注)分析政治資源詛咒效應(yīng)對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制，探索其形成機(jī)理，從而為我們從理論與實(shí)踐角度全方位認(rèn)識地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建合理的治理應(yīng)對策略，提供更為真實(shí)的理論參考依據(jù)。

一、政治資源詛咒效應(yīng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征及邏輯統(tǒng)一

本文沿著資源詛咒效應(yīng)的一般理論分析框架，分析政治資源詛咒效應(yīng)理論內(nèi)涵與特征，結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征，分析挖掘二者之間的理論邏輯性。

(一)政治資源詛咒效應(yīng)理論內(nèi)涵及特征

政治資源詛咒效應(yīng)延續(xù)了資源詛咒效應(yīng)的一般分析框架，政治資源詛咒是指企業(yè)組織或個(gè)體擁有的獨(dú)特的政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和政治支持并沒有對其形成正面的助力，反而容易形成行為約束或者引發(fā)不當(dāng)行為，從而引發(fā)權(quán)力尋租、利益尋租及風(fēng)險(xiǎn)失控等情況。從政治資源詛咒效應(yīng)的理論內(nèi)涵來看，具有以下三個(gè)主要特征。

1.政治資源詛咒效應(yīng)具有政策制度波動性。與自然資源不同，政治資源的豐富性會伴隨著中央政府或相關(guān)部門的政策調(diào)整而受到影響。例如，與政府有著密切聯(lián)系的企業(yè)或組織，在獲取政治資源時(shí)，往往需要中央政府政策制度支持，需要存在法律或政策制度依據(jù)，不然將會使所獲取的政治資源的途徑轉(zhuǎn)化為利益交換，很難保證政治資源的長期和有效的存在。因此，在政策制度變化時(shí)，如果先前由于政策制度支持而形成或獲得的豐富政治資源會變得相對稀少，最終會由于政策制度的變化而產(chǎn)生資源詛咒效應(yīng)。

2.政治資源詛咒效應(yīng)具有政治沖擊性。自然資源的獲取往往會持續(xù)很長時(shí)間，隨著自然資源開發(fā)技術(shù)的提高、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，自然資源的利用率也將得到提高，較低的獲取成本容易產(chǎn)生過度投資、利益尋租等，從而產(chǎn)生資源詛咒效應(yīng)。政治資源的詛咒效應(yīng)要受到政治環(huán)境不確定性的影響，從而產(chǎn)生一定的波動，形成政治資源詛咒效應(yīng)。例如，省委書記、市委書記的更替(政治沖擊)，往往會影響企業(yè)交易成本、隱性的制度成本。如果先前由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展理念、對不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)企業(yè)的支持態(tài)度而獲得了相對豐富的政治資源，當(dāng)出現(xiàn)政治沖擊時(shí)，如果企業(yè)堅(jiān)持過度投資或較為樂觀的市場估計(jì)，那么將會產(chǎn)生政治資源詛咒效應(yīng)。

3.政治資源詛咒效應(yīng)具有內(nèi)生性。通常擁有相對豐富政治資源的企業(yè)或組織的管理者，都具有過度投資的傾向(事實(shí)上相關(guān)的實(shí)證研究也印證了這一點(diǎn)，例如，關(guān)于政治錦標(biāo)賽的相關(guān)研究已經(jīng)十分多見，大多支持了本文的觀點(diǎn))。在對我國具有國有性質(zhì)的企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者仍然沒有采取市場化的方式加以管理情況下，行政任命的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)往往存在通過極力提高企業(yè)業(yè)績而獲得職位晉升的動機(jī)。因此，當(dāng)企業(yè)擁有豐富的政治資源時(shí)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)會通過利用這些政治資源，做出過度投資或者不顧風(fēng)險(xiǎn)防控的發(fā)展決策，而在維護(hù)這些政治資源時(shí)，往往容易產(chǎn)生利益交換、權(quán)力尋租等行為，從而產(chǎn)生政治資源詛咒效應(yīng)。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵及特征

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指的是由于過度舉債或者不合理舉債，導(dǎo)致地方政府無力履行未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任及義務(wù)，從而對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生安排及社會穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有以下三個(gè)主要特征。

1.規(guī)模性。根據(jù)我國財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年末，地方政府債務(wù)余額約15.3萬億元。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在規(guī)模性的原因是項(xiàng)目繁多，公益性項(xiàng)目多。例如，地方債務(wù)包括應(yīng)償還的合作基金會款項(xiàng)、應(yīng)退還供銷社股金、糧食企業(yè)等國有企業(yè)虧損掛賬、欠發(fā)的工資和養(yǎng)老金、違規(guī)擔(dān)保、民間集資等。

2.結(jié)構(gòu)性。結(jié)構(gòu)性指的是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯性和隱性特征。顯性地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往需要按照中央及地方預(yù)算來匹配進(jìn)行，通常風(fēng)險(xiǎn)可控。例如，通過正常渠道發(fā)行的債券、國債轉(zhuǎn)貸資金、外債等。隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(又稱為或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn))通常不容易控制和防范，例如，違規(guī)發(fā)行債券、違規(guī)擔(dān)保等。但隱形化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)過一段時(shí)間后，會最終顯性，從而加大顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。

3.連鎖性。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的連鎖性。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)無法得到有效控制時(shí)，地方政府有可能通過提高稅費(fèi)、挪用財(cái)政資金、再舉債或者向上一級政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方法來應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。一系列的連鎖反應(yīng)，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)外部性更加明顯，甚至?xí)绊懏?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展等。

(三)政治資源詛咒效應(yīng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)邏輯性的一般分析

本文基于政治資源詛咒效應(yīng)及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征，從一般視角分析二者的邏輯統(tǒng)一性。

1.相對豐富的政治資源是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有規(guī)模性的主要原因。地方政府通常掌握著較多的政治資源，同時(shí)這些政治資源具有不可替代性及專有性。最重要的是，相對豐富的政治資源意味著信息的掌控權(quán)，在信息不對稱的情況下，往往存在利益交換、權(quán)力尋租的空間。例如，針對社會保障資金的缺口問題、養(yǎng)老金問題等，相對豐富的政治資源導(dǎo)致地方政府有動機(jī)去提升債務(wù)規(guī)模，從而使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)規(guī)模性特征，資源詛咒效應(yīng)顯現(xiàn)。

2.政治資源詛咒效應(yīng)的政治沖擊性容易導(dǎo)致隱性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政治沖擊最明顯的就是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更替(晉升、調(diào)離等)[5]。一方面，在擁有豐富政治資源的前提下，由于存在政治錦標(biāo)賽，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)有動機(jī)通過過度舉債美化個(gè)人政績，從而獲得升遷機(jī)會；另一方面，政治沖擊會導(dǎo)致與政府有密切關(guān)聯(lián)的企業(yè)或組織，提高投資回報(bào)，從而加大債務(wù)杠桿(這些債務(wù)需要政府進(jìn)行擔(dān)保)的利用率，引發(fā)更大的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.政治資源詛咒效應(yīng)的內(nèi)生性容易導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連鎖效應(yīng)。政府官員與具有國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的企業(yè)或組織的領(lǐng)導(dǎo)具有同樣的利用政治資源尋租的動機(jī)。在官員具有升遷動機(jī)或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)提升自身績效的情況下，為了控制隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府官員或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)有可能通過挪用財(cái)政資金、過度舉債、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方式來達(dá)到修飾自身業(yè)績的目的，從而引起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)。

二、政治資源詛咒效應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)理

下文從地方融資平臺視角，分析政治資源詛咒效應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的作用機(jī)理和理論框架，從而發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成過程中存在的一些主要問題，并尋求相應(yīng)的策略和建議。

(一)地方政府、融資平臺的信息不對稱與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺獲得的政治資源通常包括無形和有形兩類。有形的資源包括土地資源、財(cái)政資源、公共資源、人力資源等。無形的資源包括地方政府領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略支持、政策支持、制度照顧與安排等。無形的政治資源為地方融資平臺更好地獲取有形的政治資源奠定了基礎(chǔ)。

地方政府領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略支持通常會轉(zhuǎn)化為政策支持、制度照顧和安排，而政策支持和制度安排會轉(zhuǎn)化為具體的有形的資源，例如，通過制定相應(yīng)的政策，為地方融資平臺提供土地使用便利和財(cái)政擔(dān)保、提供銀行貸款便利通道等。在擁有相對豐富的政治資源后，容易造成三個(gè)層面的信息不對稱，而這都將催生或者放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.中央政府與地方政府的信息不對稱。目前，我國中央政府與地方政府在地方債務(wù)處理上的直接關(guān)系是：中央政府依靠相關(guān)部門(例如，財(cái)政部、發(fā)改委、國資委)等在債務(wù)規(guī)模、債務(wù)范圍、融資模式及風(fēng)險(xiǎn)、舉債程序方面給予地方政府監(jiān)督和控制。原則上中央政府不代替地方政府“償還債務(wù)”。

由于政治資源具有特殊存在的區(qū)間性(例如，地方政府可以利用自身掌握的單獨(dú)決策權(quán)而改變政治資源的流向和使用范圍)，因此，地方政府可以利用手中掌握的信息進(jìn)行違規(guī)發(fā)債和過度舉債，中央政府要克服信息不對稱的障礙，就需要耗費(fèi)大量的監(jiān)督成本。當(dāng)中央政府監(jiān)督不力或者由于擔(dān)心監(jiān)督成本過高而降低監(jiān)督的密度和層級時(shí)，地方政府出于政績或者利益尋租的動機(jī)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會被催生和放大。

同時(shí)在信息不對稱情況下，出于晉升競爭壓力，官員在地方財(cái)政收入有限情況下，為了在晉升錦標(biāo)賽中獲勝，會利用各種政治資源、采取各種手段攫取金融資源[6]。主要目標(biāo)是為地方融資平臺提供金融支持，從而在晉升競賽中獲勝。由此，地方融資平臺在某種程度上成為地方政府強(qiáng)化信息不對稱優(yōu)勢、突破資金約束的重要工具。

2.地方政府與融資平臺的信息不對稱。地方政府與融資平臺雖然具有諸多利益一致之處，但是二者之間也存在信息不對稱。這種信息不對稱主要表現(xiàn)在：地方政府融資平臺通過披露不真實(shí)的財(cái)務(wù)信息或項(xiàng)目信息等，在地方融資平臺高管等掌握局部的關(guān)鍵政治資源(例如，人脈關(guān)系等)的基礎(chǔ)上，獲取政府的土地和財(cái)政擔(dān)保。但地方政府有可能并不了解地方融資平臺項(xiàng)目債資金使用情況、項(xiàng)目效益、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。因此，當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺高管擁有一些關(guān)鍵的政治資源時(shí)，通過過度舉債或者提供虛假信息舉債獲取額外收益時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會被催生或者放大。

3.地方政府及融資平臺與其他利益相關(guān)者的信息不對稱。地方政府債務(wù)參與主體除了地方政府及地方融資平臺以外，還有銀行、擔(dān)保公司、民間借貸公司及社會民眾(例如，納稅者、社保繳納者等)。以銀行為例，銀行在為地方融資平臺提供資金時(shí)，并不能有效地掌握地方政府的債務(wù)額度和債務(wù)規(guī)模，無法預(yù)估地方政府的償還能力。

地方政府提供的類似于財(cái)政資源的擔(dān)保(政治資源替代物)讓銀行等融資機(jī)構(gòu)通常無法拒絕為地方融資平臺提供資金；地方融資平臺的財(cái)務(wù)信息缺乏透明度，使得銀行等融資機(jī)構(gòu)無法掌握更多及時(shí)有效的信息，事實(shí)上即使銀行等融資機(jī)構(gòu)掌握了信息，由于地方政府特殊的制度安排，也使得銀行等融資機(jī)構(gòu)不得不為地方融資平臺提供資金。政治資源的擔(dān)保與支持，客觀上導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)無法合理識別潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)作為借款人的“平臺公司”，并不具體管理項(xiàng)目資金，導(dǎo)致借款人與實(shí)際的資金管理者之間也存在信息不對稱，這無疑會提升地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，對于納稅者或者社保繳納者來說，其并不了解地方政府財(cái)政資金使用的具體流向，地方政府有可能為了償債而挪用原本用于民生的資金；或者地方政府為了提高債務(wù)擔(dān)保能力，采取提高社保繳納比例、稅收比率及范圍或提高地價(jià)的方式，從而增加當(dāng)?shù)孛癖姷慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(二)地方政府、融資平臺權(quán)力尋租與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力尋租是權(quán)力掌握者以權(quán)力作為籌碼而獲取自身利益的一種行為。在地方融資平臺獲得地方政府政治資源支持的背景下，權(quán)力尋租就會自然而然地發(fā)生，而權(quán)力尋租將對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要的負(fù)面影響。

1.地方政府官員的權(quán)力尋租與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府官員的權(quán)力尋租，表現(xiàn)為地方政府官員自身利益的獲得，例如，政績提升、職位升遷等。地方政府官員的權(quán)力尋租行為的最根本的原因是地方政府官員通常掌握著大量的政治資源，而這些政治資源對于地方政府融資平臺的運(yùn)行具有重要影響，因此，政治資源是權(quán)力尋租發(fā)生的根本原因。例如，官員的決策權(quán)、法定的職位權(quán)可能會影響地方融資平臺融資方案的成敗，因此，這些權(quán)力會為官員的權(quán)力尋租創(chuàng)造更多的空間。

一方面，地方融資平臺公司可能會為了獲得地方政府官員的政治支持，而投入較高的政治關(guān)系的維系成本；另一方面，一些中介機(jī)構(gòu)(例如，發(fā)行地方債的券商)也會為了獲得政治支持，而投入較高的政治關(guān)系的維系成本。在權(quán)力尋租背景下，地方政府官員的個(gè)人價(jià)值觀、人生觀及對地方發(fā)展整體判斷力，將會對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。如果地方政府僅僅考慮通過權(quán)力尋租，而不考慮地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范，那么更多的權(quán)力尋租將會極大地提升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模，導(dǎo)致更多的隱性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方政府融資平臺高管的權(quán)力尋租與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺的高管通常具有提高自身業(yè)績、薪酬或者獲得政治升遷的動機(jī)，地方政府融資平臺的高管處于各方網(wǎng)絡(luò)中心位置(處于地方政府、平臺公司、中介機(jī)構(gòu)與銀行等相關(guān)利益者中心)。

一方面，高管是政府指派的，通常高管與地方政府之間有密切的政治聯(lián)系，高管可以通過這種政治關(guān)聯(lián)獲得一定的政治資源，同時(shí)高管具有對地方政府融資平臺制度性、政策政治資源進(jìn)行安排和分配的權(quán)力，因此從這個(gè)角度看，地方政府融資平臺掌握著大量可運(yùn)用的政治資源。另一方面，高管與中介機(jī)構(gòu)(例如，券商、會計(jì)師事務(wù)所等)有著密切的聯(lián)系，高管可以運(yùn)用手中掌握的政治資源通過這些中介機(jī)構(gòu)或者銀行等金融機(jī)構(gòu)來達(dá)到權(quán)力尋租的目的。這種權(quán)力尋租，往往可能迫使高管選擇資質(zhì)不好或者能力不佳的券商承攬地方債項(xiàng)目的發(fā)行，或者高管與券商之間存在利益交換，從而侵蝕國有資源，損害納稅者利益，催生地方債風(fēng)險(xiǎn)。

3.權(quán)力尋租存在層級差異。政治資源的豐富程度存在省、市、縣級的差異，扈文秀、張欣星(2016)研究發(fā)現(xiàn)：2007年至2013年，省級地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體較高，而市縣級地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低，原因是省級地方政府財(cái)政收入比較多，而市縣級財(cái)政收入較低[7]。較高的財(cái)政收入在預(yù)算軟約束的條件下，產(chǎn)生了政治資源詛咒效應(yīng)，即財(cái)政收入越高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。這同時(shí)說明，財(cái)政資源的豐富會提升權(quán)力尋租的空間，進(jìn)而提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指數(shù)。

(三)地方政府、融資平臺高管過度自信與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

鑒于高管的政治背景和政治人脈，地方融資平臺的高管普遍存在過度自信。此外，政治資源易獲得性產(chǎn)生了一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)后果，即預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束對地方融資平臺高管產(chǎn)生了重要的負(fù)面影響，即過度自信與過度投資。過度自信往往容易催生或者放大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

1.地方政府官員的過度自信與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照心理學(xué)研究的成果，由于受過度自信心理的驅(qū)使，地方政府官員通過各種渠道舉債，在為地方融資平臺提供資金等經(jīng)濟(jì)決策過程中存在盲目的樂觀主義傾向。地方政府官員的過度自信還有一個(gè)重要原因，即相對豐富的政治資源。

2.地方政府官員的過度自信與平臺公司高管候選人質(zhì)量。地方政府官員過度自信的另外一個(gè)重要表現(xiàn)是：以政府導(dǎo)向指導(dǎo)地方融資平臺的運(yùn)行及治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，從而導(dǎo)致地方融資平臺行政色彩較濃，實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了政府投資代理人的角色。豐富的政治資源支持及政府導(dǎo)向，導(dǎo)致地方政府融資平臺的高管候選人范圍有限，候選人質(zhì)量無法得到保證。

3.地方融資平臺高管的過度自信與投融資風(fēng)險(xiǎn)。代理理論認(rèn)為：業(yè)績報(bào)酬與風(fēng)險(xiǎn)成正比，高管所冒的風(fēng)險(xiǎn)越大，那么業(yè)績報(bào)酬可能會越高。通常地方政府融資平臺的高管都有著一定的成功經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算軟約束的背景下，高管自身存在追求個(gè)人能力受到外界肯定及類似職位攀比的激勵(lì)。其過度自信具體表現(xiàn)為：通過過度舉債向外界證明自身能力，通過增加更多的融資項(xiàng)目及提高項(xiàng)目回報(bào)率的方式表明自身決策的科學(xué)性與合理性。但通常地方融資平臺的高管對投融資風(fēng)險(xiǎn)并不會給予過多的關(guān)注，原因在于：政治資源(例如，財(cái)政擔(dān)保、土地資源審批)及預(yù)算軟約束讓政府融資平臺的高管更有動機(jī)去通過過度舉債來證明自己，而不需要承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)。在此情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往被放大。

三、基于政治資源詛咒效應(yīng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理對策

(一)中央政府層面

1.加強(qiáng)對地方政府官員及平臺公司負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是優(yōu)化官員晉升激勵(lì)的行為，減少政治資源所引發(fā)的權(quán)力尋租，進(jìn)而控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模的重要途徑。以蒲丹琳、王善平(2014)[8]為代表的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為監(jiān)督地方政府官員的重要舉措，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍及處罰力度越大，就越有可能降低地方政府官員出于競爭壓力而提升地方融資平臺債務(wù)規(guī)模的激勵(lì)程度，進(jìn)而可以防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，本文建議，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對地方政府官員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)性及隱性風(fēng)險(xiǎn)及地方債務(wù)連鎖反應(yīng)(例如，土地價(jià)格、房地產(chǎn)價(jià)格、企業(yè)的稅收制度成本、保障資金的使用效率等)納入官員考核機(jī)制。不能簡單地以地方經(jīng)濟(jì)增長率、政績工程作為官員晉升的主要指標(biāo)。中央應(yīng)定期或不定期地開展針對地方政府主要官員、平臺公司主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并拓展信息搜集渠道、更新審計(jì)方法、優(yōu)化審計(jì)體系，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量。

2.強(qiáng)化地方債務(wù)總額限額管理機(jī)制。目前，我國地方債務(wù)總額實(shí)行限額管理機(jī)制，即限額需要中央相關(guān)部門(一般為財(cái)政部)批準(zhǔn)。限額管理是弱化地方政府及融資平臺政治資源作用、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。本文建議應(yīng)從以下三個(gè)方面強(qiáng)化該機(jī)制。

首先，優(yōu)化限額報(bào)備審核機(jī)制。我國地方債務(wù)總額應(yīng)實(shí)行限額管理，限額必須由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或人大常委會批準(zhǔn)。各地方債務(wù)限額或配額應(yīng)由財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況、抵押擔(dān)保狀況等因素進(jìn)行測算，并由各地方人大或常委會批準(zhǔn)。

其次，限額管理要建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。在總的限額上，中央政府應(yīng)根據(jù)國家戰(zhàn)略和地方建設(shè)的總體需求，合理審慎確定債務(wù)總額的上限。同時(shí)財(cái)政部門應(yīng)針對地方政府所在的不同區(qū)域，構(gòu)建差異化的限額管理機(jī)制。

最后，加大對各級財(cái)政部門及官員的違規(guī)處罰力度。在新增限額分配中存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，應(yīng)按照《預(yù)算法》《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等國家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)人責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理，并沒收全部非法所得。

3.推廣資本預(yù)算制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)動態(tài)管理。地方政府償還債務(wù)通常有三個(gè)渠道：一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入、再融資(以貸還貸)。為了更好地控制地方政府債務(wù)規(guī)模，控制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府(尤其是財(cái)政部)應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算工作，要根據(jù)地方政府債務(wù)的發(fā)展規(guī)模，強(qiáng)化債務(wù)限額管理、預(yù)算評價(jià)管理，加大地方政府存量債務(wù)置換債券的工作力度。在資本預(yù)算制度下，通過對一般債券、專項(xiàng)債券、政府引導(dǎo)基金債務(wù)、PPP債務(wù)等分類管理，打開規(guī)范舉債的“明渠”，堵住變相舉債的“暗道”，更加有效地防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃，對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施“雙線”管控，避免地方政府在債務(wù)限額管理制度下無序騰挪資金，從而大大提高政府預(yù)算的約束性、前瞻性。

(二)地方政府層面

1.應(yīng)強(qiáng)化政治倫理觀念，優(yōu)化“政績觀”。在中央政府不斷優(yōu)化政治體制改革的今天，地方政府官員應(yīng)不斷加強(qiáng)自身修養(yǎng)，優(yōu)化自身政治素質(zhì)，強(qiáng)化政治倫理觀念，改變傳統(tǒng)的“政績觀”。這對于弱化政治資源詛咒效應(yīng)具有重要而又關(guān)鍵的意義和作用[9]。地方政府官員政治倫理觀念，應(yīng)以強(qiáng)化民生為根本，經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)該納入社會經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論元素，而非單純地從利益角度進(jìn)行考慮(例如，要考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境、文物保護(hù)、民眾關(guān)切等)。要完善官員政績考核的晉升機(jī)制，弱化以GDP為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，通過制度上的創(chuàng)新來引導(dǎo)地方政府不走粗放型經(jīng)濟(jì)增長之路[10]。

2.在提高地方財(cái)政及償還債務(wù)能力同時(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管。提高地方財(cái)政及償還債務(wù)能力是一把“雙刃劍”，一方面提高財(cái)政收入能力，可以強(qiáng)化地方政府的政治資源，帶來更強(qiáng)的政治資源詛咒效應(yīng)；另一方面，提高財(cái)政收入能力，可以減少地方政府以“土地”作為擔(dān)保來源，減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的負(fù)外部性。因此，筆者主張，在提高地方財(cái)政收入的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)管，強(qiáng)化財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配等。

首先，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整政府間支出責(zé)任，逐步上移基層政府教育、衛(wèi)生、社會保障事權(quán)，減輕地方政府尤其是市縣級地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，應(yīng)加快房產(chǎn)稅改革。目前，地方政府的稅收來源主要有營業(yè)稅、增值稅、所得稅等，這些稅收收入不穩(wěn)定不足以償還債務(wù)。因此，應(yīng)加快房產(chǎn)稅改革，調(diào)整對房屋交易和持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，優(yōu)化地方政府現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)。最后，完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，一是要完善地方表達(dá)機(jī)制，使地方利益能夠得到及時(shí)有效的反映，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政的有效配合；二是完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理，對各類轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果進(jìn)行考評；三是設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制，使地方政府如實(shí)反映所需補(bǔ)助額。

3.改革財(cái)政體制，引入市場機(jī)制。改革現(xiàn)有的財(cái)政體制是從根本上弱化政治資源詛咒效應(yīng)的關(guān)鍵。筆者建議，地方政府應(yīng)該結(jié)合本地發(fā)展實(shí)際，逐步改革現(xiàn)有的財(cái)政制度、土地供給制度與擔(dān)保制度，完善房地產(chǎn)制度。政府應(yīng)將財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行適度分離，轉(zhuǎn)變地方政府職能與角色，更多地發(fā)揮市場配置資源的作用。

(三)地方政府融資平臺層面

1.積極推進(jìn)地方融資平臺定位轉(zhuǎn)型。地方融資平臺應(yīng)在中央及地方相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，這是弱化政治資源作用的重要途徑。地方融資平臺應(yīng)該在去政府融資功能的同時(shí)，按照地方融資平臺發(fā)展的不同程度，對其所應(yīng)承擔(dān)的功能進(jìn)行重新定位。例如，東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地方融資平臺的融資功能已經(jīng)接近完成，平臺可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，依托現(xiàn)有的融資經(jīng)驗(yàn)和合理架構(gòu)，逐步分離平臺公司功能；對于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺公司可以根據(jù)城市現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，在堅(jiān)持市場化原則基礎(chǔ)上展開融資活動，不能自動或者主動成為政府“二財(cái)政”或者預(yù)算軟約束的投資工具。各地平臺公司應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的地方發(fā)展需求，合理界定自身功能和定位，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)在完善公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完全市場化。

2.應(yīng)加強(qiáng)對地方政府融資平臺信息披露的監(jiān)管。信息披露是弱化信息不對稱分布，減少地方政府融資平臺高管權(quán)力尋租，控制其過度自信的重要內(nèi)容。本文建議：地方政府融資平臺在融資過程中，應(yīng)積極地披露相關(guān)項(xiàng)目信息以及資金使用情況，要加強(qiáng)融資平臺的對外信息披露，建立“一公開兩報(bào)告”制度，即要定期向地方政府財(cái)政主管部門、放貸商業(yè)銀行報(bào)告融資平臺的資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、項(xiàng)目貸款情況、項(xiàng)目擔(dān)保情況以及貸款資金使用情況等，要通過網(wǎng)站公告等形式向公眾公布以上信息。增強(qiáng)融資平臺的債務(wù)透明度和信息公開的力度，最根本目的是讓“隱性債務(wù)”顯性化，從而弱化政治資源詛咒效應(yīng)。因此，監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)針對信息披露情況的監(jiān)管，通過逐步引導(dǎo)和規(guī)范的方式，建立符合地方政府融資平臺實(shí)際的信息披露機(jī)制。

3.建立多元化的融資方式，逐步擴(kuò)大直接融資領(lǐng)域。多元化的融資方式是解決地方融資平臺債務(wù)壓力大、緩解地方政府償債壓力的重要舉措。同時(shí)通過多元化的融資，可以減少融資成本，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，弱化政治資源詛咒效應(yīng)。筆者建議應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，采取不同的融資主體或項(xiàng)目管理主體，有效地劃分資產(chǎn)邊界，實(shí)行多元化的融資。

(四)社會層面

應(yīng)通過建立全面的輿論反饋機(jī)制，發(fā)揮媒體的宣傳作用及加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管，弱化政治資源詛咒效應(yīng)，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.積極構(gòu)建社會輿論反饋機(jī)制。為了弱化政治資源相對豐富所導(dǎo)致的信息不對稱，應(yīng)該建立健全社會輿論反饋機(jī)制。中央政府應(yīng)該通過設(shè)立的專門巡視機(jī)構(gòu)、駐地部門、官方網(wǎng)站等與民眾建立順暢的溝通渠道，通過發(fā)現(xiàn)民眾的關(guān)注度、關(guān)注點(diǎn)來提升對信息的掌握程度。這對于中央政府來說，不但可以降低監(jiān)督治理成本，而且可以獲得更多具有價(jià)值的隱性信息，從而提升中央政府的辦事效率，有效地發(fā)揮人民監(jiān)督的權(quán)力。

2.發(fā)揮媒體報(bào)道的正面作用。媒體對于有效地隔斷政治資源與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)系具有重要的作用，因此，不但應(yīng)該充分重視官方媒體的治理作用，而且應(yīng)該重視互聯(lián)網(wǎng)新媒體的作用，通過發(fā)揮媒體的治理作用，可以為控制政治資源的使用、弱化信息不對稱、減少違規(guī)發(fā)債提供更多外部的監(jiān)督助力。

3.加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。社會中介機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷提高自身內(nèi)在的執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)和誠信理念，這對于有效地規(guī)避地方政府融資平臺利用信息不對稱違規(guī)舉債具有重要意義。當(dāng)前，我國社會的中介機(jī)構(gòu)無論是在執(zhí)業(yè)水平、職業(yè)素養(yǎng)還是誠信理念層面還有很大的提高空間，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過內(nèi)部修煉和外部監(jiān)督的方式，提升社會中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)，尤其應(yīng)重視媒體對社會中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督治理作用，同時(shí)提高其違規(guī)成本，從而為更好地遏制地方融資平臺違規(guī)舉債、多頭舉債、轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供良好的外部條件。

本文基于政治資源詛咒視角，分析地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制，并尋求相應(yīng)的治理策略，不但拓展了有關(guān)資源詛咒效應(yīng)的理論分析框架內(nèi)容，而且為多角度識別地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了新的理論依據(jù)。未來應(yīng)從控制政治資源分配、弱化政治資源對地方融資平臺的影響等方面，研究如何控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[1] Auty R.Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis[M] .London and New York: Routledge,1993:301-346.

[2] Brollo F.,Nannicini T.Perotti R.，Tabellini G.The Political Resource Curse[J].American Economic Review，2013,(5):1759-1796.

[3] 袁建國,后青松,程晨.企業(yè)政治資源的詛咒效應(yīng)——基于政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的考察[J].管理世界，2015，(1)：139-155.

[4] 鄭山水.政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)業(yè)導(dǎo)向與企業(yè)創(chuàng)新績效——基于珠三角中小民營企業(yè)的證據(jù)[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2015，(5)：54-62.

[5] 劉瑞明，白永秀．晉升激勵(lì)、宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)周期:一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)框架[J]．南開經(jīng)濟(jì)研究，2007，(5)：19-31.

[6] 中國工商銀行投資銀行部課題組.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范[J].金融論壇，2011,(1):14-24.

[7] 扈文秀，張欣星.基于融資平臺公司的地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].地方財(cái)政研究，2016,(1):85-89.

[8] 蒲丹琳，王善平.官員晉升激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與地方政府投融資平臺債務(wù)[J].會計(jì)研究，2014,(5):88-93.

[9] 劉煜輝，陳曉升．中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價(jià)(2009-2010):第1版[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011:9.

[10] 劉文琦，何宜慶.系統(tǒng)動力學(xué)視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究——基于我國地區(qū)面板數(shù)據(jù)的仿真[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，(3)：3-12.

〔責(zé)任編輯：惠國琴〕

2017-07-06

河南省科技廳項(xiàng)目“收入分配制度改革下壟斷行業(yè)高管薪酬機(jī)制再造研究”(142400410549)、教育部人文科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“資本結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力與企業(yè)績效交互效應(yīng)研究——以中國高科技上市公司為例”(14YJA630084)階段性成果

江濤(1974—)，男，山東煙臺人，教授，博士后，從事國家財(cái)務(wù)及資本市場研究；薛媛(1974—)，女，河南鄭州人，博士研究生，副教授，從事地方政府投融資研究。

F123

：A

：1000-8594(2017)05-0088-06