◎ 陳 映

公共利益的重新定義：數(shù)字浪潮下歐美傳播政策的價(jià)值重構(gòu)

◎ 陳 映*

面對(duì)數(shù)字新媒體的發(fā)展以及融合，公共利益作為歐美傳播政策價(jià)值基礎(chǔ)的地位日益顯著。在這種背景下，何謂公共利益？它包含哪些基本要素？這些要素在數(shù)字浪潮下如何被重構(gòu)？……這些問(wèn)題成為歐美傳播政策轉(zhuǎn)型與變革過(guò)程中爭(zhēng)議和討論的核心議題。有鑒于此，本研究將圍繞“政策使命視角下公共利益組成要素的轉(zhuǎn)向與擴(kuò)充”“政策應(yīng)用視角下公共利益的重新詮釋”以及“政策實(shí)現(xiàn)視角下公共利益達(dá)成路徑的選擇”三個(gè)問(wèn)題，探討數(shù)字融合背景下歐美傳播政策中公共利益標(biāo)準(zhǔn)在定義、闡釋以及路徑設(shè)計(jì)等方面的變化。

公共利益，歐美國(guó)家，傳播政策，數(shù)字融合

一、研究緣起與背景

著名學(xué)者伊契爾·索勒·浦爾(Ithiel De Sola Pool)在《自由的科技》(1983：2)一書中曾指出，美國(guó)傳播領(lǐng)域存在三種不同的政策模式：印刷品政策模式、“共同載體”(common carrier)*“共同載體”是指業(yè)者雖然擁有傳送媒介內(nèi)容的管道，但不負(fù)責(zé)內(nèi)容的產(chǎn)制，亦無(wú)法決定何種內(nèi)容得以傳送。政策模式以及無(wú)線廣播電視政策模式。事實(shí)上，除了美國(guó)，加拿大、英國(guó)等北美和西歐國(guó)家以及新西蘭、澳大利亞等非西半球的發(fā)達(dá)國(guó)家*本文旨在揭示這些國(guó)家和地區(qū)變革傳媒政策的共同規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)。為行文方便，接下來(lái)將統(tǒng)一采用“歐美國(guó)家”或者“歐美”等整體性概念來(lái)指代這些研究對(duì)象。本文并不認(rèn)可“歐美”是一個(gè)籠統(tǒng)、均質(zhì)的概念，這些國(guó)家和地區(qū)在國(guó)情、傳媒生態(tài)和政策路徑等方面都擁有種種差異甚至是對(duì)立，但它們也具有諸多相同或相似之處，這些共同或者相似的特征正是本研究得以開展的前提。，其傳播系統(tǒng)也都是在這樣一套分業(yè)管制體系下運(yùn)轉(zhuǎn)：無(wú)線廣電媒體*主要包括傳統(tǒng)的AM和FM廣播電臺(tái)、VHF和UH頻段的電視等。要受到所有權(quán)以及節(jié)目?jī)?nèi)容等方面的管制；印刷媒體在言論自由的保護(hù)下，“以自愿和個(gè)人主動(dòng)為特征，政府和管理部門幾乎不起什么作用”(McQuail，2006：15)；通信、郵政和信息技術(shù)被歸入“共同載體”領(lǐng)域，主要依靠競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行調(diào)適，并且“主要側(cè)重于管理所有權(quán)、結(jié)構(gòu)、使用權(quán)，并沒(méi)有關(guān)于內(nèi)容的管理”(McQuail，2006：15)；有線電視和衛(wèi)星電視雖然要受到“必載”(Must-carry)和所有權(quán)等規(guī)范的約束，但其受限程度也遠(yuǎn)小于廣電媒體。在這套差異化管制體系之下，印刷部門(書籍、報(bào)紙、雜志)常常被認(rèn)為“是一個(gè)非政策性的領(lǐng)域”(McQuail，2006：15)；以電信政策(telecommunication policy)為代表的共同載體政策將經(jīng)由其網(wǎng)絡(luò)傳播的內(nèi)容視為私人內(nèi)容，長(zhǎng)期以來(lái)也不歸屬傳媒領(lǐng)域。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)意義上的“傳媒政策”(media policy)作為一個(gè)在價(jià)值上與民主政治緊密關(guān)聯(lián)的概念，主要被用來(lái)指代無(wú)線電廣播電視媒體政策，并與主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“電信政策”一詞明確區(qū)分。但隨著媒介融合的推進(jìn)，這三大原本相互區(qū)隔的政策領(lǐng)域面臨著嚴(yán)重的邊界沖突問(wèn)題(Van Cuilenburg & Slaa，1993)，并開始日益匯流。在這種背景下，歐美各國(guó)開始越來(lái)越多地使用傳播政策(communication policies*注意英文使用的是復(fù)數(shù)，意味著內(nèi)在政策模式的多樣性和豐富性。)一詞，企圖將“社會(huì)的整個(gè)傳播系統(tǒng)”(Van Cuilenburg，2009)——既包括“媒體”服務(wù)也包括“電信”服務(wù)，既包括電子媒體也包括非電子媒體——都納入進(jìn)來(lái)。

一個(gè)日益整合的傳播政策體系的逐漸形成，即意味著過(guò)往差異化管制體系的崩潰。因此，如何構(gòu)建一個(gè)適用于不同媒體的管制標(biāo)準(zhǔn)成為當(dāng)下歐美傳播政策轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要問(wèn)題。過(guò)去，廣電媒體之所以受到差異化“重度管制”，原因主要有二：一是“稀缺性原則”，即廣電媒體賴以傳播信號(hào)的電磁頻譜被認(rèn)為是一種稀缺的公共資源，管制是為了避免這些資源被壟斷、獨(dú)占或者在使用中相互干擾；二是“影響力原則”，即無(wú)線廣電媒體以其易得性和強(qiáng)大的滲透力、感染力，被認(rèn)為是一種遍及且具有入侵性的媒體。這些傳統(tǒng)邏輯的起點(diǎn)都是無(wú)線廣電媒體的科技特性，顯然并不適用于衛(wèi)星電視、互聯(lián)網(wǎng)等新興傳播媒體*如，在“遍及性”以及“傳媒作為入侵者”的邏輯下，歐美國(guó)家普遍采用了一種基于時(shí)間以及分級(jí)播出的內(nèi)容管制路徑，但這種路徑顯然不適用于那些以非線性、互動(dòng)以及個(gè)性定制為傳播特征的新媒體。對(duì)于新環(huán)境下歐美國(guó)家傳播管制正當(dāng)性的消解與重建問(wèn)題，詳見筆者另文：陳映.當(dāng)代歐美國(guó)家廣電媒體管制正當(dāng)性的消解與重建[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2016(10)。。同時(shí)，隨著傳播資源越來(lái)越豐富，“稀缺性原則”已在相當(dāng)程度上被消解；而自新西蘭于1989年以及美國(guó)于1993年啟用頻譜競(jìng)拍制度之后，競(jìng)爭(zhēng)性拍賣也逐漸成為歐美國(guó)家頻譜分配和管理的基本手段，頻譜作為公共物品的理論也開始發(fā)生變化。因此，在媒介以及產(chǎn)業(yè)間界線日漸模糊的今天，這些傳統(tǒng)邏輯已不足以承擔(dān)重構(gòu)一個(gè)整合性傳播政策體系的任務(wù)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一個(gè)更具共性的問(wèn)題——傳播媒體功能性的達(dá)成，即媒體資源(如頻譜資源)為何而存在或者媒體作為公共服務(wù)的本質(zhì)是什么——開始成為歐美傳播管制的思考起點(diǎn)，體現(xiàn)在具體的傳播政策中則是公共利益(public interest)標(biāo)準(zhǔn)作為政策價(jià)值基礎(chǔ)的地位日益顯著。

事實(shí)上，公共利益在歐美傳播管制史上并不是一個(gè)新鮮詞匯。公共利益作為一種超越個(gè)體利益和反映社會(huì)中所有成員共同利益的公共善，在歐美國(guó)家被認(rèn)為是“政府民主政治理論的核心”(Schubert，1960：7)，一直是政府管制尤其是大型、壟斷性企業(yè)和公用事業(yè)管制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。傳媒作為“教育、協(xié)商、統(tǒng)合機(jī)制的重要提供者”(Croteau & Hoynes，2006：30)，被認(rèn)為是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)和政治民主化的關(guān)鍵因素。因此，當(dāng)無(wú)線廣電媒體被納入政策體系，公共利益很快也成為管制正當(dāng)性的基礎(chǔ)，旨在指引傳媒培養(yǎng)和提供能夠有效參與民主決策的“知情公民”。在過(guò)去幾十年里，許多國(guó)家在核發(fā)廣播電視頻譜執(zhí)照時(shí)，都要求使用者承擔(dān)相應(yīng)的公共利益責(zé)任。由于內(nèi)涵和意義的不明確性，這一概念在應(yīng)用過(guò)程中一直面臨種種爭(zhēng)議、非議與反對(duì)，但其在歐美傳媒政策和法規(guī)中的地位卻不僅沒(méi)有動(dòng)搖，反而日益顯著。如在美國(guó)，公共利益這個(gè)概念在1934年的《傳播法》中出現(xiàn)了11次，而在1996年的新《電信法》中則出現(xiàn)了40次之多(Napoli，2005：70)。不過(guò)，從無(wú)線廣播電視，到有線電視、衛(wèi)星電視，再到互聯(lián)網(wǎng)，公共利益標(biāo)準(zhǔn)也一直在隨著媒介技術(shù)的演進(jìn)與發(fā)展而不斷地變化、拓展。過(guò)去，公共利益標(biāo)準(zhǔn)建立在資源稀缺的基礎(chǔ)上，其內(nèi)容主要由政府以“公共受托人”的身份來(lái)界定，并經(jīng)由頻譜資源的分配結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行規(guī)范；現(xiàn)在，面對(duì)以海量、互動(dòng)、分享、融合等前所未有的傳播方式為特征的數(shù)字革命，歐美政府“已不能再次依靠追逐利潤(rùn)的渠道商來(lái)忠實(shí)地扮演受托人的角色”(Lennett，Glaisyer & Meinrath，2012)。在這種背景下，何謂公共利益？它包含哪些基本要素？它到底是誰(shuí)的利益？在政策設(shè)計(jì)與決策中應(yīng)該如何闡釋？又應(yīng)該如何有效達(dá)成？……諸如此類問(wèn)題成為歐美傳播政策轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新必須要回答的關(guān)鍵問(wèn)題。

有鑒于此，本文將圍繞“政策使命視角下公共利益組成要素的轉(zhuǎn)向與擴(kuò)充”“政策應(yīng)用視角下公共利益的重新詮釋”以及“政策實(shí)現(xiàn)視角下公共利益達(dá)成路徑的選擇”三個(gè)問(wèn)題，來(lái)探討歐美傳播政策中公共利益標(biāo)準(zhǔn)在定義、闡釋以及路徑設(shè)計(jì)等方面的一些變化，以幫助我們更好地理解歐美傳播政策的演進(jìn)與內(nèi)涵。

二、公共利益內(nèi)涵要件的轉(zhuǎn)向與擴(kuò)充：政策使命的視角

公共利益應(yīng)該由哪些內(nèi)涵要件構(gòu)成？這是理解公共利益標(biāo)準(zhǔn)先要探討的問(wèn)題。一直以來(lái)，公共利益作為歐美傳播政策的價(jià)值基礎(chǔ)，被認(rèn)為是一個(gè)多面向的概念，包括加強(qiáng)自由意見市場(chǎng)(marketplace of ideas)、促進(jìn)多樣性(diversity)、增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)(competition)、促進(jìn)本地性(localism)以及確保普遍服務(wù)(universal service)等五大內(nèi)涵要件*對(duì)于傳播政策中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)著名傳播政策研究專家納波里(Napoli)教授提出了一個(gè)包含上述五大內(nèi)涵要件的理論模型。這個(gè)理論模型雖然是基于美國(guó)廣播電視政策的分析而抽離形成的，但事實(shí)上，其次級(jí)原則及其所包含的內(nèi)涵同樣適用于歐美其他國(guó)家和地區(qū)的傳播政策分析。如，競(jìng)爭(zhēng)、本地主義、普遍服務(wù)等概念亦頻繁地出現(xiàn)在歐洲各國(guó)及加拿大、澳大利亞等國(guó)的傳播政策文件之中，歐洲各國(guó)的傳播政策雖然較少使用“diversity”一詞，但具有共同指向的“plulism”一詞亦是傳播政策的一個(gè)核心原則，而美國(guó)傳播政策中“自由意見市場(chǎng)”原則所蘊(yùn)含的精神亦存在于言論自由、公共領(lǐng)域等歐洲傳播政策文件中常見的表述之中。因此，本研究將借用納波里的這一理論模型來(lái)分析公共利益組成要素的變化情況。關(guān)于這一理論模型的詳細(xì)闡述參見Napoli，2005：70?；蛘咴瓌t。事實(shí)上，這些原則都是歐美傳播政策中存在已久的政策使命，并且至今仍保持著在傳播政策中作為永續(xù)價(jià)值的地位。在數(shù)字傳播時(shí)代，這些原則作為公共利益的要素構(gòu)件，在傳播政策的制定、詮釋與應(yīng)用中愈加頻繁地出現(xiàn)；但面對(duì)日益融合的傳播市場(chǎng)，這些原則顯然已無(wú)法沿用過(guò)往的定義和詮釋，并都在不同程度上獲得了再建構(gòu)。

(一)自由意見市場(chǎng)：由“供給”市場(chǎng)轉(zhuǎn)向“接收”市場(chǎng)

作為公共利益標(biāo)準(zhǔn)的首要原則，自由意見市場(chǎng)有兩個(gè)基本的理論前提：廣泛的民意參與以及一個(gè)自由、公開的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，即公共利益標(biāo)準(zhǔn)的另外兩大要素構(gòu)件——傳媒多元化原則和競(jìng)爭(zhēng)原則。作為一種規(guī)范原則，自由意見市場(chǎng)在數(shù)字融合時(shí)代的機(jī)遇與挑戰(zhàn)同在：一方面，由于傳輸渠道增加、市場(chǎng)參進(jìn)門檻降低以及媒體把關(guān)功能弱化等變化，“廣泛民意參與”和“自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”的實(shí)現(xiàn)障礙獲得不同程度的清除；另一方面，隨著傳媒集中、壟斷和信息生產(chǎn)同質(zhì)化問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，傳播消費(fèi)碎片化和分殊化，以及共同討論機(jī)會(huì)的日益減少，意見市場(chǎng)的多元性、異質(zhì)性受到更大挑戰(zhàn)。在這種背景下，歐美傳播政策對(duì)于意見市場(chǎng)的理解與闡釋明顯地由強(qiáng)調(diào)“供給”轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“接收”。即，在信息極大豐富的背景下，意見市場(chǎng)的主張不能僅僅滿足于內(nèi)容的供給，其意涵還必須隱含著另一個(gè)假設(shè)：“個(gè)人必須能夠通過(guò)一個(gè)理性的評(píng)估過(guò)程，合理且公平地衡慮所有意見”(Ingber，1984)，即公眾能夠在被充分告知的情況下實(shí)現(xiàn)有效的自我治理。而在這一“接受”框架下，所謂的“市場(chǎng)”被擴(kuò)充理解為“能近用到所有意見的場(chǎng)域，在那兒所有的意見也都能被公平理智地考慮”(Entman & Wildman，1992)。因此，在數(shù)字融合時(shí)代關(guān)于自由意見市場(chǎng)的政策議題已不再局限于意見如何豐富、多元以及市場(chǎng)如何自由、競(jìng)爭(zhēng)等這些問(wèn)題，優(yōu)勢(shì)或者強(qiáng)權(quán)意見的霸權(quán)如何避免、“信息的組織分類、過(guò)濾和近用的限制”(Balkin，2004)以及如何在不同意見市場(chǎng)之間建立“互連”(interconnected)以減少“協(xié)同過(guò)濾”“市場(chǎng)區(qū)隔”“圈內(nèi)審議”等問(wèn)題所帶來(lái)的侵害，都成為重要議題。

(二)傳媒多元化：近用多元問(wèn)題的凸顯

傳媒多元化作為公共利益的內(nèi)涵要件，源自于意見市場(chǎng)“盡可能廣泛散布來(lái)自多樣甚至對(duì)立立場(chǎng)來(lái)源的資訊”(Associated Press v.United States，轉(zhuǎn)引自Napoli，2005：28)的規(guī)定。在當(dāng)下數(shù)字融合不斷推進(jìn)、傳媒數(shù)量和種類不斷增長(zhǎng)的背景下，歐美各界有關(guān)傳媒多元化的爭(zhēng)議與討論不但沒(méi)有減少，反而大大增加。但隨著傳播生態(tài)的變化，這一原則的內(nèi)涵也被重新審視。過(guò)往，這主要是一個(gè)與表達(dá)自由緊密相連的原則，經(jīng)常被等同于傳媒數(shù)量多元、傳媒種類多元、傳媒形態(tài)多元、傳媒產(chǎn)權(quán)多元以及傳媒聲音多元等概念(陳映，2013a)，所強(qiáng)調(diào)的只是內(nèi)容在傳送方面的多元，而缺失對(duì)內(nèi)容接受方面多元的訴求(Napoli，2011)。在傳媒資源日益豐富和集中的現(xiàn)實(shí)下，傳媒多元化作為政策原則的訴求已日益從內(nèi)容傳送多元轉(zhuǎn)向內(nèi)容接受多元。在接受多元的政策訴求下，“數(shù)字鴻溝”如何消弭以及公眾信息篩選能力和媒介素養(yǎng)提高的問(wèn)題，即“不同公民近用市場(chǎng)的能力、他們?nèi)绾螀⑴c傳媒的生產(chǎn)、他們的聲音如何才能被聽到”(Bautista，2012)等有關(guān)近用多元(exposure diversity)的問(wèn)題，成為政策的核心議題。因此在數(shù)字融合背景下，傳媒多元化作為傳播政策原則的終極價(jià)值已不再是對(duì)公民多元需求的滿足，而是要提供一個(gè)面向社會(huì)公共事務(wù)的開放、無(wú)偏見的論壇，以促進(jìn)公共意見和社會(huì)共識(shí)的形成。

(三)競(jìng)爭(zhēng)原則：成為一個(gè)優(yōu)先原則

公平、有效的競(jìng)爭(zhēng)被認(rèn)為是意見市場(chǎng)得以形成并運(yùn)轉(zhuǎn)良好的一個(gè)關(guān)鍵要素。因此，在傳媒多元化原則之外，歐美傳播政策還普遍聚焦于另外一個(gè)沖突性原則：競(jìng)爭(zhēng)原則。競(jìng)爭(zhēng)原則的主要政策訴求是要保障傳播市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力和活力。在數(shù)字浪潮下，隨著傳播產(chǎn)業(yè)對(duì)民眾生活以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面而持續(xù)的滲透，傳播產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展成為一個(gè)與民眾福祉、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)以及提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力密切相關(guān)的重要議題，而促進(jìn)傳播產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展則成為歐美各國(guó)傳播政策的優(yōu)先目標(biāo)。在這種背景下，競(jìng)爭(zhēng)原則成為公共利益的優(yōu)先原則，表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在歐美傳播政策的構(gòu)建中獲得了更多的優(yōu)先權(quán)，自由化、市場(chǎng)化以及私有化成為傳播產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要基調(diào)，而具有明顯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向并且主要依賴于市場(chǎng)機(jī)制的“管制放松”一詞則左右著歐美融合政策轉(zhuǎn)型的整個(gè)過(guò)程。國(guó)家/政府在媒介所有權(quán)、頻譜分配等經(jīng)濟(jì)性管制中的角色逐漸減淡，規(guī)管部門更多地從事前管制轉(zhuǎn)向事后管制，各國(guó)普遍放松甚至不進(jìn)行事前的所有權(quán)限制，只在掌握了反競(jìng)爭(zhēng)行為的證據(jù)之后才對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行介入干預(yù)；同時(shí)，在市場(chǎng)準(zhǔn)進(jìn)、頻譜分配等方面更多地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制，一般競(jìng)爭(zhēng)法以及行業(yè)的自治在傳播管制中的角色也變得越來(lái)越重要，等等。

(四)普遍服務(wù)原則的演進(jìn)：內(nèi)容的擴(kuò)張與邏輯的轉(zhuǎn)換

作為一個(gè)源自電話管制的概念，普遍服務(wù)自20世紀(jì)90年代以來(lái)慢慢成為廣播及無(wú)線電視系統(tǒng)在規(guī)范上所重視的問(wèn)題，并在有線電視的部分管制上得到了應(yīng)用。不過(guò)，雖然電信和廣電市場(chǎng)都有普遍服務(wù)的原則，但它們?cè)谶^(guò)往分別適用不同的規(guī)范。如，在電信市場(chǎng)，普遍服務(wù)主要通過(guò)基于普遍服務(wù)基金的業(yè)者分?jǐn)傊贫葋?lái)推行；在廣電領(lǐng)域，普遍服務(wù)在許多國(guó)家都是通過(guò)建立一個(gè)公共媒體(public service brocasting，PSB)或者必載規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在，數(shù)字融合以及隨之而來(lái)的政策融合打破了普遍服務(wù)在電信和廣電市場(chǎng)上的區(qū)分，使不同領(lǐng)域的普遍服務(wù)概念漸趨融合。在這種背景下，歐美傳播政策在普遍服務(wù)規(guī)定方面出現(xiàn)了一些新的變化：首先，在政策工具的采用上，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)對(duì)新技術(shù)和服務(wù)的包容性和接納性，強(qiáng)調(diào)普遍服務(wù)可以通過(guò)任何傳播網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供，從而使得網(wǎng)絡(luò)中立日漸成為普遍服務(wù)制度的一項(xiàng)基本原則；其次，傳統(tǒng)廣電政策領(lǐng)域的普遍服務(wù)目標(biāo)主要是通過(guò)內(nèi)容規(guī)制(如必載規(guī)定)或者傳媒結(jié)構(gòu)規(guī)制(如公共廣播電視制度的設(shè)立)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但在全網(wǎng)IP化、數(shù)字化以及信息傳播打破載體限制之后，傳播網(wǎng)絡(luò)的接入(access to networks)問(wèn)題在普遍服務(wù)政策的構(gòu)建中也變得日益重要；最后，在媒介無(wú)處不在的背景下，如何消弭基于信息接收多寡而形成的數(shù)字鴻溝以及由此帶來(lái)的社會(huì)不公平現(xiàn)象，如何“把人們帶向技術(shù)”，即公眾信息素養(yǎng)和媒介素養(yǎng)的培養(yǎng)問(wèn)題，成為各國(guó)創(chuàng)新普遍服務(wù)制度的刻不容緩的議題。

(五)本地性原則的艱難“復(fù)興”：定義、話語(yǔ)框架與政策路徑

在伴隨數(shù)字化而來(lái)的全球化浪潮之下，強(qiáng)調(diào)傳播服務(wù)于社區(qū)需求和利益的本地性原則也已到了“需要徹底重組或到完全拋棄的地步”(Napoli，2005：24)。本地性原則從一個(gè)基于“空間”的概念轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)更加“社會(huì)性的概念”，內(nèi)容本質(zhì)即特定內(nèi)容是否能夠彰顯所代表社區(qū)的利益以及在文化、價(jià)值和政治上所共享的興趣和觀念，成為本地性相關(guān)政策的思考起點(diǎn)。不過(guò)，盡管“本地”概念的高度語(yǔ)境化、個(gè)人化特征獲得普遍承認(rèn)，但對(duì)于什么是“本地的”這一問(wèn)題，各國(guó)依然沒(méi)有統(tǒng)一答案；同時(shí)，在內(nèi)容維度下，“本地”概念定義的準(zhǔn)確性和可操作性又成為各國(guó)傳播政策制定與實(shí)施中的難題。因此，雖然各國(guó)都認(rèn)為“在這個(gè)數(shù)字時(shí)代，本地性原則的恰當(dāng)定義可能不同于過(guò)往時(shí)代的定義”(Ali，2013)，但最后都還是落到了基于“空間”的定義上面。在采取何種政策工具、何種政策路徑來(lái)滿足本地服務(wù)要求這一問(wèn)題上，地方媒體系統(tǒng)的健康發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)核心議題。而在這一議題下，地方媒體的所有權(quán)問(wèn)題、本地公民的參與問(wèn)題以及地方觀點(diǎn)的多元化問(wèn)題等備受關(guān)注。同時(shí)，“危機(jī)”成為各國(guó)共識(shí)的一個(gè)話語(yǔ)框架，而諸如地方媒體的生存困境、本地新聞的數(shù)量縮減等現(xiàn)象或問(wèn)題，則是相關(guān)討論的前提。與“危機(jī)”框架相對(duì)應(yīng)，“如何化解”成為歐美各國(guó)有關(guān)本地性原則的爭(zhēng)議最為激烈的一個(gè)議題。在這一議題下，數(shù)字新媒體能否承擔(dān)起服務(wù)本地市場(chǎng)和需求的問(wèn)題成為討論的焦點(diǎn)。但綜觀歐美各國(guó)的最新政策，落實(shí)本地性原則的任務(wù)仍然主要落在無(wú)線廣電媒體身上。同時(shí)，歐美各國(guó)也依然主要依賴商業(yè)媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)這一原則，這又不可避免地把“本地”轉(zhuǎn)換成一個(gè)“眾多同質(zhì)消費(fèi)者的組合體，只不過(guò)這些消費(fèi)者聚居在一個(gè)特定的空間”(Ali，2013)。

三、公共利益詮釋的爭(zhēng)議與特征：政策應(yīng)用的視角

在討論完公共利益的基本內(nèi)涵構(gòu)件之后，接下來(lái)要回答的是：公共利益在歐美傳播政策過(guò)程和實(shí)踐中該如何詮釋、應(yīng)用才能最終有效地達(dá)成？即，在實(shí)施傳播政策時(shí)，哪些類型的社會(huì)需求應(yīng)該被認(rèn)為代表公共利益的要求？而在新媒體環(huán)境下，哪些需求是最亟待解決的？

(一)公共利益詮釋的語(yǔ)境化特征

對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的政策應(yīng)用，歐美各國(guó)的爭(zhēng)論聚焦于是否要制訂有關(guān)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)則這一問(wèn)題上。以美國(guó)于1998年成立的數(shù)字電視公共利益責(zé)任總統(tǒng)咨詢委員會(huì)(Presidential Advisory Committee on Public Interest Obligations of Digital Television Broadcasters，PIAC)的相關(guān)討論為例，贊成者認(rèn)為只有制訂有關(guān)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則，“才能使得這些準(zhǔn)則確實(shí)有效，也才能對(duì)媒體行為做出有效評(píng)價(jià)”；但反對(duì)者認(rèn)為，細(xì)則化操作導(dǎo)引的做法“并不符合數(shù)字媒體時(shí)代的多元化景觀”(PIAC，1998)。最后，一個(gè)“最小化的公共利益要求”獲得認(rèn)同，即公共利益標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該“不給數(shù)字媒體增加任何不必要的負(fù)擔(dān)”，同時(shí)“適合廣播、有線、衛(wèi)星等所有的傳媒領(lǐng)域”(PIAC，1998)。因此，接下來(lái)的問(wèn)題便是哪些要求可以或者應(yīng)該被納入這個(gè)“最小化的公共利益要求”之中。對(duì)于這一問(wèn)題，目前暫無(wú)一個(gè)統(tǒng)一的答案。如，美國(guó)的總統(tǒng)咨詢委員會(huì)在經(jīng)過(guò)多次討論之后，提出將提供社區(qū)服務(wù)*指數(shù)字媒體應(yīng)該努力尋找并發(fā)現(xiàn)共同體的需求與利益，并在其節(jié)目中反映這些利益與需求。、提供公共服務(wù)報(bào)告、發(fā)布公共服務(wù)聲明、播出公共事務(wù)節(jié)目以及為聽力障礙觀眾準(zhǔn)備字幕等內(nèi)容作為電視公司取得數(shù)字電視執(zhí)照的要求(PIAC，1998)。而英國(guó)媒體改革統(tǒng)籌委員會(huì)又更多地是從傳媒多元化角度出發(fā)來(lái)構(gòu)建公共利益標(biāo)準(zhǔn)體系的。如規(guī)定報(bào)紙媒體兼并時(shí)對(duì)于公共利益主要要考量?jī)牲c(diǎn)：一是新聞報(bào)道的準(zhǔn)確性以及觀點(diǎn)的自由表達(dá)；二是每一個(gè)市場(chǎng)的報(bào)紙都要提供足夠多元的觀點(diǎn)*Co-ordinating Committee for Media Reform (CCMR).The media and the public interest.[EB/OL].(2011-11-04)[2014-03-12].http：∥www.mediareform.org.uk/wp-content/uploads/2013/04/The-media-and-the-public-interest.pdf.，等等。

因此，對(duì)于何謂公共利益，其實(shí)并不存在一個(gè)可以清楚、明確勾畫出來(lái)的項(xiàng)目表。歐美各國(guó)對(duì)于公共利益的言說(shuō)其實(shí)是高度語(yǔ)境化的。誰(shuí)在言說(shuō)?言說(shuō)對(duì)象是誰(shuí)？以及，在什么樣的政策使命或者政策目標(biāo)下來(lái)討論？諸如此類的問(wèn)題在很大程度上限制并界定了有關(guān)公共利益的細(xì)則化表述。不過(guò)，仔細(xì)觀察歐美各國(guó)對(duì)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的政策闡釋和應(yīng)用，依然可以發(fā)現(xiàn)：歐美傳播政策中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)始終都是圍繞以下兩個(gè)問(wèn)題在處理。

(二)公民vs.消費(fèi)者：“公共”是誰(shuí)？

“‘公共’是誰(shuí)”是歐美各國(guó)共同關(guān)注的第一個(gè)問(wèn)題。即這個(gè)“利益”到底是誰(shuí)的利益？是公眾抑或產(chǎn)業(yè)，或者國(guó)家的利益？在歐美國(guó)家，雖然由于“管制俘虜”等問(wèn)題的存在，政策的最后結(jié)果有時(shí)會(huì)將“公共利益”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)業(yè)利益”或者“國(guó)家利益”，但在政策目標(biāo)以及應(yīng)用設(shè)計(jì)階段，“公眾”毫無(wú)疑問(wèn)是其最主要的目標(biāo)指向。因此，接下來(lái)的問(wèn)題是：這個(gè)“公眾”是誰(shuí)？對(duì)于這一問(wèn)題，檢視各國(guó)傳播政策可以發(fā)現(xiàn)，它們對(duì)“公眾”一詞的闡述至少包含兩種理論范式的解釋：一是基于民主理論的“公民”概念；一是基于經(jīng)濟(jì)理論的“消費(fèi)者”概念。因此，在很多時(shí)候所謂的公共利益也就被分解為“公民的利益”和“消費(fèi)者的利益”兩大塊。如，英國(guó)2003年的傳播法開篇便明確規(guī)定Ofcom的職責(zé)有二：一是增進(jìn)公民在傳播事務(wù)方面的利益；一是通過(guò)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的方式，增進(jìn)消費(fèi)者在相關(guān)市場(chǎng)*即Ofcom管轄的所有服務(wù)、設(shè)施、設(shè)備或者目錄市場(chǎng)。的利益。雖然美國(guó)的新《電信法》開篇即表明要“確保美國(guó)消費(fèi)者以更低廉的價(jià)格獲取更高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)新傳播科技的迅速部署”，而并未明確使用“公民”概念，但在有關(guān)的政策討論和修訂中，“公民”一詞亦是頻頻出現(xiàn)。同時(shí)，回溯近幾年各國(guó)對(duì)有關(guān)傳播政策的闡釋和應(yīng)用亦可發(fā)現(xiàn)，其對(duì)公共利益概念的理解和應(yīng)用其實(shí)一直是在“公民的利益”和“消費(fèi)者的利益”之間來(lái)回較量與平衡。對(duì)于兩個(gè)概念在公共利益概念范疇下的關(guān)系，各級(jí)政策的制定者和實(shí)施者普遍強(qiáng)調(diào)這是“一個(gè)整體”(Carter，2003)，是一個(gè)硬幣的兩面。但批評(píng)人士則揭示出了“公民的利益”和“消費(fèi)者的利益”這兩者之間的緊張對(duì)立關(guān)系。如，Ofcom的前主席大衛(wèi)·卡瑞(David Currie)曾在一場(chǎng)演講中宣稱，在目前這種管制放松、市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的政策路徑下，“公民利益不過(guò)是市場(chǎng)在滿足了消費(fèi)者利益之后所剩下的東西”(Currie，2003)。

(三)想要vs.必須要：什么是“利益”？

在“公共”一詞以及由之而來(lái)的“公民”與“消費(fèi)者”兩個(gè)概念間的緊張關(guān)系之外，“利益”一詞也一直是公共利益標(biāo)準(zhǔn)在闡釋和應(yīng)用中模糊性的又一根源。在資源稀缺且以線性傳播為主的模擬時(shí)代，所謂的利益很多時(shí)候被界定為“無(wú)信號(hào)干擾”“多姿多彩的節(jié)目”“家庭所有成員都能找到自己感興趣的問(wèn)題”“對(duì)地方公共事務(wù)的討論”“少兒以及弱勢(shì)群體的保護(hù)”以及“公民知識(shí)或者共同知識(shí)(common knowledge)的獲得”等條款。而在這些條款的表述中，選擇權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)等概念無(wú)疑是“利益”一詞的核心。在這個(gè)以豐富、互動(dòng)、個(gè)性化等為特征的數(shù)字化傳播時(shí)代，這些“利益”指向中的很多規(guī)定依然適用，但檢視歐美各國(guó)近年來(lái)有關(guān)傳播政策的文件或討論便可發(fā)現(xiàn)，數(shù)字時(shí)代所強(qiáng)調(diào)的“利益”已或多或少地發(fā)生改變，公眾(或消費(fèi)者)對(duì)媒介的近用權(quán)利、近用能力以及互連、透明等內(nèi)容亦被納入進(jìn)來(lái)。如，在傳播技術(shù)從模擬時(shí)代邁進(jìn)數(shù)字時(shí)代之后，對(duì)于“利益”的強(qiáng)調(diào)則更多地從過(guò)往的“無(wú)信號(hào)干擾”“頻譜的合理分配”等內(nèi)容轉(zhuǎn)向“降低市場(chǎng)準(zhǔn)進(jìn)門檻”“網(wǎng)絡(luò)中立”“相同服務(wù)，相同管制”等主張，即一個(gè)公開、公平、透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；在資源從稀缺到極大豐富之后，“多姿多彩的節(jié)目”“消費(fèi)者的多樣選擇”等主張逐漸被“近用大眾媒體的機(jī)會(huì)”“消費(fèi)者的信息篩選能力”“公民的參與”“規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”“所有權(quán)多元”“地方性媒體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性的健康發(fā)展”等主張和問(wèn)題所取代；而在互動(dòng)傳播模式代替了過(guò)往的線性傳播模式之后，“公眾在充分告知下的自我治理能力”“不同公民近用市場(chǎng)的能力”等“接受”面向的議題也逐漸被納入“利益”的范疇。因此，“利益”其實(shí)也是一個(gè)說(shuō)不清、內(nèi)涵極為豐富的概念。

總體而言，對(duì)于什么是公眾或者消費(fèi)者的“利益”這一問(wèn)題也存在兩種闡釋方式：一種是把“利益”解讀為興趣，認(rèn)為“公眾的興趣即定義出公共利益”(Fowler & Brenner，1982)，而“一個(gè)大多數(shù)聽眾感興趣的節(jié)目就是這個(gè)節(jié)目公共利益的最好體現(xiàn)”(McLaren，2003)；另一種則認(rèn)為“公共利益并不總是等同于那些公眾感興趣的東西”(ICO，2013)。如，在2007年英國(guó)衛(wèi)報(bào)集團(tuán)和美國(guó)自由撰稿記者布魯克訴英國(guó)信息委員會(huì)和BBC一案(Guardian Newspapers Ltd.and Heather Brooke v.the Information Commissioner and the British Broadcasting Corporation)中，英國(guó)資訊法庭(Information Tribunal)便曾明確指出，“對(duì)公眾而言是有趣的與(那些)作為公共利益必須要知道的(東西)之間有很大不同”(ICO，2013)。這兩種截然不同的利益觀經(jīng)常交叉甚至同時(shí)出現(xiàn)在歐美傳播政策中，但事實(shí)上前者主要是把“公共”理解成“消費(fèi)者”，而把消費(fèi)者的利益理解為消費(fèi)者想要擁有的(want)東西，其實(shí)質(zhì)是消費(fèi)者主權(quán)；而后者則是更多地從“公民”這個(gè)視角來(lái)理解的，因而所謂的“利益”就是公民必須擁有的(need)，類似于一種“有益品”(merit good)。因此，正如Ofcom戰(zhàn)略和市場(chǎng)發(fā)展部(Strategy & Market Developments)的理查茲(Richards)所指出的：“消費(fèi)者視角下的公共利益聚焦于消費(fèi)者的想要的東西和個(gè)人的選擇；而公民視角下的公共利益則主要指的是為社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所帶來(lái)的好處，而不是個(gè)人的短期利益，如文化、認(rèn)同、學(xué)習(xí)、參與等所帶來(lái)的‘更廣泛的社會(huì)利益’?！?Richards，2004)

因此，公共利益概念在歐美傳播政策中的應(yīng)用一直是混亂的、復(fù)雜的。在數(shù)字環(huán)境下，歐美國(guó)家一直希望在“公民的利益”和“消費(fèi)者的利益”、“有趣的”和“必要的”、“個(gè)人的”和“社會(huì)的”、“長(zhǎng)期的”和“短期的”等矛盾關(guān)系間建立一種有效的平衡機(jī)制。但事實(shí)上，面對(duì)技術(shù)發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)效益、國(guó)家發(fā)展等種種更為顯見的壓力與誘惑，歐美各國(guó)的傳播政策更傾向于從“消費(fèi)者”角度，而不是從“公民”角度來(lái)定義“公共利益”；同時(shí)，更傾向于把“公共利益”解讀為“通過(guò)市場(chǎng)力量就能夠獲取的東西”(陳映，2013b)。

四、公共利益達(dá)成路徑的演進(jìn)：政策實(shí)現(xiàn)的視角

即使“何謂公共利益”的問(wèn)題得到了解決，也依然存在一個(gè)問(wèn)題有待討論：在數(shù)字融合時(shí)代，公共利益如何才能有效達(dá)成？圍繞這一問(wèn)題，歐美傳播政策的以下動(dòng)向值得關(guān)注。

(一)管制放松：傳播政策的“自由化、市場(chǎng)化與減少管制”轉(zhuǎn)型

面對(duì)傳播技術(shù)以及市場(chǎng)的變化，歐美各國(guó)政府紛紛從那些涉及市場(chǎng)發(fā)展的管制領(lǐng)域撤出，各國(guó)普遍掀起一股放松傳播管制的浪潮。簡(jiǎn)而言之，這股放松傳播管制的浪潮主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，在結(jié)構(gòu)管制方面，更多地從事前管制轉(zhuǎn)向事后管制。放松對(duì)傳媒所有權(quán)以及跨媒體所有權(quán)的限制，只在掌握了反競(jìng)爭(zhēng)行為的證據(jù)之后才對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行介入干預(yù)，已成為歐美傳播政策的一個(gè)明顯而普遍的變化。同時(shí)，各國(guó)還紛紛通過(guò)調(diào)整或改革頻譜分配制度和機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施政策等來(lái)構(gòu)建一個(gè)開放、彈性的市場(chǎng)機(jī)制，并簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)進(jìn)管制程序，降低市場(chǎng)準(zhǔn)進(jìn)門檻。如，在頻譜的分配方面，更多地引入市場(chǎng)力量，包括采用競(jìng)爭(zhēng)性拍賣的手段來(lái)分配頻譜資源；允許頻譜資源進(jìn)入次級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，從而使得新服務(wù)的提供者不再受限于進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)機(jī)；以及，逐步放寬甚至解除對(duì)頻譜用途的限制，讓頻譜與媒體執(zhí)照之間適度脫鉤，等等。

其次，一些早先建立的內(nèi)容管制體系遭遇瓦解。以美國(guó)為例，其在1981年取消了廣播商們對(duì)其節(jié)目和廣告內(nèi)容進(jìn)行自我檢查的自律機(jī)制；在1984年取消了20世紀(jì)20年代所確立的一條重要條款：廣播商必須到達(dá)廣大公眾，尋找并發(fā)現(xiàn)這些共同體的需求，在節(jié)目中反映這些需求；在1987年甚至廢除了著名的公平原則(Fairness Doctrine)，等等。時(shí)至今日，以美國(guó)為代表的歐美國(guó)家在傳統(tǒng)廣電領(lǐng)域的內(nèi)容管制已遭遇大規(guī)模的削減，僅僅剩下本地節(jié)目、兒童保護(hù)等為數(shù)不多的責(zé)任條款*如，波頓基金會(huì)(Benton Foundation)在一份發(fā)表于2005年的研究報(bào)告中指出，現(xiàn)在美國(guó)傳播政策中保留下的內(nèi)容方面的責(zé)任條款僅僅剩下以下8個(gè)項(xiàng)目：1.大量的非特定的本地節(jié)目；2.每周三個(gè)小時(shí)的適于兒童觀看的教育和信息節(jié)目；3.加入V-chip分級(jí)系統(tǒng)(V-chip ratings system)；4.禁止在兒童可以看到的時(shí)候播放不雅節(jié)目；5.禁止所有的香煙廣告以及在兒童節(jié)目時(shí)段限制廣告的數(shù)量；6.為政治候選人提供特別的近用；7.在公民或團(tuán)體受到攻擊時(shí)，為他們提供捍衛(wèi)自己權(quán)利的機(jī)會(huì)；8.為聽力或視力有障礙的人群提供近用權(quán)利。。

最后，隨著傳播資源的日益豐富以及公共廣電媒體收視率和市場(chǎng)占有率的下滑*如，英國(guó)BBC 1982年的收視率為38%，2003年下滑至23.3%。，公共廣電系統(tǒng)的存在價(jià)值也開始受到質(zhì)疑。一些反對(duì)者宣稱，“那些旨在捍衛(wèi)社會(huì)價(jià)值內(nèi)容的干預(yù)還不如直接資助內(nèi)容的生產(chǎn)商，而不是公共媒體”(Kafle，2011)。這些挑戰(zhàn)和質(zhì)疑反映到傳播政策中，則體現(xiàn)為各國(guó)在市場(chǎng)公平名義下對(duì)公共媒體與商業(yè)媒體利益的平衡以及在管制中更多地引入市場(chǎng)的工具。如，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，歐美不少國(guó)家開始允許公共電視臺(tái)以播出商業(yè)廣告作為補(bǔ)充收入。而進(jìn)入21世紀(jì)以后，公共媒體公共經(jīng)費(fèi)的削減也提上了政策的議程。放眼未來(lái)，“包括執(zhí)照費(fèi)、國(guó)家捐贈(zèng)補(bǔ)助、稅收、廣告、贊助，特別是隨選頻道的計(jì)次收費(fèi)服務(wù)，或是銷售書籍、光盤等”(Bron，2010)在內(nèi)的一種混合式的經(jīng)費(fèi)模式已逐漸成為各國(guó)公共媒體發(fā)展的支撐。

(二)再管制：新規(guī)則、新手段與新方法

在放松管制的同時(shí)，傳媒集中與壟斷對(duì)公共利益的可能危害引起了歐美社會(huì)的廣泛關(guān)注。但在這個(gè)以互動(dòng)、融合為特征的新傳播環(huán)境下，傳統(tǒng)的自上而下的管制顯然已變得缺乏彈性且容易產(chǎn)生副作用。因此，圍繞“如何在市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)以及在自由與管制之間尋得平衡”這一問(wèn)題，歐美各國(guó)近年來(lái)展開了一場(chǎng)“再管制”的改革運(yùn)動(dòng)。

首先，面對(duì)數(shù)字融合對(duì)過(guò)往的分業(yè)管制體系的沖擊，網(wǎng)絡(luò)中立原則及其所包含的透明性、互連性和非歧視性等要求逐漸成為歐美各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施管制方面的重要原則。而確保“競(jìng)爭(zhēng)者及潛在競(jìng)爭(zhēng)者得以在無(wú)差別待遇的情況下，開放近用既有主導(dǎo)業(yè)者的傳播通訊基礎(chǔ)設(shè)施”(羅世宏，2004)則成為各國(guó)傳播政策變革的一個(gè)核心任務(wù)。同時(shí)，頻譜分配、交易的市場(chǎng)化以及頻譜使用的自由化成為各國(guó)頻譜政策的主要方向。各國(guó)紛紛建立并且創(chuàng)新頻譜資源的拍賣制度，探索建立頻譜租借和共享機(jī)制；探索實(shí)行頻譜執(zhí)照與業(yè)務(wù)相脫離的辦法，允許有執(zhí)照者改變?cè)S可所設(shè)定的技術(shù)、應(yīng)用限制，甚至將所獲許可的頻譜資源進(jìn)行租借或轉(zhuǎn)售；同時(shí)，建立閑置頻譜資源回收機(jī)制，促使部分執(zhí)照尚未到期但目前閑置未用的頻段能夠回收，重新分配給其他業(yè)者。

其次，面對(duì)數(shù)字融合對(duì)所有權(quán)集中可欲性的刺激，以及對(duì)數(shù)字浪潮下經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展以及國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力等經(jīng)濟(jì)利益的考慮，各國(guó)紛紛調(diào)整或改革了傳統(tǒng)的所有權(quán)管制路徑：其一，探索改變對(duì)相關(guān)市場(chǎng)的定義以及有效競(jìng)爭(zhēng)的測(cè)量方法。如，歐洲從20世紀(jì)90年代開始在傳媒產(chǎn)權(quán)限制的測(cè)量指標(biāo)建設(shè)方面，由原來(lái)對(duì)一個(gè)公司所擁有的傳媒數(shù)量的考量轉(zhuǎn)向?qū)κ鼙姺蓊~的考量，而在2002年的時(shí)候，更是轉(zhuǎn)向?qū)V告市場(chǎng)份額(advertising market)的考量；其二，更多地依賴作為事后管制機(jī)制的一般競(jìng)爭(zhēng)法。其三，為彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)法在確保傳媒多元化以及傳媒服務(wù)于公共利益方面的不足，引進(jìn)基于逐案判斷的公共利益測(cè)試方法，同時(shí)在所有權(quán)多元這一問(wèn)題上，更多地考慮內(nèi)容多元、公眾對(duì)傳媒的近用等問(wèn)題，而不是僅僅考慮誰(shuí)擁有或誰(shuí)控制媒體這個(gè)問(wèn)題。

最后，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，面對(duì)全球化和網(wǎng)絡(luò)化的壓力以及對(duì)內(nèi)容失控的恐懼，歐美國(guó)家又呈現(xiàn)出一股較為明顯的“內(nèi)容再管制”(劉昌德，2006)趨勢(shì)。如，美國(guó)曾先后出臺(tái)《兒童電視法》*美國(guó)從1990年開始施行《兒童電視法》(the Children's Television Act of 1990)，該法要求在白天播放的兒童電視節(jié)目中有相當(dāng)程度的教育內(nèi)容?！秱鞑艋ò浮返榷嗖?jī)?nèi)容管制法案。同時(shí)，1992年《有線電視法》和1996年《電信法》也同樣包含對(duì)節(jié)目的控制和限制條款。不過(guò)，在市場(chǎng)自由化、商業(yè)化以及新媒體去中心、平權(quán)化發(fā)展的背景下，這種帶有明顯干預(yù)色彩以及集權(quán)特征的內(nèi)容管制路徑在歐美社會(huì)遭遇了前所未有的質(zhì)疑與抵制*如，美國(guó)于1996年出臺(tái)的《傳播凈化法》最終以美國(guó)最高法院作出《傳播凈化法》違憲的歷史性判決告終 ；美國(guó)隨后出臺(tái)的《兒童色情保護(hù)法》(Child Pornography Prevention Act)、《兒童網(wǎng)絡(luò)隱私法》(Child Online Privacy Act)和《兒童在線保護(hù)法》 (Child On-Line Protection Act)等多部以互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容為管制對(duì)象的法案，也全部無(wú)一例外地受到依據(jù)第一修正案的質(zhì)詢和挑戰(zhàn)。。因此，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，歐美國(guó)家開始探索從直接的內(nèi)容監(jiān)控轉(zhuǎn)向建立一種基于技術(shù)以及行業(yè)自律的內(nèi)容管制體系。例如，在《兒童在線保護(hù)法》被判無(wú)效之后，美國(guó)國(guó)會(huì)又于2001年出臺(tái)《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)過(guò)濾軟件來(lái)屏蔽屬于淫穢或兒童色情的圖像，并且防止未成年人獲取對(duì)其有害的材料。因此，在價(jià)值邏輯和市場(chǎng)邏輯之外，技術(shù)邏輯也正在成為重塑公共利益標(biāo)準(zhǔn)的一股重要力量。

(三)非商業(yè)的力量：一種超越“所有權(quán)—內(nèi)容”路徑的整體思路

數(shù)字融合的發(fā)展給歐美新聞業(yè)帶來(lái)了一場(chǎng)前無(wú)未有的生存危機(jī)：一方面，過(guò)往新聞業(yè)所倚重的重要舞臺(tái)——報(bào)業(yè)、廣播電視業(yè)等傳統(tǒng)媒體均面臨受眾、廣告等節(jié)節(jié)下滑的嚴(yán)重挑戰(zhàn)；另一方面，數(shù)字新媒體的商業(yè)模式仍不明朗。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，一種超越既有商業(yè)模式以及“結(jié)構(gòu)—內(nèi)容”管制路徑的公共利益實(shí)現(xiàn)方式正浮出水面。一是結(jié)構(gòu)管制的思路開始從商業(yè)媒體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題轉(zhuǎn)向整個(gè)傳媒生態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)思與調(diào)整問(wèn)題。在這一轉(zhuǎn)向下，“商業(yè)媒體和非商業(yè)媒體這‘價(jià)值生產(chǎn)’的兩端之間關(guān)系的重構(gòu)”(Bollier，2002)，開始成為思考“公共利益如何達(dá)成”這一問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要抓手。公共廣播(public service broadcasting，PSB)是否應(yīng)該擴(kuò)展到公共媒體(public service media，PSM)？基于慈善基金、社會(huì)捐贈(zèng)、低利潤(rùn)有限責(zé)任公司 (low-profit limited liability corporation，簡(jiǎn)稱L3C)、傳媒雇員所有制(Worker-owned media)等形式的非營(yíng)利媒體，在促使媒體回歸和服務(wù)公共利益方面能夠發(fā)揮多大的作用？……諸如此類的問(wèn)題成為政策的重要議題。二是在市場(chǎng)與政府之外，公民(或者消費(fèi)者)自身以及作為中間結(jié)構(gòu)的公民社團(tuán)、NGO等非政府力量在秩序構(gòu)建中的作用被強(qiáng)調(diào)。如，在阿斯彭(Aspen Institute)關(guān)于新媒體環(huán)境下的公共利益的一份研究報(bào)告中，英國(guó)著名學(xué)者阿薩·布里格斯(Asa Briggs)提出，“新媒體環(huán)境下的公共利益標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該建立在‘互聯(lián)網(wǎng)自身的用戶驅(qū)動(dòng)和自治原則’之上，在互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)發(fā)展和變化的同時(shí)，支撐性的傳播渠道和內(nèi)容的建設(shè)也應(yīng)該被納入公共利益的范疇”(Bollier，2002)。因此，面對(duì)公共利益達(dá)成路徑如何優(yōu)化的挑戰(zhàn)，一個(gè)“市場(chǎng)—國(guó)家—社會(huì)—媒體”合作的多中心治理結(jié)構(gòu)成為理想的傳播政策。而在這種多中心治理的基本語(yǔ)境下，歐美國(guó)家開始向治理共同體轉(zhuǎn)型，政府的角色在相當(dāng)程度上受到?jīng)_擊而弱化，而公民以及公民團(tuán)體等第三部門的價(jià)值，尤其是作為受眾的公民(或消費(fèi)者)的“自我賦權(quán)”能力得到了強(qiáng)調(diào)。正如Ofcom的首席執(zhí)行官卡特所強(qiáng)調(diào)的，“今天我們的觀眾和聽眾正在被賦予更多的權(quán)力。數(shù)字電視、互聯(lián)網(wǎng)以及越來(lái)越普遍的寬帶都給了用戶更多的選擇。作為一個(gè)管制者，我們要反映這個(gè)(變化)，并且歡迎和鼓勵(lì)它。管制者再也不能決定……人們‘應(yīng)該’要什么”(Carter，S.，2013)。因此，在歐美傳播政策關(guān)于公共利益達(dá)成路徑的設(shè)計(jì)中，類似“自我管制(self-regulation)”“共同管制(co-regulation)”“有管制的自律(regulated self-regulation)”或者“受監(jiān)督的自律(audited self-regulation)”等在市場(chǎng)與政府之外的“第三條道路”日漸浮現(xiàn)。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，對(duì)于數(shù)字環(huán)境下傳統(tǒng)公共利益標(biāo)準(zhǔn)的不適合性，歐美各國(guó)普遍已達(dá)成共識(shí)；但對(duì)于數(shù)字環(huán)境下的公共利益標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)該包括哪些內(nèi)容、應(yīng)該如何實(shí)行等問(wèn)題，歐美國(guó)家還沒(méi)有找到一個(gè)廣為認(rèn)同的答案。不過(guò)，對(duì)于“何謂公共利益”這一問(wèn)題，歐美國(guó)家的政策討論和實(shí)施始終圍繞著以下幾個(gè)問(wèn)題在處理：一是公共利益作為一種公共善，是與傳媒服務(wù)于政治的終極目標(biāo)緊緊聯(lián)系在一起的，因此即使是在放松管制的浪潮中，對(duì)于公共利益的訴求和強(qiáng)調(diào)也都不能削弱；二是歐美國(guó)家很多時(shí)候都把公共利益視為一種“市場(chǎng)失靈”，即將之看成是一個(gè)與“競(jìng)爭(zhēng)”“市場(chǎng)”等經(jīng)濟(jì)性概念相對(duì)立的價(jià)值性的概念，但在政策實(shí)施過(guò)程中又往往依賴市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)；三是歐美傳播政策對(duì)于公共利益的討論和政策設(shè)計(jì)，自始至終都是在“公民vs.消費(fèi)者”“市場(chǎng)vs.干預(yù)”“放松管制vs.再管制”等各種矛盾、緊張關(guān)系中進(jìn)行的；四是“自由和管制的創(chuàng)造性結(jié)合才能為傳媒和傳播領(lǐng)域的公共利益保護(hù)提供最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”(Collins & Murroni，1996：16)，這幾乎已成為各國(guó)的普遍認(rèn)識(shí)。因此，面對(duì)數(shù)字化的挑戰(zhàn)，歐美傳播政策的轉(zhuǎn)型實(shí)際上是在國(guó)家干預(yù)主義和自由經(jīng)濟(jì)主義之間尋找折中方案，但在全球競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等技術(shù)資本主義話語(yǔ)下，又不可避免地在本質(zhì)上和“市場(chǎng)”相連。因此，要簡(jiǎn)單地說(shuō)清楚歐美傳播政策的公共利益標(biāo)準(zhǔn)是什么，以及這一標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)字化背景下將何去何從，恐怕不是一件易事。

值得注意的是，盡管公共利益標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性和流動(dòng)性，但一直以來(lái)都是歐美傳播政策中較為普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)和原則。在因應(yīng)數(shù)字融合挑戰(zhàn)而構(gòu)建新型傳播政策的過(guò)程中，對(duì)于“為何規(guī)制”以及“公共利益到底為何”這兩個(gè)問(wèn)題，歐美各國(guó)政府也進(jìn)行了大量的政策評(píng)估與征詢工作。因此，“為什么”的問(wèn)題，即政策價(jià)值的問(wèn)題，其實(shí)是歐美傳播政策中的一個(gè)重要的、根本性的問(wèn)題。當(dāng)前，面對(duì)日新月異的傳媒科技，我國(guó)的傳播管制體系也在經(jīng)歷著一場(chǎng)調(diào)適與變革運(yùn)動(dòng)。面對(duì)快速更新與發(fā)展的傳播技術(shù)與市場(chǎng)，如果沒(méi)有一套價(jià)值的指引，只是“以片斷瑣碎方式個(gè)別因應(yīng)每一項(xiàng)政策或科技，則會(huì)導(dǎo)致不一致且未經(jīng)整合的決策數(shù)量的增加”(Napoli，2005：3)。因此，在推進(jìn)三網(wǎng)融合以及傳媒產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)的過(guò)程中，我們有必要先解決好媒體性質(zhì)、媒體功能等根本性問(wèn)題的認(rèn)知問(wèn)題，并進(jìn)而發(fā)展出一套能橫跨不同媒介、產(chǎn)業(yè)且兼具適應(yīng)科技發(fā)展之彈性的基礎(chǔ)原則與價(jià)值體系。

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RedefinethePublicInterestStandard：TheValue-establishmentofCommunicationPolicyinWesternCountriesintheDigitalEra

Chen Ying

With the rise of new communication technology and media convergence，the public interest as the golden rule has gained ever more salience and become the primary rationale of communication policy in western countries.But the public interest as a concept with so much fluidity and ambiguity has yet never been clearly defined.So questions such as how the concept can be redefined，what ingredients the standard contains and what changes have happened to these ingredients with digital revolution，are with great concern in western countries.This paper researches on the transition of public interest standard through focusing on three questions.Firstly,what the changes are of ingredients of pablic interent through the perspective of policy mission.Secondly,how public interest is redefined through the perspective of policy application.Thirdly,what choice are made to achieve public interest through the perspective of policy achievement.

public interest，western countries,communication policy，digital convergence

* 陳映，新聞學(xué)博士，廣東金融學(xué)院財(cái)經(jīng)與新媒體學(xué)院副教授，主要研究方向：傳播規(guī)制與政策。 基金項(xiàng)目：廣東省教育廳2014年創(chuàng)新強(qiáng)校重大科研項(xiàng)目之創(chuàng)新特色(人文社科)項(xiàng)目“多媒體融合的規(guī)制變革與政策體系研究”(2014WTSCX119)、廣東省優(yōu)秀青年教師計(jì)劃資助項(xiàng)目“基于未成年人保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容規(guī)范與治理研究”(YQ2015120)階段性研究成果。