涂小雨

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部, 北京 100089)

治國理政新視野：基于改革與法治的分析框架

涂小雨

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部, 北京 100089)

黨的十八大以來，新一屆黨中央大刀闊斧推進改革，在充分尊重人民群眾首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上進一步推動頂層設(shè)計，增強改革的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性，不斷推進中國特色社會主義制度的發(fā)展與完善，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，黨中央緊緊抓住國家治理體系的核心——法治現(xiàn)代化，緊緊抓住治理能力的核心能力——法治能力，把建設(shè)法治中國提升到全面深化改革最為重要和緊迫的位置上，推動全面深化改革和全面依法治國兩輪驅(qū)動、相輔相成，使中國的改革開放事業(yè)呈現(xiàn)出一系列新特點、新趨勢、新氣象。

全面深化改革；法治；兩輪驅(qū)動

一、改革與法治的邏輯關(guān)系、時代特征與演進機理

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中強調(diào)：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，加快構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。全面依法治國，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，關(guān)鍵在于堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。要在全社會牢固樹立憲法法律權(quán)威，弘揚憲法精神，任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！盵1]全面深化改革與建設(shè)法治中國作為發(fā)展中國特色社會主義之“兩輪”或“兩翼”，各自發(fā)揮著不同的作用，但兩者不是簡單的并列關(guān)系，而是各有側(cè)重、相互促進、相得益彰。

(一)新時期兩輪驅(qū)動的邏輯關(guān)系。

從總體上看，全面深化改革、建設(shè)法治中國是“四個全面”戰(zhàn)略的有機組成部分，是十八大以來黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，是在當(dāng)前和今后一個時期必須遵循的改革大戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央的重大戰(zhàn)略思想、重大戰(zhàn)略部署。

1.兩輪驅(qū)動的歷史定位。

習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神、全面推進依法治國專題研討班的講話中把全面建成小康社會定位為“戰(zhàn)略目標(biāo)”，把全面深化改革、全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨一道定位為“戰(zhàn)略舉措”，強調(diào)“每一個‘全面’都具有重大戰(zhàn)略意義”。[2]其中“全面深化改革是‘四個全面’戰(zhàn)略布局中具有突破性和先導(dǎo)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[3]67。“全面依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是‘四個全面’戰(zhàn)略布局的重要組成部分?！盵3]85相對于全面建成小康社會是屬于目標(biāo)層面的內(nèi)容，全面深化改革與全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨則屬于手段與工具層面的內(nèi)容，但這三者又不僅是一種工具或手段。如全面從嚴(yán)治黨是根本的政治保證，不僅是全面建成小康社會的政治保證，也是順利推進全面深化改革和實現(xiàn)依法治國目標(biāo)的政治保證。而全面深化改革是共產(chǎn)黨人在新的歷史階段發(fā)展中國特色社會主義的頂層設(shè)計，全面建成小康社會、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨也是頂層設(shè)計的內(nèi)容。實踐已經(jīng)證明并且必然繼續(xù)證明，全面深化改革和建設(shè)法治中國將為實現(xiàn)新的歷史起點上的國家轉(zhuǎn)型、執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型提供豐厚的精神資源、治理邏輯和制度框架的重要抓手和創(chuàng)新實踐，必將從根本上型塑中國的政治生態(tài)、社會格局、發(fā)展模式，在治理理念上實現(xiàn)質(zhì)的突破，在改革路徑上規(guī)范新的格局，在制度設(shè)計上更加注重頂層設(shè)計與基層探索的緊密結(jié)合。國家治理能力現(xiàn)代化的核心是法治現(xiàn)代化。離開法治談改革，離開建設(shè)法治中國談建設(shè)法治社會、法治政府，必然陷入悖論。

當(dāng)前改革已悄然實現(xiàn)對原有路徑的突破，即一方面考慮到中國復(fù)雜的國情、民情、社情，改革必須循序漸進，不能急躁冒進；另一方面則考慮到中國的改革在容易改的地方都已經(jīng)改了，現(xiàn)在留下來的都是最難的，是觸動利益格局最多的改革。所謂改革的深水區(qū)、攻堅期指的就是這個意思。既得利益者必然千方百計地反對，甚至有個別既得利益者打著改革的旗號反對改革。十八大以來，習(xí)近平總書記屢次強調(diào)要打破利益固化的藩籬，讓發(fā)展成果在更高水平上惠及全體人民，劍指改革核心——利益的再分配、再調(diào)整。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》可以視為當(dāng)前全面深化改革的總體頂層設(shè)計，目標(biāo)明確，部署全面，措施有力，可操作性強，全局性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性突出。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》是實現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治中國的頂層設(shè)計，是推進全面深化改革的第一個重大戰(zhàn)略部署。這兩個頂層設(shè)計將為全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興宏偉目標(biāo)奠定堅實的制度基礎(chǔ)和法治根基。

2.兩輪驅(qū)動的深刻內(nèi)涵。

全面深化改革是共產(chǎn)黨人在新的歷史時期面對的重大課題。由于改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)日益繁重復(fù)雜，矛盾挑戰(zhàn)風(fēng)險愈益增多，改革的不確定性有上升的趨勢，如果沒有一個高度清晰的改革目標(biāo)和科學(xué)協(xié)調(diào)的改革部署，將無法應(yīng)對和解決這個重大課題。當(dāng)前的改革一是要求全面，在各個領(lǐng)域都要共同發(fā)力，實現(xiàn)改革的協(xié)調(diào)性、整體性、科學(xué)性，不能單打一，顧此失彼，甚至犯“撿了芝麻，丟了西瓜”的錯誤，更不能犯動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)、顛覆社會主義制度的方向性錯誤。二是要求深化，就是在原有基礎(chǔ)上要直面最突出的矛盾、解決最難解決的問題，不能回避，要啃硬骨頭。

全面推進依法治國是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)長期可持續(xù)執(zhí)政面對的重大瓶頸，突破了這個執(zhí)政瓶頸，才可能實現(xiàn)改革的新突破，實現(xiàn)國家的長治久安和人民群眾的幸福安康。新中國成立以來，特別是改革開放之前，我們對法治的認(rèn)識并沒有上升到治國理政的高度，在很多時候仍然把法治作為治國理政的輔助手段。這既由于我們黨的歷史方位仍然處在革命黨的思維框架之中，沒有在理念和行動上真正實現(xiàn)從革命黨到執(zhí)政黨的深刻轉(zhuǎn)型，同時也是中國傳統(tǒng)政治文化的歷史慣性使然。在兩千多年的中國封建歷史中，人治的陰影一直籠罩著中國的社會治理，塑造著中國的政治文化特征和民族性格，這絕非一朝一夕可以完全改造，對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必然產(chǎn)生影響。依法治國就是從這樣的文化土壤中生發(fā)出來的宏大命題，解決問題的關(guān)鍵還必須依托這樣的文化土壤，而不是強行照搬西方的憲政理念，也不是徹底否定我們的歷史傳統(tǒng)。

3.兩輪驅(qū)動的法治基因。

法治國家絕非一朝一夕可以建成，更不是完全靠自上而下的制度設(shè)計、政策制定就可以實現(xiàn)。中國社會歷來缺乏法治的基因，皇權(quán)社會更是斬斷了人民擁有權(quán)利的所有通道，法治精神的培育和植入是中國共產(chǎn)黨人在全面深化改革時期必須解決的問題。有人懷疑執(zhí)政黨的動機，懷疑執(zhí)政黨推進依法治國是否真誠，其實共產(chǎn)黨對于法治的渴求超過其他任何政治力量。這是因為只有法治才能保障中國特色社會主義事業(yè)的順利推進，確保共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)力在法治層面獲得更多的合法性因子。在現(xiàn)實層面，法治現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的核心，治理現(xiàn)代化不可能完全依靠政策推動和領(lǐng)導(dǎo)人重視，歸根結(jié)底還要靠法治現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

從全面深化改革的頂層設(shè)計可以看出，當(dāng)十八屆三中全會確立全面深化改革的路線圖之后，在翌年的十八屆四中全會即吹響了全面推進依法治國的號角，之后才有十八屆五中全會關(guān)于在“十三五”時期實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的總體謀劃，才有十八屆六中全會關(guān)于全面從嚴(yán)治黨的重大部署。從這個意義上講，全面深化改革和建設(shè)法治中國是推進改革開放的名副其實的“兩輪”，雖然建設(shè)法治中國還不能完全與全面深化改革并列，但由于其意義特別重大，故稱為“兩輪”驅(qū)動。

(二)新時期兩輪驅(qū)動的時代特征。

從改革開放新道路的啟動到全面深化改革，從依法治國方略的確立到全面推進依法治國，改革的深度和廣度，建設(shè)法治中國的信心和決心，使兩輪驅(qū)動態(tài)勢在新的歷史時期達(dá)到了新的高度，實現(xiàn)了新的突破。從時代動因看，兩輪驅(qū)動態(tài)勢的形成，根本上是由于新時期黨中央治國理政的思想基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。

1.改革動力的可持續(xù)性特征。

此前中國特色社會主義道路，其實就是改革開放新道路，而改革開放新道路的形成不僅是十一屆三中全會以來發(fā)展中國特色社會主義的理論、路線、方針、政策的不斷成熟和完善，同時也中國共產(chǎn)黨人在新民主主義革命時期、社會主義革命和建設(shè)時期的艱辛探索與曲折開拓的結(jié)果。相對于改革開放之前以階級斗爭為綱的“左”的道路，改革開放道路是中國發(fā)展的常態(tài)化道路，是共產(chǎn)黨人治國理政在新的歷史起點上的重大突破。從改革開放的啟動到黨的十八大召開，改革開放積累了豐富的經(jīng)驗，在很多領(lǐng)域取得了重大突破和成就，改革開放順利推進到21世紀(jì)并繼續(xù)推向前進，證明這條道路是唯一正確的興國之路、富民之路、固本之路。同時，我們也要看到，改革開放并非自然演進的歷史進程，它是一種主動選擇的發(fā)展路徑，是不斷開辟中國特色社會主義新境界的探索歷程，面臨的問題日益復(fù)雜多變，改革的環(huán)境、預(yù)期和不確定性不斷增強，改革開放釋放的活力和激情需要長期可持續(xù)的動力支撐。這種動力來自于對自身的革命，來自于對于阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制、影響社會主義優(yōu)越性發(fā)揮的思維方式的革命。

改革同樣需要實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。改革本身就是理念的拓展和思維的提升，是一種開放性的漸進過程，因此這里所說的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是指治國理政的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。當(dāng)初期的改革由于快速釋放被壓抑的生產(chǎn)力而迅速取得巨大成功的時候，就標(biāo)志著改革第一階段的完成。我們常講的容易改的基本都在這一階段完成了，現(xiàn)在之所以是改革的深水區(qū)、攻堅期，是因為改革進入了第二階段——制度建構(gòu)階段，也就是全面深化改革階段。改革的目標(biāo)就是實現(xiàn)制度革命，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。這樣的改革在某種意義上是一種革命，因為要觸動許多人的根本利益，不僅要繼續(xù)做大利益蛋糕，而且要保持利益蛋糕的正確歸屬，實現(xiàn)共享發(fā)展，達(dá)到共同富裕目標(biāo)。這一階段改革的動力就是堅持和完善中國特色社會主義制度，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)人民群眾共同富裕和發(fā)展中國特色社會主義。

2.法治思維的前瞻性特征。

歷史往往給人以深刻啟示。歷史的發(fā)展不只是一個自然的歷史進程，歷史在發(fā)展中還表現(xiàn)出另一面，即人的主動性、創(chuàng)造性改變著歷史的發(fā)展走向，各種各樣渴望改變自身命運和未來人類命運的人們都在為歷史的前進貢獻自己的力量，這些力量的會聚就形成了恩格斯所說的推動歷史前進的力的“平行四邊形”。中國共產(chǎn)黨的出現(xiàn)尤其體現(xiàn)了這一點。中國共產(chǎn)黨的形成、發(fā)展并成為中國長期執(zhí)政的政黨，深刻地改變了中國歷史的千年走向和中國人民的歷史命運。

中國社會傳統(tǒng)上是一個缺少法治思維基礎(chǔ)的人治社會，人治社會運轉(zhuǎn)的核心就是權(quán)力。依靠權(quán)力來治理國家，“有槍就是草頭王”“城頭變幻大王旗”“成王敗寇”的歷史慣性生動地詮釋了中國歷史的治亂循環(huán)。中國社會真正意義上的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是在有了中國共產(chǎn)黨之后才開始的，這個轉(zhuǎn)型包括經(jīng)濟的、文化的、社會的轉(zhuǎn)型，同時也包括政治的轉(zhuǎn)型。領(lǐng)導(dǎo)中國社會轉(zhuǎn)型的中國共產(chǎn)黨只有首先實現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型，“不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”[4]，才有可能擔(dān)當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)中國社會整體轉(zhuǎn)型的重任。轉(zhuǎn)型的結(jié)果是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，治理現(xiàn)代化面臨的最大的挑戰(zhàn)是實現(xiàn)治理的規(guī)范化、正規(guī)化、程序化、非權(quán)力化，即達(dá)到治理的法治化。實現(xiàn)這個目標(biāo)，對中國共產(chǎn)黨治國理政提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)、更多的束縛和限制，但這是中國共產(chǎn)黨站在歷史發(fā)展的新起點上提出的前瞻性目標(biāo)，是自覺自為、親力親為的目標(biāo)。過不了法治這道坎，執(zhí)政黨自身的法治思維就不可能真正形成，建設(shè)法治國家、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化就失去了可依靠的領(lǐng)導(dǎo)力量。

3.兩輪驅(qū)動的整體性特征。

全面深化改革與建設(shè)法治國家是要經(jīng)過幾代人的努力才有可能達(dá)到的目標(biāo)，絕不是一朝一夕就可以突擊完成的。全面深化改革的歷史基點是改革開放事業(yè)的成功推進，是永遠(yuǎn)不變的社會主義改革方向。要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要對全面深化改革有清晰的整體把握。

黨的十五大提出了依法治國的基本方略，但到目前為止，建設(shè)法治中國仍處于起步階段，包括法治思維的植入與改造，法治理念的深入人心，規(guī)則意識、執(zhí)行力意識的提升等。整體性相對于階段性、差異性而言，差異性寓于整體性之中。全面深化改革與建設(shè)法治中國雖然定位不同、層次不同，但兩者密不可分、相互依存。全面深化改革的戰(zhàn)略部署為建設(shè)法治中國提供了根本的政治前提和發(fā)展路徑，使建設(shè)法治中國具有了政治上的正當(dāng)性與戰(zhàn)略上的可行性。全面深化改革每推進一步，都將為建設(shè)法治中國提供取之不盡用之不竭的豐富資源。同樣，在全面深化改革總框架下推進的法治中國建設(shè)，必將為全面深化改革提供法治保障、制度支撐和理念支持。特別是隨著法治國家、法治政府、法治社會的整體推進，將使全面深化改革在制度和政治層面取得突破性進展。

(三)新時期兩輪驅(qū)動的演進機理。

1.矯正政府與市場之間的關(guān)系。

權(quán)力介入市場是阻礙市場經(jīng)濟發(fā)育的最大障礙，全面深化改革要求市場發(fā)揮決定性作用，就表明了對各級政府的權(quán)力邊界加以限制的明確要求。權(quán)力的無限膨脹，必然導(dǎo)致市場的扭曲和價值規(guī)律的失真。這是個簡單的道理，似乎不需要論證。但誰能管住政府的權(quán)力？僅僅靠政府的自覺和人大的監(jiān)督嗎？恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。長遠(yuǎn)來看，對政府權(quán)力最有效的監(jiān)督應(yīng)該是法治的監(jiān)督，讓法治成為政府施政的指揮棒，不斷提升依法行政水平。法治是一個具有整體約束力的統(tǒng)攝性的行為框架，是對政府的職能定位、權(quán)力責(zé)任最有力的監(jiān)督和約束。目前來看，中國的市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立起來，但我們也要看到政府在市場運作中具有巨大的影響力，在某種程度上仍然主導(dǎo)著市場經(jīng)濟的發(fā)展方向?，F(xiàn)在政府的宏觀調(diào)控作用不是沒有發(fā)揮，而是發(fā)揮得超過了限度，甚至一度代替了市場機制，這其實還是沒有正確發(fā)揮政府應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。

具體到政府官員來講，他們擔(dān)當(dāng)著被改革者與改革者的雙重角色，一方面需要制定并帶頭遵守市場運行的規(guī)則，同時也承擔(dān)著發(fā)展的職責(zé)。特別是在中央行政發(fā)包、各地參與政績競賽的模式下，政府不影響市場、官員不參與市場幾乎是不可能的。各地的政策競賽主要是GDP競賽，這事關(guān)官員的物質(zhì)利益與晉升激勵。這說明政府與市場的關(guān)系存在著官員的政治利益與經(jīng)濟運行規(guī)律之間的博弈。如果對官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)不變，那么這種官員的政治利益凌駕于經(jīng)濟運行規(guī)律之上的現(xiàn)象就難以杜絕，政府與市場的關(guān)系就很難處理好。在法律制定過程中，約束政府權(quán)力的法律往往既難以制定，也難以實行，因為政府本能上不接受對權(quán)力擴張的約束，會想盡辦法阻撓、抗拒。另外，在法律制定過程中，政府具有相當(dāng)大的話語權(quán)，更不用說政府有權(quán)直接制定行政法規(guī)、規(guī)章以及政策文件等。因此，厘清政府與市場的準(zhǔn)確定位，理順政府與市場的關(guān)系，關(guān)鍵還要回歸到法治的軌道，用法治的思維來認(rèn)識市場的決定性作用與政府的宏觀調(diào)控之間的關(guān)系。

2.矯正國家與社會之間的關(guān)系。

中國傳統(tǒng)上就存在著社會活力不足的問題，雖然改革開放在很大程度上釋放了社會的能量，激發(fā)了社會各階層的活力，但是與構(gòu)建公平正義的社會格局、創(chuàng)造良好的社會治理制度、調(diào)動社會各階層積極參與社會治理的體制機制的目標(biāo)相比，仍然存在著較大的差距。社會活力的不足，直接導(dǎo)致社會創(chuàng)造力和社會團結(jié)水平的下降，導(dǎo)致各種利益訴求和社會矛盾長期積累，構(gòu)成對社會長治久安的威脅。缺乏活力的社會并非穩(wěn)定的社會，社會的穩(wěn)定性取決于社會格局的動態(tài)平衡。人們有了壓力、訴求和意愿可以通過正常的管道表達(dá)、宣泄，并能夠得到足夠的重視與關(guān)切，這在一定程度上緩解了社會前進中不同情緒與能量的沖突與碰撞，減低了社會震蕩的可能性和破壞性。

全面深化改革實現(xiàn)的治理現(xiàn)代化，體現(xiàn)在社會層面上就是社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定、均衡、有序并充滿創(chuàng)造性的張力，為此必須矯正國家與社會之間的關(guān)系?，F(xiàn)在面臨的問題是，國家的力量過于強大，而社會的力量過于弱小，民眾與國家之間的緩沖地帶尚未構(gòu)建起來，民眾直接面對國家缺乏有效的對話機制和平等的交流平臺。國家一方面成了萬能的治理者，另一方面又成了所有社會矛盾的調(diào)解者、仲裁者，成為一切社會矛盾的焦點。這是任何國家體制都無法負(fù)荷的責(zé)任，萬能政府已經(jīng)被實踐證明是失效的。尤其是“摸著石頭過河”的改革模式使改革過程與結(jié)果充滿不確定性，如果沒有全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計，極容易導(dǎo)致改革的碎片化。國家不可能處理改革過程中紛繁復(fù)雜的不確定性和矛盾，必須借助社會力量特別是人民群眾的參與，才能推動全面深化改革走向縱深。如何參與社會治理，如何界定社會力量與人民群眾參與社會治理的方式與手段，必須以法律的方式明確規(guī)定，不能靠政府的政策來確定社會力量參與社會治理的程度。因為政策的變易性極易導(dǎo)致參與的不穩(wěn)定性。社會能量的壓抑積聚同時意味著社會矛盾的堆積，國家力量與社會力量需要達(dá)成共識，達(dá)到動態(tài)平衡，形成良性互動的態(tài)勢。既不能任由國家力量無限膨脹，窒息社會活力的空間，也不可能任由社會力量野蠻生長，脫離基本的法治軌道。

3.矯正治黨與治國之間的關(guān)系。

在中國，由于只有一個合法的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨，似乎治黨與治國就是一回事，其實大錯特錯。治黨與治國的關(guān)系必須在法治的軌道上予以澄清、理順。

習(xí)近平總書記講過，“我們的干部在不斷進步中經(jīng)常由正轉(zhuǎn)副、由副轉(zhuǎn)正，由黨轉(zhuǎn)政、由政轉(zhuǎn)黨”[5]，道出了干部成長的規(guī)律和中國黨情國情的特殊性。黨與政的區(qū)分是相對的，或者說治黨與治國既有側(cè)重點的不同，也有重合的區(qū)域，兩者之間并無本質(zhì)的區(qū)別，兩者都要遵循法治的理念與要求。執(zhí)政黨強調(diào)黨規(guī)黨法嚴(yán)于國家法律，強調(diào)紀(jì)挺于法前，但并不意味著僅僅依靠黨規(guī)黨法來加強自身建設(shè)，國家憲法與法律同樣是不可逾越的高壓線。盡管如此，能夠自覺遵守黨規(guī)黨紀(jì)并不必然意味著一定能夠自覺遵守憲法法律。黨組織成員需要嚴(yán)格管理、加強教育，既要遵守黨規(guī)黨紀(jì)，更要遵守國家憲法法律。治黨與治國需要同向發(fā)力、同頻共振，統(tǒng)一于全面深化改革的偉大實踐，扎根于建設(shè)法治國家的根本要求。

二、改革視野：基于三重高壓影響的特征分析

全面深化改革面臨三重高壓的影響。一是道德高壓，要求改革的執(zhí)行者——政府官員擁有和保持道德上的優(yōu)勢，并把道德提升到政治的高度，把道德操守與政治立場聯(lián)結(jié)起來，這其實是在個人的道德層面給官員提出了更高的要求，即不能把自己的道德操守混同于一般老百姓，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的道德操守更不能等同于一般黨員干部，主要領(lǐng)導(dǎo)干部不能混同于一般領(lǐng)導(dǎo)干部。二是行政高壓，即官員在具體的公共服務(wù)、社會管理中，必須遵循行政倫理一般要求，接受法律、社會、新聞輿論的監(jiān)督。既不能由于躲避責(zé)任而懶政怠政，更不能為了所謂的發(fā)展目標(biāo)而肆意妄為，越過行政倫理的底線。三是法治高壓，從中央到地方，從中央領(lǐng)導(dǎo)、地方領(lǐng)導(dǎo)到單位領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)，包括黨的一般干部，都必須遵循法治路徑，以法治思維和法治方式指導(dǎo)工作、推動實踐、引導(dǎo)人民，模范守法、帶頭執(zhí)法，絕不能把黨和人民賦予的權(quán)力凌駕于憲法和法律之上。越過法治的界限，必須受到追究，這就是法治高壓的當(dāng)代含義。法治再也不是可有可無的治國手段，而是實現(xiàn)國家長治久安、社會安定團結(jié)的治本之策。

(一)道德高壓是實現(xiàn)改革目標(biāo)的第一道防線，也是執(zhí)政黨占據(jù)道德制高點、取信于民、鞏固執(zhí)政合法性的精神資源。

1.鞏固密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢。

中國古代歷來注重施政以德，注重為政的道德標(biāo)準(zhǔn)和精神引領(lǐng)。孔子提出：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之?！盵6]意思是說，統(tǒng)治者如果能夠在道德上居于優(yōu)越地位，就會受到各方力量的支持與擁護，就具有了強大的執(zhí)政合法性。新中國成立以來涌現(xiàn)出的谷文昌、焦裕祿、王進喜、雷鋒、楊善洲、郭明義、任長霞等先進典型，無不閃耀著迷人的道德光芒，并且成為執(zhí)政黨用來教育黨員和廣大人民群眾的精神品牌。在新的歷史時期，持續(xù)強化道德高壓，進一步增強黨員意識、公仆意識、奉獻意識，仍具有重大的現(xiàn)實意義。共產(chǎn)黨能在艱難困苦的條件下奪取政權(quán)，靠的就是自身道德的感召力，在“三大紀(jì)律、八項注意”的影響下，共產(chǎn)黨人的光輝形象在新民主主義革命時期感動了億萬人民群眾，得到了他們最無私、最徹底的支持和擁護。從群眾中來，到群眾中去，最終仍然要把黨的追求落腳到人民利益的實現(xiàn)上。

黨和人民關(guān)系的實質(zhì)是黨為實現(xiàn)人民利益的工具，黨存在的價值就是為了實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。我們經(jīng)常講的“密切聯(lián)系群眾”的最大優(yōu)勢和“脫離群眾”的最大危險，都是從道德的角度來認(rèn)識的。現(xiàn)在的問題是如何能夠在紛繁復(fù)雜的利益鏈中重新找準(zhǔn)執(zhí)政黨的準(zhǔn)確定位，使黨員干部的行為不至于和人民的利益沖突，不至于把市場交換的原則延伸到黨內(nèi)，導(dǎo)致黨的腐化變質(zhì)。維護好道德優(yōu)勢，需要對全黨強化道德高壓，喚醒黨的意識和為民意識，使全心全意為人民服務(wù)的立黨宗旨能夠真正體現(xiàn)在黨的執(zhí)政全過程。

2.重建道德優(yōu)勢。

道德上的優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要資源，在推進全面深化改革進程中，仍然要倚重道德上的自覺性和影響力，體現(xiàn)出卓越先鋒隊昂揚向上的精神狀態(tài)?，F(xiàn)在的問題是，有些官員丟掉了道德上的這種優(yōu)勢，有些甚至滑向反面。在全面深化改革的新階段，應(yīng)該把道德高壓提升到“重建道德優(yōu)勢”的高度來看待，整肅官德，教化黨員干部，重新確立共產(chǎn)黨人的道德優(yōu)勢，鞏固全面深化改革的動力基礎(chǔ)。官員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部道德上必須接受組織上的嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督。

一個時期以來出現(xiàn)的種種道德滑坡現(xiàn)象，與沒有從嚴(yán)管理有著直接關(guān)系。在寬、松、軟的政治環(huán)境下，很難保證共產(chǎn)黨人能夠繼續(xù)保持共產(chǎn)黨成立時期的奮斗精神，很難保證共產(chǎn)黨人在長期執(zhí)政條件下保持對人民群眾的赤子之心。習(xí)近平總書記在紀(jì)念中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中就強調(diào)了這一點，即共產(chǎn)黨人不能丟了初心，這個初心主要就是從道德和精神層面講的。失去了道德上的優(yōu)勢，共產(chǎn)黨的執(zhí)政形象將一落千丈，沒有了精神上的引領(lǐng)作用，共產(chǎn)黨的改革成效將大打折扣。作為先鋒隊，作為卓越的政治組織，共產(chǎn)黨把自身的道德形象看得高于一切，也決不允許黨內(nèi)出現(xiàn)解構(gòu)共產(chǎn)黨道德形象的負(fù)面問題?！熬窨梢宰兾镔|(zhì)”對于共產(chǎn)黨人來說是一個顛撲不破的真理，是共產(chǎn)黨凝聚力、號召力的源泉，有了崇高的精神形象和道德操守，就能影響人心向背，創(chuàng)造出驕人的業(yè)績。

3.正確對待道德高壓。

對于共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，道德高壓具有兩方面的影響：如果能夠正確對待這種道德高壓，就會轉(zhuǎn)化為改革的強大動力；如果不能正確對待甚至排斥抗拒這種道德高壓，也會產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險。改革的執(zhí)行者本身也有自身利益訴求，人們對他們的行為關(guān)注度更高，他們時時處處受到監(jiān)督，甚至平常的人情往來、人際關(guān)系包括一般被理解為屬于私人空間的家庭關(guān)系、社會關(guān)系都被納入了監(jiān)督的范圍。十八大以來中央出臺的八項規(guī)定就是對官員日常工作生活中的基本要求和規(guī)范，目的就是在細(xì)節(jié)上重塑共產(chǎn)黨人的道德形象。群眾反應(yīng)比較強烈的脫離群眾的官僚主義、鋪張浪費的奢靡之風(fēng)、高高在上的特權(quán)思想、不切實際的形式主義等，都受到嚴(yán)格監(jiān)督和嚴(yán)厲整肅。

習(xí)近平總書記代表中央鄭重提出，要求全黨做到的，政治局要首先做到，這是真正的以上率下，也讓我們看到了重塑黨的道德形象的希望。在中國這樣一個人情社會，由于官員手中掌握著權(quán)力，如果沒有道德高壓的約束，很多道德上的要求很快就會成為一張廢紙，各種不正之風(fēng)時刻都存在著反彈的危險。道德高壓必須是持續(xù)高壓，一刻不能放松，如有反彈，必將前功盡棄，甚至?xí)斐牲h風(fēng)政風(fēng)的整體敗壞。形象就是力量，就是戰(zhàn)斗力。在道德制高點上，共產(chǎn)黨人才有資格領(lǐng)導(dǎo)中華民族復(fù)興大業(yè)，才有推進全面深化改革的真正話語權(quán)。

(二)行政高壓是中國共產(chǎn)黨重振綱紀(jì)、鼓舞士氣，提升發(fā)展績效、打造勤政為民良好形象的重要手段。

1.避免行政不作為。

有人稱中國官員受到的壓力之中最突出的是行政高壓，因為道德高壓有其表面化的特點，有時難以真正量化和評價，甚至?xí)摬靥擄椀某煞?。而法治高壓在一個長期缺乏對權(quán)力制約、法治觀念淡漠的中國社會更多地被理解為一種工具性的價值，一種姿態(tài)，或是一種手段，其發(fā)展階段和進程被認(rèn)為是剛剛起步。這里所說的行政高壓包括政治上的壓力，也包括行政績效上的壓力，即事務(wù)上的壓力。習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出：“綜合各方面反映，當(dāng)前‘為官不為’主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為’，二是動力不足而‘不想為’，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為’?！盵7]

政治上的壓力主要是指黨紀(jì)對官員的約束。十八大之后對官員的管控愈來愈緊，標(biāo)準(zhǔn)不斷抬升，一方面反映了高層對官僚體系整體的焦慮與不滿，同時也反映了一個時期以來共產(chǎn)黨紀(jì)律不彰所造成的惡果?，F(xiàn)在強調(diào)的擔(dān)當(dāng)意識、權(quán)責(zé)統(tǒng)一意識、奉獻意識等就是共產(chǎn)黨著力打造的一種新的政治話語體系，讓部分官員感覺到日子不好過了。這是普通老百姓和秉持正義感的官員所樂見的，但是卻導(dǎo)致了部分官員不作為、懶政怠政。發(fā)展績效是衡量共產(chǎn)黨政治合法性的重要指標(biāo)，無論誰也不敢、不愿意承擔(dān)發(fā)展停滯的責(zé)任。處理改革發(fā)展穩(wěn)定過程中諸種復(fù)雜關(guān)系，調(diào)適好發(fā)展速度、改革力度和人民群眾心理承受程度，維持中國這個超大規(guī)模社會的正常、健康運轉(zhuǎn)，是一項超級艱巨復(fù)雜的任務(wù)，共產(chǎn)黨絕不會掉以輕心，必須以嚴(yán)格的紀(jì)律和規(guī)矩來約束全黨，統(tǒng)一步調(diào)和意志，凝聚改革合力。

2.促進官民良性互動。

在事務(wù)層面，越來越多的人意識到，政府官員中除了個別人涉嫌利用權(quán)力貪腐之外，大部分政府官員能夠做到盡職盡責(zé)。人民群眾對官員的不理解，是因為部分官員嚴(yán)重違法違紀(jì)案件讓老百姓寒心，失去了對政府的信任，在感情上疏遠(yuǎn)了共產(chǎn)黨。對官員來說，其委屈在于面臨重重壓力，面臨一系列行政事務(wù)上的目標(biāo)考核和任務(wù)指標(biāo)，甚至需要所謂的白加黑、五加二、“夜總會”(夜里總開會)的高強度付出才能勉強應(yīng)付復(fù)雜的行政事務(wù)。從短期來看，這是官民互動不足產(chǎn)生的問題，頂多是個黨群、干群關(guān)系，但從長遠(yuǎn)來看，官員對老百姓的不理解而產(chǎn)生的怨恨情緒，對體制約束日益顯現(xiàn)而產(chǎn)生的抵觸心態(tài)，會使官員干事創(chuàng)業(yè)的動力下降，不愿意再拼盡全力去維護和支持現(xiàn)行的體制，而會選擇機會主義的態(tài)度，以多一事不如少一事的心態(tài)去面對工作事務(wù)。這種官民一定程度上的對立、官員與官僚體系一定意義上的沖突并非無解，解決的關(guān)鍵還是在于官員本身。

中國的未來發(fā)展如果不能取得突破，國際地位不能得到加強，特別是民族精神和黨的凝聚力不能得到進一步鞏固和升華，勢必導(dǎo)致中華民族面臨極為危險的境地。這樣的可怕景象是執(zhí)政團隊中每一個個體都應(yīng)該不斷警醒、經(jīng)常思考的問題。如果僅僅是行政技術(shù)層面的問題，則可以通過完善制度來解決，如果是政治層面的懈怠和自信不足的問題，則要通過進一步整肅紀(jì)律來完成，實現(xiàn)集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，達(dá)致萬眾一心的局面。這就是在全面深化改革過程中需要完成的一項緊迫的任務(wù)，一方面要給官員以持續(xù)的行政高壓，一方面也要考慮到官僚體系的整體穩(wěn)定，不斷調(diào)動他們的積極性和執(zhí)政熱情，為黨和人民的事業(yè)貢獻一切。

3.確立科學(xué)的行政績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

在用行政高壓約束官員的過程中，一定要使行政績效評價標(biāo)準(zhǔn)與行政行為相統(tǒng)一，不能用相互沖突的評價標(biāo)準(zhǔn)來要求官員。比如：考核官員政績的“GDP”標(biāo)準(zhǔn)如果沒有變，官員就不可能真正堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，不可能認(rèn)真貫徹落實綠色、協(xié)調(diào)的發(fā)展理念。比如：環(huán)境污染和環(huán)境治理，各級官員未必真的不知道現(xiàn)在他們堅持的發(fā)展模式正是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要根源，但環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)在之前并不是一個硬指標(biāo)，與“GDP”相比處于“兼顧”的地位。但現(xiàn)在環(huán)境污染已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度，影響到了老百姓的日常生活和生命健康，嚴(yán)重影響到了“黨和政府形象”，在這種背景下，中央政府又提出環(huán)境治理的硬任務(wù)、硬指標(biāo)，要求在發(fā)展過程中必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，決不以破壞環(huán)境為代價換取一時的發(fā)展。這是各級地方官員面對的“GDP高壓”之外的又一行政高壓?，F(xiàn)在的環(huán)境污染問題絕不是短期內(nèi)形成的，而是長期片面追求經(jīng)濟績效，甚至有意無意地放任環(huán)境污染造成的。把環(huán)境保護置于發(fā)展績效的重要位置，甚至上升為基本國策，其實是環(huán)境污染造成嚴(yán)重危害倒逼的結(jié)果。但是，通過倒逼來解決問題的改革仍然是被動的改革。

既要通過倒逼來調(diào)整改革的步伐，也要主動去解決改革中長期存在的結(jié)構(gòu)性問題。如果一切都通過倒逼來推動改革，將嚴(yán)重削弱改革的前瞻性、針對性和協(xié)調(diào)性。隨著嚴(yán)重污染城市的主要官員被環(huán)保部頻頻約談，甚至在電視上曝光，各級官員承受了巨大的壓力。環(huán)境問題已經(jīng)到了再也無法回避、必須認(rèn)真解決的時候了。不少地方開展了環(huán)境整治的“大會戰(zhàn)”，要求在短期內(nèi)(一個月、兩個月等)收到實效，并制定了一系列配套督查措施，包括黨紀(jì)政紀(jì)處分等。短期內(nèi)空氣污染指數(shù)確實有了很大程度上的好轉(zhuǎn)，但是這種突擊式的政策措施是不可持續(xù)的。如果考核官員的“GDP”標(biāo)準(zhǔn)沒有根本改變，環(huán)境治理很難收到預(yù)期效果。

(三)法治高壓是避免人亡政息，實現(xiàn)長期可持續(xù)執(zhí)政、走出歷史周期律的關(guān)鍵抉擇。

1.發(fā)揚人民民主。

中國歷代王朝更替，大部分是由于當(dāng)權(quán)者倒行逆施引起農(nóng)民起義所致。夏商周時期，中國維持了表面上的統(tǒng)一和穩(wěn)定，到了東周時期，國家已經(jīng)面臨分裂。其后便是漫長的春秋戰(zhàn)國時期，也就是大分化、大動蕩時期。秦王朝二世而亡，漢朝繼起，到了東漢又出現(xiàn)國家分裂，三國兩晉南北朝時期又開啟了中國又一個大動蕩時期。特別是西晉末年永嘉之亂中原人大批南遷，標(biāo)志著南北朝的開端。此后唐朝的安史之亂導(dǎo)致的中原人南遷、北宋末年靖康之變的中原人南遷。這三次大規(guī)模南遷就是成語“衣冠南渡”的來源。南渡是由于戰(zhàn)亂而非自愿，客觀上促進了南北文化的大融合，背后卻是無數(shù)人流離失所、家破人亡的悲慘景象。引起國家分裂動蕩的原因很多，但根源還是由于人民無權(quán)，天下不是天下人之天下。所以，面對著名的黃炎培之問，毛澤東給出的答案就是人民民主，共產(chǎn)黨靠人民民主走出歷史治亂興衰的周期律，絕不會像歷代封建王朝一樣人亡政息。

歷史發(fā)展到今天，我們發(fā)現(xiàn)，法治才是真正保障人民民主的主要手段，只有全面推進依法治國，才能保障中國共產(chǎn)黨人開創(chuàng)的人民民主。在全面深化改革時期，傳統(tǒng)的人治思維、革命黨思維無法適應(yīng)新的形勢和任務(wù)，以權(quán)力維護權(quán)力是最不可靠的，這在歷史上有過許多教訓(xùn)。只有人民有權(quán)利，在黨的引導(dǎo)下、在法治的軌道上實現(xiàn)當(dāng)家作主，才能真正避免混亂循環(huán)歷史周期律的出現(xiàn)。

2.破除官本位意識。

習(xí)慣于官本位的各級官員對于法治并非一無所知，而是存在著更深刻的不適應(yīng)、不符合問題。但中央政府對建設(shè)法治國家的決心表明，全面推進依法治國已成為執(zhí)政黨的必然選擇，沒有退路，官僚體系必須盡快調(diào)整適應(yīng)這一新的形勢。在現(xiàn)實生活中，更多地表現(xiàn)為官員以為老百姓不懂法、缺乏法治思維，而老百姓則認(rèn)為官員是以手中的權(quán)力來損害法治，一直是權(quán)大于法、以權(quán)壓法，對法治喪失信心。執(zhí)政黨對自己的成員提出了更高的要求，強調(diào)要帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法。體制、文化與行政行為是相輔相成的關(guān)系，體制是一定文化土壤中產(chǎn)生出來的治理模式，也許此種模式不一定先進，但必然有其文化上的合理性，而行政行為必須遵循體制內(nèi)的政府運作規(guī)則，深受體制的績效設(shè)計、政策導(dǎo)向、高層動態(tài)的制約，存在著一定的變易性。

相較于人治與法治對于官僚體系的約束而言，官員更偏好于人治，正如當(dāng)年的改革明星仇和的改革思路一樣，仍然是一種為人治張目的冠冕堂皇的借口罷了，是不想、不能、不敢面對和實行法治的人治思維的極端表現(xiàn)。選擇法治，既是改革倒逼的結(jié)果，也是共產(chǎn)黨人打破歷史周期律的魔咒，真正實現(xiàn)人民民主的不二選擇。雖然仍然具有鮮明的以政策推動法治進程的痕跡，仍然屬于轉(zhuǎn)型時期執(zhí)政黨主導(dǎo)社會改革方向、塑造更為強大的權(quán)威結(jié)構(gòu)的政治雄心，但畢竟這是中華文明五千年來我們主動要把法治的因子植入民族精神中的偉大嘗試，其意義之重大和影響之深遠(yuǎn)不可估量。

3.準(zhǔn)確界定黨的意志和法的意志的關(guān)系。

不管習(xí)慣與否、適應(yīng)與否，官員都必須面對法治高壓。習(xí)近平總書記強調(diào)：“在我們這樣一個大國，要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公平、生態(tài)良好，必須秉持法律這個準(zhǔn)繩，用好法治這個方式?！盵8]在執(zhí)政黨剛剛意識到法治的重要性的時候，僅僅可能是一種理念層面上的宣示，更注重的是技術(shù)層面的內(nèi)容，比如建立健全社會主義法律體系，建立健全各級司法機構(gòu)，建立健全司法人員隊伍等。但法治思維的形成和法治國家的建立，需要在整體上對政府權(quán)力劃定明確界限。比如法院依法獨立辦案的問題，一個是獨立，一個是依法。

獨立是對外部法治環(huán)境的要求。不少縣級法院都承認(rèn)，大多數(shù)案件受到了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的影響和干擾，甚至是直接干預(yù)。這里面既有人情關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也有各種各樣的潛規(guī)則。以前的“黨委辦案”“政法委辦案”正是現(xiàn)在建設(shè)法治國家必須首先予以摒棄的，黨的意志不能通過直接干預(yù)案件來實現(xiàn)，更不能簡單地以黨的意志來代替法律的意志。在中國的特殊政治結(jié)構(gòu)中，保留政法委的職能并非權(quán)宜之計，但可以肯定的是，絕不是為了干預(yù)司法。從長遠(yuǎn)來看，黨的意志和法律的意志是統(tǒng)一的，但畢竟黨的意志和法律的意志不是一個層面的問題。黨的意志通過上升為法律的具體規(guī)定來體現(xiàn)。一旦法律制定之后，黨必須帶頭守法。因為明確的法律條文代表的是全體人民的意志，而黨只是全體人民的一部分，有義務(wù)更有責(zé)任維護法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

依法是對司法機關(guān)特別是對法院的審判實踐而言的。法律是社會安全的最后一道防線，法律必須按照它的本來面目和立法的初衷來規(guī)范紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實生活。體現(xiàn)在司法實踐中，法官的審判實踐代表著法律正義。如果法官無法正確按照法律的內(nèi)在精神或者故意通過歪曲法律的內(nèi)在精神謀取個人利益，甚至枉法裁判、違法辦案，那么就使法律的公平正義原則受到扭曲和踐踏。

三、從人民立場出發(fā)：改革的支持參與度及穩(wěn)定性預(yù)期

十八大以來開啟的全面深化改革進程，在一定意義上是因應(yīng)了改革進入“攻堅期”“深水區(qū)”的基本判斷。目前的改革愈來愈難，阻力也不斷增加。問題的關(guān)鍵在于，改革的支持者到底有多少？是不是大多數(shù)人民群眾支持當(dāng)前的全面深化改革？另外，改革的參與度怎么樣？人民群眾是切實參與了改革，還是置身其外？改革的支持者未必是真正的參與者，如果改革的支持者能夠參與改革、呼應(yīng)改革，就能夠真正戰(zhàn)勝改革中的困難與風(fēng)險。說到底，人民群眾是全面深化改革的最終評判者，他們的滿意程度是唯一的、根本的標(biāo)準(zhǔn)。在推動歷史前進的進程中，人民群眾往往自覺不自覺地起著主導(dǎo)作用，今天依然如此。離開人民群眾的支持，所有的改革都不可能取得勝利。執(zhí)政黨如果能夠從政治高度來看待人民立場，就找到了支持全面深化改革的力量源泉。

(一)全面從嚴(yán)治黨、轉(zhuǎn)變黨風(fēng)政風(fēng)，使改革的支持度不斷增加。

1.以黨風(fēng)帶政風(fēng)促民風(fēng)。

一個時期以來，人民群眾對黨風(fēng)政風(fēng)是不滿意的。個別黨員干部甚至產(chǎn)生了對共產(chǎn)黨執(zhí)政能否長期可持續(xù)的悲觀判斷。這說明了什么？為什么共產(chǎn)黨人在執(zhí)政短短的幾十年時間就造成失信于民的后果？一個社會的道德水準(zhǔn)、規(guī)則意識既受到社會成員整體素質(zhì)的影響，更受到政治、法律等上層建筑的影響。特別是在中國，社會風(fēng)氣的好壞主要取決于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨人。

以黨風(fēng)好轉(zhuǎn)來帶動政風(fēng)好轉(zhuǎn)，才能最終帶動社會風(fēng)氣向上向善，弘揚正能量。共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的黨，成績巨大，是整個社會的行動標(biāo)桿和道德楷模。如果這個黨出了問題，必然最終導(dǎo)致整個社會風(fēng)氣的墮落。改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平得到了較大幅度提高，但等價交換的市場規(guī)則逐漸侵蝕了共產(chǎn)黨的健康肌體，這個由特殊材料制成的成員組成的、由嚴(yán)格紀(jì)律約束的政黨，也慢慢產(chǎn)生了脫離群眾、貪污腐敗、貪圖享受、團團伙伙、特權(quán)橫行、目無法紀(jì)、高高在上等嚴(yán)重問題。特別是腐敗，已經(jīng)成為共產(chǎn)黨人的大敵，成為推進全面深化改革的大敵。腐敗是共產(chǎn)黨人面對的世紀(jì)難題，是必須予以徹底鏟除的頑疾痼瘴。如果沒有壯士斷腕的氣魄，必然會使腐敗之毒滲入政治之“臟腑”，最終無力回天。

2.腐敗傷害的是人民的根本利益。

有些人散布所謂腐敗是發(fā)展中不可避免的現(xiàn)象、腐敗是改革的潤滑劑、腐敗是社會主義的原罪等觀點，是無視腐敗的性質(zhì)和嚴(yán)重后果的奇談怪論。世界各個經(jīng)濟體的發(fā)展無一不是靠遵循市場規(guī)律、挖掘自身潛力而發(fā)展的，沒有聽說哪個國家是依靠腐敗發(fā)展起來的。很多國家之所以會在發(fā)展過程中出現(xiàn)嚴(yán)重問題甚至出現(xiàn)發(fā)展的逆轉(zhuǎn)，都與腐敗相關(guān)。正是由于腐敗對于市場規(guī)則的破壞，權(quán)力之手無時無刻地扭曲著市場這只看不見的手，結(jié)果必然導(dǎo)致市場交易成本、社會交易成本的上升，最終導(dǎo)致政治交易成本的上升，導(dǎo)致執(zhí)政黨垮臺。

中國共產(chǎn)黨已經(jīng)宣布，要讓市場在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，意味著權(quán)力不能再無原則地介入市場，除非是為了更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。腐敗是政治的癌癥，如果不加防范，任其發(fā)展，必然導(dǎo)致亡黨亡國的后果。評價一個政黨，除了要看其發(fā)展經(jīng)濟的績效，還要看其斬斷腐敗的決心和機制。如果一邊腐敗一邊發(fā)展，最終發(fā)展的成果也會被腐敗所毀滅。

3.持續(xù)優(yōu)化政治生態(tài)。

黨的十八大以來，人民群眾已經(jīng)感受到了中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的決心和信心，看到了中國特色社會主義發(fā)展的美好前景和希望。面對腐敗，執(zhí)政黨要有勇于面對、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼斡職?，要有全面反腐、系統(tǒng)反腐、高壓反腐的有力舉措。不可否認(rèn)，腐敗的產(chǎn)生有各種各樣的原因，既有體制機制的問題，也有文化土壤的影響，但最根本的原因恐怕還是執(zhí)政黨的理想信念問題。長期執(zhí)政使部分黨員干部驕傲自滿，滿足于現(xiàn)狀，不思進取，思想上麻木不仁，行動上渾渾噩噩，宗旨意識不斷淡化，黨性觀念嚴(yán)重削弱。同時，受到社會上各種不良風(fēng)氣特別是拜金主義、享樂主義、個人主義的影響，理想信念的大廈被慢慢腐蝕。中國共產(chǎn)黨是與腐敗格格不入的。從反腐力度上看，十八大以來查處的領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量驚人，省部級以上已經(jīng)達(dá)到100多人，包括前政治局常委周永康等，軍級以上已經(jīng)達(dá)到50多人，包括前中央軍委副主席郭伯雄、徐才厚等。沒有任何違紀(jì)違法者會因為家庭出身、貢獻巨大而免于查處，在紀(jì)律面前一視同仁，一個標(biāo)準(zhǔn)。從反腐效果來看，高壓態(tài)勢已經(jīng)形成，“不敢腐”已經(jīng)實現(xiàn)，先治標(biāo)后治本的反腐思路取得重大成效。反映到黨風(fēng)政風(fēng)上，就是黨的好作風(fēng)好傳統(tǒng)重新回歸，政治生態(tài)不斷好轉(zhuǎn)，嚴(yán)格教育管理黨員干部講紀(jì)律守規(guī)矩已成為全黨共識，社會生態(tài)亦在發(fā)生可喜的變化，正氣上升，歪風(fēng)邪氣難有立足之地。

冰凍三尺，非一日之寒。黨群干群關(guān)系一個時期以來出現(xiàn)了不和諧的現(xiàn)象，黨員干部和群眾在一定程度上疏遠(yuǎn)了，密切聯(lián)系群眾似乎成為了一句空話；艱苦奮斗精神也消失不見了，講排場、擺闊氣等奢靡之風(fēng)反而受到追捧；共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國特色社會主義共同理想似乎只是掛在嘴上的口號，誰談理想信念、核心價值觀反而會受到嘲諷。黨的力量來自人民群眾，無論走到哪里，都不要忘記我們是從哪里出發(fā)、為什么出發(fā)。這就是共產(chǎn)黨的人民立場和群眾觀點。密切聯(lián)系群眾是黨的最大的政治優(yōu)勢，群眾路線是黨的生命線，什么時候忘記了這一點，就是對黨的宗旨的背離。越是在和平年代，越是要高度重視密切聯(lián)系群眾。人民群眾才是推動歷史前進的英雄。黨風(fēng)政風(fēng)關(guān)系人心向背。在全面深化改革的背景下，我們黨深入貫徹落實群眾路線，著力打造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，凝聚起實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的磅礴力量和偉大精神，使改革的凝聚力向心力不斷增強，改革的支持度不斷增加。

(二)打破利益固化的藩籬，打造公平正義的社會格局，使改革的參與度不斷提升。

1.參與改革的三種模式。

堅持發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民，讓發(fā)展成果在更高水平上惠及全體人民，實現(xiàn)全體人民的共同富裕是中國共產(chǎn)黨堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求，也是在新的歷史起點上推進全面深化改革、打破利益固化的藩籬、體現(xiàn)社會主義基本原則的根本要求。

參與改革有三種模式：一是積極主動參與；二是頑固抗拒；三是漠然置之，既不主動參與，也不頑固抗拒，實則是對改革的排斥、觀望與懷疑，是另外一種形式的拒斥。這就是全面深化改革進程中的參與度問題。積極主動參與改革的人，大部分認(rèn)可改革的理念和方向，特別是能夠與自身利益相契合，愿意在改革的進程中貢獻力量。改革必然是一個利益重新調(diào)整的過程，利益格局變化和利益差別會逐漸顯現(xiàn)出來。當(dāng)然，大多數(shù)人都是改革的獲益者，從長遠(yuǎn)來看，大家都會最終從改革中得到實實在在的利益。但是在短期內(nèi)，特別是在一個特定的時間節(jié)點上，會引起利益矛盾和沖突，造成一定程度的社會心理震蕩。頑固抗拒改革者正是由于改革觸動了他們的既得利益，觸動了他們的“靈魂”。既得利益并非都要予以否定，既得利益如果是正當(dāng)?shù)?、合理的，就沒有必要再作調(diào)整，真正需要調(diào)整的是不合理、不公平甚至不合法的既得利益。這些既得利益者如果抱成一團，形成合力，就是我們今天所要打破的“利益固化的藩籬”。利益一旦固化，就會患得患失，成為改革的強大阻力。改革在一些領(lǐng)域難以突破，無法推動，根本上是因為既得利益者的阻撓。更為可怕的是，如果一些既得利益者以參與改革之名行阻礙改革之實，并且在一定程度上行使了改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就會千方百計把不合理的改革措施付諸實施，把有礙于他們自身利益的改革措施束之高閣。因此，打破利益固化的藩籬，是全面深化改革得以順利推進的關(guān)鍵所在。既得利益者往往是不會自動退出的，甚至還可能伺機反撲，破壞改革大局，必須引起我們的高度警惕。

2.人民群眾的改革話語權(quán)。

當(dāng)前，人民群眾對于改革的參與度之高是空前的。黨的十八大以來，隨著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的深入人心，隨著全面深化改革的順利推進，隨著公平正義社會格局的逐漸形成，人民群眾主動投身改革的熱情空前高漲。打破利益固化的藩籬是共產(chǎn)黨人對社會主義共同富裕原則的真正落實。尤其是在中國的綜合國力大幅度提升的情況下，人民群眾能不能享受到國家發(fā)展的成果，能不能在改革中實現(xiàn)利益的增進和生活水平的提高，還要看人民群眾在改革中的話語權(quán)。全面深化改革堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合。頂層設(shè)計也是以人民群眾的首創(chuàng)精神為基礎(chǔ)，從群眾中來，再到群眾中去。而摸著石頭過河是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下人民群眾共同參與的改革實踐。群眾的利益關(guān)切，群眾的創(chuàng)新精神，是推動改革的力量源泉。

人民參與改革才能保證公平正義的方向，使改革成果為人民共享。從歷史上看，統(tǒng)治階級的壓榨和掠奪使人民面臨生死絕境，如果不起來造反，推翻現(xiàn)政權(quán)，就無法保持基本的生活。另外，如果統(tǒng)治階級的利益分配出現(xiàn)了問題，出現(xiàn)了明顯的兩極分化、社會分裂，如出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并等現(xiàn)象。社會一旦形成了兩極分化的格局，就會使有著“不患寡而患不均，不患貧而患不安”傳統(tǒng)的老百姓起來造反，改變現(xiàn)存的分配秩序，重新打造一個相對公平的分配格局。但這種理想化的分配秩序在中國漫長的封建社會從未實現(xiàn)過。只有今天，中國共產(chǎn)黨人才能夠帶領(lǐng)人民群眾實現(xiàn)共同富裕，形成公平正義的利益格局。

3.重構(gòu)社會格局。

改革開放之初，鄧小平同志多次強調(diào)，在改革過程中如果出現(xiàn)了資產(chǎn)階級，出現(xiàn)了兩極分化，那么我們的改革就失敗了。從目前情況看，中國目前確實存在著兩極分化的危險。利益差別比較大，利益分配不平衡、不公平現(xiàn)象非常突出，人民群眾的獲得感還遠(yuǎn)未得到充分滿足。聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2016中國人類發(fā)展報告》指出，2014年中國人類發(fā)展指數(shù)在188個國家中居第90位，特別是從擺脫貧困、學(xué)齡兒童凈入學(xué)率、人均預(yù)期壽命幾個方面來看取得了長足進步。同時，發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)問題非常突出。經(jīng)濟增長應(yīng)該服務(wù)于人的全面發(fā)展，特別是教育和健康水平的發(fā)展。有些地區(qū)已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家的發(fā)展水平，有些地方仍處于第三世界國家的水平。

習(xí)近平總書記強調(diào)，無論我們走到哪里，都不能忘記是從哪里出發(fā)，是為了誰而出發(fā)。我們共產(chǎn)黨人來自人民群眾，除了人民群眾的利益之外，沒有任何私利。我們在艱難困苦的條件下正是得益于人民的支持才走向勝利，我們在那樣的情況下就是為了人民的利益才戰(zhàn)勝無數(shù)的困難和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)民族獨立與解放、國家富強與人民幸福的執(zhí)政使命。在改革開放新的歷史時期，在全面深化改革的新的歷史起點上，著力打造一切為了人民、體現(xiàn)公平正義的社會格局意義重大，影響非常深遠(yuǎn)。

(三)推進依法治國、建設(shè)法治中國，使改革的穩(wěn)定性預(yù)期持續(xù)增強。

1.改革的穩(wěn)定性預(yù)期事關(guān)改革的成敗。

由于改革觸動了長期以來形成的相對穩(wěn)定的利益格局，導(dǎo)致一定范圍內(nèi)的沖突與震蕩是不可避免的，但這不是延宕改革的理由。改革所要調(diào)整的利益格局應(yīng)該是大多數(shù)人所樂見的，即能真正實現(xiàn)讓改革成果“在更高水平上惠及全體人民”。有人認(rèn)為改革有了像習(xí)近平這樣強有力的領(lǐng)導(dǎo)者，必然所向披靡。在官僚體系中，在全面從嚴(yán)治黨的政治環(huán)境下，尚無人敢于真正挑戰(zhàn)黨中央的權(quán)威，特別是在有王岐山這樣強有力的全面從嚴(yán)治黨的執(zhí)行者的背景下就更是如此。這是更多地從人的因素來理解改革，但中共作為政黨的整體先進性是不容置疑的。

黨中央對推進改革的總思路有著深遠(yuǎn)的思考，改革的頂層設(shè)計上已經(jīng)深深打上了法治的烙印。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要讓重大改革于法有據(jù)，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用”[9]，這就傳遞出了強烈的法治信號，即要以法治為改革遵循的根本路徑，一切離開法治的改革都不可能經(jīng)得起歷史的推敲，一切背離法治軌道的改革都將無法取得人民的真正信任，甚至被推倒重來。在這個意義上講，無法治的改革其實是權(quán)力的擴張，結(jié)果很有可能是停滯和倒退。在中國這樣的缺乏法治的文化土壤里植入法治基因，是一次名副其實的革命。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政實踐中提出依法治國方略，提出建設(shè)法治中國的宏偉目標(biāo)，是由于深刻認(rèn)識到了法治的政治安全閥作用，深刻認(rèn)識到了法治對于完成執(zhí)政使命的緊迫性和極端重要性。

2.法治是改革的核心要素。

不僅鞏固黨的執(zhí)政合法性需要法治，營造良好的政治生態(tài)和社會生態(tài)，建構(gòu)科學(xué)合理、有效銜接、協(xié)調(diào)穩(wěn)定的體制機制也需要法治。全面深化改革的總目標(biāo)是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而治理現(xiàn)代化的核心卻是法治的現(xiàn)代化，因此可以這樣說，全面深化改革的核心要素就是法治的現(xiàn)代化。

從政治生態(tài)角度看，十八大以來黨中央全面從嚴(yán)治黨，致力于營造良好的政治生態(tài)，推進黨風(fēng)政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)，根本上也要靠法治。完全靠權(quán)力推動政治生態(tài)的變化是靠不住的。掌握權(quán)力的人會不斷變化，而不斷變化的人對于政治生態(tài)的理解和把握未必一致，有時候甚至恰恰相反。因此，我們強調(diào)黨內(nèi)規(guī)章紀(jì)律體系的健全，特別是黨的十八大以來的八項規(guī)定、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等，都為黨員干部的行為劃定了一個清晰、明確的底線。但僅僅如此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵還是要讓黨的治國理政行為遵循法治原則，在法治的軌道上運行，特別是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭守法執(zhí)法，模范用法，真正把自己定位為一個現(xiàn)代國家的普通公民，而不是具有特殊地位的領(lǐng)導(dǎo)干部。

從改革環(huán)境的構(gòu)建看，如果舍棄了法治權(quán)威，再好的改革措施和政策也會成為一紙空文，再科學(xué)的體制機制也有可能會毀于一旦。比如，厘清各級政府的權(quán)力清單，難道是由政府自己確定自己的權(quán)力到底有多大嗎？那么還要我們的權(quán)力機關(guān)、各級人大干什么？如果是政府覺得自己權(quán)力過大，自己制定權(quán)力清單，那就是一個既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的政府，政府的權(quán)力是隨意的、不受監(jiān)督的，那么真正科學(xué)有效的改革體制機制是很難確立的，因為法治在政府的權(quán)力面前處于失語狀態(tài)。讓市場發(fā)揮決定性作用就表明堅決不能讓權(quán)力在市場運行中發(fā)揮決定性作用，政府只能更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，否則就不可能建立起真正的市場經(jīng)濟體制，也與法治政府、法治社會、法治國家的建構(gòu)目標(biāo)背道而馳。

3.法治決定著改革的前途。

在建設(shè)法治國家的問題上，很多人是質(zhì)疑共產(chǎn)黨的誠意的，認(rèn)為共產(chǎn)黨不可能真正實行法治。因為他們認(rèn)為，如果實行了真正的法治，就會束縛共產(chǎn)黨的手腳，甚至?xí)绊懝伯a(chǎn)黨人的執(zhí)政地位。這是主觀臆斷，但這確實值得我們思考。全面深化改革是共產(chǎn)黨人在新的歷史起點上推進中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略選擇，而法治現(xiàn)代化是全面深化改革的中心環(huán)節(jié)，屬于頂層設(shè)計的范疇，決定著改革的前途，是共產(chǎn)黨人的必然選擇。認(rèn)為共產(chǎn)黨人沒有誠意真正實行法治的觀點是大錯特錯的。

從改革的推動力看，共產(chǎn)黨當(dāng)然是根本的主導(dǎo)力量，黨的體制力量、黨的領(lǐng)導(dǎo)決定著改革的方向，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)仍然要落腳到法治的軌道上，黨的政策一定要體現(xiàn)法治的精神，從長遠(yuǎn)來看要更多地用法治的辦法來處理改革中的問題，并且讓法治成為推動改革的主要動力，讓法治精神在改革進程中慢慢滲入民族的血液，成為全黨全民的共識和共同愿景。

從改革的頂層設(shè)計看，要強調(diào)法治的核心作用，使法治既是全面深化改革的核心要素，同時也是根本動力。法治既是共產(chǎn)黨執(zhí)政需要突破的瓶頸，也是全面深化改革需要打破的瓶頸。法治是改革的驅(qū)動力，而且是要在頂層設(shè)計的層面上發(fā)揮驅(qū)動力的作用。法治不是共產(chǎn)黨人治國理政的一般意義上的工具，而是一種理念、方法、原則和基本精神。法治不是全面深化改革的權(quán)宜之計，而是決定全面深化改革成敗得失的核心要素和重要動力。

從改革的操作模式看，法治在構(gòu)建具有中國特色改革模式進程中將發(fā)揮根本性的作用。我們強調(diào)自上而下的改革思路，注重頂層設(shè)計的引領(lǐng)作用，但并不排斥摸著石頭過河的寶貴探索，并不否認(rèn)人民群眾的首創(chuàng)精神。全面深化改革面臨復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境，面臨眾多重大利益的調(diào)整，面臨市場機制的進一步完善，既需要注重改革的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性，也要保證改革的總體可控性。實現(xiàn)這一目標(biāo)，法治不可或缺。

[1] 習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話[N].人民日報，2016-07-02(2).

[2] 領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，帶動全黨全國共同全面推進依法治國[N].人民日報，2015-02-03(1).

[3] 習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2016.

[4] 習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014:104.

[5] 習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編[M].北京：中國文獻出版社，2016:17.

[6] 張燕嬰：中華經(jīng)典藏書.論語[M].北京：中華書局，2006:12.

[7] 習(xí)近平.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[N].人民日報，2016-05-10(2).

[8] 習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：86

[9] 習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京：中國文獻出版社，2014:153.

責(zé)任編輯：張 超

D920

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1007-8444(2017)02-0122-12

2017-01-08

國家行政學(xué)院2015年度重大項目“全面深化改革背景下的政治體制創(chuàng)新研究”(15ZBZD003)。

涂小雨，副教授，博士，博士后，主要從事制度領(lǐng)導(dǎo)與治理現(xiàn)代化研究。