姚東元

（中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)丹東市委員會(huì) 遼寧 丹東 118000）

民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題芻議

姚東元

（中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)丹東市委員會(huì) 遼寧 丹東 118000）

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措，關(guān)乎其生存與發(fā)展，關(guān)乎多黨合作事業(yè)，關(guān)乎社會(huì)主義民主政治建設(shè)和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的堅(jiān)持與完善。2012年以來，伴隨《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等文件的發(fā)布和習(xí)近平總書記關(guān)于民主黨派要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高“五種能力”的講話，使民主黨派有了更廣闊舞臺(tái)，加強(qiáng)自身建設(shè)，尤其是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督顯得愈為迫切。2008年底，相繼成立的各民主黨派中央監(jiān)督委員會(huì)以及各自頒布的內(nèi)部監(jiān)督條例，正式拉開了民主黨派內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)的大幕。目前，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督理論研究和實(shí)踐探索基本同步，還處于起步階段，開展內(nèi)部監(jiān)督仍在探索中。本文在闡述了新的歷史條件下加強(qiáng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督重大意義的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析了民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督中在概念界定、主觀認(rèn)識(shí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立、機(jī)制運(yùn)行和結(jié)果評(píng)價(jià)上的阻礙問題，并從擴(kuò)大黨內(nèi)民主、試點(diǎn)差額選舉、完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)、細(xì)化監(jiān)督制度和推行監(jiān)督員制度等方面提出破除這些阻礙問題的初步措施。

民主黨派；基層組織；內(nèi)部監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)……權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！睔v史無(wú)數(shù)次證明，任何權(quán)利都需要監(jiān)督，民主黨派也概莫能外。中共十一屆三中全會(huì)以來，民主黨派再次迎來事業(yè)發(fā)展春天；中共十八屆三中全會(huì)以來，民主黨派發(fā)展達(dá)到歷史最好水平。在2013年初中共中央黨外人士迎春座談會(huì)上，習(xí)近平總書記首次明確提出了“各民主黨派是與中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨”的重大命題，更是為民主黨派今后發(fā)展和建設(shè)指明了政治方向。但是，這一重大命題對(duì)民主黨派提出的新要求，卻凸顯出其自身建設(shè)的不足，這也決定了民主黨派加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督成為必然。2008年底相繼成立的各民主黨派中央監(jiān)督委員會(huì)以及各自頒布的內(nèi)部監(jiān)督條例，標(biāo)志著民主黨派內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)開啟了新的篇章。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督這個(gè)新生事物，開始成為關(guān)注度高、意義重大的理論和現(xiàn)實(shí)課題，考驗(yàn)著民主黨派的政治智慧和創(chuàng)新能力。在歷經(jīng)近十年發(fā)展后，各民主黨派已初步建立起比較符合自身實(shí)際的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，但與建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)督體系要求相比，與建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明要求相比，與打造高素質(zhì)中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨要求相比，在觀念、理論、制度和機(jī)制等方面還有不足。

一、民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題分析

民主黨派基層組織是一個(gè)相對(duì)概念，通常指民主黨派地方組織中最基本的單位，一般包括支部委員會(huì)、總支委員會(huì)和基層委員會(huì)。本文所稱民主黨派基層組織，特指民主黨派省級(jí)及以下各級(jí)組織。拋開近10年來民主黨派在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)上所取得的成績(jī)不論，從概念界定、主觀認(rèn)識(shí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立、機(jī)制運(yùn)行和結(jié)果評(píng)價(jià)等方面看，或存在爭(zhēng)議，或存有不足，大體可從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面加以分類。

（一）理論層面

1.內(nèi)部監(jiān)督概念界定的分歧。探討民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督阻礙問題，首先要探討民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的概念。在這個(gè)問題上，理論界與實(shí)踐都存在爭(zhēng)議。比較有代表性的有：其一，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，是指民主黨派組織為了保證其政治綱領(lǐng)、組織目標(biāo)、基本原則、重要任務(wù)等的貫徹實(shí)施，督促?gòu)闹醒氲交鶎咏M織的每個(gè)成員履行其相應(yīng)義務(wù)，保障其合法權(quán)益，并追究瀆職、失職和不履行義務(wù)責(zé)任而采取的對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子、工作團(tuán)隊(duì)以及各級(jí)組織和所有成員的一種自我約束和制衡機(jī)制?？梢钥闯鲈摱x未明確內(nèi)部監(jiān)督的程序。而且，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)督機(jī)構(gòu)只能在同級(jí)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，用“自我約束”尚可，用“制衡”的提法并不妥。其二，黨內(nèi)監(jiān)督是指民主黨派組織內(nèi)部對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子、各級(jí)組織和所有成員的自我約束和制衡能力的規(guī)范和運(yùn)用。該定義只著重闡述了內(nèi)部監(jiān)督主體和對(duì)象。其三，在實(shí)踐中的一種普遍觀點(diǎn)是，將民主黨派內(nèi)部監(jiān)督定義等同于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制定義，即“對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子、工作班子以及各級(jí)組織和所有成員的自我約束和制衡能力的運(yùn)用和規(guī)范，其目的是為了保證民主黨派的政治綱領(lǐng)、奮斗目標(biāo)、重要任務(wù)、基本準(zhǔn)則的貫徹實(shí)施，保障從中央到基層組織每個(gè)成員的合法權(quán)益，并督促其履行相應(yīng)的義務(wù)，追究瀆職、失職和不履行義務(wù)的責(zé)任?！钡牵瑱C(jī)制作為社會(huì)學(xué)的概念，可以表述為在正視事物各個(gè)部分的存在的前提下，協(xié)調(diào)各個(gè)部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運(yùn)行方式。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部監(jiān)督規(guī)律的客觀載體和表現(xiàn)形式，兩者還不能完全等同。

2.內(nèi)部監(jiān)督對(duì)象的分歧。主要表現(xiàn)在：第一，主體與對(duì)象部分重疊。內(nèi)部監(jiān)督主體解決的是“誰(shuí)來監(jiān)督”的問題，內(nèi)部監(jiān)督對(duì)象解決的是“監(jiān)督誰(shuí)”的問題。2008年后，各民主黨派相繼成立的監(jiān)督委員會(huì)的工作人員均屬兼職，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作具體職能由同級(jí)委員會(huì)承擔(dān)。那么，民主黨派各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，尤其是掌握黨內(nèi)權(quán)力較多的主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，就直接決定著內(nèi)部監(jiān)督的成效。但是，他們既是做好內(nèi)部監(jiān)督的“關(guān)鍵少數(shù)”，又是需要接受內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。這部分監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象的重疊，便使工作有無(wú)法達(dá)到預(yù)期的理想效果的可能。第二，監(jiān)督對(duì)象外延不一。其一，認(rèn)為參政黨內(nèi)部的監(jiān)督對(duì)象主要有：各級(jí)委員會(huì)及其組成人員（委員）、各級(jí)委員會(huì)中基層組織負(fù)責(zé)人、成員中擔(dān)任各級(jí)人大代表、政協(xié)委員、在政府部門或司法機(jī)關(guān)工作人員、擔(dān)任各類特邀人員，即主要是各級(jí)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子及其骨干成員。如《中國(guó)民主建國(guó)會(huì)會(huì)內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第三條規(guī)定“監(jiān)督對(duì)象包括會(huì)員個(gè)人和會(huì)的組織，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人?！逼涠?，將“關(guān)鍵少數(shù)”，即領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和專職機(jī)關(guān)干部，作為監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。民主黨派專職機(jī)關(guān)干部被納入內(nèi)部監(jiān)督實(shí)際工作范圍。其三，主張內(nèi)部監(jiān)督范圍要寬，對(duì)象要廣，認(rèn)為“凡是與組織對(duì)象、組織名義有關(guān)的活動(dòng)、行為、言論都可以成為監(jiān)督的對(duì)象?！?/p>

3.內(nèi)部監(jiān)督目的及工作思路的分歧。關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督目的，有研究認(rèn)為是“保持民主黨派的進(jìn)步性欲純潔性、保障黨派成員的合法權(quán)益?！庇械膭t認(rèn)為，“民主黨派推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)的根本目的就在于推行廣泛的民主監(jiān)督和有效的民主形式?！庇械恼J(rèn)為是“真正實(shí)現(xiàn)民主黨派的民主性?！边€有的是在上述內(nèi)容基礎(chǔ)上，將追究瀆職、失職和不履行義務(wù)的責(zé)任納入內(nèi)部監(jiān)督目的范疇，可謂莫衷一是。關(guān)于民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的概念、對(duì)象、目的和工作思路等領(lǐng)域的研究，還存在不少理論困惑和認(rèn)識(shí)分歧，有待繼續(xù)深入研究。

（二）實(shí)踐層面

1.主觀認(rèn)知不到位。其一，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]必要。有的認(rèn)為民主黨派是二線單位，占有政治資源少；民主黨派成員在黨政機(jī)關(guān)擔(dān)任實(shí)職的不多，擁有的權(quán)力有限。有的認(rèn)為民主黨派干部多為兼職，所在單位就能給予必要的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督實(shí)在多余。還有的對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作的重要性缺乏認(rèn)識(shí)和深入研究，不能也不愿意以黨為師、以實(shí)踐為師，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督可行性持懷疑和觀望態(tài)度。甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部依仗著政治地位特殊，將自己是為特殊人群凌駕于組織之上，對(duì)自己的一畝三分地嚴(yán)防死守，對(duì)監(jiān)督自己手中的權(quán)力有著本能的抵觸。其二，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有作用。各民主黨派雖然出臺(tái)了內(nèi)部監(jiān)督條例，規(guī)定了報(bào)告制度、談心制度、民主測(cè)評(píng)制度和述職制度等，但由于黨派組織特有的松散、柔和管理屬性和領(lǐng)導(dǎo)干部多為兼職客觀情況，加之沒有黨務(wù)公開、監(jiān)督保障等配套制度跟進(jìn)，導(dǎo)致對(duì)一些黨派成員的監(jiān)督多體現(xiàn)出滯后性和隨機(jī)性，久而久之挫傷了監(jiān)督者的情感，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有用。而這種認(rèn)識(shí)又會(huì)反作用于行動(dòng)，不愿再進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，形成了惡性循環(huán)。其三，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督無(wú)從做起。有的認(rèn)為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨內(nèi)事務(wù)缺少了解，就是想監(jiān)督也沒法監(jiān)督。有的認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督是領(lǐng)導(dǎo)的事，和自己無(wú)關(guān)。還有的認(rèn)為，民主黨派成員多為兼職，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)他們、尤其是對(duì)骨干成員，因沒有行政、財(cái)政和人事等權(quán)力，往往無(wú)法約束和監(jiān)督。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。首先，基層組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不足。目前，各民主黨派省級(jí)組織基本建立了監(jiān)督委員會(huì)，但也止步于此。以遼寧民進(jìn)為例，14個(gè)地市級(jí)民進(jìn)組織均未建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這個(gè)現(xiàn)象在全國(guó)也是普遍存在的。民主黨派組織及其成員大都在基層，但本應(yīng)重點(diǎn)建立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的層面卻未設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，造成市級(jí)以下組織層面內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失，不但使省級(jí)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以開展工作，也使內(nèi)部監(jiān)督范圍大大縮小。這與中共縣區(qū)級(jí)設(shè)有紀(jì)委，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處均設(shè)有紀(jì)檢委員，并位列領(lǐng)導(dǎo)班子相差很遠(yuǎn)。

其次，基層組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足。眾所周知，同體監(jiān)督是監(jiān)督大忌。民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)施就存在著先天不足的問題。以民革為例，《中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督暫行條例》中規(guī)定，“中央監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)辦公室，與組織部合署辦公”，省級(jí)組織也紛紛參照民革中央設(shè)置。其他民主黨派大都存在類此情況。比如，某省級(jí)監(jiān)督委員會(huì)辦公室設(shè)在同級(jí)委員會(huì)內(nèi)的組織部，由組織部掛兩個(gè)牌子，一套人馬。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足，成為同級(jí)組織一個(gè)職能部門，形成了同體監(jiān)督的局面，工作人員容易受到種種制約，長(zhǎng)此以往，對(duì)同級(jí)組織的監(jiān)督有流于形式、難收實(shí)效的可能。

3.制度體系不健全。第一，內(nèi)部監(jiān)督條例本身還不十分完善，是當(dāng)前各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督中突出的共性問題。這與各民主黨派工作性質(zhì)相同，內(nèi)部監(jiān)督條例出臺(tái)的過程相似有很大關(guān)系。各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例可類比性突出，很多條文只有原則性規(guī)定，沒有具體的闡述，執(zhí)行起來難免存在理解上的分歧，操作性不強(qiáng)。比如，在集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、監(jiān)督保障等方面存在這樣的問題。以民建為例，有“對(duì)署真實(shí)姓名反映問題的會(huì)員應(yīng)予保護(hù)；對(duì)誣陷他人的應(yīng)予處理”的規(guī)定，但是怎么處理，什么情況下做出怎樣的處理都沒有具體規(guī)定。再比如，在內(nèi)部監(jiān)督具體制度上，僅有“各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)班子成員談心會(huì)制度，屆內(nèi)召開談心會(huì)應(yīng)不少于三次”的籠統(tǒng)規(guī)定，卻缺少質(zhì)詢、重要情況通報(bào)、民主生活會(huì)等具體的規(guī)定。在監(jiān)督主體和對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)上，各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例幾乎都沒有涉及。在對(duì)兼職民主黨派成員的監(jiān)督上，也存在語(yǔ)焉不詳、表述模糊的問題。基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員中不乏兼職身份的，這部分人如果出現(xiàn)問題怎樣監(jiān)督，將面臨執(zhí)行難的問題。

第二，缺少配套實(shí)施細(xì)則。中國(guó)共產(chǎn)黨在出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督條例》后，有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中共共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》與之配套，而民主黨派并沒有出臺(tái)執(zhí)行、問責(zé)、程序、保障、權(quán)利義務(wù)等方面的實(shí)施細(xì)則，造成了內(nèi)部監(jiān)督可操作性較差，不能發(fā)揮制度合力，效果有限的結(jié)果。

4.監(jiān)督保障不實(shí)際。由于懲防一體的監(jiān)督體系沒有建立，自下而上的內(nèi)部監(jiān)督缺乏必要的制度保障，監(jiān)督行為和監(jiān)督結(jié)果均具有隨機(jī)性。完善監(jiān)督保障，需要建立對(duì)監(jiān)督者合法權(quán)益的保護(hù)措施，原本就缺乏懲罰機(jī)制，渠道狹窄，形式單一，對(duì)監(jiān)督者再?zèng)]有必要的保護(hù)，內(nèi)部監(jiān)督效果可想而知。但當(dāng)前更為重要的，卻是提高現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)章執(zhí)行力的問題。突出表現(xiàn)為組織處理虛化、程序繁瑣。對(duì)顯而易見的違規(guī)違紀(jì)行為本應(yīng)及時(shí)予以處理，但在實(shí)際工作中，往往出于各種現(xiàn)實(shí)考量，或客觀條件的限制，并沒有依規(guī)辦事，沒有任何組織處理的情況普遍存在。比如，有的民主黨派成員因犯罪被判處有期徒刑，依據(jù)黨內(nèi)章程應(yīng)當(dāng)開除黨籍，但實(shí)際工作中卻并未涉及，而且操作起來程序繁瑣。以民進(jìn)為例，依據(jù)《中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)章程》第八章第第五十條規(guī)定：“對(duì)會(huì)員的處分須經(jīng)所屬組織委員會(huì)討論通過，報(bào)上一級(jí)地方組織批準(zhǔn)。其中撤消會(huì)內(nèi)職務(wù)、留會(huì)察看的處分，須上報(bào)省級(jí)組織批準(zhǔn)，層報(bào)會(huì)中央備案；開除會(huì)籍的處分，須經(jīng)會(huì)中央批準(zhǔn)。”可見，發(fā)展會(huì)員只需要市級(jí)組織批準(zhǔn)，開除會(huì)員會(huì)籍卻要會(huì)中央批準(zhǔn)。類似的情況在各民主黨派章程中基本都存在，對(duì)給予本黨派成員開除黨籍處分的，不是需要本黨派中央批準(zhǔn)，就是需要報(bào)本黨派中央備案，程序相當(dāng)復(fù)雜。

二、探索解決民主黨派基層組織內(nèi)部監(jiān)督問題的路徑

以黨為師，就是要非常關(guān)注中國(guó)共產(chǎn)黨是怎么做的，并以此推進(jìn)我們的工作。民主黨派基層組織應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，積極探索、先行先試，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，再由各民主黨派中央總結(jié)各地成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面鋪開，才是比較穩(wěn)妥的路徑選擇。

（一）提高監(jiān)督意識(shí)，擴(kuò)大黨內(nèi)民主

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。黨務(wù)公開是黨內(nèi)民主的載體，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的條件。因此，黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)遵循提高內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)，推進(jìn)黨務(wù)公開，進(jìn)而擴(kuò)大黨內(nèi)民主，為黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)造條件的邏輯進(jìn)行。

1.加強(qiáng)監(jiān)督教育，提高內(nèi)部監(jiān)督自覺性。一方面，加強(qiáng)對(duì)民主黨派成員的教育。提高民主黨派成員的內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)，有利于調(diào)動(dòng)他們的監(jiān)督能動(dòng)性，提高內(nèi)部監(jiān)督效能。一是加強(qiáng)使命教育。使每一名民主黨派成員充分認(rèn)識(shí)到堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要性，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督對(duì)本黨派在打造高素質(zhì)中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨，實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展，為偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”做應(yīng)有貢獻(xiàn)等方面的重大意義。二是加強(qiáng)黨史教育。既充分了解中共推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的歷史和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以為自身建設(shè)提供借鑒；又充分認(rèn)識(shí)到自身內(nèi)部監(jiān)督的歷史脈絡(luò)，從中感受加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的緊迫性。三是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督理論知識(shí)教育。通過舉辦各類培訓(xùn)班、座談會(huì)、研討會(huì)等，普及內(nèi)部監(jiān)督基本理論知識(shí)，以此來武裝廣大成員頭腦，指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作、規(guī)范言行。

另一方面，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的教育。要建立起理論中心組學(xué)習(xí)制度，將內(nèi)部監(jiān)督知識(shí)作為學(xué)習(xí)的常規(guī)內(nèi)容。理論中心組學(xué)習(xí)制度，是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)理論、加強(qiáng)思想政治建設(shè)的重要載體。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子成員多為兼職，領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)習(xí)多利用主委會(huì)或全委會(huì)進(jìn)行，內(nèi)容也多為學(xué)習(xí)文件和傳達(dá)精神，有的甚至根本不學(xué)習(xí)。為此，應(yīng)效仿中共，在省級(jí)及以下組織層面普遍建立理論中心組學(xué)習(xí)制度，制定學(xué)習(xí)組規(guī)則，印發(fā)學(xué)習(xí)計(jì)劃，定期召集領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加學(xué)習(xí)，為機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)和普通黨派成員參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)樹立榜樣，避免“燈下黑”。第三，注意在政治思想教育活動(dòng)中加入內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)容，通過定期開展的教育活動(dòng)進(jìn)行潛移默化的影響。需要指出的是，目前政治思想教育活動(dòng)在市級(jí)以下組織層面開展效果并不理想，存在以文件落實(shí)文件的情況，支部、總支以及普通黨派成員對(duì)開展的活動(dòng)情況并不了解，活動(dòng)總結(jié)匯報(bào)也多由機(jī)關(guān)同志拼湊撰寫。為此應(yīng)加強(qiáng)量化督促檢查，確?；顒?dòng)取得實(shí)效。

2.推進(jìn)黨務(wù)公開，強(qiáng)化差額選舉選任主動(dòng)性。首先，推行黨務(wù)公開制度。公開是監(jiān)督的前提。推行黨務(wù)公開對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)行方式都具有重要意義。當(dāng)前，在民主黨派基層組織、至少是市級(jí)組織試點(diǎn)建立黨務(wù)公開制度，進(jìn)而為中央層面出臺(tái)權(quán)威規(guī)章積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分必要。一是明確公開依據(jù)，本著嚴(yán)守秘密、能公開一律公開的原則，尊民主黨派成員知情權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)和檢舉權(quán)的原則，出臺(tái)《XX市委員會(huì)黨務(wù)公開規(guī)則》或暫行辦法，以文件形式下發(fā)，報(bào)上級(jí)組織備案，明確黨務(wù)公開的原則，范圍、方式、實(shí)效、問詢等程序方面的規(guī)定，以此提供法理依據(jù)。二是重點(diǎn)明確黨務(wù)公開內(nèi)容。要公開財(cái)務(wù)狀況，即本級(jí)組織專項(xiàng)資金、活動(dòng)資金、黨費(fèi)使用、政府采購(gòu)等資金情況。要公開人事動(dòng)議情況，建立起人事推薦制度，對(duì)人事調(diào)整任免，人大代表、政協(xié)委員和各類民主監(jiān)督員，本級(jí)組織委員和上級(jí)組織代表的推薦做出明確規(guī)定，并完整公開。要公開重大問題、重要決定和重要事項(xiàng)，提高科學(xué)決策和領(lǐng)導(dǎo)水平。要公開骨干成員履行職責(zé)情況，如擔(dān)任政協(xié)委員的，應(yīng)公開其作為本黨派界別政協(xié)委員履行職責(zé)情況。同時(shí)注意公開途徑，充分利用本級(jí)組織官方網(wǎng)站、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。總之，重點(diǎn)公開與民主黨派普通成員關(guān)系密切、大家普遍關(guān)心或反映集中的問題。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建監(jiān)督體系

1.完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)避同體監(jiān)督。一是選取發(fā)展成熟、規(guī)模較大的省級(jí)組織為試點(diǎn)地區(qū)，重新核定監(jiān)督委員會(huì)及人員編制，職能上將其從組織部門獨(dú)立出來，而不是合署辦公，不承擔(dān)組織工作。明確其接受上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)和省級(jí)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并以上級(jí)監(jiān)督委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主。同時(shí)確定其主要職責(zé)，賦予詢問、約談、批評(píng)、巡視、立案、調(diào)查和處置等權(quán)利，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上規(guī)避同體監(jiān)督的弊端，倒逼完善頂層設(shè)計(jì)。二是設(shè)立市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)。市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)堅(jiān)持以省級(jí)監(jiān)督委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，且不宜由市級(jí)組織內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兼任，可在編制允許范圍內(nèi)設(shè)立二級(jí)機(jī)構(gòu)，落實(shí)辦公經(jīng)費(fèi)，具體負(fù)責(zé)“市級(jí)及以下組織和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督工作，直接向省級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告全年工作。監(jiān)督委員會(huì)班子成員任期與本黨派市委會(huì)班子成員任期相同，參照本黨派市委會(huì)換屆程序選舉產(chǎn)生新一屆監(jiān)督委員會(huì)。”三是建立支部、總支監(jiān)督員制度。監(jiān)督員由市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)任命、頒發(fā)聘書，行使部分市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)職權(quán)，承擔(dān)監(jiān)督同級(jí)組織及班子成員職責(zé)，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的全覆蓋，保證內(nèi)部監(jiān)督的全面性?？傊?，通過完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)，建立起一個(gè)從民主黨派中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，為開展內(nèi)部監(jiān)督工作奠定必要的組織基礎(chǔ)。

2.暢通渠道，構(gòu)建雙向監(jiān)督機(jī)制。在修繕內(nèi)部監(jiān)督條例，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則（下文專節(jié)論述），為民主黨派成員履行監(jiān)督權(quán)提供法理依據(jù)的基礎(chǔ)上，要通過建立報(bào)告制度、反饋制度、通報(bào)制度、約談制度等一套具有民主黨派特色的，行之有效的、操作性強(qiáng)的制度，來彌補(bǔ)自下而上監(jiān)督中監(jiān)督渠道過窄的問題；通過設(shè)立專用電話、郵箱、微信、官網(wǎng)舉報(bào)通道等措施來解決監(jiān)督手段單一的問題。要注意在反饋制度中明確受理監(jiān)督情況的范圍和答復(fù)時(shí)限，在通報(bào)制度中保護(hù)監(jiān)督者的權(quán)益。鑒于民主黨派干部?jī)?nèi)部流動(dòng)性較大，普通黨派成員多為兼職的情況，在前期工作鋪開時(shí)，應(yīng)允許由監(jiān)督員或?qū)Ｂ毠ぷ魅藛T統(tǒng)一報(bào)送包括匿名形式舉報(bào)的情況，并建檔造冊(cè)。保證總支、支部的監(jiān)督員，其他黨派成員能夠?qū)⑶闆r及時(shí)、有效、暢通的反映到省、市級(jí)監(jiān)督委員會(huì)。

3.探索建立內(nèi)外銜接的工作機(jī)制。如何建立內(nèi)外銜接機(jī)制，對(duì)民主黨派干部實(shí)施監(jiān)督，是當(dāng)前紀(jì)律檢查領(lǐng)域的疑難問題。理論界涉及極少，實(shí)踐中亦在探索。筆者認(rèn)為，民主黨派干部既不是作為各級(jí)人民政府行使監(jiān)察職能的監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象，也不是作為中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的紀(jì)委的工作對(duì)象，在實(shí)踐中，也往往并不作為紀(jì)檢監(jiān)察工作重點(diǎn)領(lǐng)域或被“特殊化”對(duì)待。在各民主黨派中央和省級(jí)監(jiān)督委員會(huì)建立之前，是沒有專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的。即便在民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立后，因?yàn)楣ぷ髦笇?dǎo)思想是做好思想工作，主要內(nèi)容是政治監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督，而不是紀(jì)律監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)也未被賦予調(diào)查、檢查、提請(qǐng)?zhí)幏值葯?quán)利，所以，對(duì)民主黨派干部的監(jiān)督仍然面臨著困惑。在國(guó)家《行政監(jiān)察法》做出修改，有關(guān)部門給出權(quán)威處理辦法的當(dāng)下，應(yīng)嘗試一分為二建立過渡性內(nèi)外銜接監(jiān)督機(jī)制。

（三）細(xì)化監(jiān)督制度，形成監(jiān)督合力

制度是行動(dòng)的保障。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制必須以制度為保障，才能行之有效、貫徹有力。

1.修繕內(nèi)部監(jiān)督條例，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。從前面的分析可以看出，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例在制度設(shè)計(jì)上有內(nèi)容缺失等問題，為此，一方面要完善內(nèi)部監(jiān)督條例，明確監(jiān)督原則、目標(biāo)要求、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督制度，監(jiān)督程序和監(jiān)督保障等內(nèi)容，尤其是要將違紀(jì)違規(guī)行為納入內(nèi)部監(jiān)督范圍，以呼應(yīng)作為中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨手中日益增多的政治資源和公共權(quán)利。另一方面，民主黨派基層組織要先行出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，為中央層面決策積累經(jīng)驗(yàn)。比如，出臺(tái)XX省委員會(huì)關(guān)于《XX內(nèi)部監(jiān)督暫行條例的實(shí)施細(xì)則》，細(xì)化述職述廉、民主生活會(huì)、離任審計(jì)、職務(wù)回避、干部考核、干部輪換、巡視、詢問與質(zhì)詢、違紀(jì)處置和失察責(zé)任追究等監(jiān)督制度；報(bào)告、反饋、通報(bào)、約談和評(píng)議等監(jiān)督方式；詢問、調(diào)查、警告批評(píng)、和提請(qǐng)違紀(jì)處分等監(jiān)督保障權(quán)力；不同情況適用不同處分的處置類別；監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象權(quán)利義務(wù)以及相互關(guān)系，并從政治、紀(jì)律、權(quán)力、民主四個(gè)層次細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，使內(nèi)部監(jiān)督條例與實(shí)施細(xì)則形成完整的統(tǒng)一體，構(gòu)建起內(nèi)部監(jiān)督較為完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。當(dāng)然，可預(yù)見的是，完成這個(gè)過程將相當(dāng)漫長(zhǎng)。

2.建立違紀(jì)處置制度。違紀(jì)處置制度應(yīng)是實(shí)施細(xì)則中的核心制度。沒有剛性制度保障的內(nèi)部監(jiān)督條例和實(shí)施細(xì)則，將難以發(fā)揮其應(yīng)有作用，無(wú)法保證其他監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督方式不流于形式，不變成一紙空文，也不能改變當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督柔和偏軟的事實(shí)。因此，要積極借鑒《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中關(guān)于違紀(jì)處罰方面的規(guī)定，明確有關(guān)程序和監(jiān)督對(duì)象權(quán)利義務(wù)，并結(jié)合民主黨派特色，區(qū)分不同情況適用不同處分的處置類別。比如，在違反自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持基本政治制度，遵守國(guó)家憲法和法律法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行黨派章程等政治紀(jì)律方面；在違反民主集中制原則和議事規(guī)則，不履行黨派基本職能，不遵守有關(guān)黨內(nèi)制度等黨內(nèi)事務(wù)方面；在不遵守廉潔自律和作風(fēng)建設(shè)規(guī)定等自身建設(shè)方面，應(yīng)受何種處分或處理，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，以嚴(yán)密的規(guī)定維護(hù)制度的權(quán)威。

3.建立履職考核制度。抓住關(guān)鍵少數(shù)，發(fā)揮表率作用，是推動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)展的有效抓手。民主黨派界別的人大代表、政協(xié)委員和委員會(huì)委員是三大“關(guān)鍵人群”。這部分人履行職責(zé)抓好了，內(nèi)部監(jiān)督中黨務(wù)事務(wù)方面就有保證。為此，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)科學(xué)的考核和評(píng)價(jià)體系，量化考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序和評(píng)分體系，考核內(nèi)容應(yīng)涵蓋參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商情況，聯(lián)系基層組織情況，參加社會(huì)服務(wù)和組織活動(dòng)情況，分管黨內(nèi)工作情況等，并將其與民主評(píng)議結(jié)果有機(jī)結(jié)合，作為黨內(nèi)推薦和任用的重要依據(jù)。

4.完善述職述廉和民主評(píng)議制度。民主黨派內(nèi)部述職述廉和民主評(píng)議制度是符合民主黨派的實(shí)用性制度之一。各民主黨派內(nèi)部監(jiān)督條例中也大都有“各級(jí)地方組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員,在一屆任期內(nèi)須在全委會(huì)或常委會(huì)的范圍述職兩次。述職后，上一級(jí)組織或有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)組織民主評(píng)議或民主測(cè)評(píng)”的規(guī)定，大部分基層組織也都將此作為重要內(nèi)容堅(jiān)持下來，但仍存在著走過場(chǎng)的個(gè)別現(xiàn)象。為此，應(yīng)當(dāng)加以完善：一要多層次述職述廉。各支部、總支支委成員要向本支部、總支全體成員和市級(jí)組織述職述廉；市委委員要向市委主委會(huì)述職述廉；市委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員年終要向市委全會(huì)和上一級(jí)組織述職述廉。同時(shí)明確，上一級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員要參加下一級(jí)組織述職述廉和民主評(píng)議。二要保證述職述廉的書面材料客觀、真實(shí)?！翱陀^”就要做到實(shí)事求是，沒做的工作不能寫；做了的工作不夸大。“真實(shí)”就要保證是述職述廉本人親自撰寫而不代筆，至少要保證親自修改。三要科學(xué)分配民主評(píng)議名額。以市級(jí)組織為例，堅(jiān)持市級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉與民主評(píng)議在年終市委全會(huì)上進(jìn)行，根據(jù)各支部、總支規(guī)?？茖W(xué)分配參會(huì)名額，參會(huì)的支部、總支要做到全覆蓋，成員數(shù)量和代表性要有保證，而不是走簡(jiǎn)易程序，選取幾個(gè)支部的個(gè)別成員劃票了事。

（四）強(qiáng)化執(zhí)行力度、規(guī)范組織管理

制度的生命在執(zhí)行。規(guī)范民主黨派內(nèi)部組織管理，加大現(xiàn)有規(guī)章制度執(zhí)行力度，是間接內(nèi)部監(jiān)督的重要措施。當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)督實(shí)踐中存在的阻礙問題，固然有政策理論和制度機(jī)制等方面的原因，但組織內(nèi)部管理還有待加強(qiáng)、執(zhí)行力還有待提高，無(wú)疑也是重要原因之一。比如，對(duì)觸犯刑律的黨派成員，必須及時(shí)暢通“出口”，依據(jù)章程堅(jiān)決的清除出黨派隊(duì)伍，將個(gè)別害群之馬對(duì)黨派造成的消極影響降到最低。再如，對(duì)于長(zhǎng)期不參加組織活動(dòng)、不繳納黨費(fèi)的成員，也要堅(jiān)決依據(jù)章程給予退黨或開除黨籍處理，民主黨派身份不是終身制。當(dāng)前，要嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)章程。黨內(nèi)章程是民主黨派的根本大法，是治黨、管黨總依據(jù)，不是“稻草人”“橡皮泥”。黨內(nèi)章程已有的規(guī)定，必須得到不折不扣的執(zhí)行。要嚴(yán)格落實(shí)民主集中制，努力克服專兼職結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制帶來的客觀影響，自覺抵制打著組織旗號(hào)的非組織行為，為內(nèi)部監(jiān)督提供良好的政治生態(tài)環(huán)境。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督是一項(xiàng)全新的課題，需要起好步、把好度、有序推進(jìn)。打造上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外銜接、縱橫有序的內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力體系不是一日之功、不可能一蹴而就，但這又是打造高素質(zhì)中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨進(jìn)程中不可跨越的歷史階段。在新形勢(shì)下，民主黨派應(yīng)高度重視內(nèi)部監(jiān)督，持續(xù)加強(qiáng)自身建設(shè)，切實(shí)提高“五種能力”，為推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

[1]宮 捷、葉華青.關(guān)于完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的探討［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(06)

[2]李 華.有效實(shí)施民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的思考［J］.協(xié)商論壇，2016(06)

[3]張亞娟.借鑒執(zhí)政黨成功經(jīng)驗(yàn) 加強(qiáng)參政黨內(nèi)部監(jiān)督［J］.前進(jìn)論壇》，2016(10)

[4]李廣良.民主黨派內(nèi)部監(jiān)督問題研究［J］.團(tuán)結(jié)，2015(04)

[5]么新鶴.淺議協(xié)商民主與參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)［J］.中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(05)

[6]耿相魁.論建立健全民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制［J］.廣州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(01)

[7]毛桂芬.關(guān)于提高民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能研究［J］.民主，2014(10)

[8]王善平.多重述告制:民主黨派涉職公權(quán)力成員內(nèi)部監(jiān)督芻議［J］.廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(05)

責(zé)任編輯/張 鵬

2017-07-14

姚東元，男，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)丹東市委員會(huì)辦公室主任。

D665

A

1672—4496（2017）03—049—09

本文系2017年遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究立項(xiàng)課題的研究成果。