趙 赟，張 蛟

(中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校 a.法學(xué)教研部；b.信息網(wǎng)絡(luò)管理部，新疆 五家渠 831300)

關(guān)于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制問題的探討

趙 赟a，張 蛟b

(中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委黨校 a.法學(xué)教研部；b.信息網(wǎng)絡(luò)管理部，新疆 五家渠 831300)

自全面深化改革以來，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對原有的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大的沖擊影響，致使糾紛的表現(xiàn)形式和化解機(jī)制均呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的特點。以往以訴訟為主導(dǎo)的糾紛解決模式，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)多元化主體的發(fā)展需要，更不能滿足公眾基本權(quán)利救濟(jì)的需求。由此決定了訴訟理念正在發(fā)生深刻變化，訴訟模式也處在轉(zhuǎn)型階段，無論在理論上，還是在法律實踐中，都呈現(xiàn)出相應(yīng)的規(guī)范體系和行為模式，已從以往以對抗性為主轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)司法救濟(jì)與社會救濟(jì)的多元化糾紛解決機(jī)制的相互補(bǔ)充配合。因而糾紛沖突的化解面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和新的需求，迫切需要探索訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制相結(jié)合的公正高效模式。

多元化；糾紛解決機(jī)制；構(gòu)建；完善

無論是人類文明的發(fā)展史，還是司法制度的演進(jìn)史，都可以看成一部糾紛解決方式的演化史[1]。顯然，糾紛的產(chǎn)生與糾紛的解決是自有人類社會以來最基本的活動，也是日常生活中一種重要的現(xiàn)象。因而，范愉教授認(rèn)為：“糾紛(dispute)，或爭議、爭端、沖突，是特定的主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊(或多邊)的對抗行為。糾紛不僅是個人之間的行為，也是一種社會現(xiàn)象?！盵2]如何抑制避免沖突的發(fā)生，及時化解矛盾始終是人類發(fā)展史中各種形態(tài)的社會都要著力解決的難題。伴隨著人類政治文明和社會進(jìn)步的推進(jìn)，深刻變化的社會關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)在一定程度上促使利益格局多元化，社會主體利益訴求多樣化，相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)爭議糾紛也向復(fù)雜化、群體化趨勢發(fā)展。面對人們利益需求的與時俱進(jìn)，不但要從理念上提高認(rèn)識,增強(qiáng)其整體性的要求,而且要實現(xiàn)各要素和相關(guān)機(jī)制的有效應(yīng)對與突破。

本文旨在從法律基礎(chǔ)、現(xiàn)實基礎(chǔ)和價值層面等角度，闡釋建立多元化糾紛解決機(jī)制的必要性與緊迫性，通過多維度、多層面的分析，深入探究我國多元化糾紛解決機(jī)制存在的合理性與正當(dāng)性，對其運(yùn)行現(xiàn)狀有針對性地提出完善多元化糾紛解決機(jī)制的對策，及其適應(yīng)時代需求的多元化定紛止?fàn)幠Ｊ?，使調(diào)解、仲裁、行政裁決等非訴訟糾紛解決機(jī)制在處理糾紛沖突中發(fā)揮有效的作用。期望能為多元化糾紛解決機(jī)制的健全完善提供一種與我國現(xiàn)實相一致的學(xué)理和實務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

一、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)

糾紛的產(chǎn)生和解決是社會動態(tài)發(fā)展過程中的一種必然現(xiàn)象。在不同的社會階段，矛盾沖突的發(fā)生和糾紛解決的方式呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。從人類政治文明發(fā)展史來看，糾紛的產(chǎn)生和解決既是對社會進(jìn)步的一種有效推動，又是對良性運(yùn)行秩序的一種破壞。一方面糾紛之所以發(fā)生，是因為在一定的條件下，新的價值觀、利益訴求、行為實踐與現(xiàn)有秩序發(fā)生激烈的沖突對抗，在相互博弈中為法律權(quán)利和相關(guān)制度、規(guī)范的生成提供了契機(jī)，推動社會變革與發(fā)展；另一方面，糾紛會導(dǎo)致突發(fā)群體性事件或社會動蕩發(fā)生，致使出現(xiàn)社會公眾權(quán)益訴求難以保障的困境。尤其是社會的快速發(fā)展，客觀上導(dǎo)致糾紛的發(fā)生、糾紛的表現(xiàn)形式更加復(fù)雜，而單一的糾紛解決方式顯然已不能滿足糾紛化解方法、手段必須趨于多元化的迫切需要。因此，亟待建立一個體系健全、制度完備、互動配合的多元化糾紛解決機(jī)制，使各種功能不同的糾紛解決方式相互協(xié)調(diào)運(yùn)行，以充分發(fā)揮各自的最大功能。

近年來，學(xué)術(shù)界對構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行了深入研究和理論闡釋，如范愉教授認(rèn)為，多元化糾紛解決機(jī)制，是指一個社會中，由各種不同性質(zhì)、功能和形式的糾紛解決方式(包括訴訟和非訴訟兩大類型)，相互協(xié)調(diào)互補(bǔ)，共同構(gòu)成的糾紛解決和社會治理系統(tǒng)[3]35。筆者以為，多元化糾紛解決機(jī)制是合理配置社會資源，以訴訟為核心，各種非訴訟方式互為補(bǔ)充的相互配合、相互銜接、綜合運(yùn)用政治法律行政等多種手段協(xié)調(diào)處理沖突糾紛，使社會各類主體的各種需求得到最大限度滿足的程序規(guī)范和動態(tài)協(xié)調(diào)系統(tǒng)。既強(qiáng)調(diào)司法救濟(jì)的糾紛解決方式，也注重市民社會、民間組織的自治方式，其核心是強(qiáng)調(diào)社會治理模式的多元化和治理體系的科學(xué)化、民主化。在價值追求上，多元化糾紛解決機(jī)制是在全面推進(jìn)依法治國、尊重保障人權(quán)的前提下，認(rèn)同公平正義、效率自由等價值進(jìn)行社會治理，最終實現(xiàn)良法善治法治國家的建設(shè)。多元化糾紛解決機(jī)制是法治建設(shè)系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵要素，法治國家的實現(xiàn)、法治社會的建立和發(fā)展都離不開糾紛解決機(jī)制來保障社會秩序的穩(wěn)定。目前，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制在我國有著深厚的法律基礎(chǔ)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、思想基礎(chǔ)，正是在這幾大基礎(chǔ)的相互促成之下，多元化糾紛解決機(jī)制就得以構(gòu)建運(yùn)作起來。

(一)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的法律基礎(chǔ)

我國對于多元化糾紛解決機(jī)制的確立均有相關(guān)的法律規(guī)定?！睹袷略V訟法》第9條明確規(guī)定，人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解。最高人民法院在司法實務(wù)操作的基礎(chǔ)上，也出臺了相關(guān)的司法解釋。例如，2004年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對調(diào)解的范圍、參與調(diào)解的人員和調(diào)解效力等均進(jìn)行規(guī)范；司法部也深入研究推進(jìn)人民調(diào)解工作，使之成為多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容?！度嗣穹ㄔ憾甯母锞V要》強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化和健全訴訟調(diào)解制度，對人民調(diào)解指導(dǎo)工作要高度重視，依法監(jiān)督并大力支持仲裁活動，全面推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建。2015年5月1日，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》正式實施。人民法院各項工作隨著立案登記制改革必然發(fā)生深刻變化和轉(zhuǎn)型，人民法院各類案件的受理數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長，進(jìn)而會激化法院案多、司法資源緊缺的矛盾。為確保當(dāng)事人訴權(quán)的依法實現(xiàn)，緩和案多人少的矛盾，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》強(qiáng)調(diào)：“人民法院進(jìn)一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接，為人民群眾提供更多糾紛解決方式?！?015年4月，最高人民法院院長周強(qiáng)在全國法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會上指出：“在立案登記制改革的大背景下，多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。”2016年6月28日，最高人民法院出臺了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，把平臺建設(shè)、訴調(diào)對接、特邀調(diào)解、在線解紛等內(nèi)容制度化、規(guī)范化。因此，深化多元化糾紛解決機(jī)制的改革迫在眉睫，既是全面推進(jìn)依法治國的重要部署，又是人民法院司法改革的重要內(nèi)容，還是提升社會治理水平、推進(jìn)全社會多層次多領(lǐng)域依法治理的強(qiáng)大動力?！胺ㄖ我揽科渫晟频募m紛處理機(jī)制，成功地協(xié)調(diào)、化解社會矛盾，對維護(hù)國家穩(wěn)定和社會和諧具有重要意義”[4]。

(二)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的戰(zhàn)略基礎(chǔ)

2006年，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，清晰地勾畫出多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展藍(lán)圖。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“創(chuàng)新社會治理體制”一章明確提出建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制的任務(wù)。2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將多元化糾紛解決機(jī)制正式確立為法治建設(shè)的目標(biāo)。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過了《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，指出加強(qiáng)矛盾糾紛多元化解機(jī)制的建設(shè)，對于保障群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。以上一系列綱領(lǐng)性文件為構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制明確了具體的目標(biāo)和方向，多元化糾紛解決機(jī)制的建立已成為黨中央落實依法治國方略的普遍共識，具備堅實的運(yùn)作基礎(chǔ)，中國社會正在向?qū)崿F(xiàn)政治昌明、民主法治、公平正義、安定有序的法治國家目標(biāo)而努力。

(三)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的社會基礎(chǔ)

隨著人類社會的不斷發(fā)展和變遷，傳統(tǒng)的社會治理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和突破。這在一定程度上相應(yīng)地激化了公眾自治理念的覺醒和逐漸增強(qiáng)，進(jìn)而也促進(jìn)培育了公民的自治能力，促使其在參與社會治理和對糾紛的解決有了更高的要求。同時，人類的社會生活樣式不是單一的,人類的行為也不是單一的。因而沒有一個社會的調(diào)整機(jī)制是單一的,而是由多種調(diào)整機(jī)制組合而成的大的調(diào)整系統(tǒng),并各自發(fā)揮著各自的功能[5]。構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制就是給公民提供更多的參與社會治理自治的機(jī)會，賦予當(dāng)事人私權(quán)自治及其處分權(quán)的正當(dāng)性和合法性，滿足社會主體的理性選擇，從而達(dá)到法治社會和諧共治的良好局面。多元化糾紛解決機(jī)制是多元論的一種表現(xiàn)形式或具體化,其合理性和正當(dāng)性源于社會需求和社會價值、文化的多樣性在現(xiàn)代語境下,這一理念能夠支持法治社會的基本理念和實踐,同時為法治的發(fā)展和社會的改善提供了更具說服力和可操作的觀念支持[6]。

相對于傳統(tǒng)的訴訟救濟(jì)而言，以調(diào)解、協(xié)商、裁決為主的非訴訟救濟(jì)方式更重視結(jié)果公正、雙贏和利益平衡；當(dāng)事人主張得以自由表達(dá)是糾紛解決最基本的價值導(dǎo)向，相應(yīng)的，當(dāng)事人的主體意識也得到充分的尊重。雙方當(dāng)事人依據(jù)法理或公序良俗的行為選擇，通過平等協(xié)商、談判等對話方式，達(dá)成雙方都能接受的結(jié)果，使糾紛以經(jīng)濟(jì)效率的方式獲得最佳的解決。法治盡管不能保證社會不出現(xiàn)沖突和糾紛，但法治社會一定是能夠有效化解其內(nèi)部發(fā)生的矛盾和糾紛，多元化糾紛解決機(jī)制為此提供了協(xié)商對話、互動協(xié)調(diào)和司法程序等多元的糾紛解決途徑，能夠通過法律和相關(guān)的社會規(guī)范妥善及時且有效地處理社會糾紛，從而最終體現(xiàn)社會公正。

(四)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的思想基礎(chǔ)

在儒家傳統(tǒng)的法律文化中，“和為貴”“厭訟”“息訟”“無訟”等思想占據(jù)了主導(dǎo)地位，直接或間接地影響著人們對傳統(tǒng)訴訟持有不同的態(tài)度和偏好，從而使其他糾紛解決方式具有存在的價值基礎(chǔ)，以非訟方式解決糾紛恰好與中國傳統(tǒng)法律文化精神相契合?！叭绻f無訟是中國古代政治與法律建設(shè)的價值取向，那么，調(diào)處則是實現(xiàn)息訟、無訟的重要手段之一。這在中國古代是由來已久的，不僅積累了豐富的經(jīng)驗，而且形成了整套的制度，是世界法制史上少有的”[7]。隨著人類對政治文明、社會進(jìn)步的不息追求，在推進(jìn)現(xiàn)代化國家的建設(shè)進(jìn)程中，一些傳統(tǒng)的東西在日漸淡化，甚至亦被視為阻礙現(xiàn)代化的消極因素被清除。然而，作為一個民族、一個國家的文化積淀，非訟傳統(tǒng)仍然有其生存的土壤，具有深厚的思想基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)，保持著強(qiáng)大的生命力。尤其在糾紛化解的實踐中，由于受“非訟”傳統(tǒng)觀念的影響，諸多民眾對訴訟敬而遠(yuǎn)之；認(rèn)為爭議雙方在互讓互諒的理性選擇基礎(chǔ)上自行解決糾紛的效果較好，這種影響會長久存在并頑強(qiáng)地發(fā)生其獨特的功能，這是構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)代中國國情的多元化糾紛解決機(jī)制必須關(guān)注的重要傳統(tǒng)基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制面臨的瓶頸制約問題

目前，在推進(jìn)依法治國的實踐中，多元化糾紛解決機(jī)制已經(jīng)在深入的探索并構(gòu)建過程中，取得了良好的效果。但在運(yùn)作過程中，這些糾紛解決方式作用的發(fā)揮還較為單一、獨立，相互支持的契合度不高，存在發(fā)展的障礙與制約問題，完善的多元化糾紛解決機(jī)制還沒有真正建立起來，不能滿足市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公眾的迫切需求，與建設(shè)法治國家的目標(biāo)還有很大的差距。

(一)建立多元化糾紛解決機(jī)制的立法不完善

目前，從我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級、利益訴求復(fù)雜化、矛盾沖突化解多元化的現(xiàn)實角度考量，多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)立法較為滯后，與廣大人民群眾對矛盾糾紛的化解期待還有一定差距。迄今為止，相關(guān)的立法有1994年實施的《仲裁法》、2011年實施的《人民調(diào)解法》。此外，一些部門法、部分司法解釋對適用于各自領(lǐng)域的糾紛解決機(jī)構(gòu)、程序也做了相應(yīng)規(guī)定。但從整體上看，缺乏有效的對各種糾紛解決的引導(dǎo)機(jī)制，存在種類單一、協(xié)調(diào)性不夠、資源閑置的問題，致使當(dāng)事人面臨糾紛解決方式的艱難抉擇。因此，明確理性的引導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)是今后立法的重點。同時，多元化糾紛解決機(jī)制的建立還存在地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)做得好、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)相對滯后；由此說明多元化糾紛解決機(jī)制在全國的發(fā)展不均衡，屬于新生事物。不但全國人大沒有出臺針對多元化糾紛解決機(jī)制的專門性法律，而且大部分地區(qū)也沒有制定關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制的專門地方性法規(guī)，全國只有廈門市人大常委會出臺了首個《關(guān)于完善多元化糾紛解決機(jī)制的決定》。由此看出，現(xiàn)階段健全完善多元化糾紛解決機(jī)制尚缺乏具有權(quán)威的專門立法，對各類糾紛解決機(jī)制法律性質(zhì)的明確，糾紛解決部門的職能權(quán)屬、人員組成、功能等還存在不明確的問題，致使解紛效率低下，解紛能力退化。

(二)訴訟與非訴訟糾紛解決方式的相互銜接不順暢

糾紛解決是一項宏觀的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它需要兩大解紛方式(即訴訟和非訴訟糾紛解決方式)發(fā)揮各自優(yōu)勢、形成良性互動，急需在二者之間建立順暢的相互連接機(jī)制。目前，在立法上，對于訴訟與人民調(diào)解、仲裁以及行政性糾紛解決方式的銜接方面，《民事訴訟法》《仲裁法》《行政訴訟法》等盡管已有了相關(guān)規(guī)定，但還存在很多問題，導(dǎo)致兩大解紛方式之間的銜接并不順暢，經(jīng)常會出現(xiàn)兩種方式重復(fù)使用、造成資源浪費(fèi)或者二者之間存在空白區(qū)域、導(dǎo)致一些糾紛無法解決的情況。這主要是因為司法資源的配置失衡，公眾對司法權(quán)過度依賴；非訴訟糾紛解決機(jī)制在制度建設(shè)上不足，從而限制了當(dāng)事人使用非訴訟方式解決糾紛。

(三)糾紛解決的相關(guān)部門及其組織間的相互協(xié)調(diào)配合不夠

多元化糾紛解決機(jī)制改革拓展了司法改革的覆蓋范圍，明確了司法供給側(cè)改革的重點所在，是落實依法治國方略的重大舉措，同時也是一個宏觀的需要社會各方面協(xié)同推進(jìn)，絕非輕而易舉、一朝一夕所能完成的復(fù)雜、任重道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。目前，我國已經(jīng)存在由人民法院、人民調(diào)解委員會、仲裁機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等共同構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)，但由于整體上重視不夠或認(rèn)識不到位，矛盾糾紛多元化解工作在宏觀上還缺乏地位較高的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，未能形成一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，各糾紛解決主體的分工和責(zé)任不明晰，沒有建立起體系化的流程運(yùn)作。各部門之間較多地強(qiáng)調(diào)本部門利益，各自為戰(zhàn)，缺乏整體合力的意識，導(dǎo)致相互之間銜接對接的運(yùn)行不暢，作用發(fā)揮不充分；在具體制度設(shè)計上沒有明確相應(yīng)的法律定位與政策鼓勵措施，加之社會資源的配置不合理，仍然存在糾紛解決方式單一、僵化的問題，致使許多糾紛得不到很好地解決，社會中仍存在不安定的因素。

(四)解紛機(jī)制的發(fā)展失衡

在多元化糾紛解決機(jī)制運(yùn)行實踐過程中，各類解紛方式的發(fā)展不同步，呈現(xiàn)出較為明顯的不均衡現(xiàn)象。受“司法萬能主義”觀念的影響，訴訟制度一直處于較為強(qiáng)勢的地位,無論在硬件資源的使用設(shè)置上，還是人、財、物的配備上均享有非訴訟機(jī)制無法相比的優(yōu)越性,且有國家強(qiáng)制力作為強(qiáng)力支撐,因此，承負(fù)著法定的職責(zé)與任務(wù)。非訴訟機(jī)制中一些解紛方式并沒有相伴社會公眾對社會救濟(jì)化解糾紛所寄予的厚望因而得到足夠重視,有些解紛組織在制度規(guī)范、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支持、人員配備上均顯示出程度不同的缺陷。致使一些解紛組織實際上處于虛置狀態(tài)，存在人員流失,機(jī)制弱化的問題,無法有效地應(yīng)對復(fù)雜多變的糾紛解決。例如，我國目前的仲裁體制在很大程度上仍然依附于行政權(quán)力，行政化色彩較濃厚，導(dǎo)致仲裁的獨立性不夠，參與仲裁者無法行使自主權(quán)，偏離了其原本追求公正解紛和效率的軌道，制約了仲裁制度在糾紛解決中積極作用的發(fā)揮。

(五)運(yùn)用信息化手段進(jìn)行解紛機(jī)制建設(shè)的力度不夠

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及發(fā)展，我國已進(jìn)入運(yùn)用信息化手段推進(jìn)改革的全新階段。目前，各地針對現(xiàn)代化科技手段的應(yīng)用進(jìn)行了實踐探索，取得了較好效果。但在運(yùn)作過程中，仍然存在線上線下的融合貫通和有效銜接不到位，技術(shù)支持不夠，在線平臺建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入不足等問題；尤其是受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的不同，一些地方糾紛化解的信息化建設(shè)水平也不一致。同時，由于在線矛盾糾紛多元化解平臺的建立，畢竟是一個新生事物，社會公眾對其還缺乏認(rèn)知和公信，致使在線平臺的普及運(yùn)用還不夠。因此，需要利用社會化資源、智能化手段為線上糾紛解決方式提供指導(dǎo)和規(guī)范，根據(jù)不同糾紛類型特點，給公眾提供更加親民便捷的解紛服務(wù)，為其自主選擇做出有力支撐。

三、新時期構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的對策

新時期深入推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的健全，既是深化司法供給側(cè)改革的重要步驟，也是提升社會治理能力和水平的必然要求，還是滿足人民群眾便捷高效解決糾紛需求的需要，更是提升審判質(zhì)效、彰顯公平正義的重要保障。因此，應(yīng)“建立健全以人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解為支柱的多元化的基層矛盾化解機(jī)制”[8]。

(一)加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)法律的建設(shè)

加快多元化糾紛解決機(jī)制相關(guān)立法的制定，既是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的必要前提和根本保障，也是建設(shè)法治國家的重要任務(wù)。近年來，伴隨多元化糾紛解決解決機(jī)制的建立，我國相繼制定實施了一系列卓有成效的立法。但是，與深化司法改革以及新時期人民群眾對公平正義的深切期盼相比，僅有這些立法不足以滿足群眾的強(qiáng)烈需求。因此，必須加緊制定、修補(bǔ)和完善多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)。一是制定權(quán)威系統(tǒng)的多元化糾紛解決機(jī)制法。一些國家的多元化糾紛解決機(jī)制的建設(shè)對我國有深刻的借鑒和啟示，例如，美國通過“ADR法案”確立了多元化糾紛解決機(jī)制，日本頒布了ADR基本法。這些國家的相關(guān)立法都充分預(yù)示著對多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行法律規(guī)制已是世界潮流，從規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化的角度頒布專門的糾紛解決機(jī)制法顯然已成為建設(shè)法治國家的必然選擇。二是健全民事訴訟法。針對民事訴訟案件的繁簡分流、訴前調(diào)解、簡易程序適用等進(jìn)行修改。三是完備民間調(diào)解的相關(guān)制度，充分發(fā)揮各類行政、行業(yè)和專業(yè)調(diào)解的作用，努力形成司法與調(diào)解的對接機(jī)制。四是完善仲裁法律制度的建設(shè)。逐步擴(kuò)大仲裁案件的范圍、提高仲裁效率。總之，當(dāng)前，急需從制度層面規(guī)范多元化糾紛解決機(jī)制的相關(guān)法律，把實踐中行之有效較為成熟的經(jīng)驗、做法和制度轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使多元化糾紛解決機(jī)制的各種方式、各部門的分工配合與銜接問題有法可依，最終形成規(guī)范化、法治化的多元化糾紛解決機(jī)制。

(二)樹立現(xiàn)代糾紛解決理念，發(fā)揮司法的引領(lǐng)推動作用

依法治國是我國的基本治國方略。沒有法治,社會只能處于無序的狀態(tài),沒有法治,權(quán)力就會成為一頭無所顧忌的猛獸[9]。在各類糾紛解決機(jī)制中,司法救濟(jì)機(jī)制始終處于中心地位,在司法機(jī)制的引導(dǎo)保障之下，其他非訴糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮各自的功能,從而形成一個復(fù)合性、開放性的糾紛解決模式。優(yōu)化法院內(nèi)外資源配置，努力在全社會樹立“國家主導(dǎo)、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。司法既是社會正義的最后一道防線，也是糾紛解決的最后手段，“司法是解決法律爭端與訟案的最文明最公正因而是最可依賴的法律機(jī)制”[10]。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，塑造司法機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，努力提高司法公信力,確保司法權(quán)的嚴(yán)肅性和終局性,才能真正發(fā)揮司法救濟(jì)機(jī)制的示范和底線保障功能。目前,需要注意的問題并不是側(cè)重考慮替代司法的問題,或者弱化、排擠以司法途徑化解矛盾的價值，而恰恰是如何強(qiáng)化司法威信,并在此基礎(chǔ)上，完備多元化糾紛解決機(jī)制，為司法體制注入新的生機(jī)，讓公眾在糾紛解決方式上有更多的選擇性，非訴糾紛解決機(jī)制是在承認(rèn)既有審判制度作為解決糾紛最高級別或最重要方式的前提下對其進(jìn)行補(bǔ)充的方式方法[11]。因此，應(yīng)充分發(fā)揮法院對非訴機(jī)制化解糾紛功能的導(dǎo)向推進(jìn)作用，為公眾適用調(diào)解、自行和解、選擇仲裁等訴訟外糾紛解決機(jī)制創(chuàng)造便捷適宜的條件，強(qiáng)化社會公眾自主選擇非訴訟程序解決糾紛的意識和觀念。

(三)充分發(fā)揮訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)二者之間的良性互動

在社會演進(jìn)的不同階段,針對不同群體的社會需求,根據(jù)社會主體的自治意向選擇建立適應(yīng)本地需要的多元化糾紛解決機(jī)制,是人類歷史發(fā)展的共同規(guī)律。在機(jī)制形成和建構(gòu)過程中,現(xiàn)代國家一般以司法訴訟為主要解紛方式,而民間社會性與行政性糾紛解決機(jī)制與之相互關(guān)聯(lián)、共同存在,形成一種有機(jī)協(xié)調(diào)的互動關(guān)系。這種多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)成的生態(tài)平衡,是社會治理和健康發(fā)展不可缺少的要素[12]。多元化糾紛解決機(jī)制是一個密切聯(lián)系的整體，它的調(diào)整對象是一個復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，需要社會各方面的重視和共同努力，而不應(yīng)割裂地分為調(diào)解、仲裁等環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制各自的優(yōu)勢,合理有效地分配和使用解決糾紛的資源。真正構(gòu)建起由各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級政府大力支持、各類組織積極參與、以法院為主導(dǎo)，借助社會資源的社會矛盾糾紛預(yù)防、化解的層級聯(lián)絡(luò)機(jī)制，形成一個由當(dāng)事人協(xié)商、和解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁、訴訟等共同構(gòu)成的相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的多種糾紛解決機(jī)制，最大限度地滿足社會主體對權(quán)利救濟(jì)的迫切需求。

(四)大力推動各類解紛機(jī)制的均衡發(fā)展

在社會利益格局多元化、社會糾紛頻發(fā)常態(tài)化的背景下，無論是從制度設(shè)計上，還是資源供給、經(jīng)費(fèi)保障上，都要推進(jìn)訴訟內(nèi)與訴訟外雙重機(jī)制的并舉并重，讓稀缺而寶貴的司法資源均衡分布于公力救濟(jì)與社會救濟(jì)領(lǐng)域。同時，采取切實有效的措施，合理發(fā)展建設(shè)訴訟外糾紛解決機(jī)制，并強(qiáng)化其化解矛盾沖突的功能和作用，使之與訴訟機(jī)制同向發(fā)力，同頻共振，切實增強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的感召力和公信力。首先，高度重視人民調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的獨特作用，強(qiáng)化行業(yè)性和專業(yè)性人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的作用，構(gòu)建全覆蓋的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)組織，使人民調(diào)解煥發(fā)出新的活力；其次，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的作用和功能，強(qiáng)化政府各個職能部門應(yīng)肩負(fù)的調(diào)解相關(guān)糾紛的職責(zé)；同時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取切實措施，積極引導(dǎo)民間調(diào)解組織的建設(shè)。此外，注重商會、行業(yè)協(xié)會、調(diào)解協(xié)會、商事仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等社會團(tuán)體和組織的作用，并對其進(jìn)行制度化培育，使之逐步穩(wěn)健發(fā)展和壯大。

(五)加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制的信息化建設(shè)

在科技迅速發(fā)展的大背景下，根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略要求，應(yīng)推廣創(chuàng)新在線糾紛解決方式的運(yùn)用，積極探索現(xiàn)代科技手段在糾紛化解中的應(yīng)用,利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、遠(yuǎn)程視頻、人工智能等技術(shù),使糾紛化解機(jī)制更加符合時代要求和實踐需要。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》第十五條明確規(guī)定，推廣現(xiàn)代信息技術(shù)在多元化糾紛解決機(jī)制中的運(yùn)用，重點在于建立在線調(diào)解、在線立案、在線司法確認(rèn)、在線審判、電子督促程序、電子送達(dá)等為一體的信息平臺，實現(xiàn)糾紛解決的案件預(yù)判、信息共享、資源整合、數(shù)據(jù)分析等功能，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的信息化發(fā)展。在線糾紛解決方式的運(yùn)用，有助于突破糾紛解決地域局限性的問題，提高解決糾紛的效率，降低當(dāng)事人的訴累，提高糾紛解決服務(wù)市場份額，進(jìn)而推動矛盾化解工作朝著科學(xué)化、民主化、體系化的方向不斷發(fā)展。

綜上所述，從社會治理規(guī)律和社會治理體制創(chuàng)新的時代背景出發(fā)，健全多元化糾紛解決機(jī)制，制定多元化糾紛解決機(jī)制法已是諸多現(xiàn)代化國家的普遍共識和必然選擇，完善其相關(guān)立法也是確保機(jī)制健康發(fā)展的必需。特別是現(xiàn)代社會，追求非對抗、自治、效率、便利、參與、協(xié)商等價值的多元化理念促成了大量新型糾紛解決機(jī)制的產(chǎn)生和傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型[3]21。因此，從尊重與保障人權(quán)的角度看，建設(shè)民主科學(xué)、可持續(xù)的多元化糾紛解決機(jī)制具有鮮明的時代意義，不但啟迪著更深層次的改革訴求，而且能為公眾提供更多的理性選擇，最大限度地保證權(quán)利的實現(xiàn)，最終形成具有鮮明中國特色的多元化糾紛解決體制，從而釋放出公正有效化解糾紛的制度生產(chǎn)力。

[1] 李琦.沖突解決的理想性狀和目標(biāo)——對司法正義的一種理解[J].法律科學(xué)：西北政治學(xué)院學(xué)報，2005，(1)：13-21.

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〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-07-12

2013年國家社會科學(xué)基金西部項目“新疆長治久安目標(biāo)下的法律文化建設(shè)研究”(13XFX001)階段性成果

趙赟(1974—)，女，蒙古族，新疆五家渠人，副教授，從事民商法學(xué)研究；張蛟(1978—)，男，陜西漢中人，教師，從事信息化研究。

D63-3

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：1000-8594(2017)05-0046-05