◎ 周 沖

政府、媒體與公民：應急傳播及其主體關系研究

◎ 周 沖*

我國當前正處在突發(fā)事件的高發(fā)期，突發(fā)事件的形成原因復雜，同時充滿了不確定性，在這一前提下，應急傳播制度的構建已提上日程。而任何制度的構建和創(chuàng)新，都需以明確、合法的權利與義務邊界為基礎。本文通過圍繞應急傳播概念等基本理論問題進行深入研究，找準應急傳播的產(chǎn)生源頭、傳播模式和規(guī)制方式。尤其是在理論層面上確定應急傳播制度中的權利與義務主體，主要包括政府、媒體與公民，以及它們之間權責關系的界定，為未來國家應急傳播的制度構建和體系運行提供基本的指導思路和原則方向。

應急傳播，主體，權利，義務，法律關系

一、應急傳播的概念界定及其基礎理論

應急傳播相關概念的內涵、外延界定直接決定了理論研究的基本方向和范疇定位，因此有必要先對相關概念等基礎理論問題進行研究與梳理。

(一)突發(fā)事件應對范疇下的應急傳播

近些年來，伴隨自然災害、公共安全事件等突發(fā)性公共事件的頻繁發(fā)生，關于應急傳播的研究開始逐漸增多，基于研究視角的不同，主要細分為以下幾個領域：

一是新聞傳播學維度。該領域多從媒介尤其是大眾傳播媒介視角切入，將應急傳播視為一種特殊的傳播形式，并運用傳播學原理和研究方法，從媒介、受眾、手段、效果等方面開展研究。比如江作蘇在《社會轉型背景下的應急傳播研究》一書中，就從應急傳播著手，探討傳播理念與機制的變化，并對相應的社會心理反應作了深入剖析。還有一些來自新聞業(yè)界的研究人員，比如楊靜、王仕林的《提升地方廣電媒體應急傳播能力初探》一文就對廣電媒體在突發(fā)事件應對中的角色進行了定位，而陶然在《從災害報道看公共危機中廣播的應急傳播力》一文中則著重論述了突發(fā)事件中廣播在議程設置、輿論引導等方面發(fā)揮作用的機制與原理。

二是行政學或法學維度。該領域學者多將應急傳播視為應急管理下的細分領域，強調對突發(fā)事件或危機的應對，突出對政府行政應急權的制衡以及制度構建。還有一些文章從政府角度切入，通過專門案例分析探討當前應對突發(fā)事件過程中，應急傳播機制中存在的問題、原因及對策建議，比如徐占品的《災害事件中的政府應急傳播研究——以河北邢臺“7·19”洪災為例》，陳鶴、韓金成、王建成聯(lián)合撰寫的《重大突發(fā)事件中公安政務微信應急傳播研究——以昆明暴恐事件為例》等文章。

三是公共關系學維度。該領域多受“危機公關”理論影響，將應急傳播視為“應急公關”，并從公共關系學理論出發(fā)，研究討論大到國家，小到企業(yè)組織，面對危機時如何通過應急傳播提升組織話語權和軟實力。比如周敏在《論應急傳播與國家軟實力的提升》一文中，就將“應急傳播”定義為 “在突發(fā)事件或公共危機事件發(fā)生發(fā)展的過程中，媒體與政府、組織、公眾之間的信息傳播與交流溝通過程”(周敏，2012)。

整體上說，將應急傳播作為一個系統(tǒng)進行研究，無論是傳播學還是法學領域，目前在我國都還沒有引起人們足夠的重視。不同學科的側重點差異較大，缺乏統(tǒng)一整合和針對性研究，且相關研究成果多是業(yè)界的建議對策或者案例總結，大都從政府與媒體角度出發(fā)，以解決行政管理和媒體報道過程中的實際問題為目的，角度單一。同時又缺乏理論深度，相關文章并沒有清晰地界定應急廣播本身所涉及的概念、性質、對象等基本問題，經(jīng)常出現(xiàn)應急傳播、應急廣播與危機傳播等概念的混用，更不用說成體系的深入研究。而在實踐中，目前在整體應急機制中，作為突發(fā)事件應對體系下的重要組成部分，我國對于應急傳播的投入還遠遠不夠，更不用說上升到立法層次，不過這也從側面印證了引入應急傳播概念的必要性。

從結構上講，“應急傳播”概念包括兩個關鍵詞：一是應急，二是傳播。

前者明確了應急傳播的定位。其中的“急”，就是我們所說的“突發(fā)事件”或者“突發(fā)公共事件”，英文中對應的詞是“emergency”或者“public emergency ”?！巴话l(fā)事件”(或者“突發(fā)公共事件”)在我國是正式的法律概念，在《人民警察法》《藥品管理法》《政府信息公開條例》以及各種規(guī)章、規(guī)范性法律文件中多次出現(xiàn)。2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》，則首次明確了“突發(fā)事件”的定義，即“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。

《突發(fā)事件應對法》以及國務院2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》還針對突發(fā)事件應對中的信息發(fā)布(傳播)進行了詳細規(guī)定，這實際上也從法律上將應急傳播與一般的傳播活動區(qū)別開來：應急傳播屬于突發(fā)事件應對的下位概念。突發(fā)事件的應對是一個綜合性體系，包括事前預案、事中決策、事后救濟以及對社會、市場、公眾、輿論等方方面面的規(guī)制，而在媒介技術迅速發(fā)展的信息社會，應急傳播為整體應急管理而服務，相關研究范疇貫穿于突發(fā)事件應對過程中的信息搜集、分析、處理以及溝通傳播等各個環(huán)節(jié)，并成為決定應對成敗的關鍵之一。

后者則界定了應急傳播的性質。應急傳播是一種特殊的傳播行為，但其本質上仍然屬于傳播范疇，包括以各種傳播媒介為平臺進行的傳播活動，也包括人際、組織層面進行的溝通。其中，大眾傳播媒介在應急傳播活動中處于核心地位，起到上傳下達的作用。

綜合以上兩個方面，大致可將“應急傳播”概念定義為“貫穿于突發(fā)事件應對各個環(huán)節(jié)中，并存在于政府、組織及公眾之間，用于信息搜集、分析、處理以及溝通等的傳播活動”。按照突發(fā)事件的周期順序，應急傳播主要包括：(1)突發(fā)事件相關信息源的采集、上報和匯總；(2)相關主體借助新聞發(fā)布制度進行快速回應；(3)政府自身采取相應應急措施并通過對媒體、其他社會組織信息的協(xié)調、干預，實現(xiàn)信息公開；(4)在突發(fā)事件結束后，對相關傳播活動進行分析，并通過一定的傳播手段，進行宣傳教育，消除負面影響等。

(二)應急傳播與危機傳播

目前學界中類似應急傳播概念研究較多的就是危機傳播。危機傳播是外來概念。所謂“危機”，是“一種潛在可能發(fā)生的重大事件，它會對組織、公司、工業(yè)及其顧客、產(chǎn)品、服務和名譽造成諸多負面的影響”(凱瑟琳·弗恩-班克斯，2013：2)。應急傳播是突發(fā)事件應對的下位概念，而“危機傳播”中的“危機”則與它有很大不同，這也從根本上導致應急傳播與危機傳播在內涵和外延上有諸多不同，不宜混用。

第一，誘因不同。應急傳播的產(chǎn)生前提是突發(fā)事件，具有突發(fā)性、公共性、危害性、不確定性等特征，這就與私人領域的突發(fā)性事件區(qū)別開來，也與危機傳播中的“危機”有明顯不同。危機傳播中的“危機”或者“危機事件”，不是一概具有突然性，有些是由于長期積累而存在的一種風險。而且這種危機帶來的危害程度比較高、范疇比較廣，既可以大到對國家安全、 社會公共秩序、 公民的生命和財產(chǎn)安全構成重大威脅，也可以小到只是侵害了某個組織的具體利益，從外延上講要比應急傳播大些，而這也就決定了危機事件的非公共性特征。目前有的研究成果在討論危機傳播時往往將其直接等同于我國法律上關于“突發(fā)事件應對過程中信息發(fā)布與傳播”的規(guī)定，這是不正確的。

第二，對象不同。無論是應急傳播還是危機傳播，涉及傳播活動的主體眾多，包括政府、媒體、社會組織及公民個人等，但二者的側重點并不相同。在應急傳播中，政府無疑處于核心地位，憑借行政組織優(yōu)勢和國家強制力，并整合其他主體資源，依法對整個傳播活動進行協(xié)調、干預甚至規(guī)制。在目前相關應急傳播的研究中，從行政管理的角度出發(fā)，探討各權利主體之間的關系以及傳播活動的規(guī)制是一個主要切入點，這也與政府在應急管理中的核心角色相對應。而危機傳播的框架結構更趨向于分散化和多元化，政府、企業(yè)及其他組織都可以成為傳播活動的主角，研究重點亦聚焦于傳播過程中的“傳者”環(huán)節(jié)，即組織自身的自主性、專業(yè)性等策略性問題，而媒介則起到了協(xié)調串聯(lián)的作用，這也與危機傳播的非公共性特性密切關聯(lián)。

第三，目標不同。應急傳播服務于應急管理的整體目標，即借助必要的傳播手段和路徑(應急傳播主要是對信息傳播路徑、內容的“收”與“放”)，以緩解、消除突發(fā)事件帶來的危害，維護國家、社會利益和公民的人身、財產(chǎn)安全。由此可以看出，維護國家、社會和公民等公共利益，而非傳播主體自身的利益，是應急傳播的最主要目標。至于由于應急傳播措施得當而帶來的比如政府公信力的提升等效果，則屬于副產(chǎn)品。而在西方話語體系中，“危機傳播”中的“危機”通常是指組織危機，其主要目的在于幫助組織有效傳遞信息，解決不同情境下的利益沖突問題，維護組織自身的利益，這些利益有可能與公共利益相關，也有可能沒有聯(lián)系，旨在通過傳播活動恢復自身名譽，維持、鞏固傳播者與其他相關主體的關系，公關色彩更為濃重。

(三)應急傳播與應急廣播

在各種媒介手段中，廣播在突發(fā)事件應對過程發(fā)揮了重要作用。比如在2008年雨雪冰凍災害、汶川地震等自然災害中，受災當?shù)赝ㄓ嵵袛?，各種媒介手段幾近無效，廣播記者卻克服了地理和技術環(huán)境的困難，進入災區(qū)進行報道。之后中央及災區(qū)各級廣播電臺也啟動了應急預案，展開大規(guī)模的宣傳報道，對于普及抗震救災知識、穩(wěn)定災區(qū)群眾情緒發(fā)揮了重要作用。廣播在突發(fā)事件應對過程中的特殊作用，逐漸受到黨和國家決策層的重視，應急廣播的概念也開始在各種官方文件中出現(xiàn)。

2011年3月，國家應急廣播體系建設被納入《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》文化事業(yè)重點工程，隨后又被列入《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中的傳播體系建設工程。2011年10月，黨的十七屆六中全會明確提出“建立統(tǒng)一聯(lián)動、安全可靠的國家應急廣播體系”的要求。2012年12月，中央人民廣播電臺國家應急廣播中心成立，開始根據(jù)《國家應急廣播工程建設方案》全方位推進國家應急廣播體系建設工作，地方各廣播電臺也紛紛制訂自己的應急預案，甚至推出應急頻率，這些都逐漸成為中央及各地方政府應急管理的重要組成部分。2013年4月22日，國家應急廣播在四川蘆山地震震中，首次以“國家應急廣播”為呼號，對受災民眾定向廣播，對促進問題的解決、穩(wěn)定災區(qū)的局面、平復民眾的情緒起到了重要作用?？梢哉f，廣播與應急，具有一種天然的契合性。

第一，高時效性。突發(fā)事件的突發(fā)特性對于信息時效性要求甚高，尤其是“在現(xiàn)代傳播科技下，壟斷信道已不可能，只能盡快發(fā)布信息，先聲奪人，避免負面信息先入為主”(魏永征，2016：102)。而廣播節(jié)目生產(chǎn)周期短、成本低，這些都為應急傳播的及時性提供了保障。

第二，廣覆蓋性。廣播以無線電波為載體，在突發(fā)事件發(fā)生時，廣播是受物理因素制約最少的電子媒介，并且無論是從受者還是傳者的角度來看，廣播傳送、終端設備都是可攜帶性最強的。這也為應急廣播通過點對多模式提供最大范圍的應急信息提供了可能性。同時，各廣播電臺通過多頻率、不間斷甚至并機聯(lián)播的形式，也進一步擴大了廣播作為應急信息傳播媒介的覆蓋范圍。

第三，低成本性。與其他電子媒介技術相比，廣播在總體投入、信息采集、終端維護等方面的成本都不高，并且與低成本形成對比的是，由于技術發(fā)展比較成熟、系統(tǒng)結構簡單等，廣播系統(tǒng)的穩(wěn)定性、安全性卻很高，這無疑又大大擴展了其高時效、廣覆蓋等優(yōu)勢。

第四，易受控性。言論具有天然的張力，而媒介對于信息的追求，也保持著一種原始的沖動。在很多情況下，突發(fā)事件中的人們在面對不加規(guī)制的海量信息供給時，反而會不知所措，并使其心理上的不確定因素增加。這時候，通過對媒介的控制實現(xiàn)對信息的適當干預和過濾，就顯得十分必要。而在各種傳播媒介中，廣播最為可控，一方面是出于我國廣播電視的體制原因，另一方面是因為廣播系統(tǒng)本身具有封閉特性。

以上四點，凸顯了廣播與應急的天然契合以及其在整個應急傳播體系中的重要作用。當然，伴隨新媒體的快速發(fā)展，尤其是第四代移動通訊技術(4G)的發(fā)展和智能手機的普及，網(wǎng)絡也成為應急廣播體系中的重要組成部分。2013年12月，國家應急廣播社區(qū)網(wǎng)站正式上線。該網(wǎng)站著眼于平戰(zhàn)結合、社區(qū)互助，凸顯了應急特色與功能，利用多媒體架構來呈現(xiàn)。在內容上整合權威信息源，加大新聞信息量，實現(xiàn)信息地域定制化推送；在設計上加強圖片視頻多媒體的體現(xiàn)力度；在功能上全面完善尋人、求助、身邊的事、應急游戲等。

二、應急傳播的特殊規(guī)律與價值

應急傳播是一種特殊的傳播形式。從內容上說，應急傳播的“管理性”決定了政府及其控制行為在應急傳播中占據(jù)絕對大的篇幅。就像維納所認為的那樣，“傳播與控制是一個過程，要使這個社會更加有序，必須隨時獲得信息反饋，即時作出調整，適應新的變化，更好地執(zhí)行控制者的命令”(劉海龍，2008：11)。具體來說，應急傳播的特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個環(huán)節(jié)。

(一)信息的多元收集與集中發(fā)布

風險社會中，民以信息為安定之源，安定之源又在于權威信息，而權威信息主要就來自政府的信息渠道。政府要保證自己在應急信息系統(tǒng)的權威地位，并制定科學的決策與管理措施，首先就要建立一套多元化、全方位、立體的信息收集、反饋體系。其中政府居于“棋手”地位，而媒體與公眾則更多地扮演“棋子”角色，比如各種專職或兼職的信息報告員制度，解決信息收集的“最后一公里”問題，確保隨時隨地將事件信息及各方面的反饋情況通過一定渠道傳輸至政府。

相較于多元化的信息收集與反饋渠道，應急傳播系統(tǒng)中的政府信息發(fā)布，則呈現(xiàn)出相對統(tǒng)一化、集中化的特點。《北京市突發(fā)事件預警信息發(fā)布管理暫行辦法》就明確要求建立突發(fā)事件預警信息統(tǒng)一發(fā)布制度，由氣象部門組建市和區(qū)縣突發(fā)事件預警信息發(fā)布中心，負責本市各類突發(fā)事件預警信息的統(tǒng)一發(fā)布工作，其他組織和個人不得擅自對外發(fā)布預警信息。信息發(fā)布的統(tǒng)一化趨勢實際上是突發(fā)事件語境下行政權力集中化的一種體現(xiàn)，一元化的傳播路徑能夠最大程度地排除不實信息的干擾，降低信息傳播的不確定性，提高行政效率，維護政府的權威性。

(二)政府對信息的公開與規(guī)制

當突發(fā)事件發(fā)生時，人們往往會期望獲取更多關于危機事件的知識和信息，以尋求群體保護和心理慰藉。但是由于自然災害等客觀因素導致信息溝通中斷，或者因為有意隱瞞或故意夸大等主觀因素導致缺乏有效、適當?shù)男畔鞑ヅc溝通，就很容易使公眾對外界的認識產(chǎn)生不確定性和模糊性，引起公眾心理的恐慌、質疑甚至指責，從而導致更嚴重的社會秩序混亂。而這時候，政府作為應急決策者、管理者，對其所掌握的信息進行充分公開，其意義不言而喻。

我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定，突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況，應當進行信息公開。應急傳播中的信息公開，實際上是行政公開原則在應急領域的一種延續(xù)，也可以看作是對公民知情權、參與權的一種保障。

“信息公開是一座橋梁，它一端連著公民的知情權，另一端連接著希望、信心和秘密?！?侯曉蕾，2012：129)一般情況下，政府公開信息的充分程度，與公眾心理不確定性的降低及應急傳播能否獲得良好效果，確實是正相關關系。但這并不意味著信息公開就是絕對公開。言論具有天然的張力，是一把雙刃劍，它既有助于危機事件的解決，也可以加速危機事件的蔓延。面對突發(fā)事件，人們往往會出于自我保護的本能和趨利避害的心理，主動索取與關注來自各種渠道有關突發(fā)事件的信息。這時候，生硬套用信息公開程序，過分傳播一些不適宜公開披露的信息反而會加劇公眾的恐慌心理，導致人們的心理及行為與應急傳播的目的發(fā)生偏差，甚至導致社會秩序的惡化，變局部危機為全面危機。

從依法行政的角度來說，信息公開與信息規(guī)制是一對既密不可分又充滿矛盾的概念，政府對信息規(guī)制的管制程度，決定了信息公開的程度。突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展迅速而復雜，其可能帶來的危害也充滿了不確定性，使得公眾瞬間陷入心理恐慌中，更何況媒體的信息傳播水平和范圍亦參差不齊，這都會直接影響到公眾對危機事件的知曉程度以及政府或組織對危機事件處理的進程。至于那些涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息，為滿足公眾的知情權而犧牲上述合法利益，其本身就是違犯法律的。為此，政府有必要在保障媒體話語權的基礎上，依照公共利益原則，對媒體進行規(guī)范與引導。

(三)議程設置中的輿論監(jiān)督與引導

應急傳播中的議程設置就是媒體使突發(fā)事件及其解決方案獲取或失去公眾和政府注意力的過程，把突發(fā)事件中值得關注的重要問題傳遞到政府和公眾面前，引導公共情緒的緩解和集體理性的回歸。一般來說，它遵循著這樣一個模式，“媒體議程影響公眾議程，后者反過來又影響政策議程”(羅杰斯，2002：249)。

在應急體系中，政府處于決策者地位，媒體的報道不會直接改變決策，但是媒體對焦點事件的密切關注，將自己關心的問題放大，能夠對公眾和政府產(chǎn)生重要影響，并促使它們進行改變和調整。這就為媒體議程設置功能的發(fā)揮提供了更為廣闊的舞臺，也使得媒體在與政府、公眾的博弈過程中掌握了一定的主動權。

議程設置描繪了輿論在公共社會中如何發(fā)揮作用的完整過程，其制度設計本身就暗含了大眾媒體的議程設置功能。媒體通過對焦點事件的關注和引導，最大程度地促使政府和公眾對不可預測性事件做出及時反應，推動公共政策的調整，并避免決策者對信息的有意過濾。這實際上是媒介力量的一種體現(xiàn)，我們有時候會通俗地將其稱為“輿論監(jiān)督”。但這并不意味著政府與媒體的對立關系。事實上，政府與媒體的合作關系在應急傳播中反而得到了更多的強調。從政府的角度來看，相較于輿論監(jiān)督，應急過程中的“輿論引導”更值得決策者關注。

輿論引導本身也是一個議程設置的過程。在我國，黨和政府早已充分認識到媒體在反映、傳播、影響、引導輿論過程中的巨大作用，并賦予其作為“耳目喉舌”發(fā)揮輿論導向功能的職責。在現(xiàn)代社會背景下，媒體有必要在深入理解應急傳播基本規(guī)律的基礎上，把握新聞“真實性”的實質，遵循“整體傳播”原則。整體傳播并不是不允許負面信息的傳播，而是要求從應急傳播的整體出發(fā)，協(xié)調各方關系，實現(xiàn)不同輿論場的良性互動。

三、應急傳播中的法律主體

在法律視角下，應急傳播的法制化過程，本質上是不同利益主體間權利、義務關系的重新調整與確定。而要界定權利與義務的關系，首先要弄清是誰的權利、誰的義務，即法律主體?；谕话l(fā)事件的公共危害特性，應急傳播過程中所涉及的利益主體眾多，包括政府、公民、媒體組織、軍隊、學校以及其他社會組織等。這其中，政府、公民與媒體，貫穿于應急傳播從信息發(fā)布、傳播到接收、反饋的完整過程，在突發(fā)事件應對中它們所涉及的利益又最為緊密，是應急傳播法制化的核心主體，它們之間權利、義務關系及其邊界界定，決定了應急傳播制度構建的主要規(guī)則和基本走向。

(一)政府

“突發(fā)事件的公共性注定了與其匹配的防治機制必然表現(xiàn)出強烈的公共性，而在現(xiàn)代公共治理體系中，政府主導的公共行政無疑居于核心地位?！?馬懷德，2010：18)相較于媒介組織和公民個體，對突發(fā)事件的應對與防控已經(jīng)成為政府的一項重要職能，包括信息收集、公布、規(guī)制以及善后工作中的信息整合等，其依據(jù)來源于行政應急權。當公共性突發(fā)事件等條件形成時，政府經(jīng)法律特殊授權，在一定限度的時空范圍內，能夠超越日常狀態(tài)下的權限與程序，獲得形式上更為集中、廣泛、主動的行政應急權，以提高應對突發(fā)事件的行政效率。

當然，探索政府在應急傳播中的引導作用，還要處理好中央政府與地方政府的關系。在應急傳播中，中央政府多從維護整個社會利益及國家形象的角度出發(fā)，而地方政府則更關注地方利益和官員政績。如何協(xié)調好二者之間的利益關系，對于應急傳播制度的統(tǒng)一構建具有重要作用。

(二)公民

長期以來，針對突發(fā)事件的信息傳播研究，大多將研究重點放在了政府與媒體上，卻忽略了另外一個主體，即應急傳播的受眾——公民在信息傳播領域中的重要作用。尤其是在Web2.0時代，傳播模式已經(jīng)完成了從“傳者為中心”向“受者為中心”的轉型，公民個體的主導作用逐漸顯現(xiàn)。

政府和專業(yè)媒體在應急傳播過程中的重要作用毋庸置疑，但這并不意味著公眾只能作為信息傳播的收受對象存在：首先，公民有權通過對自身權益的讓渡、保護或主張，以應對行政應急權的擴張，并以輿論監(jiān)督的方式對政府和媒介組織進行限制；其次，伴隨著新媒體的快速發(fā)展，越來越多的公民個體參與到信息生產(chǎn)與傳播的過程中來，在媒介接觸上有了更大的選擇空間，甚至有意或無意地設置輿論議程，引導媒體或政府最終關注公眾所關注的議題。尤其是在社交媒體時代，內容的聚合消解了政府與媒體在信源、信道上的壟斷優(yōu)勢，公民主張權益的能力得到了迅速提升。

在應急傳播法制化過程中，知情權是公民最重要的一項權利。由于突發(fā)事件與公眾自身的人身、財產(chǎn)安全密切相關，當危險來臨時，強烈的信息需求驅使公眾從最初不知所措的心理恐慌轉為積極主動地通過各種途徑獲取有關公共危機的信息。此外，知情權還與信息公開關聯(lián)密切，或者說，正是因為公民知情權外延的不斷拓展，信息公開作為一種責任才被上升到法律層面。

(三)媒體

風險社會亦是高度媒介化的社會。這其中，大眾傳播居于核心地位，而承擔大眾傳播職能的則是具有組織性的專業(yè)媒體，一般包括通訊社、報社、廣播電臺、電視臺等，如今還包括它們創(chuàng)設的各種新媒體，以及以傳播新聞為主旨的商業(yè)網(wǎng)站。尤其是在我國，黨報黨刊、廣播電視等還肩負著黨和國家耳目喉舌的政治責任和社會責任，與公權力關系更為緊密，這一方面有利于媒體在應對突發(fā)事件過程中與管理者默契配合，保證信息傳播的流暢，比如發(fā)布決策者認為應該公布的信息，并動員大眾擁護和支持決策者的各項決定；但另一方面，也為不同言論(尤其是不利于決策者的負面言論)的傳播以及兩者之間的權利(力)劃分提出了挑戰(zhàn)，如果得以協(xié)調，無疑對于未來捋順關系和構建制度會起到重要作用。

盡管在新媒體時代，伴隨技術進步和信息傳播成本的下降，人人都有麥克風，專業(yè)傳媒組織對信息源及傳播的壟斷地位似乎在逐漸消解，新聞生產(chǎn)主體正在經(jīng)歷從“一元職業(yè)傳播主體到三元公共化傳播主體(職業(yè)新聞傳播主體，民眾個體傳播主體與非職業(yè)、非個人的傳播主體)”的變化(楊保軍、涂凌波，2014)。但是在突發(fā)事件語境下，專業(yè)媒體的權威性、專業(yè)度、組織力、覆蓋面等優(yōu)勢將更加突出。

四、法律主體之間的權責邊界

應急傳播將政府、媒體、公民三者緊密地聯(lián)系在一起，三者各自獨立發(fā)揮作用，同時又相互影響、相互制衡。研究三者之間的博弈關系，明確劃分他們之間的權責界限，對于建立起三者之間的良性互動機制，妥善應對突發(fā)事件，具有重要意義。

(一)政府與公民之間的權責界限

在突發(fā)事件發(fā)生時，政府出于保障公共利益的需要，勢必突破一般狀態(tài)下的權責邊界，通常表現(xiàn)為政府權力的擴張和公民權利的克減?？紤]到政府在應急傳播中扮演的核心角色以及公權力的強制性因素，在界定政府與公民之間的權利義務關系時，宜從限制政府的行政權力著手，不在政府權力范疇之內的，都應當是公民權利的“地盤”。一般來說，應急條件下的行政權力的行使應遵循以下幾個限制性原則：

一是法定原則。前文曾經(jīng)說過，行政應急權是為應對突發(fā)事件而形成的一種超越正常權責界限的權力，但這并非意味著政府就可以隨意依據(jù)行政應急權干預應急傳播活動，其必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權的一整套規(guī)則和原則辦事。而作為更為集中、廣泛、主動的一種行政權力，無論是行政應急權的取得還是行使，政府都需要有法律的授權，并嚴格遵循法律保留原則，只要未經(jīng)法律授權或者未履行相應的法律程序，政府就無權不公開應該公開的信息或者無權去干預正常的信息傳播過程，這就是所謂的法定原則。

二是集中原則。在應急傳播語境下，行政應急權的集中首先體現(xiàn)在對信息傳播路徑的集中規(guī)制上。多元化的傳播路徑雖然能夠保證信息的充分傳播，滿足公民的知情權，但這里所知的“情”可能會有所偏差甚至是“虛情”。為了盡可能降低公眾的不安情緒，降低信息傳播的不確定性，避免出現(xiàn)因海量信息導致的“負效應”，對于信息的收集、傳播和反饋路徑，有必要統(tǒng)一出入口。我國的《突發(fā)事件應對法》第37條就明確規(guī)定：“國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)?！贝送?，集中原則還體現(xiàn)在政府內部的權力分配上，信息傳播的規(guī)制權或者發(fā)布權也呈現(xiàn)出了“集中統(tǒng)一”的趨勢，從“言出多門”轉變?yōu)椤把猿鲆婚T”，在提高信息傳播準確性的同時，也減少了對公民知情權的干擾甚至是誤傷。

三是公共利益原則?！靶姓睓嗟姆ㄖ蔚恼斝詮娬{的是作為整體的行政應急權行使過程中所維護和形成的社會秩序類型的法治的正當性。”(劉楊，2008：63)這里的社會秩序和法治的正當性，實際上都明確了在應急過程中政府權力所能夠擴張的基礎和底線，即政府對信息的規(guī)制及對公民知情權的限制必須以維護社會正當秩序等公共利益為前提。行政應急權本身就是為維護公共利益而設立的，這就要求政府在行使行政應急權進行信息規(guī)制時必須以公共利益為原則，以防備行政權力被濫用的風險。比如在很多案例中，一些行政管理部門以維護社會穩(wěn)定為名瞞報預警信息，侵犯公民知情權，最終喪失避險良機。

應急傳播語境下政府與公民的博弈是一種“變和博弈”，強調各方通過策略的選擇使自己的利益最大化，以實現(xiàn)集體理性前提下的 “共贏”(當然如果處理不好也會導致“共虧”)。無論是公權力機構還是公民個體，它們在尋求信息最佳傳播方式、維護公共利益、提高社會效益等方面有著高度的一致性。在這一過程中，政府權力的擴張和公民權利的克減是必要的，其來源于政府在應急管理中的絕對優(yōu)勢和現(xiàn)實需要。但“即使這種傾向性來自于現(xiàn)實的客觀需要，也必須維系在一定的合理限度之內，因為法律的精神在于實現(xiàn)公平”(韓大元、莫于川，2005：35)。這就需要設定底線予以限制，即法定是依據(jù)，集中是手段，公共利益是根本目的，以保障政府與公民在法律地位上的實質平等。

(二)政府與媒體之間的權責界限

目前我國媒體與政府的利益分界呈現(xiàn)出逐步清晰化的趨勢，這源于市場經(jīng)濟條件下媒介體制的改革與調整。在我國，絕大多數(shù)媒體都直接或間接地承擔著一定的政治與社會責任，但這并不能從根本上影響媒體在信息傳播中的獨立性作用的發(fā)揮。相較于政府與公眾的利益調整，在政府與媒體的權責關系界定中，合作因素更為突出。具體到應急傳播中，就是根據(jù)應對突發(fā)事件的不同需求程度，政府與媒體在“消極”與“積極”兩個極值之間選擇合作與規(guī)制。

消極之限強調政府對信息傳播內容、工具和渠道的規(guī)制，必須以消除突發(fā)事件所帶來的各種不確定性為目的，在形式上表現(xiàn)為“集中”。依據(jù)前文所述的法定、集中和公共利益原則，公權力機關依據(jù)法律授權行使行政應急權，對于媒體的新聞報道進行較之日常更為嚴格的管理與規(guī)范。

積極之限突出政府與媒體的“合作”：一方面，從成本管理與效率角度考慮，政府在信息收集、發(fā)布、傳播和接收反饋等層面上，需要運用各媒體業(yè)已成熟的組織框架和媒介手段，來不斷完善自己的應急傳播體系，同時在掌控議程設置主動權并實現(xiàn)輿論引導的過程中，保障與社會公眾的信息溝通與聯(lián)系；另一方面，政府也需要在爭取社會公眾對政府危機處理措施的理解、支持和主動配合的同時，發(fā)揮媒體和輿論的監(jiān)督作用，以不斷完善包括應急傳播在內的應急體系。

至于在兩極值之間規(guī)制或合作的具體程度，則應遵循“比例原則”或“適度原則”，即政府對媒體的規(guī)制或干預應當與其所面對的公共危機或者要實現(xiàn)的公共目的具有客觀的對稱性。除非不得已的情況，政府不得干預媒體報道的基本權利。對于媒體的輿論監(jiān)督報道，除非影響了突發(fā)事件的正常應對措施的實施，否則政府也不得以任何形式進行干預。并且突發(fā)事件本質上是暫時的，媒介規(guī)制行為只有在突發(fā)事件存續(xù)期間才有效。

(三)公民與媒體之間的權責界限

在突發(fā)事件狀態(tài)下，媒體作為政府與公眾之間的溝通橋梁，一方面承擔了配合政府維護社會秩序、保證信息有序傳播的職能，同時將公眾信息源中有傳播價值的信息反饋到政府；另一方面，又通過輿論監(jiān)督，盡可能促使政府及時、充分地公開信息，以滿足公眾的知情權。從這一方面說，媒體與公民之間的關系，同大于異，它們之間的價值指向，在很多情況下是同向的。

但是較之公民個體，政府與社會對媒體的賦權要豐富得多，旨在使其發(fā)揮好兩種功能：一是渠道，媒體像橋梁一樣，使政府與公眾能夠順暢溝通；二是平臺，不同權利主體均可以在媒體平臺上表達意見，進行協(xié)商。但無論是平臺還是渠道，媒體都需要從公共利益出發(fā)，承擔起“瞭望塔”與“解壓閥”的社會責任。相較之下，公眾因為階層、利益的不同而更為分散。在突發(fā)公共事件中，特別是突發(fā)群體性事件中，不同人的利益訴求雖然不同，但都希望自己的表達能夠被廣泛傳播，引起決策者、管理者的重視以解決問題，如果這時候權威信息“失語”，或者有所偏頗，就很容易形成錯誤的應急決策，這顯然與公共利益發(fā)生了偏離。從這一點也可以看出，在進行制度設計時，將媒體與公民在利益關系上進行適當?shù)那懈?，是非常必要的。一般來說，媒體與公眾的權利沖突的主要來源有二：

一是媒介話語權的失衡。受外部行政、經(jīng)濟等因素的影響，媒體很容易淪為“政府代言人”或“經(jīng)濟創(chuàng)收者”，更何況媒體本身就存在維護既存政治秩序和價值觀念的本能，這就會導致哈貝馬斯所說的“批判的公共性遭到操縱的公共性的排擠”(哈貝馬斯，1999：202)。無論是掩蓋事實的報道還是夸大事實的報道，這種“議程誤置”都會造成公眾的恐慌，權威聲音的缺失必然導致流言四起，從而加重了公共危機風險，最終受損的還是公共利益。而解決這一問題的關鍵，在于媒體自身獨立性的提升以及對公民權利的尊重。

二是自媒體對專業(yè)媒介組織的挑戰(zhàn)。新媒體技術推動了公民從“受者”到“傳者”的角色轉換。沒有把關人的原生態(tài)新聞，憑借更具平民視角與人文關懷的特點，對傳統(tǒng)媒體的應急報道模式提出了挑戰(zhàn)。對于媒體而言，面對這種挑戰(zhàn)，應致力于與公眾建立良好的互動，與其利用自身內容、渠道優(yōu)勢排斥公民新聞，倒不如允許、鼓勵、引導公眾參與到傳播過程中來，尤其是扮演傳播上游的“消息源”角色。

(四)新媒體條件下應急傳播的與時俱進

政府、媒體和公民構成了應急傳播體系中的核心主體要素。一般來說，按照掌握信息的情況，政府、媒體與公眾是一個逐層遞減的關系。相較于媒體與公眾，政府無論在“質”上還是“量”上，都占據(jù)著無可比擬的優(yōu)勢地位。這就決定了在應急傳播中，政府往往是擁有優(yōu)先行動權的一方，而媒體和公眾則在政府行動后，根據(jù)政策環(huán)境和社會環(huán)境選擇自己的最優(yōu)策略，并利用各自的輿論優(yōu)勢對政府施加影響。

但是在社會轉型與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的雙重主題下，現(xiàn)代傳播技術的進步賦予了公民個體更多的知情需要和更大的話語空間，三者對信息、信源、信道的控制力量發(fā)生了重要變化?！皞€人在新媒體傳播的兩端(發(fā)布者與接收端)都擔當了主力，傳統(tǒng)媒介治理模式中媒體、受眾與監(jiān)管者三者之間的界限不再明顯，而各種角色在重新選擇定位的過程中，往往會走向極端?！?展江、吳薇，2013：109)

這種角色和關系變化帶來的效果更為顯著，尤其是公民或者其他組織使用自媒體傳播信息，這是對政府和媒體權威性和公信力的挑戰(zhàn)。特別是在突發(fā)事件應對過程中，政府與傳統(tǒng)媒體受制度約束和業(yè)務慣性等因素的影響，往往過分注重“集中”而忽略了“效率”，從而在滿足公眾知情權方面存在缺憾，而互聯(lián)網(wǎng)尤其是社交媒體的便捷性、匿名性、多元性特點，恰恰滿足了公眾在突發(fā)事件中對“知情權”與“表達權”的迫切需求。從某種程度上說，新媒體的優(yōu)勢彌補了應急傳播體系的短板，但是在客觀上卻消解了政府、媒體的權威性與公信力，同時擠占了本就有限的公共資源，長遠看不利于國家對于突發(fā)事件的整體應急管理。而在主觀上，由于缺少“把關人”，新媒體也為良莠不齊的信息甚至非理性言論的大范圍傳播提供了空間，對事件或災情的過分渲染，甚至各種流言和謠言一旦擴散開來，必然使相關民眾產(chǎn)生焦慮情緒，加重社會的不穩(wěn)定性。

事實上，這種情況在近些年來的上海外灘踩踏事件、河北邢臺“7·19”洪災、昆明“7·21”公交車爆炸案、慶安火車站槍擊事件等一系列事件中都有所體現(xiàn)。以2015年天津“8·12”特別重大火災爆炸事故相關報道為例，相關政府部門、媒體在信息發(fā)布、應急報道、輿論管控方面有明顯不足之處，甚至一度陷入了“輿論危機”。

首先，新媒體的時效性優(yōu)勢彰顯無遺，事發(fā)地的傳統(tǒng)媒體陷入尷尬境地。在爆炸事故發(fā)生后一個小時內，相關信息尤其是視頻就在微博、微信等社交媒體平臺上迅速傳播開來，讓公眾第一時間了解了事故情況。接著外地媒體也紛紛入場，動用了官方微博、微信公眾號等社交媒體與公眾互動，迅速形成了輿論高潮。而天津本地媒體卻陷入了“失聲”狀態(tài)，這也引起了網(wǎng)絡輿論的不滿，有文章引用一篇題為《天津，一座沒有新聞的城市？》的舊文，質疑天津本地媒體的“不作為”。甚至有網(wǎng)友指出，在全球媒體聚焦天津爆炸事故時，天津電視臺竟在播放韓劇。受此輿論壓力，直到8月14日，天津本地媒體才開始對事故集中展開大規(guī)模報道，但是與網(wǎng)上的海量信息相比，傳統(tǒng)媒體在信息規(guī)模和時效方面都明顯落后。

其次，政府信息公開與發(fā)布存在不足之處，導致應急工作陷入被動局面。在事故發(fā)生之后，相關政府部門多次召開新聞發(fā)布會，公布事故相關信息。但是在前六次發(fā)布會上，發(fā)言人多次以“不清楚”“不掌握”“這要了解一下”等話語應對記者提問，甚至無語退場。從相關輿情分析結果來看，政府在每次的新聞發(fā)布會上的正面信息公開卻幾乎都導致了反向的次生輿情反應，并在網(wǎng)絡上持續(xù)發(fā)酵，最終導致政府公信力受損。

此外，海量信息難免會帶來各種情緒化聲音甚至不實謠言的蔓延，有人總結出爆炸事件發(fā)生24小時內產(chǎn)生的十大謠言：“天津人事變動”“天津市區(qū)空氣污染”“有害氣體擴散”“CNN記者在華報道被官方人員阻止并毆打”“8歲男孩需要RH陰性A型血”“微博尋人”“呼吁為血車讓路”“呼吁周邊人群趕緊去醫(yī)院檢查身體”“乙醚罐爆炸”“一小區(qū)全滅”。上述不實言論在網(wǎng)絡上持續(xù)發(fā)酵并被大量轉發(fā)。究其原因，官方并沒有對此進行即時、準確的回應，相關輿論管控也不夠及時，應負有不可推卸的責任。

可以說，無論國內還是國外，新媒體參與突發(fā)事件和災難報道已經(jīng)成為大勢所趨。但無論如何，在應急傳播中，行政力量的核心地位是無法改變的，也無需改變。對于政府而言，關鍵是要在應急傳播的管理與規(guī)制上與時俱進，若再像以前一樣禁止其他媒體傳播、獨占信息發(fā)布權，無論是理論上還是實踐上都是不可能的，也是不明智的。至于“刪帖”“封號”“斷網(wǎng)”等做法更應依法行使，慎重處置。

總體來說，“應急傳播制度建設，應當從平面走向立體，形成以黨報黨臺黨刊為核心、都市類媒體和網(wǎng)絡為廣泛覆蓋的組合”(江作蘇，2016：233)。其中關鍵是承認新媒體甚至是自媒體在信息收集上的補充作用，通過政府渠道或者媒體與其合作，并將其納入到應急傳播體系中來，去偽存真。與其與自媒體較量“誰能第一時間到現(xiàn)場”，不如把重點放在“誰能發(fā)布最準確、最權威的信息”上來。當然，對于那些危害國家安全和社會秩序、不利于突發(fā)事件應對的網(wǎng)絡謠言，依法采取措施也是必要的。

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Government，Media，andCitizens：ResearchonEmergencyCommunicationandRelationsbetweenItsLegalSubjects

Zhou Chong

Currently,China suffers from high rate of emergent incidents，while reasons for it are very complex to explain and full of uncertainties.In such a situation，researches on construction of emergent communication system are raised to the agenda.However,any construction and innovation of a particular system needs to be laid on a foundation of a clear and legitimate boundary of rights and obligations.Based on deep researches on basic theoretic problems on emergent communication，this paper aims to find theoretic sources，communication patterns and ways of regulations on emergent communication.It will specially focus on researches on legal subjects of rights and obligations of emergent communication from theoretic level，including government，media and citizens and their boundaries.This paper will provided basic ideas and principles for system construction and system operation for our country’s emergent communication in the future.

emergency communication，subject，rights，obligations，boundary

* 周沖，中央人民廣播電臺編輯、法律顧問，中國人民大學傳播學博士研究生，研究方向：傳播學、傳播法學。