陳銳

摘 要 就目前而言，我國(guó)雖然確立了環(huán)境公益訴訟制度，但是在確定環(huán)境公益訴訟主體資格范圍方面還存在一些缺陷，范圍狹窄、實(shí)踐性不強(qiáng)。因此，本文認(rèn)為借鑒國(guó)外的相關(guān)立法及實(shí)踐，完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟主體制度，應(yīng)立足于構(gòu)建多元主體范圍模式，明確規(guī)定公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察院以及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)等都可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 主體資格 經(jīng)驗(yàn)借鑒

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.335

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格的立法現(xiàn)狀

傳統(tǒng)民事訴訟法對(duì)于原告主體資格規(guī)定為原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，法院對(duì)原告進(jìn)行資格審查的主要內(nèi)容之一就是原告是否與本案有直接的利害關(guān)系，這種對(duì)于主體資格的限制導(dǎo)致許多環(huán)境公益訴訟案件無(wú)法得到解決?；诃h(huán)境污染的特殊性，有些環(huán)境侵權(quán)案件并不是侵犯的個(gè)人利益，而是侵犯的社會(huì)利益或者是國(guó)家利益。所以如果僅僅依靠傳統(tǒng)的原則對(duì)原告主體資格來(lái)進(jìn)行確定，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。 新《民事訴訟法》修改的亮點(diǎn)以及人們關(guān)注的重點(diǎn)之一就是公益訴訟，因?yàn)楣嬖V訟是一項(xiàng)全新的訴訟制度，它與一般民事訴訟有著許多不同之處。新《民事訴訟法》第五十五條對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了比較清晰的規(guī)定，即對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。所以它在某種程度上來(lái)說(shuō)標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的形成與發(fā)展。然而，從該條文的內(nèi)容來(lái)看，我們很難找到對(duì)于環(huán)境公益訴訟原告資格的具體明確的規(guī)定，確定標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，實(shí)踐性不強(qiáng)。單單從條文的字面含義來(lái)看，公民個(gè)人以及環(huán)保團(tuán)體沒(méi)有相應(yīng)的作為環(huán)境公益訴訟原告提起訴訟的權(quán)利。

依據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定，只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以將污染環(huán)境的行為人訴至人民法院。首先，對(duì)于條文中提到的“法律”沒(méi)有明確是什么法律，憲法還是法律？基本法還是單行法？成文法還是司法解釋？ 其次，對(duì)條文中的“機(jī)關(guān)”沒(méi)有進(jìn)一步明確是什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)，到底是國(guó)家機(jī)關(guān)還是非國(guó)家機(jī)關(guān)，如果兩者都可以的話，那么國(guó)家機(jī)關(guān)或者非國(guó)家機(jī)關(guān)中的什么部門來(lái)負(fù)責(zé)提起訴訟。

該條規(guī)定對(duì)“有關(guān)組織”的界定也含糊不清，社會(huì)團(tuán)體作為一種不以盈利為目的的社會(huì)組織，它具有訴訟主體資格是具有先例的，2008年環(huán)境保護(hù)審判庭在無(wú)錫市人民法院正式成立，同時(shí)，該法庭最早規(guī)定環(huán)保社團(tuán)組織可以以原告身份提起環(huán)境公益訴訟。 2015年正式實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體資格規(guī)定為：第一，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可以提起公益訴訟。該條款的限制性規(guī)定在相當(dāng)程度上減少了可以提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的范圍。

檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的相關(guān)工作最能代表整個(gè)社會(huì)以及廣大的人們的利益需求，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該而且可以成為提起環(huán)境公益訴訟的主體。但是，新《民事訴訟法》第五十五條卻沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，很明顯將有權(quán)提起訴訟的原告主體范圍限制的太窄。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能只能通過(guò)抗訴的方式行使，這樣就很難發(fā)揮其作用而不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)代表的是國(guó)家以及整個(gè)社會(huì)的公共利益，它擁有人力、財(cái)力、技術(shù)等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。值得注意的是，2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，2016年4月11日，徐州市中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理了全國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)直接提起的環(huán)境公益訴訟案件。該辦法和司法實(shí)踐對(duì)于確定檢察院提起環(huán)境公益訴訟具有里程碑的意義。

新《民事訴訟法》第五十五條將個(gè)人排除在訴訟主體之外，從我國(guó)目前的法律規(guī)定來(lái)看，不管是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，如果不具有直接的利害關(guān)系則就不具有原告的主體資格。④雖然在實(shí)踐中進(jìn)行了許多有益的探索，比如云南省、江蘇省、貴州省都設(shè)立了環(huán)保法庭并且積極擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告主體資格的范圍，但是這些探索卻都沒(méi)有將個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟主體的范圍之內(nèi)。環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問(wèn)題一般涉及范圍廣泛、涉案人員較多，公民個(gè)人是整個(gè)社會(huì)以及國(guó)家的最小組成單位，有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，公民個(gè)人滲透在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)之中，他們有的人甚至是有些環(huán)境問(wèn)題的直接目擊者或者是受害者。因此，將公民個(gè)人排除在環(huán)境公益訴訟主體范圍之外是很不合理的。

二、國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的借鑒

大陸法系國(guó)家以及英美法系國(guó)家都建立了環(huán)境公益訴訟制度，并且這些國(guó)家在原告主體資格方面作了具體明確的規(guī)定。法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家規(guī)定檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，相關(guān)的公益團(tuán)體也可以提起團(tuán)體訴訟，但是原則上公民個(gè)人不允許提起公益訴訟。在英美法系國(guó)家，檢察院、公民個(gè)人、企業(yè)以及公益團(tuán)體都是適格的訴訟主體。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于環(huán)境公益訴訟的研究可以說(shuō)是處于世界前列的，有著許多值得我們?nèi)W(xué)習(xí)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

作為最早確立環(huán)境公益訴訟制度的國(guó)家，環(huán)境公益訴訟制度在美國(guó)取得了一系列令人可喜的成就，也使得更多的關(guān)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞的案件在美國(guó)得到了解決。在美國(guó)，環(huán)境公益訴訟被稱之為公民訴訟，它是指每個(gè)公民都可以依法對(duì)違法排污者的排污行為或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除因自己的違法行為造成的危害，以及賠償公民、整個(gè)社會(huì)因其違法排污行為所造成的損失。公民訴訟制度最早出現(xiàn)在1970年的《清潔空氣法》中，之后1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年的《瀕危物種法》、1976年的《安全飲用水法》和《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、1977年的《有毒物質(zhì)控制法》等環(huán)境保護(hù)法律都規(guī)定任何公民都可以以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各種社會(huì)組織以及個(gè)人按照法律規(guī)定提起訴訟。

通過(guò)以上規(guī)定我們可以看出，美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中得到了檢驗(yàn)，首先在立法中明確規(guī)定，然后在司法實(shí)踐中進(jìn)行解釋和運(yùn)用，這樣既有立法的保障又有實(shí)踐的驗(yàn)證，從而可以讓環(huán)境公益訴訟真正落實(shí)到每個(gè)人的生活中；在原告主體資格方面，“任何人都可以提起訴訟”， 使美國(guó)的訴訟主體更加廣泛。⑤

作為發(fā)展中國(guó)家，印度是最早引入以及建立環(huán)境公益訴訟制度的國(guó)家。結(jié)合自身的實(shí)際情況，印度制定了有別于美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度。印度在環(huán)境公益訴訟方面有符合印度國(guó)情的特色規(guī)定：首先，印度憲法并沒(méi)有對(duì)原告訴訟資格作出明確的、嚴(yán)格的限制性規(guī)定。法院在司法實(shí)踐中遇到有關(guān)環(huán)境問(wèn)題需要遵守的是充分利益標(biāo)準(zhǔn)，正是因?yàn)樵谠V訟資格方面沒(méi)有作出具體的規(guī)定，從而為個(gè)人以及非政府組織參與環(huán)境公益訴訟提供了條件。其次，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，印度在環(huán)境公益訴訟方面缺少必要的資金支持，個(gè)人以及組織缺少相應(yīng)的技術(shù)知識(shí)。因此，如果按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的訴訟程序和模式將收效甚微。在這種情況下，印度突破了傳統(tǒng)訴訟的對(duì)抗式制度，賦予訴訟程序以及技術(shù)方面較大的靈活性，放寬程序要求，承認(rèn)非正式訴訟程序的合法性。同時(shí)，在舉證責(zé)任方面，印度法院采取大陸法系國(guó)家的職權(quán)主義模式的方式，從而賦予了法院更大的職權(quán)進(jìn)一步處理好環(huán)境公益訴訟問(wèn)題。印度嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)防為主的原則，積極做好相關(guān)的預(yù)防工作，這是對(duì)傳統(tǒng)救濟(jì)方式的重大突破。同時(shí)，法官還擁有較大的自由裁量權(quán)。⑥

日本的行政訴訟法對(duì)環(huán)境公益訴訟制度作了相關(guān)的立法規(guī)定，1976年《行政案件訴訟法》第五條是公民個(gè)人對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體提起的訴訟模式，該訴訟模式就是民眾訴訟。民眾訴訟制度是日本在歷史上深受“四大公害”的環(huán)境問(wèn)題影響下產(chǎn)生的，為了控制公害問(wèn)題給人們帶來(lái)的不利影響，所以日本政府開(kāi)始從立法方面作出相應(yīng)的規(guī)定，也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，所以日本的環(huán)境公益訴訟制度帶有行政訴訟的性質(zhì)。日本的民眾訴訟制度有著比較嚴(yán)格的限制條件，在處分權(quán)方面，日本的最高裁判所一直都采用狹義解釋。日本民眾訴訟制度通過(guò)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定原告的主體資格，一是要求生態(tài)環(huán)境遭受到了實(shí)際的損害；二是該損害是受法律所保護(hù)的。

日本的民眾訴訟制度有些典型的特色值得我們研究借鑒：日本民眾訴訟制度關(guān)于選定當(dāng)事人制度是這樣規(guī)定的：當(dāng)一方或者雙方有多個(gè)當(dāng)事人與案件具有利害關(guān)系的時(shí)候，當(dāng)事人可以從中選出一人或者數(shù)人作為訴訟參與人進(jìn)行訴訟，選定的訴訟參與人代表全體成員的利益參加案件的審理，法院作出的判決名義上是對(duì)訴訟參與人所作出的，但是該判決的效力對(duì)所有的與案件有利害關(guān)系的當(dāng)事人都產(chǎn)生法律效力。從以上規(guī)定可以看出，日本的選定當(dāng)事人制度實(shí)際上就是必要共同訴訟的擴(kuò)展，適用選定當(dāng)事人制度必須是共同的當(dāng)事人有著共同的權(quán)利以及承擔(dān)共同的義務(wù)。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體資格的立法完善

立法先行無(wú)疑是重中之重，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體資格范圍的確定也是如此，應(yīng)當(dāng)從立法上進(jìn)行完善相關(guān)的制度建設(shè)，針對(duì)環(huán)境公益訴訟的特殊性制定全面完善的法律規(guī)范，使環(huán)境公益訴訟真正做到有法可依。法院在實(shí)踐中處理環(huán)境污染生態(tài)破壞案件的時(shí)候有據(jù)可查，審理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)維護(hù)好受害者的合法權(quán)益，因而需要在立法上完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。完善環(huán)境公益訴訟制度，構(gòu)建多元主體范圍模式，明確規(guī)定公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察院以及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)等都可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

我國(guó)憲法中已經(jīng)明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利是屬于人民的，所以應(yīng)該明確規(guī)定公民個(gè)人可以直接向法院提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境在某種程度上屬于一種資源，一種屬于所有人的公共資源，因此環(huán)境利益關(guān)乎我們每個(gè)人的切身利益，每個(gè)人都是環(huán)境利益的享有者和守衛(wèi)者，一旦發(fā)生環(huán)境污染生態(tài)破壞，我們每個(gè)人的健康利益以及財(cái)產(chǎn)利益都將受到不同程度的影響。賦予公民個(gè)人訴訟主體資格還可以提高公民個(gè)人的環(huán)保意識(shí)，激發(fā)人們參與環(huán)?；顒?dòng)的積極性。但是如果公民個(gè)人沒(méi)有能力提起訴訟，也可以向檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體提出請(qǐng)求，從而讓檢察機(jī)關(guān)代表其進(jìn)行相關(guān)的訴訟活動(dòng)。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該無(wú)條件的享有原告主體資格，不管環(huán)境污染行為損害的是個(gè)人利益還是集體利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益，檢察機(jī)關(guān)都有資格提起環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)行使著法律監(jiān)督職能，它可以在環(huán)境公益訴訟案件的訴前、訴中、訴后始終發(fā)揮著不可替代的作用。檢察機(jī)關(guān)維護(hù)的是社會(huì)公共利益、國(guó)家利益，它完全處于中立者的地位，與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)擁有高素質(zhì)的法律人才隊(duì)伍，這樣就避免了濫訴的出現(xiàn)，減輕了法院的負(fù)擔(dān)。⑦

社會(huì)團(tuán)體是公民個(gè)人的集合體，毫無(wú)疑問(wèn)一方面它具有人力方面的優(yōu)勢(shì)，專業(yè)的法律專家、熱心于環(huán)保公益事業(yè)的個(gè)人對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟起著重要作用；另一方面，社會(huì)團(tuán)體不僅僅是人的集合，它也是資金、技術(shù)的集合，有些環(huán)境污染案件的認(rèn)定往往需要昂貴的訴訟費(fèi)用或者是較高的技術(shù)要求，這使得其在提起環(huán)境公益訴訟的時(shí)候具有一定的優(yōu)勢(shì)。

要賦予公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，那么在環(huán)境公益訴訟中需要改變傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系理論。即使在具體案件中沒(méi)有直接的利害關(guān)系，只要是為了社會(huì)利益、公共利益、國(guó)家利益，環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人等就可以以原告身份提起環(huán)境公益訴訟，法院不能再以該訴訟主體與案件沒(méi)有直接的利害關(guān)系而拒絕受理案件。

對(duì)環(huán)境公益訴訟中原告主體資格的認(rèn)識(shí)不是一個(gè)靜態(tài)的、一成不變的過(guò)程，在確定原告主體范圍的時(shí)候往往需要依據(jù)社會(huì)的變化發(fā)展不斷完善，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)可以真正解決環(huán)境公益訴訟中主體資格的認(rèn)定的制度。這樣可以確保發(fā)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而訴至法院，及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞，維護(hù)環(huán)境公共利益。

注釋：

阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制.政治與法律.2014（1）.

宋宗宇、郭金虎.擴(kuò)展與限制：我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告資格之確定.法學(xué)評(píng)論.2013（6）.

徐林.論環(huán)境民事公益訴訟中的原告資格.集美大學(xué)學(xué)報(bào).2010（1）.

李夢(mèng)雯.環(huán)境公益訴訟原告主體資格研究.西南大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014.

李勁.國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的確定及其借鑒.法學(xué)雜志.2011（10）.

孫立智.民事公益訴訟原告資格研究.湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào).2012（3）.

呂忠梅.環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)”賠償：泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析.中國(guó)法學(xué).2016（3）.