高 海 虹

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，濟(jì)南 250022)

地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革研究

高 海 虹

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，濟(jì)南 250022)

地方政府作為國(guó)家重要組成機(jī)構(gòu)，承載著公共服務(wù)的重要職能,是國(guó)家公共服務(wù)的核心體現(xiàn)和基礎(chǔ)。伴隨著公共需求的發(fā)展與變化，公共服務(wù)需求與供給之間矛盾突出，對(duì)地方政府公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。將供給側(cè)改革引入地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過供給端改革發(fā)力向需求端傳導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡，提升公共服務(wù)效率的創(chuàng)新途徑。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的關(guān)鍵是明確公共服務(wù)供給側(cè)改革的價(jià)值取向與供給主體定位，以良性協(xié)作、達(dá)成行動(dòng)為歸依，利用社會(huì)與市場(chǎng)機(jī)制完善資源配置，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高供給主體的供給能力，構(gòu)建政府、市場(chǎng)與社會(huì)間多元供給機(jī)制，完善供給側(cè)改革的配套機(jī)制，以供給側(cè)改革促進(jìn)供需平衡，實(shí)現(xiàn)供需“雙到位”。

地方政府；公共服務(wù)；供給側(cè)改革

我國(guó)公共服務(wù)已進(jìn)入現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型階段。地方政府公共服務(wù)是國(guó)家公共服務(wù)的基礎(chǔ)和核心體現(xiàn)。伴隨公共需求的發(fā)展與變化，公共服務(wù)需求與供給之間矛盾突出，對(duì)地方政府公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在2015年11月10日的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。“供給側(cè)改革”新思維的出現(xiàn)，不僅為中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新視角，而且對(duì)于解決地方政府公共服務(wù)的“供需錯(cuò)位”問題，促進(jìn)公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。

一、地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的價(jià)值分析

20世紀(jì)70年代起，以分權(quán)化、市場(chǎng)化和民營(yíng)化為主要工具的新公共管理運(yùn)動(dòng)，有效地克服了傳統(tǒng)公共行政體制僵化的弊端，提高了公共行政和公共服務(wù)的效率，但是仍不可避免地出現(xiàn)服務(wù)碎片化、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作不暢以及供需失衡等問題。主流的新公共管理理論式微，西方各國(guó)開始探尋新的治理模式，其中旨在探索公共服務(wù)多元主體間協(xié)調(diào)合作關(guān)系，尋求多主體互動(dòng)新秩序的相關(guān)研究成為當(dāng)前公共服務(wù)改革的重要維度。我國(guó)對(duì)于公共服務(wù)改革的研究興起于20世紀(jì)90年代，主要是在政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)取得進(jìn)展的背景下，借鑒西方國(guó)家改革的成功經(jīng)驗(yàn)，基于對(duì)公共服務(wù)改革現(xiàn)狀與問題的理性分析而做出的理論和對(duì)策回應(yīng)。雖然各國(guó)國(guó)情不同，但在解決公共服務(wù)問題方面均朝著橫向的政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元協(xié)作方向發(fā)展。

地方政府作為國(guó)家重要組成機(jī)構(gòu)，承載著公共服務(wù)的重要職能。而由于地方政府所提供的地方性公共服務(wù)更能夠符合本地公民的需求，因此，具有更強(qiáng)的針對(duì)性與時(shí)效性，更加有利于資源的有效配置和利用。由此看來，地方政府的公共服務(wù)改革如何更好更快地適應(yīng)當(dāng)前快速變化的公共需求，如何順利由傳統(tǒng)政府壟斷模式轉(zhuǎn)向多元供給模式，如何實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的供需均衡、提升公共服務(wù)效率，成為當(dāng)前亟待解決的重要問題。

供給側(cè)改革的相關(guān)理論源自經(jīng)濟(jì)學(xué)界的供給學(xué)派。供給學(xué)派的開端通常認(rèn)為是19世紀(jì)初薩伊在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》一書中提出的“薩伊定律”。新供給學(xué)派于20世紀(jì)70年代興起于美國(guó)，該學(xué)派與凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)需求不同，特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的供給方面，認(rèn)為生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中會(huì)創(chuàng)造出對(duì)他們產(chǎn)品的總需求，而市場(chǎng)也會(huì)自動(dòng)調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素的供給與利用，即供給會(huì)創(chuàng)造需求。中國(guó)學(xué)界雖未曾大規(guī)模流行供給學(xué)派，但中國(guó)的改革實(shí)踐，包括七十年代末的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包、八十年代的企業(yè)承包、九十年代中期的經(jīng)濟(jì)體制總體改革等，都是從“供給側(cè)”開始進(jìn)行的。特別是當(dāng)前的一系列新政，如取消或下放審批權(quán)、機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)利率市場(chǎng)化、加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程等，恰與供給學(xué)派的一些政策主張相契合。

將供給側(cè)改革引入地方政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過供給端改革發(fā)力向需求端傳導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需均衡，提升公共服務(wù)效率的創(chuàng)新途徑。其主要作用在于：

一是培育供給新主體的需要。在公共服務(wù)供需矛盾日益突出的情況下，政府角色應(yīng)當(dāng)由公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策者、監(jiān)督者和政策制定者，實(shí)現(xiàn)政府角色的調(diào)整定位。從“需求側(cè)”轉(zhuǎn)向“供給側(cè)”的供給側(cè)改革，相當(dāng)于從“政府調(diào)控側(cè)”轉(zhuǎn)向“全面改革側(cè)”，通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置過程中的重要作用，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織的積極性，培育公共服務(wù)供給新主體。

二是提升供給能力的需要。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)需求的滿足在很大程度上取決于各主體的供給能力。雖然需求直接作用于供給，但依據(jù)當(dāng)前國(guó)情，特別是在地方公共服務(wù)的復(fù)雜性、跨域性、跨邊界性等特征之下，與需求直接相對(duì)應(yīng)的供給是難以實(shí)現(xiàn)的。并且，從“需求端”發(fā)力進(jìn)行供給，極易造成服務(wù)碎片化、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作不暢等問題。由此看來，由“供給端”發(fā)力，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，形成公共服務(wù)供給與需求雙升級(jí)，實(shí)現(xiàn)二者的“雙到位”，是適應(yīng)當(dāng)前國(guó)情所需的。

三是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種機(jī)會(huì)、利益均等的發(fā)展。公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就是要優(yōu)化結(jié)構(gòu)、公平競(jìng)爭(zhēng)、受益均等、減少資源消耗、提升供給效率。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革通過放松管制、釋放活力，利用市場(chǎng)與社會(huì)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、完善資源配置、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而構(gòu)建多元化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給體系，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

二、地方政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)困境分析

在黨的十八屆五中全會(huì)通過的《“十三五”規(guī)劃建議》中，明確要求增加公共服務(wù)供給。堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。自我國(guó)改革開放以來，伴隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能優(yōu)化，公共服務(wù)供給市場(chǎng)化和社會(huì)化改革取得了很大成效。但同時(shí)也應(yīng)看到，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，廣大公眾對(duì)公共服務(wù)需求的種類與數(shù)量也隨之快速增長(zhǎng)，單純依靠政府的力量提供公共服務(wù)已無法滿足需求。特別是地方政府公共服務(wù)供給表現(xiàn)出供需矛盾突出、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給主體相對(duì)單一、保障機(jī)制缺乏等現(xiàn)實(shí)問題。

(一)公共服務(wù)供需矛盾突出

公共服務(wù)的需求與供給是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，二者需要達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。然而，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，由于公眾的公共需求總是呈向上態(tài)勢(shì)，使得公共服務(wù)供給滯后成為一種常見狀況。其主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，供不應(yīng)求。即由于公眾需求種類的多元化與數(shù)量的擴(kuò)大化，使現(xiàn)有供給無法滿足公眾所需。第二，供非所求。即所謂的公共服務(wù)錯(cuò)位現(xiàn)象，主要是由于政府及有關(guān)公共管理機(jī)構(gòu)越位管理或者未依據(jù)公眾所需及時(shí)調(diào)整滯后的供給等因素，而導(dǎo)致的公共服務(wù)供給并非公眾所需。第三，供不合求。即由于公共服務(wù)供給品質(zhì)問題，如數(shù)量不足、質(zhì)量較差、方式不合理、服務(wù)態(tài)度不佳等問題，使得公共服務(wù)供給不能夠合乎公眾意愿。第四，供給成本高、效率低下。由于我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化改革起步較晚，在理念轉(zhuǎn)變、制度構(gòu)建、模式選擇、保障體系建設(shè)等方面均存在著諸多問題。比如，近年來開展較多的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，因招投標(biāo)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、過程管理及保障機(jī)制等方面不健全而造成的成本過高、服務(wù)效率較低的問題非常多，甚至被迫導(dǎo)致項(xiàng)目撤購的發(fā)生。究其實(shí)質(zhì)，公共服務(wù)的供需矛盾反映的是公共服務(wù)供給端的問題，如何由供給端發(fā)力，通過供給質(zhì)量、數(shù)量、種類、成本等的調(diào)整，達(dá)成供需的動(dòng)態(tài)平衡是解決該問題的根本點(diǎn)。

(二)公共服務(wù)供給主體多元格局尚未形成

在我國(guó)原有高度計(jì)劃壟斷的公共服務(wù)供給體制下，政府掌握著絕大多數(shù)的公共資源，是公共服務(wù)供給的單一主體。隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化的推進(jìn)，要求形成政府、市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織等共同參與的供給主體多元格局。這一轉(zhuǎn)變并非一蹴而就的，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制尚未完全建立，政府職能轉(zhuǎn)型尚未完善的情況之下。當(dāng)前存在的主要問題包括：一是政府理念尚未完全轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)代社會(huì)任何政府都是有限政府。也就是說，雖然政府肩負(fù)著為公眾提供滿意的公共服務(wù)的任務(wù)，但并非要進(jìn)行直接供給。政府應(yīng)當(dāng)將公共服務(wù)職能的重心逐漸轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、資金扶持、監(jiān)督評(píng)估等方面，或者說政府的任務(wù)是培育和發(fā)展多元供給主體。二是社會(huì)組織力量薄弱、能力缺乏。社會(huì)組織是公共服務(wù)多元供給的重要主體。由于起步較晚，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量、種類以及能力等方面均相對(duì)薄弱，難以承擔(dān)公共服務(wù)供給任務(wù)。另外，還有部分社會(huì)組織是由政府部門改革重組產(chǎn)生的，與政府部門間存在較強(qiáng)的相互依賴關(guān)系，這部分社會(huì)組織雖然憑借與政府部門的關(guān)系便于承擔(dān)供給任務(wù)，但卻因缺乏獨(dú)立自主性而影響其社會(huì)職能的正常發(fā)揮。三是市場(chǎng)營(yíng)利組織難以涉足公共服務(wù)領(lǐng)域。由于政府高度計(jì)劃壟斷的延續(xù)，當(dāng)前我國(guó)許多公共服務(wù)領(lǐng)域，包括能源、教育、醫(yī)療、金融等領(lǐng)域?qū)τ谑袌?chǎng)營(yíng)利組織有著嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制，一般性市場(chǎng)營(yíng)利組織難以涉足，當(dāng)前承擔(dān)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)營(yíng)利組織主要是各類國(guó)有企業(yè)單位。正是由于供給主體多元格局尚未真正形成，使得當(dāng)前雖然有政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)等多種供給形式出現(xiàn)，但究其實(shí)質(zhì)，政府仍然在其中占據(jù)壟斷地位，供給主體單一的格局并未真正打破。

(三)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡

公共服務(wù)具有公益性和保障性等特征，其供給過程要求公平公正，供給結(jié)構(gòu)必須保持均衡。由于我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)等差異較大，加之公共服務(wù)市場(chǎng)化以等價(jià)交換為原則，在缺乏正確導(dǎo)向和保障機(jī)制的情況下，常常導(dǎo)致付費(fèi)能力低或者缺乏付費(fèi)能力的受益者無法獲得應(yīng)有的公共服務(wù)，而形成我國(guó)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡的局面。其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)供給結(jié)構(gòu)失衡。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元機(jī)制之下，城市公共服務(wù)供給主體主要是地方政府，資金來源較為穩(wěn)固，而農(nóng)村公共服務(wù)供給主體主要是農(nóng)民，資金來源于農(nóng)民自籌，難以保障。長(zhǎng)此以往，公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距形成嚴(yán)重失衡局面。長(zhǎng)期以來，以義務(wù)教育為例，據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，城市人口小學(xué)文化程度為21.8%，15歲以上文盲為3.8%，而農(nóng)村則分別為48.2%和7.3%，這充分說明我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育領(lǐng)域公共服務(wù)供給的嚴(yán)重失衡問題(第六次人口普查,2010)。二是區(qū)域供給結(jié)構(gòu)失衡。我國(guó)各區(qū)域公共服務(wù)供給主體是地方政府，而由于各地方政府財(cái)政收入水平差異的存在，必然導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力的較大差異。如我國(guó)東部和西部相較而言，2011年西部貴州省社會(huì)保障和就業(yè)的支出為194.78億元，東部上海市的支出為417.50億元，并且若按照人均計(jì)算(2011年貴州省常住人口3 469萬人，上海市2 347萬人)，則差距更加明顯[1]。正是由于西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境等條件遠(yuǎn)落后于東部區(qū)域，公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。三是要素投入結(jié)構(gòu)失衡。公共服務(wù)供給質(zhì)量應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。由于歷史原因，我國(guó)公共服務(wù)供給長(zhǎng)期過度依賴勞動(dòng)力、土地和資源等一般性要素投入，而在科技、人才、知識(shí)等高級(jí)要素上投入較低，導(dǎo)致了當(dāng)前中低端公共服務(wù)供給能力較強(qiáng)、高端公共服務(wù)供給能力弱、資源配置不合理等問題?？傊?，上述三方面的結(jié)構(gòu)失衡問題既相對(duì)獨(dú)立，又互相交錯(cuò)。而由“需求端”入手調(diào)整結(jié)構(gòu)極易造成“剛需”問題，是無法從根本上解決問題的，必須由“供給側(cè)”入手，通過制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素投入升級(jí)等舉措加以解決。

(四)公共服務(wù)供給配套保障機(jī)制缺乏

科學(xué)完善的配套保障機(jī)制是推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的必然要求。由于過去高度計(jì)劃壟斷供給機(jī)制轉(zhuǎn)變緩慢、多元供給主體發(fā)育不成熟等因素，呈現(xiàn)出供給配套保障機(jī)制缺乏的局面，導(dǎo)致公共服務(wù)供給機(jī)制改革運(yùn)行不暢、步伐較慢。其主要表現(xiàn)為：一是決策機(jī)制不健全。長(zhǎng)期以來我國(guó)的公共決策是由政府主導(dǎo)和控制的，這種決策模式是以政府需求為滿足的。因此，許多公共服務(wù)項(xiàng)目的確定更多考慮的是各級(jí)政府部門的利益需求，而不是以公民的真實(shí)需求為依據(jù)。同時(shí)，公共服務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算公開制度及招投標(biāo)機(jī)制的不完善，也直接影響公共服務(wù)項(xiàng)目的有效決策。二是公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全。由于我國(guó)公共服務(wù)供給長(zhǎng)期以來是由政府相關(guān)公共部門負(fù)責(zé)，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未成熟，還未形成公平公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這不僅阻礙了市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)供給中正常發(fā)揮作用，也影響了公共服務(wù)供給效率。以政府購買公共服務(wù)為例，當(dāng)前我國(guó)還未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)制度，雖然頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府采購法》，但其中規(guī)定的采購范圍僅限于政府自身運(yùn)作的采購項(xiàng)目，采購范圍更為廣泛的公共服務(wù)項(xiàng)目并沒有被納入采購項(xiàng)目。三是監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不健全。目前我國(guó)雖然建立了公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，但是未能緊跟公共服務(wù)供給體制改革的步伐，存在職責(zé)分工不明、監(jiān)督制度不健全、監(jiān)管體系缺失等問題。此外，當(dāng)前各地方政府還沒有成立專門的監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，大多數(shù)地方政府在監(jiān)督評(píng)估過程中還使用傳統(tǒng)行政化方式，如不定期檢查等，負(fù)責(zé)監(jiān)督評(píng)估的人員往往不具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)基礎(chǔ)，也缺少針對(duì)專項(xiàng)服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估指標(biāo)體系。

三、地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的框架建構(gòu)

上述對(duì)地方政府公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)困境分析表明，由“供給端”入手的地方政府公共服務(wù)改革勢(shì)在必行。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的關(guān)鍵是明確公共服務(wù)供給側(cè)改革的價(jià)值取向與供給主體定位，以良性協(xié)作、達(dá)成行動(dòng)為歸依，利用社會(huì)與市場(chǎng)機(jī)制完善資源配置，調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高供給主體的供給能力，構(gòu)建政府、市場(chǎng)與社會(huì)間多元供給機(jī)制，完善供給側(cè)改革的配套機(jī)制，以供給側(cè)改革促進(jìn)供需平衡，實(shí)現(xiàn)供需“雙到位”。

(一)地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的價(jià)值取向

推進(jìn)地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的首要任務(wù)是明確改革的價(jià)值取向。作為地方政府，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府“全能主義”和“政府包攬”的治理理念，樹立以增進(jìn)公共價(jià)值為重心，以促進(jìn)包容性發(fā)展為宗旨的公共服務(wù)供給側(cè)改革基本價(jià)值理念。

第一，樹立以增進(jìn)公共價(jià)值為重心的服務(wù)理念。公共性是公共服務(wù)的核心價(jià)值目標(biāo)，并始終貫穿其整個(gè)運(yùn)行過程中。在傳統(tǒng)的依靠政府進(jìn)行公共服務(wù)供給時(shí)期，政府的過度控制與壟斷使得公共服務(wù)的公共性被壓抑而難以充分實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)供給側(cè)改革，應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)公共價(jià)值為基本服務(wù)理念，以公民利益作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，使公共服務(wù)的公共性得以釋放。地方政府必須由“為民做主”的“掌舵者”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴盀槊穹?wù)”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的管理者、服務(wù)者[2]。同時(shí)，地方政府還應(yīng)意識(shí)到，政府與公民的關(guān)系并非等同于公司與顧客的關(guān)系，即并非“一次性”或者“短期性”的服務(wù)，也并非只為“某個(gè)”或“某些”公民服務(wù)，而是應(yīng)當(dāng)著眼于更大范圍內(nèi)全體公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

第二，樹立以促進(jìn)包容性發(fā)展為宗旨的基本價(jià)值理念。在黨的十八屆五中全會(huì)通過的《“十三五”規(guī)劃建議》中，將“包容性發(fā)展”這一提法首次寫入五年規(guī)劃建議。習(xí)近平總書記在2014年7月的中央政治局會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，發(fā)展“必須是遵循社會(huì)規(guī)律的包容性發(fā)展”，包容性發(fā)展所倡導(dǎo)的理念和價(jià)值成為有效引導(dǎo)現(xiàn)行政策設(shè)計(jì)、改革和完善的有力催化劑。地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的核心任務(wù)在于化解供需矛盾、提升公共服務(wù)效率，不僅與包容性發(fā)展所倡導(dǎo)的“合作參與、兼容共贏、公平公正、成果共享”價(jià)值理念相耦合，也是中國(guó)推進(jìn)包容性發(fā)展戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)。

(二)地方政府公共服務(wù)的供給主體定位

公共服務(wù)供給由“一元”向“多元”格局轉(zhuǎn)變的過程中，多元供給主體間的關(guān)系構(gòu)成了供給的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，對(duì)于公共服務(wù)供給側(cè)改革起著重要作用。多元供給主體特別是地方政府、市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織如何定位，其供給過程中權(quán)力與責(zé)任如何界定，是公共服務(wù)供給側(cè)改革的前提基礎(chǔ)。

第一，明確地方政府的主導(dǎo)地位。公共服務(wù)供給主體多元化并非如民營(yíng)化大師薩瓦斯所指出的，會(huì)帶來政府作用的弱化，而是政府角色向管理角色的重大轉(zhuǎn)變。特別是當(dāng)前我國(guó)“大政府、小社會(huì)”格局還未根本性改變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還不夠完善、社會(huì)組織發(fā)育還不健全的情況下，地方政府必須在公共服務(wù)供給過程中堅(jiān)持主導(dǎo)性地位。一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃公共服務(wù)的供給理念、供給規(guī)劃和規(guī)制體系等，為公共服務(wù)供給側(cè)改革和公共服務(wù)社會(huì)化市場(chǎng)化提供導(dǎo)向和準(zhǔn)則，使改革有據(jù)可依、有序可循，建立供給長(zhǎng)效機(jī)制；另一方面，地方政府還應(yīng)當(dāng)營(yíng)造良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過有效方式鼓勵(lì)社會(huì)組織和市場(chǎng)營(yíng)利組織參與競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，為多元供給主體“保駕護(hù)航”。

第二，明確市場(chǎng)營(yíng)利組織的主體地位。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)營(yíng)利組織在社會(huì)資源配置中發(fā)揮著日益重要的作用。公共服務(wù)的市場(chǎng)供給不僅能夠改善公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量，還能夠拓展公共服務(wù)的資金來源，提升公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)活力，使公共服務(wù)供給效率得以提升。因此，應(yīng)當(dāng)明確市場(chǎng)營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給中的主體地位，通過科學(xué)合法的機(jī)制設(shè)計(jì)，不斷拓展市場(chǎng)營(yíng)利組織參與公共服務(wù)供給的廣度與深度。另外，由于在市場(chǎng)供給過程中，市場(chǎng)營(yíng)利組織往往以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，地方政府如何引導(dǎo)市場(chǎng)營(yíng)利組織轉(zhuǎn)變意識(shí)，如何營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)和供給環(huán)境也顯得尤為重要。

第三，明確社會(huì)組織的主體地位。社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，因其志愿性、公益性、民間性、非營(yíng)利性等特性，不僅能夠提供無償或低償服務(wù)，降低服務(wù)成本，而且有利于加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定。明確社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的主體地位，并非是對(duì)“政府失靈”或“市場(chǎng)失靈”的補(bǔ)充，而是將社會(huì)組織看作是地方政府和市場(chǎng)營(yíng)利組織的伙伴，是公共服務(wù)供給的重要力量之一。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織存在的自身能力不足，以及部分社會(huì)組織與政府的“共生依賴”關(guān)系等問題，地方政府不僅應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)組織制度政策方面的支持，而且應(yīng)當(dāng)為社會(huì)組織創(chuàng)設(shè)獨(dú)立自主的發(fā)展空間。

(三)地方政府公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)調(diào)整

結(jié)構(gòu)調(diào)整是公共服務(wù)供給側(cè)改革的主線。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，帶來了公民需求的多樣化、社會(huì)流動(dòng)與分層加速、各利益相關(guān)主體復(fù)雜化、各地財(cái)政收入水平差異等問題，造成了我國(guó)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。因此，應(yīng)當(dāng)從整體規(guī)劃布局、協(xié)作機(jī)制構(gòu)建、培育供給新主體等方面，進(jìn)行地方政府公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)調(diào)整。

第一，既確保整體統(tǒng)一，又堅(jiān)持局部觀照。地方政府公共服務(wù)供給涉及整體與局部的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。就國(guó)家而言，國(guó)家的公共服務(wù)是整體，各地方政府的公共服務(wù)是局部。一方面，各地方政府應(yīng)當(dāng)將中央精神與本地實(shí)際狀況相結(jié)合，以中央精神為導(dǎo)向，有針對(duì)性地協(xié)調(diào)地方公共服務(wù)供給，與中央公共服務(wù)供給總體規(guī)劃相統(tǒng)一；另一方面，各地方政府還應(yīng)當(dāng)充分考慮城鄉(xiāng)差異、階層差異等實(shí)際特點(diǎn)以及當(dāng)?shù)毓竦睦嬖V求，辯證地協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，發(fā)展具有地方特色的公共服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)整體利益與局部利益的統(tǒng)籌兼顧，才能夠確保我國(guó)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)均衡。

第二，形成地方政府間的公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制。在我國(guó)區(qū)域公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡的同時(shí)，各地方政府公共服務(wù)“碎片化”問題也隨之日益嚴(yán)重。因此，加強(qiáng)地方政府間的合作，整合公共資源，創(chuàng)新公共服務(wù)協(xié)作機(jī)制也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面。地方政府間的公共服務(wù)協(xié)作可以通過打造協(xié)作平臺(tái)的形式，由各地方政府建立信息共享平臺(tái)，通過政府購買公共服務(wù)、憑單制等多種供給方式，促進(jìn)公共服務(wù)信息的互聯(lián)互助。協(xié)作平臺(tái)應(yīng)當(dāng)形成由各地方政府主導(dǎo)并提供政策與資金扶持，社會(huì)組織、市場(chǎng)營(yíng)利組織以及公民等多主體共同參與的網(wǎng)格式治理。此外，鑒于協(xié)作平臺(tái)治理過程中極易出現(xiàn)的利益沖突問題，各地方政府還應(yīng)特別加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。

第三，形成和培育供給新主體。激發(fā)市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織的積極性與創(chuàng)造性、提升供給主體的素質(zhì)與能力、不斷形成和培育供給新主體，是供給結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑。地方政府應(yīng)當(dāng)通過提高市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)供給活力；通過提升高等院校、科研院所的研發(fā)能力，提高供給效率；通過培育突出區(qū)域特色的創(chuàng)新型服務(wù)供給項(xiàng)目，提升地方競(jìng)爭(zhēng)力；通過建立創(chuàng)新平臺(tái)及組織，拓展供給渠道。與此同時(shí)，進(jìn)行供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要地方政府進(jìn)一步破除制約供給的政策瓶頸，降低供給主體準(zhǔn)入門檻，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取有效措施破除供給過程中的“中梗阻”現(xiàn)象，暢通供給渠道，鼓勵(lì)更多供給主體的參與，釋放改革紅利。

(四)地方政府公共服務(wù)的供給能力構(gòu)建

習(xí)近平總書記提出“加減乘除”四則運(yùn)算供給側(cè)改革的布局策略中，對(duì)于供給能力提出了新的要求。公共服務(wù)供給由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府、市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織三大供給主體，如何有效提升服務(wù)供給能力，更好地發(fā)揮各自的供給主體作用，是推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

第一，提升地方政府公共服務(wù)的主導(dǎo)能力。公共服務(wù)的公共性與非壟斷性特征，決定了公共服務(wù)規(guī)劃、決策和監(jiān)督的任務(wù)與責(zé)任需要由政府承擔(dān)。因此，加強(qiáng)地方政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)能力，主要體現(xiàn)在決策規(guī)劃和監(jiān)督調(diào)控兩大方面。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)逐步減少對(duì)公共服務(wù)的直接供給，將主要精力放在科學(xué)合理的組織和引導(dǎo)公共資源利用上，制定更為適合地方發(fā)展的決策規(guī)劃；其次，地方政府應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新公共服務(wù)決策方式，動(dòng)員公眾積極表達(dá)公共服務(wù)需求，鼓勵(lì)多元供給主體多渠道參與公共服務(wù)供給決策的過程，使決策規(guī)劃更加公開合理；再次，地方政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督調(diào)控，通過加強(qiáng)法治監(jiān)督逐步規(guī)范公共服務(wù)的流程，通過加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督逐步提升服務(wù)監(jiān)督的社會(huì)基礎(chǔ)，通過建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制考核公共服務(wù)的供給效果。

第二，提升市場(chǎng)營(yíng)利組織的供給能力。作為公共服務(wù)供給的重要主體之一，市場(chǎng)營(yíng)利組織因其在市場(chǎng)機(jī)制資源配置中的重要作用，對(duì)于減少地方政府公共服務(wù)供給財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)供給效率具有重要作用。提升市場(chǎng)營(yíng)利組織的供給能力，主要在于三點(diǎn)：一是要降低準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)市場(chǎng)營(yíng)利組織以直接或間接投資、項(xiàng)目融資、服務(wù)承包等多種形式積極參與公共服務(wù)供給；二是建立公開透明、多方監(jiān)督的招投標(biāo)制度和規(guī)范統(tǒng)一、全面完整的信用評(píng)價(jià)體系，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好市場(chǎng)環(huán)境[3]；三是面對(duì)公眾對(duì)公共服務(wù)供給專業(yè)化要求的不斷提高，市場(chǎng)營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)地提升服務(wù)專業(yè)化水平，運(yùn)用先進(jìn)的管理技術(shù)和專業(yè)技術(shù)形成具有自身特點(diǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)，穩(wěn)固在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位。

第三，提升社會(huì)組織的供給能力。在公共服務(wù)供給過程中，地方政府與社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是平等合作關(guān)系。因此，社會(huì)組織必須擺脫長(zhǎng)期以來對(duì)政府的“依附性”，樹立獨(dú)立自主發(fā)展意識(shí)，不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)。首先，社會(huì)組織是代表社會(huì)力量的參與主體，必須樹立“獨(dú)立自治”的發(fā)展意識(shí)，保持民主自治的基本特性，以便更好地代表公共利益履行公共服務(wù)職能；其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)組織相關(guān)政策法規(guī)的構(gòu)建，特別是對(duì)于社會(huì)組織內(nèi)涵界定、合法地位、權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任等方面應(yīng)當(dāng)逐步加以完善；再次，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)提升在經(jīng)費(fèi)籌措、專業(yè)人才建設(shè)、專業(yè)水平提升、科學(xué)規(guī)范管理等方面的能力，實(shí)現(xiàn)組織的自我管理與獨(dú)立發(fā)展。

(五)地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的配套機(jī)制構(gòu)建

地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的運(yùn)行需要一系列保障機(jī)制。應(yīng)當(dāng)以過程為主線，從供給側(cè)改革過程中所涉及的供給選擇與決策、供給激勵(lì)與監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估與法律保障等方面，加強(qiáng)供給側(cè)改革配套機(jī)制的構(gòu)建，以期為改革創(chuàng)造良好的保障條件。

第一，構(gòu)建供給選擇與決策保障機(jī)制。公共服務(wù)的供給對(duì)象是公眾，最終目標(biāo)是滿足公眾需求。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以公眾需求為導(dǎo)向的，科學(xué)、民主的公共服務(wù)供給選擇與決策保障機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)從建立公眾需求調(diào)查體系、完善公眾需求表達(dá)渠道、拓寬公共服務(wù)范圍與規(guī)模、健全供給主體選擇機(jī)制等方面，構(gòu)建公共服務(wù)供給項(xiàng)目與供給主體的民主選擇機(jī)制；其次，應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變地方政府供給決策觀念、加強(qiáng)地方政府供給決策責(zé)任機(jī)制構(gòu)建、完善政府部門供給決策咨詢機(jī)制等方面，構(gòu)建地方政府公共服務(wù)的科學(xué)決策機(jī)制；再次，還應(yīng)當(dāng)通過運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，打造現(xiàn)代化決策信息系統(tǒng)，更加準(zhǔn)確、全面地收集、交流、傳遞和存儲(chǔ)公共服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)信息。

第二，構(gòu)建供給激勵(lì)與監(jiān)督保障機(jī)制。對(duì)供給主體的激勵(lì)與監(jiān)督，既是對(duì)公共服務(wù)供給主體的激勵(lì)與約束，也是地方政府公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要推動(dòng)力量。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)不斷建立健全市場(chǎng)營(yíng)利組織和社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度、公共財(cái)政預(yù)算體制制度、信息公開制度、供給主體信譽(yù)保障制度等相關(guān)制度，為公共服務(wù)供給主體提供運(yùn)作保障；其次，應(yīng)該從問責(zé)主體的培養(yǎng)、問責(zé)程序的規(guī)范以及問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等方面，加快完善地方政府公共服務(wù)問責(zé)體系；再次，除政府部門直接監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)公眾及媒體監(jiān)督機(jī)制及第三方監(jiān)督機(jī)制，對(duì)供給過程進(jìn)行全方位監(jiān)督。

第三，構(gòu)建績(jī)效評(píng)估與法律保障機(jī)制。公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估是動(dòng)態(tài)檢驗(yàn)政府行為結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)偏離程度的重要手段，公共服務(wù)的法律機(jī)制是公共服務(wù)供給側(cè)改革的運(yùn)行保障，二者缺一不可。一方面，應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估體系、成立專門性評(píng)估機(jī)構(gòu)、建立績(jī)效評(píng)估網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等方面，不斷完善公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制；另一方面，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)完善地方政府公共服務(wù)立法，突出地方性立法重點(diǎn)，提高地方性立法的針對(duì)性與系統(tǒng)性，提升地方立法的科學(xué)、民主水平。此外，地方公共服務(wù)的法律體系建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化對(duì)立法的監(jiān)督與制約機(jī)制，以保障地方公共服務(wù)法律體系的公共性。

[1] 翟秋陽，崔光勝.我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究[J].求實(shí)，2015，(7)：52.

[2] 顧戛良.以民為本 建設(shè)公共服務(wù)型政府[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)：漢文版，2004，(5)：34.

[3] 蔣牧宸.地方政府公共服務(wù)供給機(jī)制改革研究[D].武漢：武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2014:116-125.

〔責(zé)任編輯：王華薇〕

SupplySideReformofLocalGovernmentPublicService

Gao Hai-hong

(School of Political Science， University of Jinan，Jinan 250022,China)

As an important national component, local government carries the function of public service and is regarded as the core reflection and basis of national public service. With the progress and change of public needs, the conflict between public service supply and demand has been increasingly fierce, bringing new challenge to local government public service. It is an innovative method to realize supply-demand equilibrium of public service and increase public service efficiency by introducing supply side reform into field of local government public service and starting reform from supply side to demand side.The key of supply side referom of local governmental public service is to define value orientation and position of supplying subject, to rely on sound operation and practical action as basis, to improve resource allocation, ajust supply structure, increase supplying capacity of supply subject based on socio-market mechanism, to build a multi-supply mechanism among government, market and society, to improve supporting mechanism of supply side reform, to force supply-demand balance using supply side reform, so as to realize double implementation of both supply and demand.

Local government; Public service; Supply side reform

2017-05-11

2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“政府購買服務(wù)視角下的社會(huì)組織發(fā)展研究”(13YJC810005)、2014年山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“習(xí)近平關(guān)于促進(jìn)社會(huì)公平正義 增進(jìn)人民福祉重要論述研究”(14CXJJ20)、2013年山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“生態(tài)文明視野下環(huán)境沖突的協(xié)同治理研究”(13CZZJ01)階段性成果

高海虹(1974—)，女，山東青島人，副教授，社會(huì)學(xué)博士，從事政治社會(huì)學(xué)研究。

D63-3

A

1000-8594(2017)06-0168-06