文/沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院 劉漢迪 孔凡文

遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮

遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的影響分析

文/沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院 劉漢迪 孔凡文

遼寧省國(guó)土資源調(diào)查規(guī)劃局 石水蓮

遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及建設(shè)用地現(xiàn)狀

1.遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，受多種因素影響，遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度放緩，從全省GDP、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資和人口數(shù)量變化等主要方面看，遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都出現(xiàn)了減速或下降。

首先，從全省GDP上看，近年來(lái)，遼寧省GDP總量雖然在增加，由2010年的18457.3億元增加到2015年的28669億元，但增速大大放緩，由2010年的14.2%下降到2015年的3%。

其次，從全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額變化看，2010年以來(lái)，全省固定資產(chǎn)投資總額經(jīng)歷了由增加到減少的變化。其中，2010-2013年固定資產(chǎn)投資不斷增加，但2014年和2015年全省固定資產(chǎn)投資連續(xù)減少，特別是2015年比2014年減少了6812.91億元。

再次，從全省人口數(shù)量變化情況看，2010-2015年，人口呈波動(dòng)減少趨勢(shì)。其中，2010-2011年，全省年末總?cè)丝谟?251.7萬(wàn)人增加到4255萬(wàn)人；2012-2013年，全省年末總?cè)丝谶B續(xù)兩年減少到4238萬(wàn)人；2014年全省年末總?cè)丝谠黾拥?244.2萬(wàn)人；但2015年全省年末總?cè)丝谟执蠓葴p少到4229.7萬(wàn)人，2010-2015年五年間，全省年全省年末總?cè)丝趦魷p少22萬(wàn)人。

2.遼寧建設(shè)用地變化情況

近年來(lái)，全省建設(shè)用地總面積不斷增加。2010-2015年五年間，全省建設(shè)用地總面積增加了6.8%，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積增加了5.7%，但各年全省建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的增加幅度總體上呈減少趨勢(shì)。

遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的影響

近年來(lái)，遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下行的現(xiàn)狀對(duì)建設(shè)用地節(jié)約集約利用造成了一定影響，其表現(xiàn)主要有以下幾方面。

1.建設(shè)用地利用強(qiáng)度減小

建設(shè)用地利用強(qiáng)度是指單位建設(shè)用地面積上的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用程度，用以衡量建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。建設(shè)用地利用強(qiáng)度主要體現(xiàn)在建設(shè)用地地均GDP和地均固定資產(chǎn)投資等指標(biāo)值的大小。其中單位建設(shè)用地所產(chǎn)生的地區(qū)生產(chǎn)總值越大，建設(shè)用地的效益越高，建設(shè)用地利用越集約；在一定限度內(nèi)，建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資投入越高，建設(shè)用地利用越集約。

近年來(lái)，雖然全省GDP總量在不斷增加，但其增速明顯放緩。同時(shí)，全省固定資產(chǎn)投資額近兩年也明顯減少，但全省的建設(shè)用地面積卻在不斷增加，由此造成全省建設(shè)用地每平方公里產(chǎn)生的GDP和每平方公里固定資產(chǎn)投資在2015年出現(xiàn)了下降的狀況，比2014年減少了6.4%，使得全省建設(shè)用地利用強(qiáng)度減小。

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地量加大

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地量是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地量，主要是針對(duì)“增量”用地而言。一般可通過(guò)單位GDP增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量和單位固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量等指標(biāo)來(lái)反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地量的多少。其中單位地區(qū)生產(chǎn)總值所消耗的新增建設(shè)用地面積越少，說(shuō)明建設(shè)用地利用越節(jié)約集約；單位固定資產(chǎn)投資所消耗的新增建設(shè)用地面積越少，說(shuō)明建設(shè)用地利用越節(jié)約集約。

由于全省GDP增長(zhǎng)速度明顯下降，使全省每萬(wàn)元GDP所消耗的建設(shè)用地總面積的下降幅度逐年降低。特別是2015年GDP增速只有3%，所以2015年全省每萬(wàn)元GDP增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量明顯增加。從全省固定資產(chǎn)投資總額看，由2014年開(kāi)始連續(xù)減少，因此2014年和2015年每?jī)|元固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量為負(fù)值，其原因是遼寧省當(dāng)年固定資產(chǎn)投資比上一年減少造成的，不是因?yàn)樾略龀青l(xiāng)建設(shè)用地量減少造成的。

3.人口變化趨勢(shì)與建設(shè)用地量變化趨勢(shì)不協(xié)調(diào)

人口與建設(shè)用地量變化趨勢(shì)比較主要從城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度和單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量?jī)煞矫孢M(jìn)行分析。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度反映區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地承載的人口能力，建設(shè)用地承載的人口能力越大，建設(shè)用地利用越集約；單位人口增長(zhǎng)量所消耗的新增建設(shè)用地量越少，建設(shè)用地利用越節(jié)約。

總體看，近年來(lái)全省人口呈波動(dòng)減少態(tài)勢(shì)，但每平方千米承載人口數(shù)逐年減少，可是建設(shè)用地量仍是逐年增加的，使得2012年、2013年、2015年每萬(wàn)人減少卻仍消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量。其中2015年人口減少0.3%，建設(shè)用地面積增加1%。由此造成全省人口變化趨勢(shì)與建設(shè)用地量變化趨勢(shì)不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度逐年減低，影響了建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的提高。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高遼寧省建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的對(duì)策建議

1.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度

建設(shè)用地利用強(qiáng)度是影響土地節(jié)約集約利用水平的關(guān)鍵，但提高土地利用強(qiáng)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r直接相關(guān)。從目前看，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然比較粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模尚未形成，服務(wù)業(yè)發(fā)展仍然滯后，科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力不強(qiáng)，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展亮點(diǎn)不多。因此，要堅(jiān)持以提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，堅(jiān)持以轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，把有效投資作為穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。同時(shí)通過(guò)實(shí)施穩(wěn)定全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效措施，提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度，尤其是遼寧北部和西部地區(qū)的建設(shè)用地利用強(qiáng)度，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)和功能區(qū)土地利用強(qiáng)度的管控和引導(dǎo)，開(kāi)展單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標(biāo)準(zhǔn)研究，進(jìn)而穩(wěn)定和提高全省建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

2.吸引人才，穩(wěn)定人口數(shù)量，促進(jìn)人口與建設(shè)用地變化趨勢(shì)相協(xié)調(diào)

人才資源是老工業(yè)基地振興的第一資源，實(shí)現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地全面振興新跨越，必須確定人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略布局，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。為此，要緊密?chē)@遼寧老工業(yè)基地全面振興目標(biāo)，加快人才發(fā)展體制機(jī)制改革和政策創(chuàng)新，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，開(kāi)發(fā)利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種人才資源，以高層次人才、高技能人才為重點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)各類(lèi)人才隊(duì)伍建設(shè)。特別要建立健全全省人才發(fā)展規(guī)劃體系，把人才發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系，重點(diǎn)推進(jìn)，優(yōu)先發(fā)展；創(chuàng)新人才工作管理體制和人才工作機(jī)制；完善人才激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策和人才智力引進(jìn)政策；營(yíng)造人才發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境，減少人才外流的數(shù)量，為實(shí)現(xiàn)遼寧老工業(yè)基地全面振興新跨越提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保證和廣泛的智力支持。同時(shí)，合理確定建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加規(guī)模，促進(jìn)人口與建設(shè)用地變化趨勢(shì)相協(xié)調(diào)。

3.嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地和新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加

在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力加大的形勢(shì)下，一要在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)同時(shí)，仍然要堅(jiān)持嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地或新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加的原則。鼓勵(lì)線性基礎(chǔ)設(shè)施并線規(guī)劃和建設(shè)，集約布局、節(jié)約用地，以達(dá)到節(jié)約土地、減量用地、提升用地強(qiáng)度、促進(jìn)低效廢棄地再利用、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率等要求。二要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)控制作用，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，制定和實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地宗地規(guī)模和容積率等建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目用地審查、供應(yīng)和使用，應(yīng)符合建設(shè)項(xiàng)目用地控制標(biāo)準(zhǔn)和供地政策，盡量減少新增建設(shè)用地或新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)量增加，繼續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。三要嚴(yán)格建設(shè)用地總量管控，落實(shí)城市開(kāi)發(fā)邊界，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理，通過(guò)建設(shè)用地總量控制倒逼建設(shè)用地利用強(qiáng)度提升。

4.繼續(xù)堅(jiān)持建設(shè)用地節(jié)約挖潛之路，進(jìn)一步提高存量土地利用率

繼續(xù)著力盤(pán)活存量建設(shè)用地，存量建設(shè)用地本身也是可以再度開(kāi)發(fā)利用的資源。把保障科學(xué)發(fā)展的著力點(diǎn)從占用土地為主轉(zhuǎn)到優(yōu)化土地利用格局、提高土地利用效率上來(lái)，特別是要通過(guò)科學(xué)的空間騰挪來(lái)釋放存量建設(shè)用地潛力，積極推動(dòng)劃撥土地盤(pán)活利用和城市土地綜合利用，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，有力促進(jìn)全省建設(shè)用地節(jié)約集約利用。堅(jiān)持嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的原則，全方位、多層次推進(jìn)節(jié)約集約用地，推動(dòng)科學(xué)、合理、高效用地，通過(guò)提高存量土地利用率促進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變發(fā)展。