張銳昕，王玉榮

(1.吉林大學 行政學院，長春 130012；2.澳門理工學院 社會經(jīng)濟與公共政策研究所，澳門 999078)

網(wǎng)絡(luò)舉報：反腐效用、影響因素及突破路徑

張銳昕1,2，王玉榮1

(1.吉林大學 行政學院，長春 130012；2.澳門理工學院 社會經(jīng)濟與公共政策研究所，澳門 999078)

網(wǎng)絡(luò)舉報在預防、發(fā)現(xiàn)及懲處腐敗環(huán)節(jié)具有顯著的效力和潛力，表現(xiàn)出對腐敗思想的深層震懾、對腐敗行為的合力發(fā)掘以及對腐敗分子懲處的實時監(jiān)督等明顯效用。為了保證這些反腐效用能真正產(chǎn)生實際效果，克服網(wǎng)絡(luò)舉報的利益相關(guān)者、媒介及保障措施等方面存在的制約反腐效用發(fā)揮的影響因素，需要從網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和信息素養(yǎng)培育、管理模式創(chuàng)新和平臺功能建設(shè)以及舉報制度規(guī)范和反腐法律完善等路徑入手發(fā)力應對。

網(wǎng)絡(luò)舉報；反腐效用；影響因素；突破路徑

自黨的十八大以來，黨和政府“以強烈的歷史責任感、深沉的使命憂患感和頑強的意志品質(zhì)”[1]，不斷推進廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，在推進黨風政風建設(shè)方面取得了明顯成效，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，極大地增強了人民群眾對黨和政府的信心。僅2016年就“依規(guī)依紀誡勉談話3.1萬人,給予紀律輕處分31萬人,給予紀律重處分10.5萬人,嚴重違紀涉嫌違法移送司法機關(guān)的1.1萬人”[2]。其中，因網(wǎng)絡(luò)舉報而被查辦的案件數(shù)量也呈現(xiàn)出上升態(tài)勢。這一方面表明我國有許多腐敗問題亟待解決，反腐敗斗爭形式依然嚴峻；另一方面，也說明網(wǎng)絡(luò)舉報的確獨具顯著優(yōu)勢，應繼續(xù)努力發(fā)掘其反腐效力及潛力。本文試圖在正確理解網(wǎng)絡(luò)舉報及其反腐效用的基礎(chǔ)上選擇可行的突破路徑，目的是克服制約網(wǎng)絡(luò)舉報反腐效用發(fā)揮的影響因素，為更好地發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)舉報的反腐效用提供可行策略。

一、如何理解網(wǎng)絡(luò)舉報

“‘舉報’的目的是希望上級知道并糾正，以防范和阻止某種錯誤的繼續(xù)運行”[3]。由此，網(wǎng)絡(luò)舉報的目的自然就是希望借助網(wǎng)絡(luò)媒介讓上級知道，通過網(wǎng)絡(luò)媒介讓公眾了解相關(guān)部門是否在糾正或已糾正，同時依靠網(wǎng)民的廣泛監(jiān)督達成防范和阻止某種錯誤繼續(xù)運行的效果。網(wǎng)絡(luò)舉報采取的告知、監(jiān)督和防范等方式主要以電子方式進行，再輔以傳統(tǒng)方式支持，因此，更便于廣而告之，更利于追蹤監(jiān)督，對于糾正、防范和阻止某種錯誤繼續(xù)運行所施用的預警、監(jiān)控、阻斷等措施也更趨精準得力。

首先，網(wǎng)絡(luò)作為舉報的一種媒介，對舉報者的保護體現(xiàn)在其既可以實名舉報也可以匿名舉報，且其實名舉報可以在前臺隱去實名，甚至具體的舉報事項、受理舉報情況等都可以保密。目前實行的實名舉報因需提供準確的聯(lián)系電話和通信訊地址及主要聯(lián)系人，使得受理人或媒介經(jīng)營管理者可以與舉報人通過虛擬和傳統(tǒng)的實際溝通方式實際溝通，既能夠節(jié)省舉報成本、享受優(yōu)先受理、保護舉報人的權(quán)利，還可以得到反饋回應；弊端是如果舉報信息使用或管理不當，容易使舉報人和舉報信息泄露及擴散，以至殃及舉報人個人隱私，使其因此遭到信息侵權(quán)甚至打擊報復，說明其風險性事實存在。匿名舉報的好處是舉報人身份隱秘，舉報信息相對安全，能吸引更多人參與配合；弊端是舉報內(nèi)容的真實性更加難以保障，存在誣告、錯告幾率，無形中增加了案件受理的難度。通過構(gòu)建“前臺匿名，后臺實名”的運作模式，發(fā)揮實名、匿名網(wǎng)絡(luò)舉報的優(yōu)勢并規(guī)避二者的弊端現(xiàn)實可行。且可輔以規(guī)范化的舉報信息管理辦法和權(quán)威化的個人隱私保護條例，來承諾并踐行保護舉報人個人隱私及被舉報人合法權(quán)益，鼓勵更多人采用網(wǎng)絡(luò)媒介舉報違法違紀問題或提供相關(guān)線索。

其次，網(wǎng)絡(luò)有官方的與非官方的之分，因此，網(wǎng)絡(luò)舉報也就有官方與非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介之別。其中，我國官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的主辦者主要是中國共產(chǎn)黨紀律檢察機關(guān)、國家監(jiān)察委員會、國家司法機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)以及國家預防腐敗局等部門，它們各自在網(wǎng)絡(luò)上建有舉報網(wǎng)站(涵蓋舉報平臺、舉報中心、舉報專區(qū)等)，具有渠道快速通達、受理程序規(guī)范、工作人員專業(yè)素質(zhì)較高等突出優(yōu)勢。但在實踐中，由于它們各自獨立作戰(zhàn)、受理能力有限、跨部門合作不足，整體優(yōu)勢和整合效應發(fā)揮實在有限。隨著國家在北京市、山西省、浙江省開展監(jiān)察體制改革試點工作，已陸續(xù)在三省市及所轄縣、市、區(qū)設(shè)立了監(jiān)察委員會，并把試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局以及人民檢察院中負責查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務(wù)犯罪的部門整合進來，整體優(yōu)勢和整合效應發(fā)揮有望取得突破性進展。當然，這取決于更有效的應對策略。至于非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介，通常包括社會組織反腐網(wǎng)站、商業(yè)網(wǎng)站等社會網(wǎng)絡(luò)媒介平臺以及個體網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，是由致力于反腐的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)單位或公民所建，其經(jīng)營管理者并不具有審理和查處案件的權(quán)限。一方面，非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的經(jīng)營管理者及其所屬組織自身可能出現(xiàn)腐敗，需要把脈自身各種資源濫用問題以利于快速解決，需要依靠網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督以贏得社會資源支持；另一方面，非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的“受理”只是形式上的，要使其所接受的舉報公職人員違法違紀信息得到實際受理，則需要將舉報信息移交到具有腐敗事項受理和查處權(quán)限的相關(guān)部門，才能使舉報信息發(fā)揮實際效用。目前，由于非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介“受理”群體規(guī)模龐大，因此在使舉報事件燃爆成熱點、得到官方重視并進入官方受理環(huán)節(jié)直至被舉報人最終得以懲治方面表現(xiàn)出明顯效力，在現(xiàn)實中就有許多鮮活的案例。這使得非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介愈發(fā)受到黨政系統(tǒng)和社會公眾的重視，成為官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的有益補充，也得到社會的廣泛肯定。但不可否認的是，由于目前對非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的經(jīng)營管理者及其所屬組織的“社會責任感認定和追責極為困難”[5]，媒介監(jiān)管約束制度建設(shè)還不完善，這些原因?qū)е略诜枪俜骄W(wǎng)絡(luò)舉報媒介的暫時性的網(wǎng)絡(luò)舉報“受理”環(huán)節(jié)，難免會存在某些經(jīng)營管理者受利益驅(qū)使而借機制造話題、趁勢謠言惑眾、故意混淆視聽甚至惹是生非的風險，加之網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營管理者能力參差不齊，又受制于信息不對稱而難辨事實真?zhèn)?，極易受謠言蠱惑或被錯誤信息誤導，以至對被舉報人產(chǎn)生敵對情緒，發(fā)生激烈沖突，造成惡劣影響，甚至有誤傷被舉報人合法權(quán)益的可能。

再次，網(wǎng)絡(luò)舉報具有媒介多元廉價、參與方式虛實相濟、參與過程相對隱秘安全、參與主體比較廣泛以及擴散積聚效應顯著等特色。其一，媒介多元廉價表現(xiàn)在：不僅可以借助官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介和非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介舉報，還可以與傳統(tǒng)媒介合作造勢，且無須再占用大量精力和資源，與傳統(tǒng)方式相比成本低廉。其二，參與方式虛實相濟表現(xiàn)在：舉報者提供腐敗問題線索、主要采用虛擬方式，但進入官方受理流程后推進到腐敗問題的實際查處環(huán)節(jié)，又從虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間轉(zhuǎn)換至現(xiàn)實的物理空間，使得整個參與方式呈現(xiàn)出虛實結(jié)合的特點。其三，參與過程相對隱私安全表現(xiàn)在：在網(wǎng)上以相對隱秘的方式進行舉報，相較于傳統(tǒng)的上訪、信訪及電話來訪等方式，對舉報者保護相對安全，也相應地降低了他們會因為受理人或媒介經(jīng)營管理者泄密而遭致打擊報復的風險。其四，參與主體比較廣泛表現(xiàn)在：所有網(wǎng)民和手機用戶皆有能力上網(wǎng)參與民主決策、政策制定、公共服務(wù)等過程，各類舉報網(wǎng)站內(nèi)部人員更可廣泛參與，這便于各方參與主體對相關(guān)環(huán)節(jié)中的腐敗問題實施有效監(jiān)督，由此在密切眾多參與者關(guān)系的同時也增加了參與者合作發(fā)現(xiàn)腐敗問題和線索的可能性。其五，擴散積聚效應顯著體現(xiàn)在：網(wǎng)絡(luò)舉報信息擴散迅速、傳播廣泛，一旦發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭，參與者可迅速積聚、便利動員，且隨著媒介受眾人數(shù)的增加，舉報信息的價值和效用也會遞增，從中凸顯出群策群力反腐倡廉的巨大能量。

二、網(wǎng)絡(luò)舉報的反腐效用

逐一審視網(wǎng)絡(luò)舉報在預防、發(fā)現(xiàn)及懲處腐敗環(huán)節(jié)的可作用空間，發(fā)現(xiàn)其在對腐敗思想的深層震懾、對腐敗行為的合力發(fā)掘以及對腐敗分子懲處的實時監(jiān)督等方面均有突出效用。

(一)在預防腐敗環(huán)節(jié)的效用

“腐敗的產(chǎn)生有一個過程,大致可分為腐敗意識的萌發(fā)、腐敗行為的產(chǎn)生和腐敗后果的形成這樣前后相繼、相互關(guān)聯(lián)但又各有區(qū)別的三個環(huán)節(jié)或階段”[6]。如果從源頭上，即在腐敗意識萌發(fā)的環(huán)節(jié)或階段就能將其發(fā)現(xiàn)并對其加以震懾，令其“不敢腐不能腐不想腐”，則更可取得理想結(jié)果，這樣既能有助于保持干部隊伍純潔，又能有力抵制腐敗行為發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)舉報在此方面表現(xiàn)出突出功效：一方面，網(wǎng)絡(luò)舉報可使那些以零容忍態(tài)度對待腐敗分子的廣大黨員干部和人民群眾得以借助網(wǎng)絡(luò)媒介開放性及輿論監(jiān)督可行性賦予的力量，用雪亮的眼睛監(jiān)督領(lǐng)導干部，使其陷入人民群眾的汪洋大海，使特權(quán)思想和特權(quán)行為顯露苗頭就得到應有的警示與糾正。另一方面，網(wǎng)絡(luò)舉報平臺作為一種可視化、具象化的先進的技術(shù)手段，可通過在其上展示廉政文化建設(shè)成果、宣講廉政嚴厲要求、分析腐敗案件成因等方式進行反腐倡廉宣傳教育，使更多的受教育者直觀具體地體驗到腐敗的風險及可能導致的嚴重后果，也可以使意欲腐敗者受到多種形式的廉政文化熏陶，在腐敗意識萌發(fā)環(huán)節(jié)能及時收手，從而有利于“不敢腐”和“不想腐”文化環(huán)境的營造，在一定程度上預防腐敗發(fā)生。

多媒體將多種感官的信息作用于學生，打破了單調(diào)呈現(xiàn)板書的傳統(tǒng)模式，使學生能夠邊看，邊聽，邊說，邊記，更好理解和掌握所學知識點。

(二)在發(fā)現(xiàn)腐敗環(huán)節(jié)的效用

以高度的責任感懲治腐敗，反映在發(fā)現(xiàn)腐敗環(huán)節(jié)，就是要在腐敗行為的產(chǎn)生和腐敗后果的形成過程中盡早、盡快地發(fā)現(xiàn)它們。網(wǎng)絡(luò)舉報在其中的效用主要體現(xiàn)在其能使人們對發(fā)現(xiàn)腐敗行為抱有樂觀心態(tài)并采取積極主動的行動。其一，以往紀檢監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)腐敗問題主要通過組織內(nèi)部審查、群眾上訪、信訪、電話舉報等途徑，與之相比，網(wǎng)絡(luò)舉報可利用政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)現(xiàn)腐敗問題，因其具有發(fā)現(xiàn)主體廣泛、發(fā)現(xiàn)手段先進、發(fā)現(xiàn)方式便捷、可發(fā)現(xiàn)內(nèi)容范圍空間巨大等獨特優(yōu)勢，而能夠廣泛利用和迅速集結(jié)廣大黨員干部和人民群眾的強大能量，有望使盡早、盡快發(fā)現(xiàn)腐敗行為并采取及時的遏制行動變?yōu)楝F(xiàn)實。其二，在網(wǎng)絡(luò)這個特殊場域中,信息數(shù)量和傳播速度呈幾何級數(shù)增長，此為其核心價值所在。而因為網(wǎng)絡(luò)信息的可復制性、可追蹤性極強，任何腐敗問題只要出現(xiàn)蛛絲馬跡即再難遁形，只要行為發(fā)生就會提供動態(tài)軌跡記錄，這勢必增加發(fā)現(xiàn)腐敗行為的幾率。其三，網(wǎng)上舉報平臺是以程序化、透明化方式運作的，電子政務(wù)系統(tǒng)也在朝著開放、共享的方向發(fā)展。它們既能規(guī)范行政信息的采集、加工處理和使用的紅線與底線，使其稍有逾矩就可發(fā)出警示和施以記載，同時又能通過提供大量交易過程信息增加曝光機會，使追蹤和將腐敗與錯誤行為相關(guān)聯(lián)成為可能，從而在出現(xiàn)“破窗效應”時能迅速跟進制止。由此，網(wǎng)絡(luò)舉報對反腐制度執(zhí)行的權(quán)威性和嚴肅性的能量巨大，必須努力重視其效力和潛力挖掘，以加快腐敗案件偵破進程。

(三)在懲處腐敗環(huán)節(jié)的效用

以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，意味著“有腐必反、有貪必肅”“有錯必究、有責必問”，既要提高對腐敗分子的查處概率和力度，實現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起打，也要縮小腐敗分子懲處中過大的自由裁量空間，并要強化反腐問責，以保證懲處腐敗行為的平等性，避免在懲處腐敗分子時出現(xiàn)畸輕畸重現(xiàn)象[7]。反映在網(wǎng)絡(luò)舉報對懲處腐敗環(huán)節(jié)的效用表現(xiàn)上，就是在腐敗問題被檢舉揭發(fā)出來進入懲處環(huán)節(jié)之后，一方面，通過舉報平臺上暢通的意見討論及發(fā)表渠道吸引各行各業(yè)身份背景迥異的知情群眾廣泛關(guān)注案件進展、繼續(xù)揭發(fā)檢舉違法亂紀事實，以強化社會輿論民主監(jiān)督效能，促成嚴肅查處壓力；另一方面，借助電子化的手段，分析舉報信息以確定其來源可信度，關(guān)聯(lián)相關(guān)信息以發(fā)現(xiàn)更多犯罪線索，精確分析腐敗案件的主體、手段、過程、結(jié)果、罪后反應及所處環(huán)境以把握其內(nèi)在規(guī)律性及影響要素，最終達到最大限度地遏制和懲處腐敗犯罪的效果。

三、制約網(wǎng)絡(luò)舉報反腐效用發(fā)揮的影響因素

(一)不同網(wǎng)絡(luò)舉報人和受理人的兩極化表現(xiàn)

首先，一部分網(wǎng)絡(luò)舉報人在舉報過程中表現(xiàn)得言行過于出位，顯示出強勢、非理性的一面。一方面可能是緣于其本身思想激進、得理不饒人和在網(wǎng)上發(fā)聲少有忌憚的緣故，其舉報明里宣揚的是要伸張正義、主持公道，暗里也許有吸引眼球、博得關(guān)注之嫌，或是基于自身利益偏好意將舉報當作向某組織或個人施壓的籌碼，以謀不當利益；另一方面，可能是受“網(wǎng)絡(luò)民粹主義”的影響，試圖在網(wǎng)絡(luò)舉報事件發(fā)酵過程中煽動網(wǎng)民宣泄不滿情緒,以達到促發(fā)網(wǎng)民情緒化、達成發(fā)聲規(guī)?；灾律墳楝F(xiàn)實暴力抗議的企圖。如果這樣的舉報人又恰好遇到了同樣缺乏理性和思辨能力的、易受他人情緒化影響和蠱惑的非官方舉報“受理人”，兩方興趣偏好、價值取向趨于一致，就極易使網(wǎng)絡(luò)舉報平臺演化成情緒化的宣泄場和擂臺式的爭執(zhí)地。不僅會吸引更多非理性網(wǎng)民參與其中，并將舉報人裹挾于道德審判式的網(wǎng)絡(luò)暴力之中，有可能會侵犯到某些組織或個人的隱私及其他合法權(quán)益，還有可能由網(wǎng)絡(luò)爭執(zhí)升級為網(wǎng)絡(luò)混戰(zhàn)，引致社會不和諧和不安定局面發(fā)生?？赡墚a(chǎn)生的這些表現(xiàn)提醒我們，如果網(wǎng)民缺乏信息素養(yǎng)，無法對信息做出理性分析和判斷，或者網(wǎng)絡(luò)舉報媒介缺乏社會責任感和法律制度約束，無法制止網(wǎng)絡(luò)暴力形成或升級，甚至任由網(wǎng)絡(luò)暴力肆意橫行以致公民權(quán)益受到侵害而導致網(wǎng)絡(luò)失控。那么，無論是舉報人還是網(wǎng)絡(luò)舉報媒介和廣大網(wǎng)民等相關(guān)利益者，就都存在被懷有某種不可告人目的的別有用心者利用的風險。曾引發(fā)廣泛關(guān)注的“房嬸”事件就是由網(wǎng)絡(luò)舉報引發(fā)的。繼擁有22套房產(chǎn)的“房叔”被網(wǎng)絡(luò)舉報查處之后，網(wǎng)傳廣州城建系統(tǒng)退休領(lǐng)導李蕓卿是名副其實的“房嬸”。網(wǎng)民開始在網(wǎng)上熱議，且有的網(wǎng)絡(luò)舉報帖子還給出了24套房產(chǎn)的具體地址及房產(chǎn)所有人姓名，嚴重侵犯了李蕓卿的個人隱私，影響到李蕓卿及其家人的正常生活。該事件曝光后，廣州市紀委隨即進行認真核查，查證李蕓卿本人既不是領(lǐng)導干部，也不是中共黨員，網(wǎng)帖嚴重失實且已嚴重侵犯了公民個人隱私，是別有用心者借舉報名義在網(wǎng)絡(luò)散布不實消息。此類網(wǎng)絡(luò)舉報反映的事件不屬實，原因可能是由于舉報人懷有誹謗、泄私憤等目的而捏造事實，也可能是因舉報人想借紀檢部門之手為其“申冤”，或者是蓄意給紀檢監(jiān)察部門工作制造麻煩?！熬W(wǎng)絡(luò)的虛擬性帶來權(quán)力腐敗信息的‘泥沙俱下’真實性、準確性堪憂。”[8]到底應如何妥善應對各類不實舉報，需要學術(shù)界和實務(wù)界深入研究。從既有研究成果和實踐經(jīng)驗來看，從網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)入手，再輔以嚴格的法律法規(guī)和管理制度的系統(tǒng)建設(shè)是一種有效之策。

其次，還有一部分網(wǎng)絡(luò)舉報人在舉報過程中言詞有些模糊、行為較為審慎保守，表現(xiàn)出弱勢、過于“理性”的一面。不是因為他們不想澄清事實、伸張正義，也不是因為他們所掌握的證據(jù)不足和不具備提供證據(jù)的能力，實則由于他們擔心身份會因此暴露、會遭受打擊報復所致。的確有調(diào)查顯示，有“54%的公眾害怕舉報信息外泄，受到報復”[9]，而且近年來確實有很多因網(wǎng)絡(luò)舉報而遭致打擊報復的實例發(fā)生。例如：網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖揭發(fā)政府部門違法占地的河南人王帥涉嫌誹謗被抓拘役，舉報地方政府領(lǐng)導搞形象工程的程永剛被拘留；等等。此外，除了這些顯性的打擊報復之外，還存在著一些隱性的打擊報復現(xiàn)象。即一些被舉報者借用手中掌握的公權(quán)力，在干部任職推薦選拔過程中對舉報人進行“降、停、撤、關(guān)、卡、壓”，導致部分舉報人因擔心遭受到“二次侵害”，即使借助網(wǎng)絡(luò)這種相對安全隱秘的途徑也不敢主動舉報或協(xié)助舉報，導致“怒不敢言”現(xiàn)象不同程度仍然存在。

(二)兩類網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的異質(zhì)性問題

首先，目前中共中央紀律檢查委員會及國家監(jiān)察部所屬的中央層級官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介遵循“分級負責、歸口辦理”原則行事，省、直轄市及自治區(qū)紀委、監(jiān)察廳所屬的地方層級官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介遵循“屬地管理、分級負責”原則行事。由于很多網(wǎng)絡(luò)舉報人誤以為只要在舉報網(wǎng)站上重復、多頭舉報，就能獲得更多關(guān)注并更有可能快速進入受理環(huán)節(jié)，故而導致重復、多頭舉報的情況頻繁發(fā)生。這種情況產(chǎn)生的直接結(jié)果，是在一定程度上加大了官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的工作負荷，造成各種資源浪費。相應的，引致相關(guān)部門重復核實的直接結(jié)果是不僅增加了工作負擔，也嚴重影響辦案效率。而這種情況產(chǎn)生的間接影響是，如果官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介所制定的行為規(guī)范無人遵守或難以約束舉報人的行為，不僅其權(quán)威性受損，而且會徒增無效舉報辨析的額外負擔，最終會陷入查處速度慢、結(jié)果反饋遲緩、舉報人乃至公眾不滿意的境地。當然也會影響到一些遵守規(guī)則的舉報主體的參與意愿及訴求表達，進一步的，會因為受理結(jié)果推送不力而促使其中的一部分原本遵守規(guī)則的舉報人又重新進入到重復舉報的隊伍，形成惡性循環(huán)，使得官方網(wǎng)絡(luò)舉報的管理模式逐漸趨向僵化。

其次，非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介雖然不具備直接受理腐敗案件的權(quán)限，但在輿論生發(fā)輿情引起官方重視以及追蹤線索和實時反饋情況等方面卻有重大效用。只是其參與者行為自由且秩序少有規(guī)范，使其上聚集的受眾有可能因不明就里發(fā)生非理性宣泄而導致“浪潮式”輿論攻勢，使得網(wǎng)絡(luò)舉報事件有被夸大、歪曲而致被舉報人遭受網(wǎng)絡(luò)暴力，甚至在網(wǎng)絡(luò)的擴散效應影響下會因最終失去有效控制而出現(xiàn)“作惡”的問題。因此，需要對非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介進行適度的監(jiān)督管理，以防其被別有用心者操控和利用，使其中可能出現(xiàn)為實現(xiàn)自身利益而枉顧他人合法權(quán)益的風險降低，也防范其經(jīng)營管理者會在不恰當?shù)臅r機故意或無意暴露匿名舉報人的身份信息及舉報事件的重要證據(jù)，而使舉報人遭受打擊報復，或令被舉報人有所警覺以至做出銷毀證據(jù)、串供、作偽證等反應。這表明非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介是正負輿論的一個生發(fā)點，既有聲援震懾腐敗之效，也有造謠生事、擾亂秩序之憂，必須對其實施有效的監(jiān)管。

(三)管理制度與法律法規(guī)保障的滯后性難題

首先，網(wǎng)絡(luò)舉報缺乏強有力的管理制度保障。其一,網(wǎng)絡(luò)舉報信息搜集存在難點，主要反映在對舉報信息的真?zhèn)闻袆e上。本來網(wǎng)絡(luò)舉報信息搜集的過程是一個去偽存真的初步篩選過程，然而在網(wǎng)絡(luò)舉報媒介復雜多樣和網(wǎng)絡(luò)舉報人信息素養(yǎng)參差不齊的情況下，網(wǎng)絡(luò)舉報信息搜集諸多困境需要克服，如信息源篩選認定、信息可信度評定和信息搜集操作程序完善等。其二,網(wǎng)絡(luò)舉報信息的處理制度關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)舉報是否能進入受理環(huán)節(jié)，因此網(wǎng)絡(luò)舉報信息處理流程設(shè)計是否科學、合理，是提高網(wǎng)絡(luò)舉報反腐案件成功查處比率和把握反腐先機及快速鏟除腐敗毒瘤的關(guān)鍵。鑒于當前網(wǎng)絡(luò)舉報信息處理大多存在督辦、轉(zhuǎn)辦和交辦的情況，致使處理流程煩瑣，時效性保證難度增大，超期不辦或辦理延時的情況經(jīng)常發(fā)生，使得網(wǎng)絡(luò)舉報信息處理過程中問題多發(fā)。其三,“舉報從網(wǎng)絡(luò)中來，但反饋難以回到網(wǎng)絡(luò)中去”[10]的問題普遍存在。網(wǎng)絡(luò)舉報結(jié)果反饋制度是網(wǎng)絡(luò)舉報查處部門與舉報人之間的溝通機制，這一機制不暢會讓網(wǎng)絡(luò)舉報人覺得處理部門虛與委蛇、效率低或不作為，以至影響舉報人的滿意度和主動性，影響到社會的和諧穩(wěn)定。為此應建立及時、高效的網(wǎng)上反饋機制，在舉報過程中生成唯一的反饋信息查詢碼，使得舉報人能及時獲取定向的反饋信息。其四,網(wǎng)絡(luò)舉報安全保密機制是保護網(wǎng)絡(luò)舉報人權(quán)利，使其免受被舉報者打擊報復的有效措施。由于在進入網(wǎng)絡(luò)舉報受理及查處階段之前舉報信息需要在下載后被刪除，此項安全措施存在著人為操控風險，其中的安全隱患需要制定周密的安全保密規(guī)定予以規(guī)避。

其次，網(wǎng)絡(luò)舉報缺少精細嚴密的法律法規(guī)且保障不力?！拔覈F(xiàn)有法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定對舉報人權(quán)利保護的制度總體表現(xiàn)是粗線條，宣示性多、可操作性少”[11]，如《刑法》中保護舉報人就僅局限于舉報人本人，并且受追訴的對象僅針對國家公職人員，不包含國企及部分帶有公益性質(zhì)的事業(yè)單位工作人員，而且舉報人的經(jīng)濟補償和財產(chǎn)保護方面也存在空白。從立法層次上看，就立法層級較高的《行政監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》而言，也僅僅對利用互聯(lián)網(wǎng)犯罪的行為給出了規(guī)定，對如何保護網(wǎng)絡(luò)舉報人尚未給出明確規(guī)定[12]；較低層次的《監(jiān)察機關(guān)舉報工作辦法》《人民檢察院舉報工作若干規(guī)定》及《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》，雖然對舉報給出了一些具體的規(guī)定，但多為針對單一部門的舉報要求，普遍存在效力較低的情況。此外，網(wǎng)絡(luò)舉報法律還存在著執(zhí)行困難的問題。目前，亞洲國家反腐敗法律貫徹執(zhí)行有三種模式，我國屬于反腐敗法律由多個機構(gòu)執(zhí)行的第二種模式[13]，按理說，執(zhí)行機構(gòu)多，執(zhí)行起來應該更加快捷有效，但實際情況并非如此。此外，就舉報人保護而言，《刑事訴訟法》第85條第3款規(guī)定，公安機關(guān)、人民檢察院或者人民法院應當保障報案人、控告人、舉報人及其近親屬的安全，但在舉報人保護過程中，由于公安機關(guān)及檢察院或法院之間并不存在明確的分工處置辦法，導致對舉報人保護不力的現(xiàn)象一再發(fā)生。這種因“多龍治水”、相互推諉而致效用不佳的問題，在網(wǎng)絡(luò)瞬息萬變的復雜環(huán)境下將會更加突出，網(wǎng)絡(luò)舉報的法律法規(guī)保障問題亟待有效解決。

四、發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)舉報反腐效用的路徑

(一)重塑網(wǎng)絡(luò)文化，營造全民信息素養(yǎng)培育環(huán)境

1.提高全民反腐意識，提升全民信息素養(yǎng)。首先，從一定意義上說，廉政文化依托于廉政環(huán)境[14]，廉政環(huán)境的改觀會直接影響廉政文化氛圍。網(wǎng)絡(luò)舉報依托的廉政環(huán)境建筑在網(wǎng)絡(luò)之上，在空間上，它與現(xiàn)實中的網(wǎng)民同步構(gòu)建了虛擬空間中的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使得網(wǎng)絡(luò)文化超越虛擬網(wǎng)絡(luò)與社會文化并存，因此，若要使廉政環(huán)境有所改善，網(wǎng)絡(luò)舉報相關(guān)利益者的反腐意識和個人修養(yǎng)培育就不容忽視，信息素養(yǎng)也需同步培育。為此，可在網(wǎng)上定期開展以反腐倡廉為主題的活動，利用文圖、音像視頻、Flash動畫等多種豐富的表現(xiàn)形式，對網(wǎng)絡(luò)反腐的重要性及網(wǎng)絡(luò)舉報過程中需要注意的關(guān)鍵事項進行精細化解讀；并針對與網(wǎng)絡(luò)舉報相關(guān)的法律知識進行宣講，宣講的重點可以涵蓋網(wǎng)絡(luò)舉報與隱私權(quán)的界限、正當維權(quán)的行為規(guī)范等，讓所有網(wǎng)民都知曉怎樣做出選擇可以給自身帶來價值、滿足自身訴求；更進一步的，使得公民的理性舉報意識在潛移默化中塑造起來，并能在網(wǎng)絡(luò)空間中合理地釋放訴求，經(jīng)由潛在的反腐意識向顯在的舉報訴求轉(zhuǎn)換。其次，為培育全民的信息素養(yǎng)，特別是反腐信息素養(yǎng)，可以設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)反腐知識庫”，搭建網(wǎng)絡(luò)舉報反腐培訓平臺，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)舉報反腐技能培訓系統(tǒng)，對網(wǎng)民提供培訓方案和課程，以營造全民信息素養(yǎng)培育的良好環(huán)境。

2.加大反腐宣傳力度，凈化網(wǎng)絡(luò)舉報環(huán)境?？紤]到我國已建設(shè)完成的網(wǎng)絡(luò)舉報平臺雖已覆蓋至省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府和部門網(wǎng)站，但其知曉度并未達到理想效果，其環(huán)境建設(shè)和可信任程度也不盡如人意。還有非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介雖在信息的傳播和推動事件迅速發(fā)酵方面優(yōu)勢得天獨厚，但也面臨著極易走漏消息引致被舉報人警覺、銷毀證據(jù)并提前串供的嚴峻狀況出現(xiàn)，需相關(guān)反腐部門積極開展針對網(wǎng)絡(luò)舉報人的、以網(wǎng)絡(luò)舉報平臺使用為基礎(chǔ)的、以網(wǎng)絡(luò)舉報受理流程為重點的宣傳工作，以逐步提升網(wǎng)絡(luò)舉報的知曉度，凈化網(wǎng)絡(luò)舉報環(huán)境，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)舉報文化重塑。相關(guān)活動開展要秉持的三個要義，包括宣傳內(nèi)容的針對性、宣傳周期的持續(xù)性、宣傳形式的多樣性，可以在各大門戶網(wǎng)站開展類似于“網(wǎng)絡(luò)舉報宣傳周”等形式的專題宣傳活動[15]，還要不斷推進網(wǎng)絡(luò)文化凈化活動，使得“凈網(wǎng)”式運動變?yōu)橐?guī)律性活動，以達到凈化網(wǎng)絡(luò)舉報環(huán)境連帶將影響網(wǎng)絡(luò)舉報的文化生態(tài)環(huán)境中的“毒瘤”切除的效果。另外，還要建立正向網(wǎng)絡(luò)文化的激勵引導機制以及負向網(wǎng)絡(luò)文化的懲處辦法，以鼓勵正面的積極網(wǎng)絡(luò)文化的進步發(fā)展，激勵網(wǎng)絡(luò)舉報媒介經(jīng)營管理者履行社會責任、積累社會資本。與此同時，將負面的消極網(wǎng)絡(luò)文化及時扼殺在萌芽期，避免其發(fā)展壯大及不利影響的進一步滋生，為營造良好的網(wǎng)絡(luò)舉報環(huán)境打下堅實基礎(chǔ)。

(二)改進媒介管理模式，理順網(wǎng)絡(luò)舉報平臺功能建設(shè)思路

1.促進官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介活化。所謂官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介活化主要是指提升官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的公眾參與度、接受度和滿意度，改進工作方式和方法，以增強其創(chuàng)新性、實效性和靈活性?？蓮娜齻€方面進行：其一，提升官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的行政文化建設(shè)及其工作人員信息素養(yǎng)。官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介前臺在互聯(lián)網(wǎng)站上，后臺處于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上運行的電子政務(wù)系統(tǒng)之中，系統(tǒng)的運行和維護需要相關(guān)工作人員的管理操作。因此，工作人員的信息素養(yǎng)和組織的文化建設(shè)是重中之重，故而要有計劃、有步驟地針對官方舉報媒介工作人員的工作需求和操作內(nèi)容進行定向培訓，并針對跨部門、跨組織合作需求在推進組織文化、行政文化建設(shè)上著力，以此提升工作人員的工作責任感、使命感和績效意識，通過他們有效的工作，解決網(wǎng)站回應效率低、查辦結(jié)果反饋慢以至誘發(fā)多頭、重復舉報高發(fā)生率等難題。其二，“以人為本”建設(shè)網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，努力提高其功能質(zhì)量?！耙匀藶楸尽本褪且浞謾z省多方需求，考慮為何網(wǎng)絡(luò)舉報媒介被需要以及應該靠什么吸引公眾參與和接受。為此，要依據(jù)各方的核心能力以及業(yè)務(wù)合作的途徑和方法來架構(gòu)和錘煉網(wǎng)絡(luò)舉報平臺的功能，通過匯聚多方力量和優(yōu)勢資源來提高網(wǎng)絡(luò)舉報平臺的功能質(zhì)量。其三，提高網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的創(chuàng)新管理程度和互動溝通安全程度。對網(wǎng)絡(luò)舉報媒介而言，管理創(chuàng)新的“本質(zhì)是自由和控制之間的權(quán)衡”[16]?；谶@種權(quán)衡，我們可以在管理模式改進上做以下工作：一是從內(nèi)部工作出發(fā)，重塑內(nèi)部受理流程，涉及網(wǎng)絡(luò)舉報媒介后臺的工作銜接、文檔生成、業(yè)務(wù)監(jiān)控、合作規(guī)則等一系列要求，需要授權(quán)給一線管理者或操作者，以激發(fā)其工作熱情，從而及時做出決策和響應；二是面向前臺，“以人為本”架構(gòu)功能層次，以滿足不同層次不同人群的網(wǎng)絡(luò)舉報需求，既展示愿景、表現(xiàn)效率，又體現(xiàn)能力、展現(xiàn)成果，鼓舞更多人參與其中，表達訴求，貢獻智慧。此外，一個舉報媒介的公眾接受度很大程度上取決于該媒介的安全度，為此，要在“使用專門的網(wǎng)絡(luò)舉報服務(wù)器存儲數(shù)據(jù)，并安排專人維護”[17]的基礎(chǔ)上，采取嚴格的監(jiān)控手段和信用機制，以逐步提升舉報媒介的信任度，盤活官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的資源和效用。

2.加強對非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的監(jiān)管與合作。非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的種類繁雜，數(shù)量和規(guī)模巨大。雖然聚集者眾、發(fā)聲勢強、信息量大，但由于存在安全風險和不可控因素，一定程度上影響了公眾對它的接受度，也制約了其自身的可持續(xù)發(fā)展。為更好地發(fā)揮它的反腐效用，政府及紀檢監(jiān)察部門應從以下三方面著手對其進行監(jiān)管并為達成多方合作提供便利條件：其一，適度提高非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的準入門檻，明確退出機制，以保證其規(guī)范化、健康化和有序化。其二，既要允許其自主發(fā)展，給予必要的鼓勵支持，又要適度控制和施以嚴格監(jiān)管。支持可以體現(xiàn)在為其保持特色、自主建設(shè)和獨立發(fā)展保駕護航方面；控制可以用昭告某非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介反腐成果、違規(guī)操作記錄及信用信息等這種透明方式來解決；監(jiān)管可以采取“分級管控、跨域協(xié)同”的方式進行，也可以動員廣大網(wǎng)民廣泛參與監(jiān)督。監(jiān)管務(wù)必適度，但措施必須嚴格，需要針對現(xiàn)實問題及需求來制定，原則上應是既要以人為本，保護相關(guān)利益者正當合法權(quán)益，不能影響他們反腐的積極性和主動性，又要賦予其充分的自主性和激發(fā)其創(chuàng)新潛能。其三，為更好地激勵非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介參與反腐，官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介不能與其對立，而應與其精誠合作，使彼此多相銜接，溝通順暢，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。當然，對非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介來說，由于其自身不能實質(zhì)性解決懲治腐敗問題，它要實現(xiàn)反腐目的，也必須尋求與官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的合作。需知雙方共同的反腐意愿是合作的前提，彼此互信和異質(zhì)性是合作的基礎(chǔ)，只有多方加強合作，才能網(wǎng)盡舉報信息，“盡可能地囊括所有社會資源和人類計謀”[18]，更好地達成反腐的目標。

(三)完善法制建設(shè)，保障網(wǎng)絡(luò)舉報反腐效能發(fā)揮

1.建立和實施誠信化網(wǎng)絡(luò)舉報制度。既然互信是合作的基礎(chǔ)，就必然要對參與網(wǎng)絡(luò)舉報過程的所有人的誠信提出具體要求。反映在制度層面，就是要建立和實施誠信化網(wǎng)絡(luò)舉報制度。可以從以下兩方面著手：其一，在網(wǎng)絡(luò)舉報信息受理過程中，受理部門需要以舉報人的目的為核心收集、加工和處理相關(guān)信息，為保證工作的有效性，需要對舉報人的個人基本信息及違法犯罪記錄等信譽情況進行審查，繼而對其舉報過程中的誠信情況進行查證。如果舉報中有不誠信行為發(fā)生，相關(guān)結(jié)果應記入組織或個人誠信檔案，這些都需要建立舉報人誠信審查制度予以保障。其二，在受理過程中，相關(guān)部門或受理人需要舉報人進一步提供有關(guān)證據(jù)，需要網(wǎng)民提供相關(guān)線索，并需要參照網(wǎng)絡(luò)輿論的正、負反饋來校正舉報受理工作的行為方向。為保護舉報人和被舉報人的正當合法權(quán)益，鼓勵更多的人進行網(wǎng)絡(luò)舉報并提供線索和證據(jù)，需要對相關(guān)人員的行為進行約束，這就需要建立維持多方互信的安全認證機制、誠信審查機制、行為約束機制和網(wǎng)絡(luò)舉報激勵機制等。這些制度建設(shè)是網(wǎng)絡(luò)舉報及其受理有序進行的基本要求，也是對網(wǎng)絡(luò)舉報利益相關(guān)者的正當合法權(quán)益實施有效保護的基本要求。

2.構(gòu)建和完善權(quán)威性法律法規(guī)保障體系。構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)舉報法律法規(guī)保障體系要從以下三方面著手：其一，“制定《中華人民共和國舉報法》，以該法為核心來構(gòu)建舉報人權(quán)益保護的法律體系”[19]。該法要結(jié)合時代的特征，專門針對網(wǎng)絡(luò)舉報行為做出原則性及實體性規(guī)定；還要對“舉報受理和處理過程中有關(guān)工作人員的違法犯罪行為進行規(guī)定，并針對被舉報人或被舉報機構(gòu)采用表面合法的人事行為對舉報人加以報復和壓制的行為，加以禁止和救濟”[20]。其二，保證法律的立法層次及體系完備。立法層次直接影響其權(quán)威性，為保證網(wǎng)絡(luò)舉報中涉及的所有的權(quán)利及義務(wù)都有法可依，必須制定法律效力層次高的法律法規(guī)；此外，還應保證立法的體系完備性，使得相關(guān)法律法規(guī)可以相互配合，最大限度地減少網(wǎng)絡(luò)舉報中因法律法規(guī)不健全所誘發(fā)的問題，發(fā)揮其理想的保障效用。其三，在現(xiàn)有法規(guī)基礎(chǔ)上，由紀檢監(jiān)察機關(guān)通過《實施條例》《實施細則》的形式對舉報人權(quán)利、義務(wù)和責任予以細化[21],以實現(xiàn)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)舉報行為，保護網(wǎng)絡(luò)舉報主體合法權(quán)益的目的；此外，還要加強法律法規(guī)解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)，保證法律法規(guī)執(zhí)行精細化，并方便網(wǎng)絡(luò)舉報人學習，以利其規(guī)范自身舉報行為。

五、結(jié)語

本文對網(wǎng)絡(luò)舉報的反腐效用生發(fā)機理、影響因素及突破路徑進行研究，旨在尋求克服制約網(wǎng)絡(luò)舉報反腐效用發(fā)揮的影響因素的策略問題。考慮到網(wǎng)絡(luò)舉報的反腐效用發(fā)揮受制于網(wǎng)絡(luò)舉報的相關(guān)利益者、媒介及保障措施，這些方面的任何一個出現(xiàn)問題都會令網(wǎng)絡(luò)舉報陷于困境。為保證網(wǎng)絡(luò)舉報在預防、發(fā)現(xiàn)及懲處腐敗方面的效用最大化，著眼于環(huán)境、模式、監(jiān)管與合作機制以及保障制度和措施建設(shè)等問題，本文提出除了要在網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和信息素養(yǎng)培育、管理模式創(chuàng)新和平臺功能建設(shè)以及舉報制度規(guī)范和反腐法律完善等方面持續(xù)發(fā)力以外，還需要重視官方及非官方網(wǎng)絡(luò)舉報媒介的合作，需要推進政府、個人、社會信用體系建設(shè)。當然，“亦需要倫理道德上的規(guī)范和支持”[22]。只有各方合作，多管齊下，積聚優(yōu)勢，補齊短板，網(wǎng)絡(luò)舉報的反腐效用才能全面、有效地發(fā)揮出來。

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〔責任編輯：王華薇〕

OnlineAccusations:TheEffectivenessofAnti-corruption,InfluencingFactorsandImprovingMethods

ZHANG Rui-xin1,2，WANG Yu-rong1

(1.College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China；2.Institute of SocialEconomy and Public Policy, Macao Polytechnic Institute, Macao 999078，China )

The network informing has significant efficacy and potential in the link of preventing, discovering and punishing corruption, and shows distinct effectiveness in the deterrence of corrupt thought in deep layer, the join forces exploration of corrupt behavior and the true time supervision of corrupt officials punishment. In order to make these anti-corruption effectiveness come into being actual result and overcome influence factors that restrict anti-corruption effectiveness in the aspect of stakeholders, network media and safeguard measures, several paths need to be selected including network culture construction and information literacy cultivation, management mode innovation and platform function developing, and informing institution specification and anti-corruption legal perfection.

Online Sccusations; Effectiveness of Anti-corruption; Influencing factors;Impraing Mothool

2017-08-01

國家社科規(guī)劃基金重點項目“電子政府構(gòu)建和運行的保障體系研究”(13AZZ016)、吉林大學廉政建設(shè)專項研究課題“反腐倡廉的技術(shù)策略與路徑研究——官員腐敗的預警與防控”(2014LZY022)階段性成果

張銳昕(1965—)，女，吉林吉林人，教授，博士研究生導師，訪問教授，從事電子政府、績效管理、公共服務(wù)研究；王玉榮(1994—)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，博士研究生，從事電子政府、績效管理研究。

D63-39

A

1000-8594(2017)06-0143-08