文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

耕地占補(bǔ)平衡發(fā)展趨勢(shì)與對(duì)策建議

文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

一、占補(bǔ)平衡制度發(fā)展趨勢(shì)

1.拓展補(bǔ)充耕地途徑，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡“算大帳”

過去耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地渠道單一，主要通過開發(fā)未利用地補(bǔ)充建設(shè)占用耕地，隨著耕地后備資源數(shù)量銳減，一些地方為了開荒增地采取了上山、下灘、入海等方式，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，耕地質(zhì)量也難以保證，甚至有些耕地開墾出來根本無法耕種，導(dǎo)致耕地占補(bǔ)平衡飽受詬病。2017年初，國家出臺(tái)重大舉措，拓寬補(bǔ)充耕地途徑，采取“算大帳”的辦法，把土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾出的新增耕地，統(tǒng)籌用于占補(bǔ)平衡，以緩解后備資源不足的問題，使得補(bǔ)充耕地任務(wù)得以落實(shí)。

2.實(shí)施提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量

面臨我國耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源越來越缺乏的現(xiàn)狀，開墾補(bǔ)充同等質(zhì)量的耕地和水田，許多地方都難以做到，為了緩解發(fā)展建設(shè)用地和保護(hù)耕地之間的矛盾，國家出臺(tái)提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合的改革措施，即在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下，通過對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。它包含兩重含義，一是提質(zhì)改造，二是補(bǔ)改結(jié)合。提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合打破耕地?cái)?shù)量質(zhì)量落實(shí)在同一地塊的思維局限，創(chuàng)造性地提出一種新的耕地占補(bǔ)平衡方式，既能保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的需求，支持穩(wěn)增長(zhǎng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地；同時(shí)又能落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，有利于耕地質(zhì)量的保護(hù)和提升，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量都能到位。

3.推行“備案制度”，運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管

所謂“備案制度”，就是補(bǔ)充耕地項(xiàng)目要將項(xiàng)目信息和坐標(biāo)錄入農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)備案，對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目統(tǒng)一配號(hào)，“身份”識(shí)別，并在立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管，項(xiàng)目驗(yàn)收后，可用于耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)自動(dòng)流入耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)；當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要補(bǔ)充耕地時(shí)，在用地審批環(huán)節(jié)，須在建設(shè)用地監(jiān)管信息系統(tǒng)中備案，并在耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中掛鉤對(duì)應(yīng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目用地批準(zhǔn)后，系統(tǒng)自動(dòng)核銷補(bǔ)充耕地指標(biāo)，該補(bǔ)充耕地指標(biāo)不能再用于其他建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地。這樣依托于國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)建了占地和補(bǔ)地?cái)?shù)據(jù)庫，運(yùn)用信息化手段確保每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地掛鉤不少于相應(yīng)數(shù)量的補(bǔ)充耕地，達(dá)到耕地“占一補(bǔ)一”，實(shí)現(xiàn)耕地“占”、“補(bǔ)”數(shù)據(jù)化動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)利用實(shí)時(shí)、完整的耕地占補(bǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

4.推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源得到有效保護(hù)和利用

耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是耕地的精華，失去了耕作層土壤，將永久失去耕地的糧食生產(chǎn)能力。往往建設(shè)項(xiàng)目占用優(yōu)質(zhì)耕地較為普遍，剝離建設(shè)占用耕地耕作層是十分必要的。當(dāng)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地時(shí)，通過工程手段對(duì)建設(shè)占用耕作層土壤進(jìn)行剝離，將其覆蓋到中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地開發(fā)、土地復(fù)墾等土地整治項(xiàng)目區(qū)，增加其耕作層厚度、改善土體構(gòu)型、提高土壤養(yǎng)分水平。推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用有利于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源，改善中低產(chǎn)田，增加有效耕地面積，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，從而提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

5.耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)成果為耕地質(zhì)量提供了可比的量化標(biāo)準(zhǔn)

如圖6所示，當(dāng)冷凍時(shí)間小于2.9 h，漂燙時(shí)間小于4 min時(shí)，等高線較密集，表明在此范圍內(nèi)，二者對(duì)馬鈴薯脆片標(biāo)準(zhǔn)化綜合得分影響較大。適當(dāng)?shù)睦鋬鰰r(shí)間和漂燙時(shí)間有利于樣品多孔性的形成，提高產(chǎn)品脆度，色澤和降低含油量，有利產(chǎn)品品質(zhì)。

國土資源部2016年4月通過中國國土資源公報(bào)公布了第三期全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查評(píng)價(jià)成果。評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，全國耕地評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全國耕地質(zhì)量平均等別為9.97等，耕地質(zhì)量等別總體偏低。耕地質(zhì)量等別調(diào)查成果使耕地質(zhì)量有了統(tǒng)一可比的量化標(biāo)準(zhǔn)，成果在耕地占補(bǔ)平衡提質(zhì)改造、補(bǔ)改結(jié)合、指標(biāo)掛鉤抵頂?shù)裙ぷ髦械膽?yīng)用，可避免“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量的提升發(fā)揮著重要作用。

二、占補(bǔ)平衡工作面臨的新問題

1.占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地來源復(fù)雜化，管理相對(duì)滯后

補(bǔ)充耕地途徑拓寬后，補(bǔ)充耕地來源不僅包括使用耕地開墾費(fèi)或自行投資開發(fā)的新增耕地，還包括使用新增費(fèi)或其他資金實(shí)施的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾出的新增耕地。補(bǔ)充耕地來源增加了，如何確認(rèn)新增耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量，如何與建設(shè)項(xiàng)目掛鉤等相應(yīng)的配套管理制度還需及時(shí)完善。

2.新增費(fèi)管理方式轉(zhuǎn)變，給項(xiàng)目資金管理帶來新的挑戰(zhàn)

新增費(fèi)轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，新增費(fèi)分配使用的不確定性有所增加，今后各級(jí)財(cái)政用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等土地整治項(xiàng)目資金分配使用將與任務(wù)完成情況掛鉤，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，將按照有關(guān)規(guī)定由財(cái)政收回統(tǒng)籌使用；還有就是有一些地方?jīng)]有按照國家要求，及時(shí)在地方財(cái)政預(yù)算設(shè)立“土地整治專項(xiàng)”，導(dǎo)致新增費(fèi)主渠道作用無法發(fā)揮。

3.新增耕地后續(xù)管護(hù)乏力

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目建設(shè)完成后，新增耕地往往交給當(dāng)?shù)鼗鶎恿耸?，不重視新增耕地是否有效耕種，缺乏對(duì)項(xiàng)目后續(xù)利用與跟蹤管理，部分新增耕地再次撂荒，也存在部分補(bǔ)充耕地耕種不到兩三年或者尚未用于占補(bǔ)平衡掛鉤就被建設(shè)占用，成為隱形的耕地流失。

三、對(duì)策和建議

1.完善補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量認(rèn)定，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量

為了保證補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，保住耕地紅線，首先，要進(jìn)一步完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核工作機(jī)制，加強(qiáng)新增耕地?cái)?shù)量認(rèn)定、及時(shí)完成新增耕地地類變更。其次，推進(jìn)耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)工作制度化、常態(tài)化，建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評(píng)價(jià)制度，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，及時(shí)對(duì)新增耕地質(zhì)量和產(chǎn)能進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保耕地占補(bǔ)質(zhì)量相當(dāng)。

2.整合多股資金，形成合力，為補(bǔ)充耕地提供資金保障

一是充分用好耕地開墾費(fèi)。建議研究制定差別化的耕地開墾費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)，考慮耕地后備資源、土地整治新增耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償、后期管護(hù)費(fèi)用和易地調(diào)劑指標(biāo)價(jià)格等因素，區(qū)分占用耕地質(zhì)量等別，確保收取的耕地開墾費(fèi)和補(bǔ)充耕地成本相當(dāng)。二是統(tǒng)籌整合各類資金。主動(dòng)適應(yīng)財(cái)政預(yù)算體制改革要求，逐級(jí)制定細(xì)化土地整治規(guī)劃，按照“以規(guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的原則，整合各類涉農(nóng)資金，足額保證土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。三是鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金參與。鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，完善土地整治多元投入機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村集體組織、農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資，或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)耕地補(bǔ)充任務(wù)。

3.運(yùn)用信息化手段，加強(qiáng)占補(bǔ)平衡項(xiàng)目全程實(shí)時(shí)監(jiān)管

加強(qiáng)占補(bǔ)平衡項(xiàng)目全程實(shí)時(shí)管理，運(yùn)用遙感監(jiān)測(cè)、國土資源管理“一張圖”和實(shí)地檢查等綜合手段，在項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、指標(biāo)掛鉤抵頂?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施日常監(jiān)管和施工監(jiān)理，做好項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量和數(shù)量，同時(shí)要加強(qiáng)補(bǔ)充耕地后期管護(hù)，確保補(bǔ)充耕地能夠耕種并不斷改善質(zhì)量。