郭文亮，張恩銘

(中山大學 a.黨史黨建研究所;b.馬克思主義學院，廣州 510275)

厘權·曬權·監(jiān)權：廣州市治理“一把手”權力腐敗的實踐探索與啟示

郭文亮a,b，張恩銘b

(中山大學 a.黨史黨建研究所;b.馬克思主義學院，廣州 510275)

領導干部特別是“一把手”在廉潔政治建設中居于重要位置，承擔第一責任，發(fā)揮以上率下作用，因而加強對“一把手”的權力監(jiān)督歷來是黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的重中之重。廣州市結合推進廉潔城市建設，以法治方式厘清“一把手”用人、用錢、決策、審批等權力，通過公布權力清單曬權，監(jiān)督規(guī)范“一把手”權力運行，為破解“一把手”權力監(jiān)督難題提供了有益借鑒?？偨Y治理“一把手”權力腐敗經驗，對凈化政治生態(tài)、建設廉潔政治、推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有重要示范與借鑒意義。

“一把手”；權力腐??；科學厘權；陽光曬權；嚴格監(jiān)權

“一把手”權力監(jiān)督問題，既是長期以來我國反腐敗斗爭中的一個難題，也是學界關注的熱點。但在學界現有的“一把手”權力監(jiān)督研究中，一般性理論研究較多，而深入的實證研究薄弱，特別是對黨的十八大以來地區(qū)經驗的研究偏少。以習近平同志為核心的黨中央十分重視黨內監(jiān)督，尤其是對“一把手”的監(jiān)督問題，強調“各級黨組織要多設置一些監(jiān)督‘探頭’，使“一把手”置身于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下”，“上級紀委要把下級“‘把手’納入監(jiān)督重點，發(fā)現問題線索及時處置”[1]。黨的十八大以來，按照黨中央和廣東省委要求，廣州市結合推進廉潔城市建設，依照“制度+科技+文化”的思路，運用法治思維和法治方式厘清“一把手”的用人、用錢、決策、審批等權力，公布權力清單曬權，加強對領導干部特別是“一把手”的監(jiān)督，著力營造風清氣正和干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)環(huán)境。廣州市破解“一把手”權力監(jiān)督難題的探索，不但可以彌補學界研究的不足，而且對于實踐層面破解“一把手”監(jiān)督難、推進全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有重要示范和借鑒意義。

一、典型案例：“一把手”權力很任性

全面梳理黨的十八大以來廣州市查處的“一把手”權力腐敗案件，不難發(fā)現，一些“一把手”在權力面前很任性，不僅過去在用人和決策過程中為所欲為，甚至現在面對反腐敗高壓態(tài)勢，仍然頂風違紀，不收斂、不收手，其權力任性的程度和后果令人觸目驚心。僅舉幾例，可見一斑。

廣州市從化區(qū)原區(qū)委書記、區(qū)人大常委會主任黃河鴻案。經查，1999—2015年間，黃河鴻涉嫌利用職務之便為他人謀利，先后收受他人賄送人民幣100多萬元、港幣數十萬元以及商品房一套。特別是2010年主政從化后，“一人得道，雞犬升天”，黃河鴻把手中的權力當作自己和親友“發(fā)家致富”的工具，讓其哥哥、侄子、大舅子等家人在當地企業(yè)掛名大肆斂財；黃河鴻還熱衷于“朋友圈”“親友圈”，默許老鄉(xiāng)成為其代言人，四處行騙；與江湖兄弟互相勾結，壟斷工程；任人唯親、放任管理，培植心腹并上下勾結，在工程建設項目上違規(guī)操作；篤信風水，迷信大師[2]。

廣州市城市管理委員會原主任李廷貴案。經查，2005—2015年期間，特別是2009年10月任廣州“大城管”首位主任、書記“一把手”后，“臺上大談廉潔，臺下大肆受賄”，利用職務便利為他人承攬戶外廣告謀取利益，收受禮金和財物；“一邊大談黨性，一邊欺瞞組織”，利用職務便利違規(guī)與合伙人從事營利活動，申報個人財產等有關事項隱瞞妻子的房產；“一邊大談為民，一邊勞民傷財”，濫用職權、失職瀆職，未經集體決策程序，擅自同意建設“大田山生態(tài)循環(huán)園”項目，終至“爛尾”，給國家造成重大經濟損失，并造成嚴重的不良社會影響；“一邊大談約束，一邊自我放縱”，在查處李廷貴案中，城管系統(tǒng)官員遭拉攏腐蝕多達28人，個人涉案金額從數千元到上百萬元不等，十八大后仍不收斂[3]。

廣州市國營白云農工商聯合公司原總經理(正處級)張新華案。經查，1998—2013年，張新華在白云公司及其下屬公司轉讓國有土地使用權和合作開發(fā)房產項目中，為相關單位、個人提供幫助，收受賄款共計人民幣450萬元、港幣3 529萬元；2003年后，張新華未經上級同意，私自處理廣田公司、新雨田公司，陸續(xù)通過虛設債務、低估資產、主動訴訟及和解、以物抵債等方式無償取得白云公司及其下屬公司的房產、地塊，進而通過出租、轉讓獲取的利潤以及股東集資方式，繼續(xù)侵吞白云公司及其下屬公司的房產、土地等國有資產近2.845億元。2010—2013年，張新華利用自己控制的廣田公司、新雨田公司的職務便利，為他人提供幫助，收受“好處費”港幣3 529萬元、人民幣450萬元。為應對反腐高壓態(tài)勢，張新華通過增加作案行為的“合法性”“復雜性”規(guī)避腐敗風險，通過關聯公司、虛構債務、低價評估等倒賣國有資產的行為，多起由律師事務所律師為其策劃，并將涉案巨額資金向港澳等境外轉移[4]。

從上述典型案例來看，廣州市“一把手”權力腐敗現象的成因，既有腐敗生成的普遍性因素，亦有“一把手”權力任性的個性因素。綜合起來看，主要有以下三個方面的因素：

(一)高度集權

從根本上看，“一把手”腐敗的深層次原因在于掌握著過多過大的權力，而且是高度集中地行使權力。權力本身具有雙重性，既能夠完成權力所有者(人民)期待的目標，也可能造成權力使用者(官員)以權謀私。實踐表明，權力越多越大，就越容易出現“燈下黑”[5]。早在18世紀的啟蒙運動時期，法國思想家孟德斯鳩就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]由于各種主客觀原因，在當代中國政治體制中，權力高度集中的問題始終沒有得到根本解決。正如鄧小平曾指出的：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。”[7]328-329“一把手”的權力往往處于一個地區(qū)、一個部門權力結構的最高層次、最核心位置，具有權力高度集中、邊界模糊、運行封閉以及權責脫節(jié)等四個方面特征。權力高度集中后，一些“一把手”往往利用手中的決策主導權，凌駕于班子集體之上，大搞一言堂，甚至一手遮天，從而影響權力的規(guī)范行使，造成權力腐敗。

(二)暗箱操作

“一把手”權力腐敗現象還與權力運行不透明、權力職責不清有關。長期以來，在我國各級黨政機關、企事業(yè)單位領導機構中，“缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規(guī)定”[7]328?！耙话咽帧钡臋嘞奕绾卧O置、權力運行程序如何規(guī)范、民主集中制在領導班子中如何操作等制度，大多只有原則性的規(guī)定，而缺少具有可操作性的具體細則，在涉及關鍵決策的過程，權力的行使、步驟、程序等，公開性不足，公眾參與度不高，自由裁量權過大，容易給“一把手”留下暗箱操作的空間。特別是工程建設領域案件中，“一把手”涉案比例相當高。在工程前期立項、單位資質使用、工程競標發(fā)包、工程監(jiān)理建設、工程款結算等關鍵環(huán)節(jié)中，作為決策者的“一把手”能起決定性作用，其權力吸引著施工企業(yè)不惜代價拉攏，也為權錢交易、以權謀私留下足夠的空間。一些逐利的企業(yè)老板千方百計地接近、圍獵決策權集中的“一把手”及其家人親屬、身邊工作人員等，從而使“一把手”在一些權力行使不規(guī)范、自由裁量權過大的環(huán)節(jié)上暗箱操作，干擾公共資源配置的正常秩序，為自己親屬和特定關系人謀取利益、大發(fā)不義之財。

(三)難以監(jiān)督

從某種意義上說，權力本身具有腐蝕性，而缺少監(jiān)督的權力更是容易滋生腐敗。英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言：“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗?！盵8]從廣州市查處的“一把手”腐敗案件情況看，“一把手”腐敗都與權力制約監(jiān)督不力有關。權力只要不受監(jiān)督和制約，就可能會被濫用，容易導致腐敗。過去，“一把手”權力腐敗之所以比較嚴重，從宏觀上來看，主要是因為現行的監(jiān)督體制沒有科學解決監(jiān)督機構必要的獨立性與權威性，即監(jiān)督者既要監(jiān)督“一把手”，又要接受“一把手”的領導，這種尷尬局面導致權力監(jiān)督機構有心無力，難以監(jiān)督權力任性的“一把手”，從而導致“黨內監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責任不明晰、執(zhí)行不力等問題”[9]。從微觀來看，主要表現在：一是監(jiān)督責任不實。目前，對“一把手”職責的規(guī)定，往往是“主持全面工作”，具體能做什么、什么不能做，責任不具體、邊界不明晰，容易導致“副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策”的制約機制失靈，使“一把手”游離于監(jiān)督之外。紀委對因為貫徹落實“兩個責任”不到位、管黨治黨寬松軟，導致本轄區(qū)、本系統(tǒng)發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性嚴重違紀違法案件的，或因為發(fā)現重大腐敗問題而沒有及時制止、查處和報告的，多追究當事人的責任，很少追究“一把手”的領導責任。二是監(jiān)督鏈條不全。紀委對“一把手”的監(jiān)督主要集中在懲治性的事后監(jiān)督，而預防性的事前、事中監(jiān)督比較薄弱，加上有的紀委機構不健全，監(jiān)督責任發(fā)揮不夠，以至常常出現今天是“好干部”、明天是“階下囚”的現象。三是監(jiān)督渠道不暢。上級監(jiān)督雖有效，但疏于監(jiān)督、松于監(jiān)督；同級監(jiān)督雖直接，但不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督；干部群眾監(jiān)督雖廣泛，但對一些“一把手”濫用手中權力的隱蔽行為無力監(jiān)督、無法監(jiān)督。

二、重要舉措：標本兼治“一把手”權力腐敗頑疾

當前，我國正處于經濟體制變革、社會矛盾凸顯、利益格局調整、思想觀念變化的轉型時期，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已形成并鞏固發(fā)展，但黨風廉政建設和反腐敗斗爭仍然呈現出成效明顯與問題突出并存，防治力度加大和腐敗現象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治并存的總體態(tài)勢。廣州市作為改革開放的前沿陣地，市場經濟體制改革早。尤其是經濟長期保持高速發(fā)展，腐敗誘因大大增多，權力與利益勾結，權力利益化、利益權力化傾向比較明顯，一些領域的“一把手”權力任性與權力腐敗成為久治難愈的頑疾。為了徹底根治“一把手”權力任性與腐敗的頑疾，廣州市秉持標本兼治的理念，大膽探索，勇于創(chuàng)新，推出一系列行之有效的重要舉措，初步遏制了“一把手”權力任性與腐敗蔓延的勢頭。

(一)推行各轄區(qū)黨委主要負責人和市級黨委、政府所屬部門、單位黨組織主要負責人“述責、述德、述廉”(以下簡稱“三述”)制度

從2014年起，在每年市紀委全會期間，安排數名市各轄區(qū)、市直部門、市屬高校和市管企業(yè)“一把手”向紀委全會述責、述廉、述德，每人15分鐘，至今已有27個單位的黨委(黨工委、黨組)主要負責同志在市紀委全會上“三述”；組織市紀委委員和市特邀監(jiān)察員、市政風行風督察員、廉潔廣州建設人民觀察員代表對“三述”同志進行現場提問；組織市紀委委員和市特邀監(jiān)察員、市政風行風督察員、廉潔廣州建設人民觀察員代表進行書面評議；由市黨廉辦匯總活動情況和測評結果，形成書面報告報市委，同時抄送市委組織部，作為“一把手”交流輪崗、選拔使用的重要依據；由市紀委負責同志對問題反映突出、評價“滿意率”較低的“一把手”進行約談，督促整改[10]。從2017年起，廣州市紀委在“三述”內容設定上，要求參加“三述”的“一把手”結合本單位、本系統(tǒng)信訪舉報、巡視巡察和紀律審查掌握的黨風廉政問題進行述職，同時報告包括個人有關重要事項和被組織談話、函詢的情況；在“三述”的程序上，市紀委要求“一把手”在“三述”前，應將“三述”報告在其所在單位一定范圍公開，并組織市紀委委員到準備參加“三述”同志的所在單位聽取、收集干部群眾意見并向“一把手”反饋，意見整改落實情況作為“三述”評議重要標準。實踐證明，“三述”制度有利于進一步推動“一把手”落實全面從嚴治黨第一責任，規(guī)范黨內政治生活，形成以上率下、自覺接受監(jiān)督的良好政治氛圍。

(二)推行《廣州市落實全面從嚴治黨主體責任約談“一把手”制度》

從2016年起，該制度對約談內容的界定、約談主體和對象、約談工作的組織領導、約談類型和情形、約談工作程序、約談結果運用、約談紀律等做出明確規(guī)定。約談“一把手”的主要做法包括：一是由市紀委提出約談建議名單，建議名單主要根據群眾信訪反映、巡察、審計、紀律審查和黨風廉政建設檢查考核等綜合情況，從市轄各區(qū)、市直部門、市屬高校和市屬國企中存在一定問題但情節(jié)輕微、未達到組織處理或黨紀政紀處分的“一把手”，或者從市轄各區(qū)、市直部門、市屬高校和市屬國企普遍存在一定問題，產生一定不良影響，但情節(jié)輕微、未達到改組或予以解散的黨組織中建議產生；二是由市委書記、市紀委書記進行約談，必要時請市委組織部部長參加；三是由約談對象負責整改，整改情況必須在當年度所在單位黨組織民主生活會上對照檢查，并納入個人年度“三述”報告；四市紀委負責將約談材料抄送市委組織部備案，作為干部選拔任用、評優(yōu)評先的重要參考[11]。值得注意的是，該制度所定位的約談，既不同于常規(guī)意義上的調研約談、信訪約談和任職約談，也不同于普通的單位內部或系統(tǒng)內的誡勉約談，而是指上級黨委、紀委主要負責人以問題為導向，對下級黨政“一把手”，以及下級黨委(黨工委、黨組)領導班子，采取談話的方式進行教育提醒，并督促糾正的一種監(jiān)督措施。

(三)出臺“一把手”監(jiān)督十項措施

從2017年2月起，廣州市依照推動“一把手”監(jiān)督“一把手”、突出重點監(jiān)督“一把手”、關口前移監(jiān)督“一把手”、創(chuàng)新方法監(jiān)督“一把手”的思路，進一步從制定公開權力清單、落實選人用人責任、健全違規(guī)干預插手有關事項記錄、公開個人有關事項、加強巡察和派駐監(jiān)督、實行問題直報等十項舉措，規(guī)范“一把手”的監(jiān)督，建立完善主體責任約談“一把手”工作機制。該機制要求各單位黨組織主要負責人定期就下級單位“一把手”履行主體責任、廉潔自律等情況進行談話提醒，推動“一把手”監(jiān)督“一把手”；將“一把手”作為巡察、派駐監(jiān)督的重點對象，建立“一把手”巡察檔案和“一把手”涉嫌違紀問題線索的快速核查制度，加強對“一把手”的巡察監(jiān)督和派駐監(jiān)督；建立“一把手”違規(guī)干預、插手有關事項記錄制度等措施，在選人用人、工程建設、執(zhí)紀執(zhí)法、司法活動等重點問題和領域上監(jiān)督“一把手”；采取公布“一把手”權力清單、公開“一把手”個人有關事項、提高民主生活會質量等措施，明確“一把手”權力內容、邊界、行使方式和程序，發(fā)揚民主、推行黨務政務公開，讓“一把手”權力在陽光下運行，推動關口前移監(jiān)督“一把手”。該機制還對“一把手”決策權進行規(guī)范，要求對涉及“三重一大”決策事項必須集體研究，“一把手”不能以現場辦公會、招商引資會、文件圈閱等形式決定；黨委(黨組)會議集體研究工作，黨委其他班子成員應明確表達意見，“一把手”應末位表態(tài)；對班子成員和“一把手”的意見，應當形成會議紀要。此外，該機制還對貫徹民主集中制度的細節(jié)做出具體規(guī)定，體現了以問題為導向的制度建設價值取向。

黨的十八大以來，廣州市紀檢監(jiān)察機關保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，堅決查處了一批“一把手”權力腐敗案件。2012年至2016年11月，廣州市紀檢監(jiān)察機關共立案4332件4405人。其中，市管干部124件124人，處級以上干部730件734人[12]。廣州市共被立案查處市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)等三級黨政機關、國有企事業(yè)單位的“一把手”165人，其中，市管“一把手”違紀案件38件38人，涉案“一把手”九成違反廉潔自律[13]。廣州大力度地查處“一把手”違紀案件情況，有效地震懾了“一把手”權力任性的心理與行為，初步遏制住“一把手”權力腐敗蔓延的勢頭。

三、深刻啟迪：厘權、曬權、監(jiān)權三位一體有效約束“一把手”權力任性

權力腐敗緣自權力任性，權力任性緣自權力缺乏約束。有鑒于此，黨的十八大以來，廣州市根據黨中央和省委全面從嚴治黨的決策部署，重點落實“抓一把手”和“一把手抓”，并著力從科學厘權、陽光曬權和嚴格監(jiān)權等三個維度全面推進廉潔廣州建設，深度破解“一把手”高度集權、暗箱操作、難以監(jiān)督難題，為今后各地進一步治理“一把手”權力腐敗提供了重要樣本與深刻啟示。

(一)科學厘權：明確權力邊界

黨的十八屆三中全會明確提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流暢。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。黨的十八屆六中全會進一步要求，實行權力清單制度，公開權力運行過程和結果，改革完善用權機制，把權力關進制度籠子，讓權力在陽光下運行。因此，科學厘清“一把手”的權力清單，明確“一把手”擁有權力的數量、規(guī)模和邊界，既有利于“一把手”依法行使職權，又有利于接受黨組織和干部群眾的監(jiān)督。在宏觀層面上，廣州注重頂層設計，著手起草《廣州市預防職務犯罪條例》，在全國率先探索開展廉潔廣州建設立法工作；結合貫徹《中國共產黨地方委員會工作條例》關于黨的地方委員會應當建立職責清單制度的要求，及時修改完善了“兩個責任清單”，進一步明確了黨組織主要負責人7項責任清單。在中觀層面上，制定實施《關于進一步加強對“一把手”監(jiān)督的十項措施》，明確要求建立“一把手”權力清單，并需在一定范圍內公開，接受干部群眾監(jiān)督；制定實施《關于強化落實“兩個責任”責任追究工作的意見(試行)》和《關于進一步加強黨政機關工作人員問責工作的意見》等制度，明確黨委是責任追究的決定機關，紀檢監(jiān)察機關是責任追究的實施主體，并分清領導班子的集體責任和領導干部的個人責任以及主要領導責任和重要領導責任，對出現區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗案件等六種情形的地區(qū)、部門和單位，開展“一案雙查”，即既要查清相關責任人涉嫌違紀違法問題，又要查清相關黨委、紀委領導班子及其成員落實“兩個責任”的情況。對需要追究責任的，及時啟動責任追究程序。在微觀層面上，廣州市實施分權，限定“一把手”不能直接分管人事、財務、物資采購、工程項目建設和行政審批事項等，對不落實的進行通報，限期整改；實行確權，細分“一把手”在貫徹執(zhí)行權、決策拍板權、監(jiān)督管理權、審批把關權、選人用人權、紀律處分權等權力中的具體責任清單；注重微觀配套，在廣州市深入開展廉政風險防控工作，推動各單位新建、修改反腐敗規(guī)章制度4 000多項，初步形成上下銜接、實體和程序配套的法規(guī)制度體系框架。并制定實施《廣州市開展制度廉潔性評估工作實施意見》，以規(guī)范權力運行、防止利益沖突、防控廉政風險為重點，對已出臺實施的和正在起草制定的制度進行“廉政體檢”，讓“帶病上崗”“超期服役”的制度“退役下崗”“加工回爐”，防止產生“問題文件”和“制度腐敗”。

(二)陽光曬權：讓權力在陽光下運行

“陽光是最好的防腐劑”[14]。注重黨務政務公開，積極構建不能腐的防范機制。2013年，廣州市成為全國首個“曬出”權力清單的城市，全市共清理公布行政權力4 792項，其中，包含行政審批職權387項，行政處罰職權3 130項，并通過政府門戶網站等渠道接受社會監(jiān)督。2013年以來，廣州市先后制訂《廣州市規(guī)范行政權力公開運行總體方案》和權力清理、權力公開、權力監(jiān)督等三個配套工作方案，以及兩個進一步深化工作的指導意見，形成規(guī)范行政權力公開運行“1+3+2”工作模式，在全國率先建立并曬出行政權力清單，實現權力運行結果在線查詢。開設“廣州市規(guī)范行政權力公開運行”專欄，作為全市統(tǒng)一的行政權力公開平臺，相關職權目錄都可以在這一平臺直接查詢；建立網上權力運行管理平臺，對市、區(qū)兩級行政職權事項的新增、變更、刪除、合并、取消等信息進行動態(tài)、規(guī)范化管理，集中在市、區(qū)的網辦大廳公開；開通行政權力清單微信查詢，市民可以通過微信公眾平臺實現對行政權力清單的在線查詢，行政相對人也可隨時查詢與自己有關的行政執(zhí)法結果。

(三)嚴格監(jiān)權：把權力關進制度的籠子里

馬克思曾把國家公職人員比作人民群眾“可以隨時罷免的勤務員”，并且“總是在公眾監(jiān)督之下進行工作”[15]。要真正有效治理“一把手”權力腐敗，就必須按照馬克思所說的，讓掌權者時刻處于授權者的嚴格監(jiān)督之下。而要解決對“一把手”的權力監(jiān)督，就必須從根本上解決主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，把強化黨內監(jiān)督作為黨的建設重要基礎性工程[9]。在強化權力監(jiān)督方面，一是推動“一把手”落實主體責任、紀委落實監(jiān)督責任。制定實施落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的意見，配套制定相應的指導意見及責任追究意見，重點抓好下級黨委主要負責同志向上級紀委全會開展“三述”“兩個責任”清單梳理、“兩個責任”責任追究等工作。制定實施紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)工作制度，增強監(jiān)督執(zhí)紀問責能力。二是創(chuàng)新監(jiān)督執(zhí)紀體制機制。2016年，廣州市建立市委巡察體制，設置“一辦五組”，著手對122個市直黨政機關、事業(yè)單位的巡察全覆蓋，并已完成30個市直單位的常規(guī)巡察和11個區(qū)級、35鎮(zhèn)級的換屆風氣專項巡察。2012年，在全國副省級城市率先設立兩個正局級的市屬國企派駐巡察組，對市屬國有企業(yè)開展巡察，至今實現了對全市41家國有企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位的全覆蓋巡察，查處市管企業(yè)副職以上領導干部違紀違法案件36件36人，其中，“一把手”10人；按照單獨派駐和綜合派駐相結合的思路，新組建36家派駐機構，實現對全市115家市一級黨和國家機關派駐監(jiān)督全覆蓋，制定派駐機構職責清單，將派駐機構工作職責細化為8個方面36項，要求派駐機構發(fā)揮“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，緊緊盯住駐在單位“關鍵少數”加強監(jiān)督。市紀委加強對各派駐機構的考核，并對零辦案的派駐機構負責人進行約談。三是積極構建智能監(jiān)督預防腐敗機制。按照“權力制度嚴密化、權力運行電子化、權力監(jiān)督智能化”的工作思路，廣州市紀委在全國率先成立智能監(jiān)察室，相繼建成廉政風險防控智能化系統(tǒng)，研發(fā)運行行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)、國有企業(yè)“三重一大”決策電子監(jiān)察系統(tǒng)、公車使用管理信息系統(tǒng)等智能監(jiān)督平臺。四是推動公共服務廉潔化。2013年，在全國率先把公共服務廉潔化作為廉潔廣州建設的切入點和突破口，共選取與民生密切相關的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、市政、規(guī)劃、工商、司法、供水、供氣、供電、公共交通、通信、金融服務、有線電視等35個單位開展公共服務廉潔化工作，使公共服務廉潔化形成具體的政策框架體系。出臺《廣州市公共服務廉潔化測評指標體系》，探索建立調研督導、年度點評、月報倒排、測評考核等工作方法，推動形成課題式設計、項目式管理、工程式推進、臺賬式督辦、績效式考核的工作機制。五是加強廉潔文化和領導干部家風建設。通過開展紀律教育學習月活動、黨紀政紀法紀培訓班等形式，重點選擇發(fā)生在“一把手”身邊的、熟悉的反面典型，剖析大案要案，專門組織參觀省反腐倡廉教育基地，安排服刑人員現身說法，提醒“一把手”慎用權、用好權。同時，在全國率先出臺《廣州市委關于加強領導干部家風建設的指導意見》，把家風建設納入領導干部年度民主生活會、專題組織生活會和民主評議黨員工作。

眾所周知，由于“一把手”地位的特殊性和重要性，治理“一把手”權力腐敗是當前反腐敗斗爭的重中之重和難中之難。廣州市的探索雖然做出可貴的嘗試，取得一些值得借鑒的經驗，但只是拉開治理“一把手”權力腐敗的序幕，許多涉及權力配置和權力運行機制上的深層次問題，還有待于理論界和一線反腐工作者共同努力，進一步深入探索出一套既有普遍意義又有地方特色的預防和治理“一把手”權力腐敗的制度機制，以便從根本上營造風清氣正、和諧發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境。

[1] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[2] 廣州市紀委深度剖析從化原區(qū)委書記黃河鴻違紀違法案[N].廣州日報，2016-08-16.

[3] 起底“兩面人”李廷貴——廣州市紀委深度剖析市城管委原主任李廷貴違紀違法案[N].廣州日報，2016-09-16.

[4] 靖力，鐘亞雅.聚焦廣州“第一貪”張新華：認為自己不至于被判死刑[N].檢察日報，2016-12-16.

[5] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[6] [法]孟德斯鳩.論法的精神：上[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1993：155.

[7] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[8] [英]阿克頓.自由與權力[M].侯健，等，譯.北京：商務印書館，2001：342.

[9] 習近平.關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的說明[N].人民日報，2016-11-03.

[10] 廣州市紀委.8位黨組織“一把手”向廣州市紀委全會述責述廉述德[N].廣州日報，2016-03-03.

[11] 廉潔廣州舉辦首場網絡新聞發(fā)布會 實施“一把手”約談制度[N].廣州日報，2016-03-22.

[12] 廣州市紀委.廉潔廣州建設2017年3月份網絡發(fā)布會通報[N].廣州日報，2017-03-21.

[13] 廣州市紀委.把紀律挺在前面[N].廣州日報，2016-12-23.

[14] 十八大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2014：720.

[15] 馬克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009：196.

〔責任編輯：劉建明〕

2017-08-23

國家社會科學基金重點項目“構建科學有效制約權力運行的保障機制、防范機制和懲戒機制研究”(13AZD007)階段性成果

郭文亮(1953—)，男，湖南常寧人，所長，教授，博士研究生導師，從事黨史黨建研究；張恩銘(1973—)，男，安徽天長人，博士研究生，廣州市紀委派駐市公安局紀檢組副組長，從事馬克思主義中國化研究。

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1000-8594(2017)06-0115-06