馮旭旻

（上海市不動產(chǎn)登記事務(wù)中心，上海 200000）

土地使用權(quán)視角下地籍在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用建議

馮旭旻

（上海市不動產(chǎn)登記事務(wù)中心，上海 200000）

在城市規(guī)劃工作倡導(dǎo)“土規(guī)城規(guī)兩規(guī)合一”和大城市面臨越來越多的存量土地更新利用情況的雙重趨勢下，在規(guī)劃行業(yè)對地籍重要性的認(rèn)識應(yīng)大幅提升。本文通過分析已批控規(guī)劃分地塊時忽視地籍概念，導(dǎo)致控規(guī)后續(xù)實施困難的情況，提出土地使用權(quán)視角下地籍在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用建議：將地籍納入控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)資料、地籍線作為控規(guī)地塊邊界劃分的重要依據(jù)、地籍動態(tài)信息作為公共設(shè)施布局選址的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，并將規(guī)劃用地所引起的地籍調(diào)整情況納入文本和說明書，建立相應(yīng)的配套機制保障地籍信息在規(guī)劃中的合理運用等。

地籍；控制性；詳細(xì)規(guī)劃

在市場經(jīng)濟時代，市場是配置土地資源的主要方式，而規(guī)劃是從政府的角度希望對土地資源的配置予以一定的幫助，維護市場更有序地發(fā)展，相對地兼顧社會的公平正義，城市建設(shè)的核心是對土地資源所進行的開發(fā)利用，因此城市規(guī)劃的管理和控制與土地的使用權(quán)密不可分。

“《物權(quán)法》的出臺，使得城市規(guī)劃除了要保障城市空間資源的分配效率外，同時應(yīng)關(guān)注對社會個體的合法財產(chǎn)權(quán)益的保護?！币馕吨恋貦?quán)屬是城市規(guī)劃管理的合法管控依據(jù)，也因此使得地籍權(quán)屬在土地資源利用與開發(fā)中的作用顯得格外重要。

在土地利用規(guī)劃日漸對地籍信息重視的今天，在面對倡導(dǎo)“兩規(guī)合一”的大趨勢下，在大城市面臨越來越多的存量土地更新利用的情況下，在土地使用權(quán)視角下，“城市規(guī)劃除了要保障城市空間資源的分配效率外，同時應(yīng)關(guān)注對社會個體的合法財產(chǎn)權(quán)益的保護?！痹诖蟪鞘忻媾R越來越多的存量土地更新利用的情況下，規(guī)劃行業(yè)也應(yīng)對地籍信息在規(guī)劃特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用予以重視。就控制性詳細(xì)規(guī)劃而言，它是土地利益分配的重要工具，因此與土地管理的關(guān)系是密不可分的，控規(guī)除了應(yīng)該尊重土地發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的市場化外，在土地使用權(quán)視角下，使地籍信息在規(guī)劃中得到較好的應(yīng)用，對城市稀缺的土地資源的高效利用和可持續(xù)利用具有重要的意義。

一、地籍的定義與應(yīng)用

地籍在我國按相關(guān)學(xué)者書中所定義的是“地籍是國家監(jiān)管的，以土地權(quán)屬為核心，以地塊為基礎(chǔ)的土地及其附著物的權(quán)屬、位置、數(shù)量、質(zhì)量和利用現(xiàn)狀等土地基本信息的集合?！碑a(chǎn)權(quán)地籍準(zhǔn)確記載了“宗地的界限、界址點、權(quán)屬狀況、數(shù)量、質(zhì)量、用途等，一般可以從土地管理部門獲取。產(chǎn)權(quán)地籍直接涉及城市開發(fā)的土地使用權(quán)屬問題。”地籍管理工作的重要成果之一就是形成精確的地籍圖。

由上述的定義和理解可見，地籍信息的獲取和管理，與科學(xué)合理地進行土地產(chǎn)權(quán)管理和土地市場的完善發(fā)展密不可分。土地資源的使用效率和配置效率都與地籍信息的明確密切相關(guān)，其應(yīng)用應(yīng)該是非常廣泛和必要的。

二、地籍重要性在規(guī)劃中的認(rèn)識不足

在我國目前的現(xiàn)實情況是地籍信息僅在土地管理方面得到了較好的應(yīng)用。究其原因，主要是由于我國在土地利用規(guī)劃方面與城市規(guī)劃方面所采用的土地分類方式不同、主管部門不同，導(dǎo)致在規(guī)劃編制中地籍方面的資料長期被忽視。

在城市主要基礎(chǔ)資料的各類圖紙中，地形圖往往是規(guī)劃行業(yè)最為重視的一手資料，但地籍圖卻比較被忽視，其實它們是同一類基礎(chǔ)信息類圖紙的不同表現(xiàn)形式，具有不同的屬性項，規(guī)劃與土地管理一定要做到數(shù)據(jù)的及時更新，相互的支持。在法定規(guī)劃中，控制性詳細(xì)規(guī)劃是最接近實施的規(guī)劃，往往直接界定了土地的發(fā)展權(quán)，也就決定了土地的市場價值。但目前的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，往往僅關(guān)注土地未來的發(fā)展權(quán)，忽略了現(xiàn)狀土地所承載的各項權(quán)利。

以上海市某地區(qū)四個街坊重新啟動的控制性詳細(xì)規(guī)劃實施深化為例，在2008年上一輪已批控制性詳細(xì)規(guī)劃中，正是由于忽視了地籍資料，不重視土地權(quán)屬關(guān)系，劃分地塊僅根據(jù)現(xiàn)狀地形及規(guī)劃形態(tài)過于隨意，如下圖所示，即為已批控規(guī)的地塊劃分與地籍線邊界的疊合圖，很多現(xiàn)狀保留地塊都無法做到規(guī)劃的用地邊界與地籍邊界重合，這種在規(guī)劃編制過程中對地籍線的忽略就會使下一步街坊內(nèi)一些規(guī)劃地塊的土地出讓與項目實施變得困難。

該案例具有一定的普適性，“建成區(qū)內(nèi)，控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的地塊邊界更改較為普遍，個別城市甚至涉及高達(dá)90%的項目。主要是規(guī)劃編制時沒有地籍資料，對土地使用權(quán)及其邊界不了解，進行地塊劃分時無法顧及甚至沒有土地使用權(quán)與邊界的概念。這樣劃分的地塊當(dāng)然存在變更的隱患，在建設(shè)實施或拆遷時，矛盾必然顯現(xiàn)，特別是在實施《物權(quán)法》的情況下，隨意劃分地塊導(dǎo)致物權(quán)不合理分割處置的規(guī)劃更是難以實施?！比绻谝?guī)劃編制初期提高對地籍信息的重視程度，就可以在一定程度上避免此類問題。在未來大多數(shù)城市越來越多需要做存量規(guī)劃、城市更新的背景下，將會出現(xiàn)更多的控制性詳細(xì)規(guī)劃實施深化與局部調(diào)整項目，在調(diào)整時，建議技術(shù)人員應(yīng)嚴(yán)格參考地籍信息進行編制。

三、地籍在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中的應(yīng)用建議

我國許多大城市的中心城區(qū)已進入了精雕細(xì)琢的更新階段，規(guī)劃技術(shù)人員需要對地塊的經(jīng)濟和社會屬性進行綜合考慮，需要保護土地權(quán)利人的發(fā)展權(quán)和公眾權(quán)益，不能隨意對地塊邊界進行整合，應(yīng)協(xié)同各方權(quán)益，充分理解土地權(quán)屬即地籍的意義，進一步補充修正控規(guī)編制方法。

（一）地籍納入控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)資料

控規(guī)的本源，就是界定土地權(quán)利，尤其是土地發(fā)展權(quán)，必須結(jié)合這個角度出發(fā)進行控規(guī)編制。在編制過程中應(yīng)充分研究地籍資料，熟悉現(xiàn)有土地權(quán)利人的使用情況和權(quán)益，避免形成由控規(guī)造成的侵權(quán)糾紛。政府部門應(yīng)予以重視，提供詳實的地籍基礎(chǔ)資料?！坝斜匾训丶鳛榫幹瓶刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)資料，以便于規(guī)劃劃分地塊時綜合考慮土地權(quán)屬和使用權(quán)期限等要素的影響，避免實施中更改用地邊界?！?/p>

（二）地籍線作為控規(guī)地塊邊界線劃分的重要依據(jù)

地塊劃分也應(yīng)從傳統(tǒng)的只注重空間形態(tài)轉(zhuǎn)向融合土地經(jīng)濟的綜合考慮，分析產(chǎn)權(quán)界線的影響，產(chǎn)權(quán)地籍情況應(yīng)被視為地塊劃分的重要考慮因素。

回顧我國控規(guī)的發(fā)展源頭，其一便是美國的區(qū)劃法，美國的區(qū)劃法出臺的原因主要是為了保護土地的財產(chǎn)權(quán)并且避免對相鄰物業(yè)價值造成損害，后期的發(fā)展主要順應(yīng)城市與經(jīng)濟發(fā)展的需求及其法定的特點，為房地產(chǎn)開發(fā)提供市場確定性。但目前在我國現(xiàn)行的已批控制性詳細(xì)規(guī)劃體系中，地塊邊界線與地籍線是兩套不同的體系。因此大多數(shù)情況下并不是按照地籍線劃分地塊邊界，并規(guī)定相應(yīng)的用地性質(zhì)和開發(fā)強度，進而界定每塊土地的責(zé)、權(quán)、利的。

因此在編制控規(guī)時，作為利益分配的重要工具，必須從土地整理、開發(fā)利用的可操作性角度，地塊劃分、道路網(wǎng)布局應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)地籍界線，盡量以完整的產(chǎn)權(quán)地籍界線作為開發(fā)地塊的依據(jù)。地籍情況應(yīng)被視為地塊劃分的重要考慮因素。

（三）地籍信息情況對控規(guī)中公共設(shè)施的布局選址具有重要意義

在控規(guī)中規(guī)劃配套滿足一定需求的公共服務(wù)設(shè)施是非常重要的內(nèi)容之一，根據(jù)人口需求和區(qū)域范圍內(nèi)的公共設(shè)施進行查缺補漏的規(guī)劃評估，確定所需補充的公共服務(wù)設(shè)施。如果在選址時僅考慮選址的合理性，而不考慮實施性，沒有調(diào)查清楚地籍信息情況，如在控規(guī)編制時將公共服務(wù)設(shè)施選址在棚戶區(qū)或其他由于復(fù)雜的地籍問題和昂貴的拆遷成本而無法進行改造的地區(qū)，就會使得公服設(shè)施用地形同虛設(shè)，無法從實際上解決居民的生活需求。

（四）法定圖則應(yīng)反映用地所引起的地籍調(diào)整情況，并對調(diào)整內(nèi)容做出詳細(xì)說明

當(dāng)然，隨著城市的發(fā)展、時間的推移、地塊權(quán)利人的變遷，土地權(quán)屬邊界也會發(fā)生改變。應(yīng)針對控規(guī)地塊邊界相對原地籍界線發(fā)生變化的情況加以說明，理清地籍信息從而尊重原權(quán)利人的利益，也為政府未來的土地收儲和出讓工作理清來龍去脈。否則在將土地按控規(guī)出讓時，土地權(quán)屬調(diào)查單位按控規(guī)所確定的規(guī)劃范圍做土地權(quán)屬調(diào)查經(jīng)常會出現(xiàn)控規(guī)范圍與現(xiàn)狀地籍沖突的情況，需要再進行控規(guī)調(diào)整。

現(xiàn)行的控規(guī)體系是要求必須有現(xiàn)狀地籍圖的繪制，但所進行的地籍線調(diào)整并不是控規(guī)現(xiàn)行文本和說明書中要求的內(nèi)容，建議應(yīng)將新控規(guī)的地塊邊界與現(xiàn)有的地籍線圖進行比照，詳細(xì)描述哪些現(xiàn)有地籍地塊被合并為新的地塊，哪些地籍地塊涉及到了被拆分和改變等，更好地推進城市相關(guān)土地更新使用的工作。

（五）地籍信息在規(guī)劃行業(yè)中的良好運用需要相應(yīng)的配套機制

地籍能準(zhǔn)確反映地塊權(quán)屬情況，對控規(guī)編制的科學(xué)及準(zhǔn)確性相當(dāng)重要。以往地籍信息由土地部門管理，規(guī)劃中的地塊都是按不同地塊地類進行劃分，造成了與原有地籍不符?，F(xiàn)今規(guī)土合一的機制下應(yīng)加強并支持地籍信息在規(guī)劃中的應(yīng)用。

建議制訂相應(yīng)的地籍信息數(shù)據(jù)的維護和更新機制，特別是合理合法的獲取途徑。以上海的實踐為例：“土地登記編碼作為土地身份證號，可以成為規(guī)劃土地并聯(lián)審批的聯(lián)系紐帶即在前期規(guī)劃編制階段，對地塊按照規(guī)劃形態(tài)預(yù)編土地編碼，作為地塊編號和落地標(biāo)志，后續(xù)土地審批過程中一直沿用該編碼。這種規(guī)劃和土地管理使用同一土地編碼的方式，為打通規(guī)劃、土地審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)規(guī)劃和土地管理有效銜接提供了技術(shù)保障?！?/p>

四、結(jié)束語

地籍信息不應(yīng)僅使用在土地管理方面，對城市規(guī)劃編制的重要作用目前體現(xiàn)的還不夠明顯。控規(guī)是我國城市規(guī)劃體系中非常重要的組成部分，既是修建性詳細(xì)規(guī)劃的主要依據(jù)，也是城市規(guī)劃管理部門進行規(guī)劃管理的重要抓手?？匾?guī)所面對的大多是城市的具體實施項目，這些建設(shè)活動一般都是以地塊為基礎(chǔ)來進行的。因此，地籍界線對地塊劃分的意義就顯得尤為重要。未來的控規(guī)編制，不能再局限于技術(shù)合理和功能合理，更應(yīng)將后續(xù)管理和實施可能性納入考慮，尤其要尊重、重視地籍信息，才能更好地使規(guī)劃真正引導(dǎo)和控制土地開發(fā)，構(gòu)建科學(xué)的規(guī)劃管理辦法。將地籍納入控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)資料、地籍線作為控規(guī)地塊邊界劃分的重要依據(jù)、地籍動態(tài)信息作為公共設(shè)施布局選址的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，并將用地所引起的地籍調(diào)整情況納入文本和說明書，建立相應(yīng)的配套機制保障地籍信息在規(guī)劃中的合理運用。最終幫助實現(xiàn)以調(diào)控經(jīng)濟利益為目標(biāo)，實現(xiàn)城市土地價值及增值部分分配的合理化，保障公共利益。

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（責(zé)任編輯：豐華濤）

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