紀勝輝

（汕頭市龍湖區(qū)金珠小學，廣東汕頭 515041）

小學民主治理存在的問題和對策
——以粵東10所小學為例

紀勝輝

（汕頭市龍湖區(qū)金珠小學，廣東汕頭 515041）

通過對廣東省汕頭市、汕尾市、梅州市10所小學在現(xiàn)階段推進學校民主治理的現(xiàn)狀進行調查，發(fā)現(xiàn)小學普遍存在民主治理的理念不強、自主管理意識缺乏、教師參與學校管理不多、家長委員會作用不明顯等問題，要想改善這樣狀況，在小學推進學校民主治理，就要增強學校管理層的民主治理理念、健全學校自主管理的制度體系、引導教師參與學校管理、發(fā)揮家長委員會的作用、培養(yǎng)學生的民主意識。

現(xiàn)代學校制度；小學；民主治理

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆墓芾碜呦蛑卫?，是黨和政府治國理政的重大理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。學校作為當前我國社會系統(tǒng)的有機組成部分，建立現(xiàn)代化的學校治理機制，實現(xiàn)從學校管理模式向學校治理模式的轉變，在學校中進一步推進校園民主治理工作，既是深入貫徹《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求，也是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善學校內部治理結構，保持學校的創(chuàng)造力和教學活力，提高學校辦學水平的現(xiàn)實需要[1]。

民主化是教育民主治理的典型特征。教育治理的突出特征是多主體參與的合作管理、共同管理、共同治理[2]。筆者通過對汕頭市、汕尾市、梅州市相關的10所不同區(qū)域，分屬市屬和區(qū)屬、城區(qū)及農村的小學進行調查研究，發(fā)現(xiàn)上述小學在民主治理方面已做出了很多的創(chuàng)新和努力，例如有的小學在教學中堅持依法辦學的理念，實行協(xié)同式創(chuàng)新、內涵式發(fā)展和跨越式提升的戰(zhàn)略思路；有的小學重視教師參與學校管理，發(fā)揮教師主體作用；有的小學建立有家長委員會機制，有的小學推進類似“讓每個孩子都發(fā)光”的辦學理念；有的小學積極爭取相關社會單位參與學校管理等等。但是，總體上而言，這些小學普遍在推進學校民主治理工作中，存在著許多迫切需要進一步解決和完善的問題。

一、學校民主治理建設存在的問題

（一）學校管理層的民主治理理念不強

從與學校管理層的對話以及問卷調查過程中發(fā)現(xiàn)：有些學校管理層人員對民主治理理念的理解不是很到位，具體表現(xiàn)為個別學校管理層人員在學校管理中往往只動員學生家長參與較低層次、簡單的管理活動，例如要求家長協(xié)助做好小學生在家庭的行為規(guī)范教育和管理等；而對參與較高層次、復雜一些的管理活動持不歡迎、拒絕的態(tài)度（約占總調查人員的55%）；個別學校管理人員片面認為“學校管理層老師才是學校推進日常管理的核心，學校的管理是學校管理層的事情、是政府教育機構和老師的事情，而家長更多是簡單的協(xié)助者身份”。

特別是上述學校的校長（調查中約占40%）對民主管理有些擔心，甚至可以說又愛又恨，愛是因為是大趨勢、做得好對學校的管理有很大幫助，對自身的管理有很大促進，怕的是吸收家長參與管理需要更高的管理、溝通等知識和技能要求。推進學校的民主治理，學校管理層該朝哪些方面、哪個方向去發(fā)展？學校管理層將參與更高層次管理的權力還給教師、家長和學生后，他們有民主參與的精力和能力嗎？這些都給學校管理層提出了更高的要求，需要學校管理層進一步去學習領會和熟練運用更多、更高水平的管理、溝通等技能。

（二）學校推進自主管理的意識和舉措缺乏

通過查閱有關資料發(fā)現(xiàn)，80%的被調查小學，存在學校的章程、相關的發(fā)展規(guī)劃、內部規(guī)章制度等，比較格式化、簡單化，有待進一步細化和完善。特別是學校的權利和義務、老師的權利和義務、家長的權力和義務、學生的權力和義務、學校的組織架構、課程設計、教學理念、日常管理、后勤管理、教學管理、學校的議事規(guī)則、重大決策的出臺規(guī)則、學校的民主管理和監(jiān)督問題、學校與所在區(qū)域相關的關系等基本問題，要么沒有涉及，要么還有待進一步完善?；趯W校的教學狀況、學生組成和區(qū)域實際，對近期學校要達到的教學目標、培養(yǎng)方向和發(fā)展途徑的發(fā)展規(guī)劃要么沒有涉及，要么還有待進一步完善。

（三）教師參與學校管理的深度有待進一步挖掘

一是教師的民主意識和民主能力欠缺。教師是推進學校民主的主體[3]。教師擁有了民主意識和能力，才會將民主真正傳遞給學生。現(xiàn)在學生接觸的信息面廣，思維很開闊，但是調查中發(fā)現(xiàn)，教師對學生的管理還是以傳統(tǒng)的壓制方式為主，認為小學生要“聽話”為主，孩子們的個性發(fā)展受到了一定的制約。如果小學生的民主意識不斷提升，那么教師的權威性肯定要受到挑戰(zhàn)，教育教學壓力肯定會加大。有些教師在民主管理能力上的確有缺失，調查中發(fā)現(xiàn)，存在高層次的小學生家長和低能力的小學教師之間的矛盾。

二是教師參與學校管理制度的實施效果有待挖掘。雖然目前很多小學己經(jīng)建立若干教師參與學校管理的制度，如教師代表大會等。但是相關的會議制度還沒有發(fā)揮應有的作用，僅僅停留在表面，通過調閱有關會議材料發(fā)現(xiàn)，多次教師代表大會的會議議題中，對管理問題涉及的具體議題并不多，實施效果有待進一步深挖。

三是教師參與學校管理缺乏保障機制，也未建立相應的精神激勵、物質激勵的機制。通過查閱有關文件材料發(fā)現(xiàn)，在日常管理細節(jié)中，學校為教師提供參與學校管理的軟硬件環(huán)境較為缺乏，只有10%的學校制訂了相關教師參與學校管理的精神、物質獎勵的規(guī)定。對教師參與學校管理所付出的辛勤勞動缺少物質獎勵或精神獎勵，對教師主動創(chuàng)新與學生家長的溝通和聯(lián)系的做法宣傳不夠、推廣不夠，客觀上也制約教師參與學校管理的積極性。

四是教師工作壓力較大，客觀上導致參與管理的時間不多，辦法變得粗暴。調查中有個案例，某小學四年級有位班主任，承擔著語文、英語雙科的教學任務，教學效果很好，但教學工作擠占了他與學生相處的時間，他后來堅持調走了。調查中有多個小學存在骨干教師流失、人際沖突不斷的個案，往往與教師的工作壓力有關。有些教師在工作重壓下，就會用簡單的方式來處理學生間題，用不民主的方式來壓制學生。

（四）家長委員會的作用不強

一是家長委員會的人員構成代表性不足。學校能“推選關心學生成長，有責任心、愛心、自身能力較強，支持學校工作的家長作為家長委員會成員”，但是往往卻忽視了家長委員會成員參與學校管理的時間和參與率，通過調查了解到，有相當部分小學家長委員會的家長代表（約有28%）請假的理由基本上是工作忙，參加不了學校的活動，一年內參與學校3次以上活動的家長的比例不到40%，由此造成的家長委員會召開的會議所具備的代表性較為缺乏。而且家長委員會的成員多數(shù)由老師指定，很少是通過民主推薦來產(chǎn)生。

二是家長參與意識強而管理能力弱。調查發(fā)現(xiàn)：家長雖然有一定的民主意識，但不具備較高的參與學校民主管理的能力。如某小學的家委會每個學期都有活動，學校管理處會將學校的工作向家長做正式的匯報，邀請家長參與相關活動，鼓勵家長獻計獻策。但活動中學校發(fā)現(xiàn)，家長基本上都是關注孩子吃得如何、學校的小賣部管理等特別小的事情，甚至有些意見都是無理訴求。

三是家長委員會缺乏內部評估監(jiān)督相關規(guī)定。家長委員會章程僅包括家長委員會宗旨、指導理念、組織機構、分組設置、職責內容、權力義務等基本內容，缺乏基本的日常議事規(guī)則、監(jiān)督和考核制度、相關保障機制、財務管理制度、評優(yōu)和退出制度等。

四是家長委員會對家長參與的引導作用不夠。調查顯示，約37%的受訪家長，將家校合作的概念僅限于在家里教育孩子遵守日常行為規(guī)范，指導小孩完成老師布置的功課，參加學校組織的家長會、大項活動等。對于學校重大決策、日常管理等方面的事項，在實際工作中參與較少（10個學校，2015年家長對學校管理的提議建議僅有共23例）。

五是學校和家長委員會之間的交流途徑單一。調查顯示，76%的家長表示，家長會是家長參與學校管理、家長和老師雙方交流的主要渠道，顯得過于單一，呼吁能多一些的交流渠道。

（五）學校不太重視培養(yǎng)學生的民主意識

在調查中發(fā)現(xiàn)，學校不太重視培養(yǎng)小學生的民主意識，65%的受調查老師過分強調小學生的“學生身份”，存在要求孩子必須服從老師命令、服務老師教育的片面教育思維，存在培養(yǎng)“乖孩子、聽話學生”的片面教育傾向，沒有將學生首先作為教育上的平等主體，導致小學生在學校治理過程和老師的日常教育過程中處于“被命令、被要求、被督促”的地位，他們的要求不被重視。小孩子的意見和建議總是被忽略不計、熟視無睹，領導接待日、學生評教、意見反饋等都流于形式，沒有真正起到作用。

二、推進學校民主治理建設的對策

（一）增強學校管理層的民主治理理念

一是要進一步提高認識，轉變管理理念?！肮芾怼迸c“治理”從本質上講，最大的區(qū)別就是“管理”更強調加強控制，而“治理”更強調做好服務。隨著我國社會、科技、信息、經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的思想與行為越來越開放活躍，對學校管理層而言，已無法通過單向的加強控制來實現(xiàn)學校的管理目標。小學是小孩子重要的成長階段，管理層的管理理念將影響著小孩子健康成才、成長的高度。所以，學校管理層要進一步提高認識，轉變觀念，在加強和創(chuàng)新學校管理中堅持和運用社會治理的理念，進一步樹立以學生為本、提升服務意識的理念，變管理管控為引導疏導，變約束為服務，切實解決老師和學生在教學、學習、生活、情感中的困難，依法維護老師和學生的合法權益，及時回應老師和學生的建議、意見和訴求，積極創(chuàng)造民主、和諧、積極、愉快的教育環(huán)境，主動提供與老師和學生的發(fā)展和成長相適合的學校管理服務，從而實現(xiàn)學校、老師和學生三者共同的和諧發(fā)展。

二是校長本人要增加民主意識，營造民主氛圍。校長的民主自覺非常重要。有了民主自覺，才更有動力去營造民主氛圍、推動學校民主進程。校長的民主意識強弱，直接影響到學校民主治理的實施成效[4]。所以，校長本人要進一步增加自身的民主意識、管理水平、文化水平、綜合素養(yǎng)，充分認識建立和完善現(xiàn)代化的學校治理機制的必然性和重要性，應當有包容的心態(tài)和闊達的態(tài)度，認真的處理好學校和周邊社會組織、學校和老師、學校和家長、學校和學生等各種各樣的關系。在工作中，要進一步營造推行學校民主治理工作的良好宣傳環(huán)境，樹立學校的治理離不開老師、家長、學生參與的基本思想，在工作中主動放低身段，轉變管理的方式方法，努力團結和激發(fā)學校管理層的工作激情，共同投身到學校治理活動中，構建民主和諧的學校環(huán)境。

三是進一步建立多主體參與學校治理的機制。傳統(tǒng)的學校管理模式一般就是以學校管理層作為單一的主體對學校進行管理，學校系統(tǒng)內的其他組織如教師工會、學生的學生會、學生社團、家長委員會等在學校管理中只起輔助或陪襯作用，教師和學生作為學校主體的地位沒有得到充分尊重，教師和學生的主體作用沒有得到充分發(fā)揮，教師和學生對學校發(fā)展的建言獻策沒有得到充分的理解，家長的意見采納得不多，由此而發(fā)生的矛盾自然也就難以得到及時有效的化解，學校工作在推進中無法得到廣大教師和學生的配合和支持，長此以往必然影響學校的發(fā)展。所以，必須動員教師、學生、家長、相關社會組織等各方面力量，進一步建立多主體參與學校治理的機制，提升學校治理的合力。

（二）健全學校自主管理的制度體系

一是有法可依，完善學校章程?！吨腥A人民共和國教育法》中明確規(guī)定，學校必須“按照章程自主管理”。學校章程，是學校加強機構自身管理，依法接受社會監(jiān)督的基本依據(jù)。學校章程，要對學校管理的基本問題進行一一明確，要有可操作性，成為管理的操作規(guī)范。要通過完善學校的章程，增強學校管理層、教師、學生、家長等方面權利、責任的意識，理順學校治理的機制、規(guī)范、運作模式，做到學校嚴格按照章程實現(xiàn)自身的管理，履行章程賦予的職責，促進學校的和諧發(fā)展。

二是完善制度，強化內部管理。學校章程是總的框架，框架下還需要完善內部管理的“承重墻”。例如，要進一步完善學校教師管理、學生管理、后勤管理、議事規(guī)則、教代會規(guī)定、課程設計規(guī)定、學校重大決策出臺規(guī)則、教學監(jiān)督管理規(guī)定等方面的內部管理制度，在管理過程中依靠制度來管事管物管人，促進學校擺脫管理主要依靠管理層的經(jīng)驗和能力的束縛，轉變?yōu)楣芾碇饕揽空鲁毯椭贫?，不靠人、靠制度?/p>

三是規(guī)劃先行，明確發(fā)展方向。學校必須基于自身的實際情況，結合當前教育的發(fā)展方向，制定科學、切實可行的發(fā)展規(guī)劃，確定明確的辦學目的。例如，在調查中發(fā)現(xiàn)，有些學校在規(guī)劃方面，堅持依法辦學的理念，實行協(xié)同式創(chuàng)新、內涵式發(fā)展和跨越式提升的戰(zhàn)略思路，推進類似“讓每個孩子都發(fā)光”的辦學理念，發(fā)展的方向和規(guī)劃制定清晰、可操作性強，而且能夠穩(wěn)定、持續(xù)推進，客觀上促進了學校的快速發(fā)展。發(fā)展方向和規(guī)劃的確立，更能進一步凝聚老師、學生、家長、社會各界的力量，提高學校管理效能，促進學校的和諧發(fā)展。

（三）積極引導教師參與學校管理

一是學校管理者要充分調動教師的積極性，讓教師在學校管理的各領域發(fā)揮更重要的作用。學校管理者要改變傳統(tǒng)觀念的束縛，不搞集權、專權，要充分發(fā)揚民主，要提升自身對教師參與學校管理的重要性和重要意義的認識，進一步認識到學校的教學、管理、建設等領域都離不開教師的參與；要經(jīng)常深入到教師當中，主要了解教師的教學基本情況，加強與老師的溝通，增加彼此的了解、認識，互通有無；要出臺激勵性措施，調動老師的積極性，引導他們主動參與學校管理，重視精神鼓勵，條件許可的情況下配齊物質獎勵舉措，從而增強教師的歸屬感和榮譽感，激發(fā)教師去做出更多的貢獻。

二是加強教師參與學校管理的制度建設。學校要注重進一步建立健全規(guī)章制度，對教師參與學校管理的內容、形式、建言獻策的步驟、審定程序、獎勵措施等予以明確，進一步完善學校管理流程；要注重按制度流程辦事，按照約定的制度辦事，避免實施過程中出現(xiàn)個別管理層的職權過大，或者個別教師的發(fā)言權受到限制；要注重陽光辦事、透明決策，堅持公開、公平、民主的原則，重視校務公開、程序公開，使得教師參與學校管理更加深入，發(fā)揮更多的作用。同時，還要注重為教師提供參與管理的相關的硬件設備、經(jīng)費。

三是要加強培訓，提升教師參與學校管理的能力。管理是一門科學，需要有相應的管理知識，教師因自身專業(yè)的限制，可能個別教師平常很少接觸行政管理方面的知識、理念。因此，學校要創(chuàng)造機會，注重培養(yǎng)老師參與管理的能力、技能，主動安排老師參與上級教育部門或當?shù)匦姓C關部門開展的管理知識培訓、政策理論培訓，合理利用當?shù)貐^(qū)域黨校、大專院校的資源，促進教師有更多的機會、更多的平臺去系統(tǒng)學習管理知識，提升他們參與學校管理的水平。同時，學?？梢詣?chuàng)立類似“教師管理學會”、“管理學習沙龍”等非官方組織，購置相關管理書籍，為教師提供更多理論學習、交流的機會。

（四）充分發(fā)揮家長委員會的作用

一是鼓勵家長參與學校管理，學?？稍O立更多類別、更多形式的包括學校官方、非學校官方的家長組織。學校官方的組織，可以包括較普遍的家長委員會，學校管理委員會，家長學校，家長和教師協(xié)會，家長會等，這些組織應該有正式的制度，較完備的組織架構，較規(guī)范的運作流程；非學校官方的非正式家長組織，可以包括家長因為班級、興趣、行業(yè)、任務甚至家庭住址等因素而自發(fā)形成的家長組織，比如各種家長微信群、各種興趣班群、家長論壇、QQ群、小區(qū)家長群等等，上述團體可由各級家長委員會成員率先帶領組成，家長自由參與，為學校管理建言獻策；官方組織覆蓋面廣、影響大，而非官方組織更為靈活、在溝通方面更具親和力，是有益的補充。

二是加強制度建設，完善組織機構，健全家長委員會組織的內部管理體系，促進組織的自我管理、自我提升。家長委員會，學校管理委員會，家長學校，不應是一個虛設的機構，更不是只做表面工作，它應該在調動家長參與的積極性、指導家長參與學校管理、溝通和聯(lián)系家長、反饋家長的意見建議等方面發(fā)揮更多更大的作用。家長委員會能否有效運行不僅受外部政策、其他相關部門的影響，組織機構自身的管理體系建設是組織運作的決定因素[5]。在工作中，應進一步完善家長委員會、學校管理委員會、家長學校等組織的建立宗旨、工作目標、主要工作任務、組織機構建設、人員選舉任用辦法、經(jīng)費籌集、使用管理制度、日常會議制度、相關工作監(jiān)督、檢查、反饋制度等等，以保障相關委員會和組織的順利運行。

三是營造合作氛圍，激發(fā)家長參與愿望。增強家長參與學校建設的氛圍，培育家長參與學校建設的積極性，是做好家校合作的基礎。維持較高頻率接觸，例如通過定期的電話交流，情況報告，家長會，告知書，新聞報道，網(wǎng)站論壇，家訪等形式，增進學校、老師與家長的聯(lián)系，能夠幫助家長在參與到學校的管理時，變得更有信心，對學校的政策了解更多，溝通也會更加順暢。相應的，老師的合作意識也要進一步提升，老師是關鍵，是激發(fā)家長參與愿望的發(fā)動機，要定期加強對老師的培訓、宣傳，促使老師意識到家校合作對于學校治理的重要性，進而推動相關工作落實到位。

四是進一步豐富家校合作的內容。在對相關學校的調查中發(fā)現(xiàn)，老師和家長的日常交流，范圍還是過窄，主要還是集中在學生日常的學習情況，對于學生在性格、愛好、與同學的日常交往、人際關系等方面的表現(xiàn)，涉及的還是較少。在對相關學校的18位不同年級、不同層級教師的訪談當中，有超過65%的教師表示他們一般與家長的溝通，都是集中在學生日常的學習情況，對學生的性格、行為、愛好等方面表現(xiàn)的討論不多。所以，我們迫切要進一步豐富家校合作的內容，包括：日常的會議、活動（包括家長會、學校開放日、親子活動、畢業(yè)典禮），邀請家長參與學校課程的開發(fā)，邀請家長給班級小孩上課，邀請家長參與學校教學的評估，并舉辦相關的提升家長技能的培訓班（包括家庭指導教育，孩子教育知識、心理學等知識），舉辦家長交流活動。

（五）積極培養(yǎng)學生的民主意識

從小抓起，注重培養(yǎng)小學生的民主意識，更有利于他們性格的完善，更有利于增強他們的集體意識、逐步形成正確的集體榮辱觀，更有利于培養(yǎng)他們的團結協(xié)作精神、增強班級和學校的凝聚力。所以，學校要重視培養(yǎng)小學生的民主意識。一是尊重合理訴求、確立平等觀念。在上課的過程中，老師要重視學生的差異性、個人感受，要給學生表達自己觀點和想法的機會，并鼓勵學生勇于展現(xiàn)自己，發(fā)表自己的看法。學校和老師要理性、科學地去研究學生的訴求，看學生的訴求背后的理由、原因是什么。在班級的日常管理中，要建立一種平等溝通、相互學習的機制，盡量讓小學生把自己的需求、想法充分表達出來，積極推進班級文化建設。二是鼓勵和營造學生參與的氛圍。要借助主題班會、“少代會”的平臺，讓小學生擁有更多的話語權。小學生剛開始提出來的建議也很幼稚，但學校和老師要予以鼓勵，慢慢地肯定將越來越有價值。對這些建議，學校和老師能解決的必須解決，不能解決的必須有解釋。三是探索推進學長制建設。讓高年級的同學擔負起幫助和指導低年級學生的責任，實現(xiàn)學生間“學習上的自助、生活上的自理、成長中的互助”的教育氛圍，在高、低年級學生互動過程中推進“助人自助”、“成長雙贏”的自我教育。四是設立校長小助理，在每個班級中民主挑選一位學生，作為校長小助理，定期召開校長小助理會議，聽取學生意見建議；有些學校決策會議，邀請校長小助理參與；對各班出現(xiàn)的一些問題，可以代表“校長”向班主任或授課老師直接提出，并參與到學校管理中。

[1]王寧寧．我國公立中小學校內部治理結構研究綜述——基于現(xiàn)代學校制度建設的視角[J]．教育科學，2007（4）：18-23.

[2]褚宏啟．教育治理：以共治求善治[J]．教育研究，2014（10）：4-5.

[3]楊平．關于中小學民主管理運行機制問題的研究[D]．沈陽：遼寧師范大學，2007：37.

[4]黎波．“學校民主管理委員會”建設的問題與對策研究——以成都市青羊區(qū)小學民主管理委員會建設為例[D]．成都：四川師范大學，2009：29.

[5]房倩倩．我國中小學家長委員會的現(xiàn)狀分析及改進策略[D]．長春：東北師范大學，2011：39.

The Problem sand Countermeasures of Democratic Governance in Primary Schools——Taking 10Primary Schools in East Guangdong Province

JI Sheng-hui
（Jinzhu Primary School,Longhu District,Shantou,Guangdong,515041)

In the investigation of democratic governance in 10 primary schools in Shantou,Shanweiand Meizhou,some problems as follows are found:the concept of democratic governance is not deep-seated;the consciousnessofself-management isdevoid;teachers seldom participate in schoolmanagement;the role ofpar?ent committee is not conspicuous.To solve the problems so as to carry out democratic governance in primary schools,leaders of schools should enhance the concept of democratic governance,perfect the system of self-management,guide teachers to participate in schoolmanagement,exert the role of parent committee and foster students’consciousnessofdemocracy.

modern schoolsystem；primary schools；democratic governance

G 47

A

1007-6883（2017）02-0094-06

責任編輯 黃部兵

2016-05-25

紀勝輝（1971-），男，廣東汕頭人，汕頭市龍湖區(qū)金珠小學校長，廣東省中小學校長工作室主持人、廣東省新一輪“百千萬人才培養(yǎng)工程”小學名校長培養(yǎng)對象，教育碩士。