梁玉忠

（鞍山廣播電視大學(xué)，鞍山 114000）

當(dāng)前我國(guó)公眾參與城市環(huán)境治理的困境與消解

梁玉忠

（鞍山廣播電視大學(xué)，鞍山 114000）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大氣污染、水污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染等城市環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出，亟待解決。城市環(huán)境治理不僅需要政府主導(dǎo)，更需要公眾的積極參與。本文首先闡述了城市環(huán)境治理中公眾參與的基本理論，其次分析了當(dāng)前我國(guó)城市環(huán)境治理中公眾參與面臨的主要困境，最后提出了公眾有效參與城市環(huán)境治理的對(duì)策與建議。

城市環(huán)境治理；公眾參與；困境；消解

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)展顯著。但與此同時(shí)，巨大的能源消耗和資源環(huán)境的迅速惡化，也引起了人們的高度警覺(jué)。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境治理模式進(jìn)行創(chuàng)新，由政府單一主體治理轉(zhuǎn)向多元主體共同治理，強(qiáng)化了公眾參與環(huán)境治理。其中公眾參與治理，必然提高公共政策的民主性、科學(xué)性、有效性，可以調(diào)動(dòng)公眾的輿論監(jiān)督積極性。而現(xiàn)實(shí)中，公眾有效參與治理仍面臨很多難題。因此研究公眾參與城市環(huán)境治理不僅具有必要性，也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、有關(guān)城市環(huán)境治理中公眾參與的基本理論

（一）有關(guān)概念

1.城市環(huán)境的概念

本文中的城市環(huán)境，特指城市的環(huán)境污染，是指由于城市的各種生產(chǎn)活動(dòng)、人們的生活而向自然環(huán)境排放的各種污染物，超過(guò)了自然環(huán)境的凈化能力，破壞生態(tài)平衡，危害人們的身心健康、以及生產(chǎn)和生活。城市的環(huán)境污染主要體現(xiàn)在大氣污染、水污染、固體廢物污染、噪聲污染、放射性污染等方面。

2.城市治理與城市環(huán)境治理的概念

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)城市治理概念見(jiàn)仁見(jiàn)智。學(xué)者丁健認(rèn)為，城市治理指城市中各公共組織、個(gè)人組織和公民一起治理事務(wù)的眾多方式的和。[1]孫榮、徐紅和鄒珊珊則認(rèn)為，城市治理是城市各治理主體對(duì)城市事務(wù)實(shí)施治理的過(guò)程，其目的是為了解決城市共同問(wèn)題和保護(hù)共同權(quán)益。[2]

本文所指城市環(huán)境治理，是指為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)政府主導(dǎo)，各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織，以及公眾等多元主體根據(jù)我國(guó)環(huán)境政策、法律法規(guī)，對(duì)城市環(huán)境實(shí)施共同治理，限制人類(lèi)損害城市環(huán)境質(zhì)量的活動(dòng)、制度、方式、模式與機(jī)制的總稱(chēng)。

3.公眾參與的概念

公眾參與即指公民、自然人和社會(huì)組織主動(dòng)參與到與自身權(quán)益有聯(lián)系的公共政策和活動(dòng)中去，以此來(lái)表達(dá)其意愿和利益訴求，強(qiáng)調(diào)公眾在整個(gè)公共事務(wù)中參與決策和管理的全過(guò)程。城市環(huán)境治理中的公眾參與是指公眾對(duì)城市環(huán)境的認(rèn)識(shí)和參與到政府主導(dǎo)的城市環(huán)境治理的過(guò)程。

（二）公眾參與城市環(huán)境治理的途徑

1.參與環(huán)境宣傳活動(dòng)

城市環(huán)境治理中，公眾既是重要的宣傳主體，也是重要的被教育對(duì)象。目前社會(huì)呈現(xiàn)出的宣傳方式日益增多，有以組織的方式參與宣傳，比如環(huán)境保護(hù)組織、社區(qū)、學(xué)校的宣傳教育等。還有與環(huán)境有關(guān)的節(jié)日，如世界環(huán)境日、植樹(shù)節(jié)等也是重要的宣傳形式。

2.聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)

公眾參與政府環(huán)保部門(mén)組織的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)，發(fā)表意見(jiàn)、表達(dá)訴求，對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)議，監(jiān)督政策執(zhí)行，評(píng)價(jià)政策實(shí)施成效，進(jìn)而提高政府城市環(huán)境治理的決策能力、執(zhí)行能力，提升治理效果。

3.投訴、舉報(bào)、信訪(fǎng)等方式

信訪(fǎng)是指公民通過(guò)固定電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、信件等形式，向政府有關(guān)部門(mén)反映城市環(huán)境問(wèn)題，并提出自己的訴求。這是一種被動(dòng)參與的事后監(jiān)督。

4.法律途徑

即訴訟。隨著社會(huì)法制化進(jìn)程的推進(jìn)，以單個(gè)環(huán)保組織或聯(lián)合協(xié)會(huì)的名義進(jìn)行環(huán)境公益訴訟將成為公眾參與的重要形式。

（三）公眾參與環(huán)境治理的內(nèi)容

1.公眾直接或間接參與環(huán)境法律法規(guī)的制定

間接參與就是通過(guò)選舉人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家等形式參與立法。另外一種是參與立法聽(tīng)證會(huì)。這種方式相對(duì)直接，也更為便捷，參與者范圍更廣。公眾參與立法的程度關(guān)系到立法的科學(xué)、民主程度，也會(huì)影響到相關(guān)法律的合法性與公信力。公眾參與環(huán)境保護(hù)立法是法律宗旨的要求，也是對(duì)城市環(huán)境治理目標(biāo)、價(jià)值取向的回歸。

2.公眾參與決策

科學(xué)化、民主化的決策需要公眾參與。政府掌握的環(huán)境信息相比公眾的廣泛性、分散性來(lái)說(shuō)，大多數(shù)情況下不全面、欠時(shí)效，因此擴(kuò)大決策過(guò)程中的公眾參與有利于環(huán)境問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)；又由于公眾意愿得到接受而做出的決策，能夠得到公眾的認(rèn)可。公眾參與有利于決策的執(zhí)行、決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.公眾參與監(jiān)督

環(huán)境問(wèn)題本身具有廣泛性、復(fù)雜性和分散性等特點(diǎn)，而公眾生活與城市環(huán)境息息相關(guān)，因此，相對(duì)于政府而言，公眾掌握的環(huán)境信息數(shù)量更多、內(nèi)容更深刻，因此公眾參與監(jiān)督可以避免政府對(duì)環(huán)境信息掌握得不全、不準(zhǔn)、不及時(shí)而做出錯(cuò)誤決策的情況發(fā)生。

4.公眾自身的環(huán)保行為

環(huán)境保護(hù)本質(zhì)上是人的行為。人的生產(chǎn)、生活或多或少總會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，公眾自身的環(huán)保行為是一種對(duì)自己的管理。作為環(huán)保的主力軍，公眾自身的行為決定著環(huán)境保護(hù)的成效。

二、公眾參與城市環(huán)境治理面臨的主要困境

（一）公眾參與城市環(huán)境治理的意識(shí)淡薄，參與能力較弱

從參與意識(shí)上看，盡管近些年來(lái)，地方政府越來(lái)越多地認(rèn)識(shí)到了公眾參與城市環(huán)境治理的必要性與重要性，并為此開(kāi)展了大量的嘗試和探索，取得了一些積極的效果和成果。但整體而言，公眾參與城市環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性、自覺(jué)性仍有很大的提升空間。有較大比例的公眾沒(méi)有意識(shí)到愛(ài)護(hù)環(huán)境既是政府，更是每一個(gè)公民應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

從參與能力上看，雖然隨著環(huán)保教育程度的迅速提高，公眾對(duì)城市環(huán)境治理的政策的認(rèn)知程度有了很大的提高。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)的參與意識(shí)淡薄，缺乏必要的參與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和必要的環(huán)境保護(hù)知識(shí)，加之相關(guān)參與機(jī)制不健全，往往導(dǎo)致公眾面對(duì)日益增多、紛繁復(fù)雜的城市環(huán)境問(wèn)題力不從心，無(wú)能為力。

（二）公眾參與城市環(huán)境治理的體制欠缺，參與程度較低

首先，政府對(duì)公眾參與城市環(huán)境治理的認(rèn)識(shí)不足。不同程度的存在政府部門(mén)擔(dān)心公眾參與會(huì)給自己的工作帶來(lái)壓力。因此對(duì)公眾參與持懷疑甚至是抵觸的態(tài)度，不利于公眾對(duì)城市環(huán)境治理的參與；其次，公眾參與城市環(huán)境治理的法律法規(guī)尚不完善。盡管當(dāng)前國(guó)家和地方政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列保障公眾參與城市環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)文件，但多是基礎(chǔ)性、綜合性的，缺乏可操作性強(qiáng)的制度設(shè)計(jì)，難以適應(yīng)實(shí)踐中迅速增長(zhǎng)的公眾參與治理需要；再次，公眾參與城市環(huán)境治理的介入渠道不暢。目前公眾參與城市環(huán)境治理的方式有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、聽(tīng)證、民意調(diào)查、熱線(xiàn)電話(huà)等，較之過(guò)去有了局部上的創(chuàng)新和改善，但整體而言，公眾參與環(huán)境治理仍然屏障重重，無(wú)論是公示時(shí)間與范圍的局限，亦或是電子政務(wù)動(dòng)作的遲緩，都嚴(yán)重影響了公眾參與的實(shí)際效果；第四，公眾參與城市環(huán)境治理的主體地位不強(qiáng)。城市環(huán)境治理決策中政府的獨(dú)大地位突出，公眾參與往往受制于政府的決策。政府可以決定是否引入公眾參與以及何時(shí)引入、參與的方式、參與的程度。公眾參與城市環(huán)境治理的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性難以保證；第五，公眾參與的訴求保障不暢。公眾參與后產(chǎn)生的相關(guān)訴求往往因得不到政府的考慮和重視而難以實(shí)現(xiàn)，造成公眾參與的程度被大打折扣。

（三）公眾參與城市環(huán)境治理的民間組織發(fā)展不足，面臨困境較多

首先，獨(dú)立性的缺乏。當(dāng)前我國(guó)環(huán)保民間組織數(shù)量可觀(guān)，但運(yùn)作實(shí)力相對(duì)有限，多依附政府而建立，尚未成為城市環(huán)境治理的獨(dú)立主體。其次，自身管理機(jī)制的欠缺。環(huán)保民間組織結(jié)構(gòu)松散，多未形成穩(wěn)定、高效的行政架構(gòu)和運(yùn)行模式，組織性較差；在業(yè)務(wù)素養(yǎng)上，工作人員多未經(jīng)受過(guò)專(zhuān)業(yè)、規(guī)范的培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)人才少；在運(yùn)行過(guò)程中，由于組織性較差及相關(guān)規(guī)章制度的缺失，致使資金使用缺乏透明度，假公謀私、私挪捐贈(zèng)款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，自律性亟待加強(qiáng)。再次，經(jīng)費(fèi)的匱乏。目前政府對(duì)環(huán)境保護(hù)民間組織的資助力度較為有限，環(huán)保民間組織通過(guò)向社會(huì)提供有償服務(wù)獲取資金的能力又較弱，加之社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)薄弱、長(zhǎng)期制度性捐贈(zèng)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致環(huán)保組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張，其積極作用發(fā)揮有限。

三、公眾有效參與城市環(huán)境治理的措施建議

（一）樹(shù)立公眾參與城市環(huán)境治理的理念，培養(yǎng)參與能力

環(huán)境治理終究需要人的行為去實(shí)現(xiàn)，而公眾參與城市環(huán)境治理意識(shí)的強(qiáng)弱及其參與能力的高低，將直接影響參與行為的水平及其參與治理的效果。因此，轉(zhuǎn)變公眾參與治理理念，增強(qiáng)他們的參與意識(shí)，并積極幫助公眾了解、掌握城市環(huán)境治理的相關(guān)知識(shí)，努力增強(qiáng)他們參與的能力，就成為公眾參與的前提。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)公眾的環(huán)保教育與宣傳力度，努力提高公眾對(duì)城市環(huán)境治理重要性的認(rèn)識(shí)，努力營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，促進(jìn)公眾參與城市環(huán)境治理意識(shí)增強(qiáng)，增強(qiáng)主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，激發(fā)其投身城市環(huán)境治理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)不斷加大對(duì)公眾的法制法規(guī)教育，努力提高公眾對(duì)自身環(huán)境權(quán)益與環(huán)境義務(wù)的了解和認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)公民分析、把握政策能力；相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)不斷加大對(duì)公眾的生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、城市學(xué)等方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)的教育，努力提高公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理等知識(shí)的了解和掌握，提高其參與城市環(huán)境治理的能力。

（二）加強(qiáng)公眾參與城市環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)，提高參與程度

首先，政府轉(zhuǎn)變觀(guān)念，樹(shù)立多元治理主體新理念。要改變傳統(tǒng)的政府是城市環(huán)境治理唯一管理主體的舊理念，堅(jiān)持以人為本，將公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體力量納入治理體系，與政府一道形成多元主體格局，構(gòu)建多主體、全方位、互動(dòng)協(xié)作式的合作治理模式；其次，完善制度設(shè)計(jì)，保障公眾參與城市環(huán)境治理有效機(jī)制。可以在《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等現(xiàn)有法律規(guī)定的基本原則和精神范圍內(nèi)，根據(jù)各地實(shí)際情況，通過(guò)出臺(tái)地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等形式，對(duì)公眾參與環(huán)境治理的機(jī)制給予詳細(xì)而具體的規(guī)定，使公眾參與環(huán)境決策；再次，拓展參與渠道，實(shí)現(xiàn)公眾參與城市環(huán)境治理全過(guò)程。充分利用微博、微信、公眾平臺(tái)等新媒體實(shí)時(shí)傳遞環(huán)境信息，積極利用政府電子政務(wù)進(jìn)行與公眾的及時(shí)交流，加強(qiáng)政府決策專(zhuān)家、科研人員、公眾三者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；完善環(huán)保問(wèn)題處理機(jī)制，對(duì)公眾提出的意見(jiàn)和建議及時(shí)處理并反饋，特別是對(duì)未采納的意見(jiàn)和建議要做好詳細(xì)的論證和可行性分析，并做出及時(shí)有效的回應(yīng)。

（三）加大對(duì)環(huán)保民間組織的扶持力度，促進(jìn)健康發(fā)展

首先，政府完善準(zhǔn)入機(jī)制。完善環(huán)保民間組織注冊(cè)登記制度，對(duì)環(huán)保民間組織參與城市環(huán)境治理采取更為務(wù)實(shí)、開(kāi)放和包容的態(tài)度，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，對(duì)環(huán)保民間組織依法依規(guī)參與城市環(huán)境治理的行為積極支持，不斷壯大其規(guī)模。其次，政府加強(qiáng)教育、督導(dǎo)，完善管理制度。推動(dòng)環(huán)保民間組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與整合、完善資金使用等相關(guān)規(guī)章制度，使其構(gòu)建穩(wěn)定、高效的組織行政架構(gòu)和公開(kāi)、透明的資金運(yùn)行模式。政府與環(huán)保組織協(xié)作開(kāi)展從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其參與環(huán)境保護(hù)的能力與實(shí)力。再次，完善資金扶持體系建設(shè)。積極推動(dòng)公益捐助等法律法規(guī)政策體系建設(shè)，積極拓寬環(huán)保民間組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，支持、幫助環(huán)保民間組織向社會(huì)提供有償服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)、民間和境外資金的投入。特別是要加大政府給予環(huán)保民間組織的資金支持。

總之，公眾作為重要的參與城市環(huán)境治理的主體，是現(xiàn)代化城市治理的需要，需要各級(jí)政府不斷完善機(jī)制、拓寬渠道、豐富形式、提升效果。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)公眾參與城市環(huán)境治理目標(biāo)尚有很長(zhǎng)的路要走，需要政府等各方主體共同努力，不斷完善。

【注釋】

[1]丁健.論城市治理[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(4)：34.

[2]徐榮，徐紅，鄒珊珊.城市治理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007：6.

[1]張帆.我國(guó)城市治理中的公民參與研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2010.

[2]丁健.論城市治理[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）.

[3]徐榮，徐紅，鄒珊珊.城市治理[M].上海復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[4]符革.政府投資項(xiàng)目中的公眾參與研究[D].天津：天津大學(xué)，2009.

[5]史玉成.論環(huán)境保護(hù)公眾參與的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)建[J].現(xiàn)代法學(xué)2005（01）.

（責(zé)任編輯：豐華濤）

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1007-421X（2017）02-0065-03