◎ 李紅艷 葛 瑤

研究論文

回應(yīng)、缺席、放大與變異：政府議程與媒體議程關(guān)系研究
——基于2013—2016年“兩會”養(yǎng)老話題的分析

◎ 李紅艷 葛 瑤*

本文以 “兩會”期間政府與媒體對養(yǎng)老問題的議程設(shè)置作為研究對象，以2013—2016年政府工作報告中所涉及的養(yǎng)老政策、鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的73家媒體“兩會”期間針對養(yǎng)老話題的1,144條新聞報道為分析樣本，對政府議程和媒介議程的關(guān)系進行描述與解讀。研究發(fā)現(xiàn)，新媒體環(huán)境下政府議程設(shè)置和媒介議程設(shè)置之間的關(guān)系呈現(xiàn)出如下特點：政府議程中的某些議題并未得到媒介議程的回應(yīng)、政府議程忽視媒介議程中的議題、媒介議程會放大或變異某些政府議題、媒介議程對政府議程的回應(yīng)有一定的時間規(guī)律。除此之外，政府“新”議題數(shù)量與媒介議題報道數(shù)量基本成正比。

議程設(shè)置，媒介議程，政府議程，“兩會”

一、問題的提出

1922年，李普曼(Lippmann，2006)在《公共輿論》(ThePublicOpinion)一書中首先提出了“新聞媒介會影響我們頭腦中的圖像”的觀點；1948年拉扎斯菲爾德和墨頓(Lazarsfeld & Merton，1948：95—118)通過對大眾媒介社會地位賦予功能的描述，強調(diào)了媒介議題的顯著性問題；1963年貝納特·科恩(Bernard Cohen)在《媒介政策與外交》中指出：“在多數(shù)時間，報界在告訴它的讀者該怎樣想時可能并不成功；但它在告訴它的讀者該想些什么時，卻是驚人地成功?！?(James & Everett，1996：1) 1968年麥庫姆斯和肖(McCombs & Shaw，2008)在教堂山(Chapter Hill)第一次檢驗了李普曼的理論，于1972年在《輿論季刊》發(fā)表《大眾傳播的議程設(shè)置功能》一文，提出了議程設(shè)置理論(agenda setting theory)：影響各種話題在公眾議程上的顯要性的能力被稱作新聞媒介的議程設(shè)置作用。1996年麥庫姆斯發(fā)表《制造輿論：新聞媒介的議題設(shè)置作用》一文，指出新聞媒介對社會發(fā)展的影響是多方面的，為了實現(xiàn)這些影響，媒介通過四種形式來設(shè)置社會議題：專業(yè)的不偏不倚、有目標運作、吹捧宣傳、公眾新聞(McCombs &顧曉方，1997：61-65)。此后對于議程設(shè)置問題的研究，大多集中于對媒介議程設(shè)置的研究，且相關(guān)研究多為對政治選舉中媒介和公眾議程的分析。而關(guān)于公共政策議程設(shè)置的研究則發(fā)端于政治學(xué)。拉斯韋爾(Harold Lasswell)和戴維·伊森(David Eason)將建立議程稱作是守門(gatekeeping)，而守門人(gatekeeper)的系列行為決定了政策議程。拉斯韋爾還提出了功能過程理論(functional course theory)，將公共政策看作是一種政治行為，并將公共政策的過程分為政策議題出現(xiàn)、政策出臺直至政策執(zhí)行等七個具體的階段。馬奇(James March)、科恩(Michael D.Cohen)、奧爾森(Johan.G.Olsen)在1972年提出了“組織選擇的垃圾桶模型”，認為政策決策者并非提前預(yù)設(shè)政策議程，政策是諸多問題解決方案和資源在垃圾桶內(nèi)隨機進行混合之后的產(chǎn)物。金登(Kingdon，2004)在此基礎(chǔ)上提出了分析議程設(shè)置過程的多源流理論框架，指出政治系統(tǒng)中包括問題、政治和政策三種源流(streams)。問題源是指需要解決的社會問題，這種問題已經(jīng)得到政策反饋；政治源是指影響決策者意義的因素，比如國民情緒、政府換屆等；而政策流則是指政策提案、備選方案等形式的政策建議。如果在某一特殊時間點上，三種源流恰好同時進行，此時政策窗口將會打開，使政策議題進入決策議程。宏觀而言，“議程設(shè)置功能是一個分成三部分的線性過程。首先，必須設(shè)定媒介中將要被討論的問題的輕重緩急，即媒介議程；其次，媒介議程在某些方面影響公眾觀念或者與之發(fā)生相互作用，即公眾議程；最后，公眾議程在某些方面影響政策制定者所重視的事物，或者與之發(fā)生相互作用，即政策議程”(McCombs，2008)。政府議程的概念與政策議程有所不同，政府議程是指對政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員正在認真關(guān)注的問題所進行的編目(Kingdon，2004)。側(cè)重于政府議程的研究文獻較為缺乏，因此本文通過對2013—2016年的政府工作報告和“兩會”養(yǎng)老新聞報道的描述和分析，試圖對政府議程設(shè)置和媒介議程設(shè)置之間的關(guān)系進行互聯(lián)網(wǎng)視野下的解釋。*本文并不關(guān)注公共政策的決策過程，而是關(guān)注政府議程與媒介議程之間的關(guān)系?！白h程設(shè)置效果是否產(chǎn)生，議題的強制性接觸可能是一個重要因素?！?沃納·賽佛林、小詹姆斯·坦卡德，2000)本文選擇以養(yǎng)老議題中的社保議題為研究對象，原因在于社保政策對每個公民的生活都會產(chǎn)生較大的影響，社保議題本身屬于強制性議題(即顯性議題)，又較少受到政治因素的影響，因此顯得較為中立，故而對社保議題的議程設(shè)置研究更具典型性和普遍性。

二、研究現(xiàn)狀

現(xiàn)有研究對“兩會”報道中媒體報道方式的研究較多，研究對象集中在傳統(tǒng)媒體，對“兩會”期間網(wǎng)絡(luò)媒體報道的研究較少，相關(guān)研究多集中在對微博報道的研究上。研究指出，紙媒在“兩會”期間使用新華社通稿的數(shù)量呈下降趨勢，博客和播客成為2007年“兩會”報道的亮點，網(wǎng)絡(luò)拓寬了公眾參與國家和社會事務(wù)的渠道(彭玥，2015：72；王曉寧，2007：9-10)。2015年新浪網(wǎng)在“兩會”報道中首次實現(xiàn)眾包選題(趙國寧，2010：47-48)?？梢暬洼p悅化是兩會報道的主要呈現(xiàn)方向(張昆、張宇，2015：5-6)；網(wǎng)絡(luò)媒體已不完全受傳統(tǒng)媒體的影響，逐漸發(fā)展成為獨立運行的主體(鄧炘炘，2008：49-50)。同時，網(wǎng)絡(luò)媒體在議程設(shè)置方面呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)媒體互動和聯(lián)合的趨勢(張娜，2009：112-113)。在輿論傳播環(huán)境寬松、網(wǎng)絡(luò)媒體勃興時，傳統(tǒng)媒體議程的設(shè)置能力受到網(wǎng)絡(luò)媒體的影響較大，網(wǎng)絡(luò)媒體能幫助公眾進行自我議程設(shè)置(張濤，2007：71-73)。傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體在議程設(shè)置的互動中產(chǎn)生“共鳴效果”與“溢散效果”(董天策、陳映，2006：136-137)。但也有學(xué)者持反對意見，認為碎片化時代傳統(tǒng)媒體議程設(shè)置功能正在回歸(張慧子，2012：6-7)?！懊襟w無可避免地要反映統(tǒng)治階級的意志，政府也常常通過媒體來設(shè)置議程，以便達成統(tǒng)治上的某種目標?！?劉晨，2011：34-35)

概述來說，國內(nèi)目前對“兩會”的報道研究多集中于傳統(tǒng)媒體或依托于傳統(tǒng)媒體的網(wǎng)絡(luò)媒體，對商業(yè)性網(wǎng)絡(luò)媒體的“兩會”新聞報道活動的研究很少。議程設(shè)置，尤其是網(wǎng)絡(luò)時代議程設(shè)置的新變化是學(xué)術(shù)界研究的熱點，但對“兩會”的研究很少涉及議程設(shè)置方面；同時，關(guān)于“兩會”的新聞研究比較泛泛，現(xiàn)有研究集中在對媒體的“兩會”專題系列報道上，并未針對某一話題有過集中研究，研究范圍更未曾涉及社保領(lǐng)域。

三、研究方法

本文主要采用內(nèi)容分析法，具體實施過程如下。

(一)資料提取

首先，通過分析媒體報道的新聞內(nèi)容，對政府和媒體議程設(shè)置進行對比；其次，將收集的新聞內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù)，對“兩會”新聞進行描述，探尋政府議程和媒體議程的關(guān)系。

(二)目標媒體的選擇

本文選擇的目標媒體是：鳳凰網(wǎng)新聞后臺隨機抓取的新聞媒體，主要包括新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、《證券時報》、《每日經(jīng)濟新聞》、《新京報》、《京華時報》、《證券日報》、《中國青年報》、《第一財經(jīng)日報》、《中國經(jīng)濟周刊》、《21世紀經(jīng)濟報道》、FX168、阿思達克網(wǎng)、正義網(wǎng)、和訊網(wǎng)等73家媒體。網(wǎng)絡(luò)媒體中除了鳳凰網(wǎng)、和訊網(wǎng)等商業(yè)網(wǎng)絡(luò)媒體外，還有大量依托于傳統(tǒng)紙媒的網(wǎng)絡(luò)媒體，如人民網(wǎng)、上海證券網(wǎng)、中國證券網(wǎng)、證券時報網(wǎng)等。鑒于媒介類型區(qū)別困難，筆者在分析時將其看作一個整體來分析。

(三)時間段的選擇

本文選取樣本的時間段為2013年至2016年間每年的2月25日至3月25日，起于2013年因為當年的“兩會”恰逢政府換屆，有標志性的意義，將起止日期定于“兩會”開幕和閉幕后的一周左右的時間，可以較好地呈現(xiàn)媒介議題與政府議題之間由于時間緣故造成的誤差。除此之外，本文將“兩會”分為三個時間段進行分析：“兩會”前期(2月25日至3月2日)、“兩會”召開期(3月3日至3月15日)以及“兩會”后期(3月16日至3月25日)。

(四)主題和關(guān)鍵詞選擇

由于“兩會”期間媒體報道數(shù)量較大，無法覆蓋全部新聞報道。因此本文的研究對象縮小為政府和媒體的社保議題中的“養(yǎng)老”話題。

(五)樣本選取過程

首先以“社?！睘殛P(guān)鍵詞在平臺進行搜索，共搜索到了13，286條新聞。將時間段限制到2013年至2016年的2月25日至3月25日后，只搜索到了570條新聞。每年“兩會”關(guān)于社保的新聞報道量很大，570條的樣本數(shù)量過少，代表性較差。而且單單將“社?！痹O(shè)置為關(guān)鍵詞并不能覆蓋所有與社保相關(guān)的新聞報道。社會保險的主要項目包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險。如果將“養(yǎng)老”“醫(yī)療”“失業(yè)”“工傷”“生育”設(shè)置為關(guān)鍵詞，逐一搜索，樣本量又太大，所以考慮繼續(xù)縮小研究范圍，選取這五個主題中的一個集中進行分析?！爸挥性诠娬J為媒介的內(nèi)容具有與其自身相關(guān)的特性和實用性的情況下，媒介議程才能影響到公眾議程?！?McCombs，2008)因此應(yīng)選擇公眾最為關(guān)注的主題作為研究樣本。通過百度指數(shù)平臺中的“相關(guān)檢索詞”功能，搜索查找發(fā)現(xiàn)，五個主題中“養(yǎng)老”主題最受民眾關(guān)注。因此本文將與養(yǎng)老相關(guān)的新聞作為樣本進行分析。在鳳凰網(wǎng)新聞抓取后臺以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞進行檢索，共搜索到了16，784條新聞，將時間范圍縮小至2013年至2016年的2月25日至3月25日，共搜索到1，144條新聞。

四、“兩會”政府議程設(shè)置與媒介議程設(shè)置的對比

“兩會”期間政府發(fā)布的每一個政策文件以及政府官員的每一句發(fā)言都備受媒體關(guān)注。評估“兩會”政府影響力的一個較好的樣本是一年一度的政府工作報告。本文首先對2013—2016年“兩會”中養(yǎng)老政策*2013—2016年“兩會”養(yǎng)老政策發(fā)布時間表：3月5日總理做政府工作報告，報告中涉及對養(yǎng)老工作的回顧和規(guī)劃；3月5日財政部提請十二屆全國人大四次會議審查《關(guān)于中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與中央和地方預(yù)算草案報告》(涉及養(yǎng)老預(yù)算)；3月6日小組會議討論《政府工作報告》；3月7日小組會議討論《“十三五”規(guī)劃綱要草案》(涉及該年養(yǎng)老工作方案)；3月10日左右召開“就業(yè)和社會保障體系建設(shè)”記者會(每年時間不固定)。與2013—2016年政府工作報告的詞頻和政策導(dǎo)向做簡要分析。

(一)政府工作報告議程設(shè)置分析

1.詞頻統(tǒng)計

每年政府工作報告中提及最多的詞組是該年政府工作的重點，政府工作報告中的詞頻統(tǒng)計如表1。

表1 2013—2016年政府工作報告詞頻前八位統(tǒng)計

圖1 2013—2016年政府工作報告詞頻前八位統(tǒng)計

表1和圖1統(tǒng)計了2013—2016年政府工作報告中詞頻最高的前八位。四年來“發(fā)展”一詞均位于第一位，“經(jīng)濟”與“改革”為二三位，政府工作報告中對“企業(yè)”的提及越來越多。“創(chuàng)新”自2015年以來越來越受政府重視，2016年政府報告有61次提到了“創(chuàng)新”。報告中“農(nóng)村”一詞的詞頻在不斷下降。每年政府工作報告中都會有一到兩段關(guān)于社會保障的內(nèi)容，繼續(xù)縮小范圍統(tǒng)計關(guān)于“社會保障”的詞頻。

表2 2013—2016年政府工作報告中社保相關(guān)詞頻前八位統(tǒng)計

對政府工作報告中“社會保障”的詞頻進行進一步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2013年“社會保障”詞頻最高，2014年“社會保障”詞頻最低。社會保障包含“養(yǎng)老”“失業(yè)”“社?；稹薄肮薄吧薄氨Ｕ闲宰》俊薄熬蜆I(yè)援助”“低保”等內(nèi)容，所以單對“社會保障”一詞進行詞頻分析并不能說明問題。在政府工作報告中搜索這些詞并重新觀察詞頻變化。通過統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，社保中的養(yǎng)老保險每年都在政府工作報告中被多次提及，其被提及次數(shù)甚至連續(xù)三年超過“社會保障”。同時，百度指數(shù)顯示社保話題中民眾對養(yǎng)老話題的關(guān)注度最高，單從此統(tǒng)計結(jié)果來看，政府議程和公眾議程關(guān)注的重點是一致的，但詞頻統(tǒng)計存在缺陷。表2中2014年“社會保障”一詞出現(xiàn)得最少，但2014年媒體對社保新聞報道的數(shù)量卻是2013—2016年這四年中最多的，仍需通過其他方式繼續(xù)論證。

2.2013—2016年政府工作報告中養(yǎng)老政策導(dǎo)向的變化

分析政府工作報告中養(yǎng)老的相關(guān)政策內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)2013—2016年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老保險的內(nèi)容存在一些微妙的地方。2013年政府工作報告對社保中存在的問題的表述是“社會保障等關(guān)系群眾切身利益的問題不少”，而2014—2016年政府工作報告將“社會保障”存在的問題直接具化到“養(yǎng)老”，表述變?yōu)椤梆B(yǎng)老等方面群眾不滿意的問題依然較多”。由此可見，社保工作中存在的問題多集中在養(yǎng)老保險方面。從表3可以發(fā)現(xiàn)，政府報告每年對養(yǎng)老保險工作的部署內(nèi)容很多。其中，2015年的部署內(nèi)容最多，2014年和2016年也較多。2013—2015年政府回顧上一年養(yǎng)老保險工作成績時都提到了“企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金繼續(xù)提高10%”，唯獨2016年沒有提及。每年政府都會制定新的養(yǎng)老政策，2014年政府制定了四項養(yǎng)老新政策，分別是“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”“完善與職工養(yǎng)老保險的銜接辦法”“改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”以及“鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險”。2015年政府制定了一項養(yǎng)老新政策，即“推進城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。2016年政府制定了兩項養(yǎng)老新政策，分別是“開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點”和“推進多種形式的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。

表3 2013—2016年政府工作報告中養(yǎng)老保險政策內(nèi)容

續(xù)表

綜合以上分析，有如下初步發(fā)現(xiàn)：

第一，政府工作報告中的議程存在重復(fù)現(xiàn)象。

政府議程的流程有規(guī)定，但政府議程的過程卻不是固定的。在許多情況下，政府議程可能出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象。政府制定的養(yǎng)老政策每年都與上一年有重合的地方。雖然2013—2016年每年的政府工作報告中都會提到“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”與“提高養(yǎng)老金標準”的內(nèi)容，但每年“養(yǎng)老服務(wù)”的具體發(fā)展政策卻存在明顯差異。2013年政府工作報告中對相關(guān)內(nèi)容的描述是“加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的支持”，2014年的描述為“重點發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”，到了2015年，相關(guān)內(nèi)容的描述是“大力發(fā)展養(yǎng)老生活服務(wù)業(yè)”。2016年對“養(yǎng)老服務(wù)”的描述則是“開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點”。

第二，政府工作報告中的議程存在議程倒轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

2013年政府工作報告中對“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的描述是“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準統(tǒng)一由55元提高到70元”，2014年是“建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”，而到了2015年，政府工作報告中的相關(guān)政策描述又變成了“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準統(tǒng)一由55元提高到70元”。經(jīng)過了兩年的變化，2015年的政策卻又與2013年的相同。

(二)“兩會”媒體議程設(shè)置分析

本文選取了2013—2016年關(guān)于“兩會”養(yǎng)老話題的1，144條新聞樣本，由于樣本數(shù)量較多，新聞報道來源較復(fù)雜，且每年“兩會”都有自身的特點，因此本文將逐一對每年“兩會”養(yǎng)老新聞報道進行分析。

1.2013年“兩會”期間媒體養(yǎng)老新聞報道議程設(shè)置：養(yǎng)老雙軌制

(1)2013年“兩會”期間媒體養(yǎng)老新聞報道內(nèi)容

通過對2013年“兩會”期間鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的162條養(yǎng)老新聞進行觀察后發(fā)現(xiàn)，2013年“兩會”前期媒體對“高齡農(nóng)民工養(yǎng)老困境”和“未來社?；饘U至十萬億”這兩個新聞話題進行了集中的報道。《東方早報》是“高齡農(nóng)民工養(yǎng)老困境”報道的首發(fā)媒體，報道首發(fā)于2013年2月26日早晨，原新聞標題為“第一代農(nóng)民工面臨高齡困境：養(yǎng)老問題5年內(nèi)集中爆發(fā)”。隨后，各大網(wǎng)媒紛紛對其進行轉(zhuǎn)載。2月27日《東方早報》趁熱打鐵，推出系列報道《政府應(yīng)直面高齡農(nóng)民工養(yǎng)老難題》，此話題熱度一直持續(xù)至2月28日。3月1日，《新京報》首發(fā)新聞《社?；鸶崩硎麻L：社保基金沒十萬億解決不了養(yǎng)老》，并迅速被各大網(wǎng)媒轉(zhuǎn)載。3月3日“兩會”在京召開，新華網(wǎng)首發(fā)的《智利養(yǎng)老制度改革：向多支柱的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換與保障責任安排》與《挪威全球養(yǎng)老基金的成功經(jīng)驗對我國的借鑒意義》兩條新聞被各網(wǎng)媒轉(zhuǎn)載。3月5日總理做政府工作報告。該日媒體報道較為雜亂，鳳凰網(wǎng)新聞后臺涉及政府工作報告的養(yǎng)老類新聞只有一條《溫家寶：5年來實現(xiàn)居民基本養(yǎng)老保險全覆蓋》(來源：新華網(wǎng))。政府工作報告發(fā)布后次日，傳統(tǒng)媒體(《北京商報》《新京報》《中國證券報》《東方早報》《北京晚報》)并未對政府工作報告中提及的養(yǎng)老政策進行直接報道。媒體報道最多的是對政府官員和人大代表的采訪。記者在部長通道對人社部副部長以及民政部部長的采訪內(nèi)容在3月6日被各大媒體集中報道與轉(zhuǎn)載?！缎戮﹫蟆肥装l(fā)《人社部副部長：養(yǎng)老雙軌合并時間表無法回答》，《中國證券報》首發(fā)《李立國：支持民資進社會養(yǎng)老體系》。3月6日到3月12日，各大媒體的報道內(nèi)容分散，內(nèi)容多為對人大委員的專訪或?qū)鴥?nèi)養(yǎng)老問題的思考。3月13日民政部網(wǎng)站發(fā)布消息稱“港澳服務(wù)提供者允許在內(nèi)地辦養(yǎng)老機構(gòu)”。中國證券網(wǎng)最先對此進行轉(zhuǎn)載，隨后媒體對此進行了集中報道。3月13日上午，民政部就“保障基本民生，發(fā)展社會服務(wù)”相關(guān)問題答記者問。當天媒體并未對新聞發(fā)布會進行集中報道，只有中國證券網(wǎng)發(fā)布了題為“《關(guān)于進一步加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》正提請國務(wù)院審議發(fā)布”的新聞。14日，媒體對民政部新聞發(fā)布會的內(nèi)容進行了集中報道與轉(zhuǎn)載，媒體關(guān)注焦點為“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)新政”與“養(yǎng)老床位”。首發(fā)媒體都是紙媒(《國際金融報》《每日經(jīng)濟新聞》)。14日后媒體對養(yǎng)老的報道再無涉及政府工作報告的內(nèi)容?！皟蓵焙笃凇度绾伟捕韧砟?？80后至少儲蓄223萬才夠基本養(yǎng)老》(《證券日報》首發(fā)于3月23日)以及《中國式養(yǎng)老出路在何方，民辦養(yǎng)老機構(gòu)苦苦掙扎》(《中國青年報》首發(fā)于3月25日)引起了各大媒體的集中轉(zhuǎn)載。

(2)2013年“兩會”期間最受媒體關(guān)注的養(yǎng)老話題：養(yǎng)老金雙軌制

通過對2013年鳳凰網(wǎng)新聞后臺162個新聞樣本進行觀察發(fā)現(xiàn)，整個“兩會”期間媒體提及較頻繁的養(yǎng)老關(guān)鍵詞是“雙軌制”。考慮單純以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞進行新聞搜索可能會遺漏與“雙軌制”相關(guān)的新聞，筆者又以“雙軌制”為關(guān)鍵詞，在后臺搜索2013年2月25日至3月25日的新聞，搜索結(jié)果為45條。

圖2 2013年鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的“兩會”中對“雙軌制”的新聞報道

圖2是2013年“兩會”期間媒體集中報道和轉(zhuǎn)載的“養(yǎng)老金雙軌制”新聞，每條新聞的新聞來源均為首發(fā)媒體。網(wǎng)媒首發(fā)數(shù)量多于紙媒?！皟蓵鼻捌冢嗉颐襟w(《國際金融報》《中華工商時報》《華夏時報》《京華時報》《東方早報》《新華網(wǎng)》等)都報道了“建議廢除養(yǎng)老金雙軌制”的相關(guān)新聞。“兩會”期間媒體對這一新聞話題的報道主要圍繞社保部官員與人大代表對“雙軌制”的回應(yīng)和觀點，“兩會”后期媒體則概述“雙軌制”的問題，同時提出相關(guān)建議。

由于鳳凰網(wǎng)新聞后臺只抓取簽約媒體的稿件，無法抓取所有媒體的新聞稿件，有可能導(dǎo)致分析結(jié)果有誤差。筆者將借助百度指數(shù)平臺對分析結(jié)果進行進一步的論證。首先輸入關(guān)鍵詞“養(yǎng)老”，搜索百度媒體指數(shù)(以各大互聯(lián)網(wǎng)媒體報道新聞中，被百度新聞頻道收錄，且新聞標題包含關(guān)鍵詞的數(shù)量為統(tǒng)計標準)。搜索結(jié)果如圖3所示。

圖3 2013年百度指數(shù)平臺“兩會”養(yǎng)老新聞報道

從圖3中可以看出，第三條和第五條被媒體轉(zhuǎn)載較多，且在鳳凰網(wǎng)新聞后臺沒有被抓取到。兩條新聞都為觀點類新聞，與政府工作報告內(nèi)容沒有直接關(guān)系。

圖4 2013年百度指數(shù)平臺關(guān)于“兩會”中“雙軌制”的新聞報道

繼續(xù)在百度媒體指數(shù)平臺輸入關(guān)鍵詞“雙軌制”，搜索結(jié)果如圖4所示，最后三條鳳凰網(wǎng)新聞后臺沒有抓取到，這三條新聞均屬于觀點建議類報道，與政府工作報告無直接關(guān)系。

2.2014年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的議程設(shè)置：以房養(yǎng)老

(1)2014年“兩會”媒體養(yǎng)老新聞報道內(nèi)容

通過對2014年“兩會”期間鳳凰網(wǎng)新聞平臺抓取的718條養(yǎng)老新聞進行觀察后發(fā)現(xiàn)，2014年“兩會”前期，“養(yǎng)老三大指數(shù)兩個不及格”和“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策”兩個新聞話題是媒體報道轉(zhuǎn)載的焦點?！吨袊?jīng)濟周刊》于2014年2月25日首發(fā)《中國應(yīng)對老齡化準備不足，養(yǎng)老三大指數(shù)兩個不及格》，當天各大主流媒體基本都對這條新聞進行了轉(zhuǎn)載。2014年2月25日下午，人社部官網(wǎng)發(fā)布消息稱“兩部委印發(fā)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接辦法，7月1日實施”。網(wǎng)媒最先對該新聞進行了集中報道和轉(zhuǎn)載。2月26日至28日，媒體對“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接政策”進行了大規(guī)模報道，鳳凰網(wǎng)新聞后臺在4天(25—28日)時間內(nèi)搜索到138條相關(guān)新聞。3月3日，媒體對該新聞的關(guān)注度開始下降。3月4日，人社部公布“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行方法”，但暫行方法細則并未受到媒體的大規(guī)模報道。3月13日仍有媒體對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接進行報道，但報道視角集中于對學(xué)者、專家觀點的報道。其中“養(yǎng)老保險并軌難：公務(wù)員習(xí)慣了免費午餐”(來源：中央電視臺)這一觀點受到多家媒體關(guān)注?！皟蓵闭匍_初期，媒體對“以房養(yǎng)老”話題進行了集中報道和轉(zhuǎn)載，該新聞話題由《京華時報》于3月3日早上首發(fā)，原標題為“‘以房養(yǎng)老’非中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展主流”。隨后媒體對人大代表針對“以房養(yǎng)老”所發(fā)表的觀點以及“以房養(yǎng)老”制度的缺陷報道較多。

政府工作報告發(fā)布當天(3月5日)，鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的與政府工作報告相關(guān)的養(yǎng)老新聞只有兩條：《李克強：建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度》(來源：中央電視臺)和《李克強：改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度》(來源：新華網(wǎng))。政府工作報告發(fā)布次日，觀察新聞樣本可發(fā)現(xiàn)政府工作報告中公布的養(yǎng)老政策并不是媒體的關(guān)注點，只有《第一財經(jīng)日報》對政府工作報告中提到的“事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革”進行了相關(guān)分析報道。3月5日到6日媒體報道、轉(zhuǎn)載最多的是“養(yǎng)老錢從哪兒來”“怎么養(yǎng)老”等。“兩會”期間媒體一直報道此類話題，報道內(nèi)容多為社保數(shù)據(jù)分析與代表委員或媒體自己的觀點陳述。其中媒體集中報道的觀點有“傅成玉：職工養(yǎng)老問題阻礙央企改革”(來源：中國企業(yè)家網(wǎng))等。3月9日媒體集中報道了人社部副部長對“養(yǎng)老金”缺口問題的回應(yīng)，同一天人民網(wǎng)的“兩會e客廳”欄目邀請人社部副部長胡曉義對養(yǎng)老問題展開探討。胡曉義表示“養(yǎng)老金沒有入不敷出的問題，沒有資金缺口。政府可以給出一個非常有力的承諾”。隨后各主流網(wǎng)媒對胡曉義的觀點進行了集中轉(zhuǎn)載。3月13日國務(wù)院總理李克強會見中外記者并答記者問。網(wǎng)媒對李克強“今年將提高基本養(yǎng)老標準”“中國必須整合養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險”“中國必須擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍”的發(fā)言內(nèi)容進行了集中報道。3月15日“居民養(yǎng)老待遇標準4年未上調(diào)”的話題被媒體集中報道?！皟蓵焙笃诿襟w關(guān)注焦點再次回到了“以房養(yǎng)老”話題。接下來，本文將對2014年“以房養(yǎng)老”新聞話題單獨進行更深入的分析。

(2)2014年“兩會”最受媒體關(guān)注的養(yǎng)老話題：以房養(yǎng)老

通過對2014年鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的718個新聞樣本進行觀察發(fā)現(xiàn)，“兩會”期間媒體較頻繁提及的養(yǎng)老關(guān)鍵詞是“以房養(yǎng)老”。媒體對該話題的報道貫穿整個“兩會”過程。在718個新聞中有124條與“以房養(yǎng)老”相關(guān)的新聞。約占報道總量的五分之一。

表4 2014年“兩會”期間鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的“以房養(yǎng)老”新聞報道

續(xù)表

表4是2014年“兩會”期間關(guān)于“以房養(yǎng)老”的新聞報道。由于相關(guān)新聞數(shù)量較多，本文無法一一列舉，所以僅選擇首發(fā)媒體的新聞報道進行總結(jié)分析。表4中陰影部分新聞是被媒體大規(guī)模集中轉(zhuǎn)載的新聞；新聞首發(fā)媒體大多為紙媒?！皟蓵鼻捌诿襟w對“以房養(yǎng)老”的報道多為觀點類新聞。3月9日《第一財經(jīng)日報》記者采訪了民政部部長，部長透露將盡快制訂“以房養(yǎng)老”試點方案。該新聞立即引起了各大主流媒體的跟蹤報道。隨后各媒體對該新聞話題開展民調(diào)，“以房養(yǎng)老”成了媒體采訪人大代表時的熱門問題。3月20日《上海證券報》從權(quán)威渠道獲悉“‘以房養(yǎng)老’保險有望在四城市試點”。該新聞迅速引起各個媒體的關(guān)注，各大主流媒體都對其進行了轉(zhuǎn)載。觀察媒體報道的內(nèi)容，大多媒體對“以房養(yǎng)老”政策持消極態(tài)度。只有《北京日報》、新華網(wǎng)、荊楚網(wǎng)對其進行了正面報道。

鑒于鳳凰網(wǎng)新聞平臺抓取的新聞結(jié)果可能存在誤差，因此筆者借助百度指數(shù)平臺對2014年“兩會”媒體議程設(shè)置內(nèi)容進行進一步的論證。輸入關(guān)鍵詞“養(yǎng)老”，百度媒體指數(shù)搜索結(jié)果如表5所示。

表5 2014年“兩會”期間百度指數(shù)平臺上關(guān)于“以房養(yǎng)老”的新聞報道

續(xù)表

通過搜索結(jié)果發(fā)現(xiàn)，3月7日“養(yǎng)老金并軌列入今年重點工作，已有7套方案”未被抓取，除此以外，與鳳凰網(wǎng)新聞平臺抓取結(jié)果幾乎一致。

3.2015年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的議程設(shè)置：延遲退休

(1)2015年“兩會”養(yǎng)老新聞報道內(nèi)容

2015年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老方面的新聞報道較2014年明顯減少。通過鳳凰網(wǎng)新聞后臺，“兩會”期間共搜索到144條與養(yǎng)老相關(guān)的新聞。2015年“兩會”召開之前，媒體對養(yǎng)老議題的報道非常一致。2月25日至3月2日，媒體對“鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)”和“商業(yè)保險”兩個新聞話題進行了集中報道和轉(zhuǎn)載。中國新聞網(wǎng)于2月25日首發(fā)新聞《中國鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)，育養(yǎng)免征營業(yè)稅》，該新聞話題在短時間內(nèi)即被眾多媒體轉(zhuǎn)載。26日媒體對該新聞的報道熱度仍舊很高，報道內(nèi)容除單純的政策報道外，對此政策的解讀稿也有很多，觀點多為政策利好保險業(yè)，助漲相關(guān)概念股。此外，媒體對進軍保險服務(wù)業(yè)的上市公司的報道也很多?！侗本┥虉蟆酚?月27日首發(fā)新聞《養(yǎng)老保險基金將加速市場化投資》，隨后幾天內(nèi)，《中國經(jīng)營報》《上海證券報》以及中國經(jīng)濟網(wǎng)都關(guān)注了此新聞話題，并做了相關(guān)報道。政府工作報告發(fā)布當天，后臺并沒有與政府工作報告相關(guān)的新聞報道，次日的媒體報道中也幾乎沒有與政府工作報告相關(guān)的內(nèi)容。但接下來幾天，媒體對政府工作報告中提到的“個稅遞延養(yǎng)老保險”進行了集中報道。3月6日證券時報網(wǎng)記者報道了“兩會”代表關(guān)于“個稅遞延養(yǎng)老保險”的提案，新聞原標題為“陳東征：將公募基金納入個稅遞延養(yǎng)老保險投資范圍”。3月7日，《上海證券報》首發(fā)新聞《項俊波：個稅遞延型養(yǎng)老保險有望年內(nèi)落地》。3月10日《21世紀經(jīng)濟報道》繼續(xù)報道“個稅遞延型養(yǎng)老保險”政策，同時提出了“建議劃轉(zhuǎn)部分社保資金建長護保險”的建議。各大主流網(wǎng)媒均對相關(guān)內(nèi)容進行了轉(zhuǎn)載。3月10日，人力資源和社會保障部部長尹蔚民、副部長胡曉義對就業(yè)和社會保障的相關(guān)問題回答中外記者提問。媒體對記者會問答進行了集中報道。中國新聞網(wǎng)、中國證券網(wǎng)、中國經(jīng)濟網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等網(wǎng)媒在第一時間報道了記者會相關(guān)新聞。部長發(fā)言中的幾點內(nèi)容受到了媒體的關(guān)注：“養(yǎng)老保險基金投資運營方案已基本形成”“力爭今年出臺職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌方案”“養(yǎng)老保險基金收益率低于CPI”“養(yǎng)老費率今年不會降低”“職工養(yǎng)老保險不存在收支不平衡問題”“延遲退休方案后年推出 再過5年才會實施”(其中“延遲退休”話題備受媒體關(guān)注，本文將對其進行單獨分析)。3月10日后，媒體關(guān)注最多的是政府官員在部長通道上的發(fā)言內(nèi)容，人大代表和政協(xié)委員的相關(guān)觀點也是媒體的關(guān)注重點。3月14日證監(jiān)會舉行記者發(fā)布會，媒體記者針對“養(yǎng)老保險基金投資股市”問題進行提問，證監(jiān)會回應(yīng)“支持和歡迎養(yǎng)老保險基金，將把部分資金投資到股市”，該回應(yīng)被媒體集中報道與轉(zhuǎn)載。3月15日后媒體報道話題較為分散，報道內(nèi)容幾乎不涉及政府工作報告相關(guān)政策內(nèi)容。

(2)2015年“兩會”中最受媒體關(guān)注的養(yǎng)老話題：延遲退休

分析2015年的144條新聞樣本，發(fā)現(xiàn)“兩會”期間，媒體一直對“延遲退休”的相關(guān)內(nèi)容進行報道，本文以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞搜索新聞，“延遲退休”的相關(guān)新聞報道可能會被遺漏。因此以“延遲退休”為關(guān)鍵詞，在鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取2015年“兩會”期間的相關(guān)新聞，共得到51條新聞。新聞數(shù)量足以證明媒體對此新聞話題的關(guān)注度。

表6 2015年“兩會”期間鳳凰網(wǎng)新聞后臺關(guān)于“延遲退休”的新聞報道

續(xù)表

表6總結(jié)了2015年“兩會”期間關(guān)于“延遲退休”的相關(guān)新聞報道(僅選擇首發(fā)媒體)，媒體對“延遲退休”的相關(guān)報道貫穿了整個“兩會”過程?！皟蓵鼻捌诿襟w主要報道人大代表和政協(xié)委員對“延遲退休”政策的看法?！皟蓵敝衅诿襟w對人社部記者會內(nèi)容進行了集中報道，“兩會”后期仍以人物采訪報道為主。對于公開信息，網(wǎng)絡(luò)媒體會在第一時間進行報道，如人社部發(fā)布會上部長的發(fā)言內(nèi)容。而紙媒更多的是對網(wǎng)媒報道的新聞事實進行分析性報道，探究存在的問題以及提出相關(guān)建議。

表7 2015年“兩會”期間百度指數(shù)平臺關(guān)于“延遲退休”的新聞報道

通過百度指數(shù)平臺對“兩會”期間媒體關(guān)于養(yǎng)老的新聞報道的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，第一條和第二條新聞鳳凰新聞后臺沒有抓取到，其他的基本一致。而《貶值近千億元，養(yǎng)老金還要“趴窩”到哪天》(首發(fā)媒體是新華網(wǎng))這條新聞的轉(zhuǎn)發(fā)量達619次，該新聞報道了養(yǎng)老金存在的貶值現(xiàn)象，同時呼吁政府啟動“養(yǎng)老金投資運營”。從轉(zhuǎn)發(fā)量可以發(fā)現(xiàn)，2015年每條新聞的轉(zhuǎn)發(fā)量明顯多于2013年和2014年。

4.2016年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的議程設(shè)置：延遲退休

(1)2016年“兩會”期間養(yǎng)老新聞報道內(nèi)容

2016年鳳凰網(wǎng)新聞平臺共抓取119條關(guān)于養(yǎng)老的新聞樣本，發(fā)現(xiàn)2016年媒體對“兩會”養(yǎng)老新聞話題的關(guān)注度有所下降，主要體現(xiàn)在媒體新聞報道數(shù)量較前三年有所減少。2016年“兩會”前媒體集中報道與轉(zhuǎn)載了三個新聞話題。2月29日早上，《第一財經(jīng)日報》首發(fā)新聞《央行專家建議養(yǎng)老保險費率“砍一半”》，隨后，媒體紛紛轉(zhuǎn)載。同日，人社部舉辦就業(yè)與社會保障新聞發(fā)布會，媒體對人社部部長尹蔚民的發(fā)言內(nèi)容進行了集中報道。新聞發(fā)布會上，“推進養(yǎng)老保險基金投資運營”“正在對養(yǎng)老保險體系進行頂層設(shè)計”“到2020年實現(xiàn)養(yǎng)老保險全民覆蓋”“養(yǎng)老保險基金不存在缺口”這些發(fā)言內(nèi)容被媒體重點關(guān)注，網(wǎng)媒在第一時間集中報道，紙媒在新聞發(fā)布會第二天對人社部部長相關(guān)發(fā)言內(nèi)容進行分析解讀，紙媒的關(guān)注點與網(wǎng)媒的關(guān)注點基本一致，報道熱度一直持續(xù)至3月3日。3月2日，人社部網(wǎng)站發(fā)布一篇名為《養(yǎng)老保險基金投資運營對個人養(yǎng)老金有影響嗎》的文章，媒體紛紛對這篇文章進行了轉(zhuǎn)載，并對文章中的要點進行提煉與分析。中國證券網(wǎng)最先對這篇文章進行了轉(zhuǎn)載，媒體從文章中提取的要點為“人社部肯定養(yǎng)老保險基金投資運營必要性”以及“五舉措保證養(yǎng)老保險基金投資運營安全”?！皟蓵闭匍_后，媒體開始集中對人大代表和政協(xié)委員對養(yǎng)老問題所發(fā)表的觀點進行報道。3月5日發(fā)布政府工作報告，媒體重點仍是代表委員的觀點類報道。

3月6日媒體對政府工作報告中提到的“退休人員基本養(yǎng)老金標準”進行了集中報道。2016年政府工作報告中對該問題的表述是“繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標準”，但顯然媒體對該話題的關(guān)注點并不在于“繼續(xù)提高”四個字。相關(guān)媒體結(jié)合中央發(fā)布的預(yù)算草案發(fā)現(xiàn)，2016年退休人員養(yǎng)老金標準漲幅在6.5%左右，是養(yǎng)老金漲幅連續(xù)11年保持在10%以上后的首次下降。分析政府工作報告發(fā)現(xiàn)，2013—2015年的政府工作報告中均提到了退休人員養(yǎng)老金標準的具體漲幅，而2016年政府工作報告卻對這一數(shù)據(jù)進行了模糊處理。政府工作報告發(fā)布后，媒體對“養(yǎng)老金繳費率”問題也進行了集中關(guān)注，但這一問題并未在政府工作報告中提及。

“兩會”后期，媒體報道集中在人大代表以及政協(xié)委員的觀點和提案上，其中“養(yǎng)老金入市”也是后期媒體關(guān)注的焦點之一。3月21日至3月25日，媒體對“養(yǎng)老金入市”相關(guān)內(nèi)容進行了集中報道。3月13日深交所發(fā)布了《2015年個人投資者狀況調(diào)查報告》。19日，網(wǎng)媒最先對此進行報道，報道重點為調(diào)查報告中的“投資者最期待養(yǎng)老金入市”。媒體對其報道熱度一直持續(xù)至23日。23日，人社部部長接受《中國證券報》記者采訪時再次提到“今年會啟動投資運營”。同時《中國證券報》在報道中稱“市場人士預(yù)計，養(yǎng)老金入市規(guī)?；蜻_6，000億元”。該報道被眾多媒體轉(zhuǎn)載。

(2)2016年“兩會”期間最受媒體關(guān)注的養(yǎng)老話題：延遲退休

表8 2016年“兩會”期間鳳凰網(wǎng)新聞后臺關(guān)于“延遲退休”的新聞報道

通過對2016年119個新聞樣本進行觀察分析后發(fā)現(xiàn)，媒體對“延遲退休”的報道貫穿整個“兩會”過程。繼2015年后，“延遲退休”成為“兩會”最受媒體關(guān)注的養(yǎng)老話題。媒體對“延遲退休”的相關(guān)報道集中于“兩會”前，媒體重點報道了“延遲退休時間表將推出”。3月9日人社部部長尹蔚民在部長通道上表示“網(wǎng)傳延遲退休年齡方案是誤讀”，中國證券網(wǎng)最先對其進行了報道，之后各主流網(wǎng)媒紛紛轉(zhuǎn)載?！把舆t退休”話題自2008年以來一直備受媒體關(guān)注，距離“延遲退休方案”推出時間越來越近，媒體對其關(guān)注度也越來越高。

表9 2016年“兩會”期間百度指數(shù)平臺關(guān)于“延遲退休”的新聞報道

續(xù)表

為減少分析誤差，我們對百度指數(shù)平臺上“兩會”期間有關(guān)養(yǎng)老的新聞報道進行分析，結(jié)果顯示百度指數(shù)平臺所抓取的新聞與鳳凰網(wǎng)新聞后臺所抓取的新聞基本一致。觀察百度平臺的媒體轉(zhuǎn)發(fā)量，《養(yǎng)老金上調(diào)約6.5%》這一新聞被媒體轉(zhuǎn)載得最多，但與2015年相比，媒體總體轉(zhuǎn)發(fā)量有所下降。

五、“兩會”政府議程和媒體議程的設(shè)置關(guān)系

(一)2013—2016年“兩會”政府與媒體養(yǎng)老議程數(shù)量分析

1.2013—2016年媒體養(yǎng)老議程設(shè)置的高峰在“兩會”中后期

圖5 2013—2016年“兩會”期間養(yǎng)老新聞報道數(shù)量

圖6 2013—2016年“兩會”前后期養(yǎng)老新聞報道數(shù)量

圖5反映了2013—2016年“兩會”期間養(yǎng)老新聞報道數(shù)量，2014年“兩會”期間媒體關(guān)于養(yǎng)老的新聞報道數(shù)量最多，2016年最少，且每年媒體報道數(shù)量相差較大。圖6反映了2013—2016年“兩會”前和“兩會”后養(yǎng)老新聞報道數(shù)量，“兩會”后期養(yǎng)老新聞報道的數(shù)量一般高于前期(2014年除外)。2014年“兩會”前后期養(yǎng)老新聞報道數(shù)量最多，2015年最少。

2013—2016年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的報道高峰在“兩會”中后期，而政府工作報告公布時間為每年的3月5日。政府工作報告發(fā)布當天媒體對養(yǎng)老相關(guān)新聞的報道數(shù)量均未達到“兩會”期間報道數(shù)量的最大值?？紤]到媒體的報道存在滯后性的特點，再次觀察3月6日當天媒體新聞報道數(shù)量，同樣未達到報道數(shù)量的最大值。因此，單從新聞報道量來看，3月5日發(fā)布的政府工作報告未能引起媒體的大規(guī)模報道行為，即政府議程對媒體議程沒有影響或影響有限。

2.2013—2016年政府新議題數(shù)量與媒體議題數(shù)量成正比

2014年媒體對“兩會”養(yǎng)老話題的報道數(shù)量最多，且遠遠多于其他3年的報道數(shù)量。結(jié)合2013—2016年的政府工作報告內(nèi)容，對比政府工作報告中養(yǎng)老政策所占比重與媒體報道數(shù)量可以發(fā)現(xiàn)，兩者并不存在必然的聯(lián)系。2013年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老的相關(guān)政策只有3條，為4年中最少的一年，但這一年媒體對養(yǎng)老話題的報道數(shù)量并非4年中最少的。2015年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老的相關(guān)政策有7條，為4年里最多的，但當年媒體對養(yǎng)老話題的報道數(shù)量卻并非4年來最多的。通過進一步分析發(fā)現(xiàn)，2014年政府工作報告中提出的新政策是4年來最多的。

2012年11月8日中國共產(chǎn)黨第十八次全國人民代表大會在北京召開，會議選舉了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，習(xí)近平當選中共中央總書記。2013年“兩會”是新領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來的首次答卷。2013年政府工作報告中對于養(yǎng)老的具體新政策僅有1條，即“加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的支持”。2014年被稱為改革元年，由習(xí)近平擔任起草小組組長的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》問世。該文件是重啟改革的路線圖，2014年政府工作報告中提到的關(guān)于養(yǎng)老的政策幾乎都是首次被提及的新政策，共4條；2015年政府工作報告中提出的新政策有2條，2016年只有1條。因此，政府提出的新議程越多，媒體的報道數(shù)量也就越多。當然，不排除政府換屆、改革新政出臺等當時的政治背景對媒體的影響。

(二)2013—2016年媒體對養(yǎng)老主題的報道有一定的時間規(guī)律

觀察2013—2016年養(yǎng)老新聞報道數(shù)量曲線可以發(fā)現(xiàn)，“兩會”期間的養(yǎng)老新聞的發(fā)布數(shù)量存在一定的規(guī)律。四條曲線的走勢大致相似，“兩會”開始初期，關(guān)于養(yǎng)老的新聞報道數(shù)量整體呈下降趨勢，3月5日政府工作報告公布后，新聞數(shù)量有所回升(2016年除外)。3月8日是養(yǎng)老新聞報道數(shù)量變化的轉(zhuǎn)折點。2014年和2015年3月8日，養(yǎng)老新聞報道數(shù)量均有大幅度的提升，而2013年和2016年的報道數(shù)量卻呈下降趨勢?！皟蓵敝泻笃谑丘B(yǎng)老新聞報道的高峰期，但每年報道數(shù)量達到高峰的時間為3月10日(2015—2016年)或3月11日(2013—2014年)。結(jié)合2013—2016年“兩會”政府議程設(shè)置時間，我們來做進一步的分析。

圖7 2013—2016年“兩會”期間養(yǎng)老新聞報道的時間分布圖

圖8 2013—2016年“兩會”期間養(yǎng)老新聞報道趨勢

2013年媒體報道數(shù)量共有四次高峰，分別在3月4日、3月6日、3月11日以及3月14日。3月6日是政府工作報告發(fā)布后一天，3月14日當天民政部召開新聞發(fā)布會。2014年媒體報道高峰共有四次，分別在3月 4日、3月6日、3月11日和3月13日。前三個高峰與2013年的相同，2014年3月13日李克強答中外記者問。2015年同樣有四次報道高峰，分別在3月4日、3月6日、3月10日以及3月14日。前兩個高峰與2013年和2014年的相同，2015年3月10日，人社部召開新聞發(fā)布會，2015年3月14日，人社部部長接受人民網(wǎng)的網(wǎng)上視頻采訪。2016年媒體報道數(shù)量有三次小高峰，分別在3月8日、3月10日和3月14日。這三日政府無特別會議議程安排。通過分析發(fā)現(xiàn)，2013—2015年“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的新聞報道高峰時間以及新聞報道發(fā)布時間大致相同，同時，2013—2015年媒體對養(yǎng)老新聞報道的高峰至少有一半與政府“兩會”的會議議程設(shè)置時間重合。但2016年較為特殊?？紤]到媒體新聞報道存在時滯性的特點，媒體對政府議程設(shè)置的反映可能無法及時得到體現(xiàn)。2013—2016年養(yǎng)老話題的新聞報道數(shù)量均在記者會后兩到三天達到最高峰。因此，政府議程設(shè)置對媒體議程設(shè)置有一定的影響，但政府議程設(shè)置在時間上無法全部覆蓋媒體議程設(shè)置，其對媒體議程設(shè)置的影響是有限的。

通過對“兩會”期間有關(guān)養(yǎng)老的會議流程和“兩會”新聞報道數(shù)量的分析進行對比，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)有時是失真的。體現(xiàn)政府議程的“政府工作報告”發(fā)布會和“就業(yè)和社會保障體系建設(shè)記者會”當天的新聞報道數(shù)量并未達到高峰，反倒在“兩會”后期達到高峰。值得注意的是，政府議程設(shè)置需要通過大眾媒體才能實現(xiàn)，如果沒有大眾媒體這一渠道，政府議程只能局限于政府內(nèi)部運作的“政府議程”，而無法達到主導(dǎo)輿論、影響民意的目的?！皟蓵逼陂g政府通過大眾媒體傳播信息，而大眾媒體又有自己的議程設(shè)置功能。由此猜測，反映政府議程設(shè)置的數(shù)據(jù)失真或是受到媒體議程設(shè)置的影響。因此，我們有必要使用定性方法來分析政府和媒體的議程設(shè)置，挖掘“兩會”媒體議程和政府議程的關(guān)系。

(三)2013—2016年“兩會”期間政府與媒體養(yǎng)老議題內(nèi)容存在差異

圖9 2013年“兩會”養(yǎng)老新聞報道熱點與政府議程的關(guān)系

2013年媒體報道的養(yǎng)老熱點議題有9個，2013年媒體報道的所有養(yǎng)老議題在政府工作報告中均有體現(xiàn)。2013年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老政策的描述非常模糊，即“加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系的支持”，不管農(nóng)民工養(yǎng)老還是養(yǎng)老基金、養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老儲蓄等都包含在社會養(yǎng)老服務(wù)體系之中。因此該年政府做到了對媒體的全面議程設(shè)置，但觀察媒體該年養(yǎng)老話題相關(guān)新聞可以發(fā)現(xiàn)，媒體的養(yǎng)老議題均為具象的話題。這些話題在政府工作報告中都未直接提及，其中農(nóng)民工養(yǎng)老、國外養(yǎng)老制度、養(yǎng)老金雙軌制話題都是由媒體“主動”報道的。

圖9最下方的數(shù)字為鳳凰網(wǎng)新聞后臺抓取的新聞數(shù)量，2013年媒體報道最熱的養(yǎng)老議題為“養(yǎng)老金雙軌制”。“養(yǎng)老金雙軌制”問題最早在2010年受到媒體的關(guān)注。2010年12月24日，《經(jīng)濟參考報》發(fā)布的一篇新聞《網(wǎng)民：養(yǎng)老金問題的最大癥結(jié)是“雙軌制”》受到了各大媒體的關(guān)注。2011年2月27日，溫家寶對“養(yǎng)老金雙軌制”問題進行了回應(yīng)，2011年和2013年“兩會”期間媒體均對“養(yǎng)老金雙軌制”進行了報道，相關(guān)報道多涉及“取消或改革養(yǎng)老金雙軌制”。而在2011年3月2日，《新京報》就發(fā)文稱“解決養(yǎng)老金雙軌制應(yīng)有時間表”。2012年全年媒體對“養(yǎng)老金雙規(guī)制”的熱情一直不減。2013年“養(yǎng)老金雙軌制”依然是養(yǎng)老領(lǐng)域媒體關(guān)注的焦點。該議題連續(xù)三年被媒體關(guān)注，但在2013年的政府工作報告中并無直接的反映。在媒體對“養(yǎng)老金雙軌制”極度關(guān)注并集中報道的情況下，政府部門該年針對“養(yǎng)老金雙軌制”問題進行了相關(guān)的回應(yīng)。

圖10 2014年“兩會”有關(guān)養(yǎng)老的新聞報道的熱點與政府議程的關(guān)系

從圖10可以發(fā)現(xiàn)，2014年媒體關(guān)于養(yǎng)老的熱點議題有8個，其中有3個議題是政府工作報告中沒有覆蓋的。8個議題中“中國應(yīng)對老齡化準備不足”以及“居民養(yǎng)老待遇標準4年未上調(diào)”為媒體主動挖掘的新聞議題。2014年媒體關(guān)注度最高的養(yǎng)老議題是“以房養(yǎng)老”。該議題屬于商業(yè)養(yǎng)老保險范疇，在政府工作報告中有所提及。同樣，政府工作報告提及的商業(yè)養(yǎng)老保險是一個非常大的范疇，媒體將該話題具化為“以房養(yǎng)老”。

“以房養(yǎng)老”同樣不是新議題。早在2007年就已經(jīng)有了“以房養(yǎng)老”的相關(guān)新聞報道，內(nèi)容多為“地方試點以房養(yǎng)老”。2011年媒體對“以房養(yǎng)老”話題的報道以負面新聞為主，在媒體開展的民調(diào)中，網(wǎng)友對“以房養(yǎng)老”也多持反對意見。2013年之前，政府并未直接對“以房養(yǎng)老”表態(tài)。直到2013年9月政府出臺“以房養(yǎng)老”試點政策，政策出臺時間為2014年第一季度。政策出臺后媒體報道仍然以“反對以房養(yǎng)老”為主。該話題在2016年依然熱度未減，媒體對此政策的主基調(diào)也仍是“不看好”。2016年政府在“兩會”期間的新聞發(fā)布會上以及部長通道上對“以房養(yǎng)老”均做過回應(yīng)。

圖11 2015年“兩會”有關(guān)養(yǎng)老的新聞報道的熱點與政府議程的關(guān)系

圖11顯示，2015年媒體議程和政府議程同樣存在差異。2015年媒體有關(guān)養(yǎng)老的熱點議題有6個，其中有兩個議題是政府議程沒有覆蓋的?！把舆t退休”為媒體主動報道的議題。當年政府工作報告中并未提及延遲退休的相關(guān)政策?！把舆t退休”對于媒體而言同樣不是新議題。自2008年以來，“延遲退休”就備受媒體關(guān)注。2008年11月有媒體稱國家有關(guān)部門正在醞釀彈性退休制度，將退休年齡延遲至65歲。一大批媒體隨即對此進行了報道，報道基調(diào)多為反對態(tài)度。而后媒體對“延遲退休”的關(guān)注從未中斷過。2015年媒體對該話題進行了集中的報道和關(guān)注，人社部及相關(guān)政府部門行政人員也對“延遲退休”的相關(guān)問題進行了回應(yīng)。

圖12 2016年“兩會”有關(guān)養(yǎng)老的新聞報道的熱點與政府議程的關(guān)系

2016年媒體報道的熱點養(yǎng)老議題有7個，政府議程沒有完全覆蓋媒體議程。其中2016年“降低養(yǎng)老保險費率”和“延遲退休”議題在“兩會”期間最先由媒體提出。這兩個議題在2016年的政府工作報告中并未被提及。2016年媒體繼續(xù)對“延遲退休”進行了集中的報道和關(guān)注，該議題對媒體來說也并非新議題。

顯然，2013—2016年政府議程對媒體議程都沒有實現(xiàn)完全覆蓋，但大部分媒體議題還是受到政府議程設(shè)置的影響，與政府議程設(shè)置一致。同樣，媒體議程也對政府議程有一定的影響。2013—2016年，每年政府議程和媒體議程設(shè)置都存在差異，具體體現(xiàn)為：第一，政府議程(政府工作報告)設(shè)置的議題范圍廣，較為模糊，媒體議程設(shè)置的議題多為具體的話題，即媒體將政府議程具象化；第二，媒體關(guān)注到了政府未關(guān)注的社會問題，并對其進行報道。被媒體關(guān)注而未被政府關(guān)注的問題在媒體進行集中報道后幾乎都得到了政府的正面回應(yīng)；第三，政府設(shè)置議程并未被媒體報道。

六、政府議程設(shè)置與媒體議程設(shè)置關(guān)系的四個特點

我們把2013—2016年政府議程設(shè)置和媒體議程設(shè)置看作一個完整的周期，通過研究發(fā)現(xiàn)，在該周期中，政府議程設(shè)置和媒體議程設(shè)置之間的關(guān)系有以下四個主要特征。

(一)政府議程中某些議題未得到媒體相關(guān)議題的“回應(yīng)”

研究發(fā)現(xiàn)，政府工作報告中“企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金繼續(xù)提高”“支持發(fā)展養(yǎng)老等服務(wù)消費”以及“重點發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”等諸如此類的議題并未得到媒體的關(guān)注。2013年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老的3條政策都未引起媒體的關(guān)注；2014年政府工作報告中關(guān)于養(yǎng)老的5條政策中有3條受到了媒體的關(guān)注。2015年政府工作報告中涉及養(yǎng)老的有6條相關(guān)政策，但只有2條被媒體集中報道與轉(zhuǎn)載。2016年政府工作報告中涉及養(yǎng)老的5條政策中也只有2條政策被媒體集中報道與轉(zhuǎn)載。媒體選擇性地對政府議程進行報道，從而影響政府的議程設(shè)置。

應(yīng)該注意的是，政府議程設(shè)置必須通過媒介才能完成。“兩會”的部長通道就是一個典型的例子。部長通道是各部委領(lǐng)導(dǎo)等進入會場的必經(jīng)之路。最早部長通道并不是官方新聞發(fā)布場所。但每年部長通道都會被記者圍得水泄不通。2016年的“兩會”著力打造部長通道，部長們從之前的被媒體記者追問到主動回答記者提問，通過媒體傳遞政府的政策。

政府利用媒體向公眾傳遞政策信息。政府工作報告中新聞價值小的議題，比如歷年來被反復(fù)提及的舊議程等就會被媒體忽略。而政府工作報告中新聞價值較高的，如新政策、新詞匯等就會被各大媒體報道。媒體每天的新聞報道必須集中關(guān)注幾個話題，集中報道才能產(chǎn)生議程設(shè)置的效果。但當各個媒體都對某一話題進行集中報道時，同時期其他有新聞價值的話題就很有可能被掩埋。如2014年各大媒體對“以房養(yǎng)老”等話題進行了集中報道。但“以房養(yǎng)老”并不是當年政府議程設(shè)置的重點，媒體鋪天蓋地的報道使“以房養(yǎng)老”話題越來越受關(guān)注，削弱了公眾對同時期其他養(yǎng)老話題的關(guān)注程度。

政府有些議題在媒體議程設(shè)置中得到回應(yīng)：“以房養(yǎng)老”政策和“個稅遞延養(yǎng)老保險”政策被政府提出后，媒體在第一時間對其集中進行了報道；政府主動引導(dǎo)媒體相關(guān)議題：觀察2013—2016年熱點新聞話題的消息源，直接來自媒體的消息僅占12%，“兩會”期間78%的熱點新聞消息源均來源于政府的議程設(shè)置(見圖13)。政府為媒體提供消息，媒體在第一時間選擇有價值的話題進行報道。

圖13 2016年“兩會”有關(guān)養(yǎng)老的新聞報道熱點的消息源

(二)媒體“擴大”政府相關(guān)議題

觀察“兩會”期間媒體對養(yǎng)老話題的相關(guān)報道發(fā)現(xiàn)，媒體可以將一件小事或一個小話題不斷放大，直至最后在整個網(wǎng)絡(luò)甚至整個社會產(chǎn)生影響。2014年3月20日，《上海證券報》發(fā)布了一條《媒體稱“以房養(yǎng)老”將在四城市試點 一線城市占仨》的新聞。此條新聞是《上海證券報》的獨家消息，報道內(nèi)容也極具新聞價值。該話題在短時間內(nèi)被各大媒體爭相報道。網(wǎng)絡(luò)媒體幾乎都對該新聞進行了原封不動的轉(zhuǎn)載。2014年3月21日早晨，各大紙媒紛紛對此話題進行了相關(guān)報道。媒體之間激烈的競爭使得媒體人密切關(guān)注競爭對手的新聞報道情況，對于極具價值的新聞，媒體都會爭相報道，即使確定了頭版版面，也有可能因為發(fā)現(xiàn)競爭者的新聞更有報道價值而臨時替換新聞頭條。上述這些行為的最終結(jié)果都是擴大了首發(fā)媒體某條新聞的影響力。

(三)媒體“變異”政府的相關(guān)議題

觀察本文收集的1，144條新聞樣本發(fā)現(xiàn)，媒體在報道政策性新聞時傾向于提取政策文件中的重要新聞點，按新聞點將政策文件進行拆分報道。以政府工作報告為例，記者會對報告中的每條政策，甚至將一條政策再次拆分后進行報道。如何提取、何為重要新聞點自然由媒體決定。媒體會根據(jù)自己的判斷和實際需求對政府提供的信息進行選擇性的報道，而媒體選擇的過程就是影響政府議程設(shè)置的過程。在多元化媒體環(huán)境下，網(wǎng)媒在媒體議程設(shè)置中的作用越來越大。雖然網(wǎng)媒對公開信息的發(fā)布時間基本都早于紙媒，但在沒有人把關(guān)的情況下，網(wǎng)媒所報道的信息的準確度無法把控。2013年“兩會”期間，媒體報道的一則住房公積金即將入市的消息，引發(fā)人們的關(guān)注。文章發(fā)出后不少媒體人發(fā)文稱養(yǎng)老基金和住房公積金是百姓的養(yǎng)老錢，這部分錢入市應(yīng)謹慎。隨后《中國證券報》記者向證監(jiān)會相關(guān)負責人求證，該負責人表示，并不是所有的養(yǎng)老基金和住房公積金都會投資股市。

(四)媒體部分議題在政府議題中或得到回應(yīng)或缺席

本文研究發(fā)現(xiàn)，媒體議程設(shè)置有時會領(lǐng)先于政府議程設(shè)置。比如2013年“兩會”期間，媒體對“高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老困境”進行了集中報道。2014年政府便明確指出將建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。2013年媒體對“養(yǎng)老雙軌制”進行了集中報道，2014年政府工作報告中便指出要改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，改革“雙軌制”。2014年媒體發(fā)現(xiàn)居民養(yǎng)老待遇標準4年未上調(diào)這一問題，2015年政府工作報告中便提出將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準統(tǒng)一由55元提高到70元。

同樣可以發(fā)現(xiàn)，媒體對政府議程的設(shè)置有一定的影響力。媒體在“兩會”期間集中報道的問題都會在“兩會”期間得到官方的回應(yīng)。例如媒體在“兩會”前期提出的養(yǎng)老金存在缺口、中國養(yǎng)老指標不達標等觀點在“兩會”的部長通道和人社部新聞發(fā)布會上均被反復(fù)提及，相關(guān)行政人員和專家也就相關(guān)問題進行了詳細的解釋說明。但有些問題，雖然媒體在“兩會”中做了集中報道，但并沒有得到政府的關(guān)注。比如2013年媒體集中報道的“80后至少儲蓄223萬才夠基本養(yǎng)老”。

余 論

綜上所述，通過對2013—2016年“兩會”期間養(yǎng)老議題的比較研究發(fā)現(xiàn)，就政府議程自身而言，會出現(xiàn)前后編目重疊的現(xiàn)象。而媒介議程設(shè)置與政府議程設(shè)置之間呈現(xiàn)出多元化的動態(tài)關(guān)系。一方面，政府議程并未在媒介議程中得到完整呈現(xiàn)，媒介議程會選擇性地回應(yīng)、變異某些政府議題，甚至對有些議題“視而不見”。在媒介化社會中，研究政府議程與媒介議程之間的動態(tài)關(guān)系，可以引起思考的問題有：一是政府議程設(shè)置的反轉(zhuǎn)和重復(fù)現(xiàn)象是如何發(fā)生的？其背后的原因是什么？二是媒介議程對政府議程的選擇在何種程度上“脫離”政府議程的設(shè)置，進而進入一種“自說自話”的狀態(tài)？三是政府議程對媒介議程的不回應(yīng)或者忽視，又在何種程度上混淆政府信息公開與媒介信息報道之間的關(guān)聯(lián)點，從而使政府議程與媒介議程在雙重意義上失去公眾的信任呢？四是在媒介議程與政府議程的關(guān)系中，公眾通過社會化媒體所形成的公眾議程與二者之間是什么關(guān)系呢？ 上述幾個問題，本文中雖然有所涉及，但并未作為核心問題，期待這些問題在未來的研究中得到修正、補充和深入。

本文的局限性在于：首先，本研究的方法存在局限性。由于本文的1，144個樣本均選自鳳凰網(wǎng)新聞后臺，由于鳳凰網(wǎng)簽約媒體有限，抓取的新聞不能涵蓋全部媒體，這可能會影響分析結(jié)果。其次，本文將媒體的新聞報道作為媒體議程設(shè)置的表現(xiàn)，但媒體議程設(shè)置的過程會受到諸多因素的影響。比如，2016年政府工作報告中“繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金標準”的政策在四年來(2013—2016)首次受到了媒體的關(guān)注。為什么四年以來，唯獨在2016年該政策被媒體集中報道呢？仔細觀察相關(guān)媒體對此政策的報道可以發(fā)現(xiàn)：2013—2016年，每年政府工作報告中都有“提高退休人員基本養(yǎng)老金標準”的政策，2013—2015年退休人員基本養(yǎng)老金漲幅均為10%，而2016年政府工作報告中并未提及養(yǎng)老金的具體漲幅，只做了“繼續(xù)提高”的描述。查閱當年政府預(yù)算報告發(fā)現(xiàn)，2016年退休人員基本養(yǎng)老金漲幅降至6.5%。政府工作報告公布后，網(wǎng)媒最先發(fā)現(xiàn)了這個問題，并對“養(yǎng)老金漲幅重回個位”進行了相關(guān)報道。但觀察媒體前后報道，新聞標題中突出的并不是“漲幅下降”，而是退休金“十二連漲”。多數(shù)紙媒對其進行了正面報道。網(wǎng)媒在報道初期對其的負面報道很多，但后期基本是轉(zhuǎn)載紙媒的正面新聞。一般來說，公眾對負面新聞的關(guān)注度都很高，因為負面消息更能迎合公眾好奇心理和社會要求。但傳統(tǒng)媒體仍然放棄了高閱讀量，轉(zhuǎn)而報道正面消息。以黨報黨刊、電臺、電視臺為主體的傳統(tǒng)媒體是黨的重要思想輿論陣地，傳統(tǒng)媒體擔負的社會責任比網(wǎng)絡(luò)媒體更大，筆者在分析中未考慮影響媒體議程設(shè)置的變量，這對分析結(jié)果也會造成一定的影響。

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Response，Absence，AmplificationandAberrance：AStudyontheRelationshipbetweenGovernmentAgendaandMediaAgenda—Based on the Topic of the analysis of pension during 2013—2016 “NPC and CPPCC”

Li Hongyan & Ge Yao

The core assumption of the agenda setting theory is that the media agenda affect the public agenda，but there also has been an important transfer between the government agenda and the media agenda.The agenda setting theory has been changed under the diversified media environment.The author sets the agenda of the government and the media as the research object during “NPC and CPPCC”.Based on the 1,144 news of 73 media from ifeng.com，this article analyzes relationship between the agenda of the government and the media，and shows that there are four kinds of interactive mode between the government and the media agenda setting under the new media environment.The government sets the agenda by using media as a tool.The government is an important source of news media agenda setting，and they influence each other.

agenda setting,media agenda,government agenda,NPC and CPPCC

* 李紅艷，博士，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博導(dǎo)，主要研究方向：傳播與社會發(fā)展、公共管理與社會變遷。 葛瑤，碩士，鳳凰網(wǎng)財經(jīng)編輯。主要研究方向：媒介與社會發(fā)展。