韓業(yè)斌(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051)

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行政公益訴訟試點(diǎn)助推地方法治政府建設(shè)的功能、困境與出路

韓業(yè)斌
(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051)

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的發(fā)布標(biāo)志著由檢察院提起的行政公益訴訟制度在我國(guó)首次確立。就法治建設(shè)而言，檢察院提起行政公益訴訟主要功能在于加強(qiáng)對(duì)地方政府的司法監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建設(shè)。對(duì)于完善行政公益訴訟制度，監(jiān)督地方政府依法行政，推動(dòng)地方法治政府建設(shè)，我們既要擴(kuò)大公益訴訟的原告范圍和案件受理范圍，還要秉持司法克制主義原則，嚴(yán)格行政公益訴訟提起的法律程序，以確保行政權(quán)的正當(dāng)行使，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

行政公益訴訟；地方法治政府；依法行政；司法監(jiān)督

2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，試點(diǎn)范圍包括環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，試點(diǎn)區(qū)域包括吉林、廣東、北京、江蘇、安徽等十三個(gè)省、直轄市，試點(diǎn)期限為二年。如今試點(diǎn)期限已經(jīng)過(guò)半，究竟試點(diǎn)效果如何呢？近日,《全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案被訴醫(yī)院整改到位》的新聞在各大媒體上報(bào)道，引起了人們對(duì)公益訴訟試點(diǎn)的關(guān)注，該案說(shuō)明通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟可以很好地促使地方政府依法行政，推動(dòng)地方法治政府建設(shè)。

一、行政公益訴訟改革試點(diǎn)工作的由來(lái)

公益訴訟理論由來(lái)已久，但是真正附諸實(shí)踐的卻是最近幾年的事情。2013年新修訂實(shí)施的《民事訴訟法》確立民事公益訴訟制度。但是這里法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織是否包括檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有看到相關(guān)法律解釋。2015年新修訂實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方政府或者縣級(jí)政府以上環(huán)境保護(hù)部門和環(huán)境監(jiān)管部門不依法履行職責(zé)有權(quán)向上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)，也沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)直接針對(duì)各級(jí)政府監(jiān)管失職行為提起環(huán)境訴訟。還有2015新修訂實(shí)施的《行政訴訟法》最終也沒(méi)有確立行政公益訴訟制度，只是規(guī)定了人民檢察院在行政訴訟中具有實(shí)行法律監(jiān)督的權(quán)力。

雖然國(guó)家立法沒(méi)有確立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，但是地方實(shí)踐卻早已在積極探索，已有部分地區(qū)開(kāi)展了公益訴訟探索。在地方性法規(guī)中法律效力最高的是貴陽(yáng)市人大常委會(huì)制定的《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，該條例第23條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保公益組織可以針對(duì)具體行政行為和行政不作為提起訴訟。這些地方性法規(guī)不僅為地方法院審理公益訴訟提供了法律依據(jù)，也推動(dòng)了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施。但是其不足地方在于其法律效力有限，同時(shí)還有違反《立法法》，破壞國(guó)家法治統(tǒng)一性之嫌，因?yàn)椤读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，涉及訴訟和仲裁方面立法必須由法律進(jìn)行規(guī)定，地方性法規(guī)是無(wú)權(quán)規(guī)定的。

2014年10月黨的十八屆四中決議提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。習(xí)近平總書記也就公益訴訟確立的重要意義予以說(shuō)明和強(qiáng)調(diào)。為了落實(shí)這一精神，由最高檢和最高法牽頭，多家單位共同參與，經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研論證，形成最后方案，于2015年5月5日提交中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議，隨后全國(guó)人大常委會(huì)在2015年7月1日授權(quán)最高人民檢察院在全國(guó)部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。最高人民檢察院先后公布《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。《試點(diǎn)方案》和《實(shí)施辦法》規(guī)定，針對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域的違法行政行為，人民檢察院可以提起行政公益訴訟,這意味著行政公益訴訟在全國(guó)部分地區(qū)正式推行。

二、行政公益訴訟對(duì)于推動(dòng)地方政府法治建設(shè)的作用與功能

公益訴訟改革雖然僅僅屬于試點(diǎn)工作，但是確立公益訴訟制度，尤其是明確檢察機(jī)關(guān)直接起訴行政機(jī)關(guān)的行政公益訴訟制度意義重大。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益制度的確立對(duì)于加強(qiáng)對(duì)地方政府的司法監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，保障地方政府依法行政，助推地方法治政府建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)地方政府經(jīng)常踐踏法治的表現(xiàn)和原因

一方面地方是實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治的主戰(zhàn)場(chǎng)，國(guó)家法治在地方推行主要靠地方政府來(lái)實(shí)踐落實(shí)，所以說(shuō)地方性的法治實(shí)踐是一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)的深厚基礎(chǔ)[1]。近年來(lái)我們看到許多地方政府機(jī)關(guān)紛紛出臺(tái)各種法治建設(shè)綱要，設(shè)定法治建設(shè)的階段性目標(biāo)，表達(dá)法治建設(shè)的堅(jiān)定決心，這些法治目標(biāo)的提出一方面在于落實(shí)中央的法治戰(zhàn)略，貫徹中央提出的法治目標(biāo)、法治原則、法治方法、法治路徑，另一方面各級(jí)政府主要官員也希望通過(guò)所在地區(qū)法治水平的提高，保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，以便在激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽中勝出，從而獲得更高的提拔概率[2]。

但是另一方面政府機(jī)關(guān)，尤其是地方政府往往又是法治踐踏者。這主要因?yàn)榈胤秸幱诜ㄖ蔚淖钋把?，最直接面?duì)社會(huì)，處理問(wèn)題往往最為棘手、復(fù)雜，地方政府常打著法治的旗幟對(duì)法治進(jìn)行破壞，造成本地環(huán)境的巨大破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失，還有一些地方官員腐敗問(wèn)題比較嚴(yán)重，亂決策浪費(fèi)國(guó)家資源，地方政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人與黑社會(huì)相互勾結(jié)，為害一方，欺壓百姓[3]。究其原因，有學(xué)者認(rèn)為，在主導(dǎo)地方政府施政過(guò)程中貫穿著三重邏輯，即經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯、法治邏輯。經(jīng)濟(jì)邏輯就是保持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，以便在各地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)。政治邏輯是地方政府必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央的各項(xiàng)決議、文件，與中央政府保持高度一致，對(duì)中央保持高度的忠誠(chéng)。法治邏輯是地方政府要依法執(zhí)政，貫徹法治精神和法治原則。但是在地方社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，三重邏輯往往會(huì)發(fā)生沖突，也就是地方政府往往注重政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯，地方政府主要官員往往為了追求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)而屢屢破壞法治。隨著分稅改革，地方政府實(shí)際上是擁有自己的特殊利益，也就是說(shuō)地方政府和個(gè)人一樣，也具有自利性[4]，往往為了自身經(jīng)濟(jì)利益，為了獲得更多的地方財(cái)政收入，而不惜與民爭(zhēng)利，容忍破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境的行為發(fā)生。

(二)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)控制的重要性

1.有利于糾正行政權(quán)的濫用。1959年《德里宣言》確立了法治的三項(xiàng)原則，這是國(guó)際法治運(yùn)動(dòng)的里程碑，對(duì)于凝聚人們的法治共識(shí)具有重要意義。其中第二項(xiàng)法治原則就是要保障政府依法行政，制止行政權(quán)的濫用。許多學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力之間橫向的監(jiān)督和制約是十分重要的途徑之一，靠分立平行的機(jī)構(gòu)相互牽制是世界文明史上出現(xiàn)的最為務(wù)實(shí)有效的方案[5]。漢密爾頓說(shuō)，如果要實(shí)行權(quán)力之間的橫向監(jiān)督與制約，防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個(gè)人的主動(dòng)[6]。要保證行政機(jī)關(guān)依法行政，僅僅依靠政府機(jī)關(guān)工作人員的自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的外部監(jiān)督和制約。

十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式。在上述諸多監(jiān)督形式之中，司法監(jiān)督是最有效的一種監(jiān)督形式，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)是否依法行政最為明確和了解。當(dāng)政府出現(xiàn)不作為和亂作為時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政公益訴訟的形式直接將行政機(jī)關(guān)告上法庭，人民法院居中裁判，這是對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的最有效形式。行政公益訴訟是監(jiān)督政府守法的一項(xiàng)保證，也是強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)制約最有效的形式。通過(guò)行使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和控制，可以有效制止行政權(quán)的濫用，保證政府依法行政權(quán)。

2.有利于提高司法機(jī)關(guān)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的地位。強(qiáng)化由檢察院提起行政公益訴訟以保障司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，對(duì)于提高我國(guó)司法權(quán)在權(quán)力格局的地位也是十分有利的。眾所周知，在我國(guó)整個(gè)權(quán)力格局中，司法權(quán)是最為弱小的一環(huán)，這主要是由于法院享有司法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種裁判權(quán)，為了保持公正司法，就不得不具有被動(dòng)性，而檢察機(jī)關(guān)在反腐問(wèn)題上往往缺乏主動(dòng)性，僅僅在紀(jì)委偵查完畢以后，交由檢察院提起國(guó)家公訴，再加上地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物往往又受制于地方政府，這樣司法權(quán)往往淪為地方政府的附庸。雖然現(xiàn)在實(shí)施司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物由省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)管，但是仍沒(méi)有從根本上改觀。《實(shí)施辦法》賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，以保障司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和控制，對(duì)于保障司法獨(dú)立、提升司法機(jī)關(guān)地位也是具有十分重要的意義。

(三)行政公益訴訟有助于助推地方法治政府建設(shè)

如果說(shuō)民事訴訟屬于民告民訴訟，行政訴訟屬于民告官訴訟的話，那么行政公益訴訟就屬于官告官的訴訟，它對(duì)于利用司法權(quán)監(jiān)督、控制行政權(quán)，保證政府依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)、食品安全、征地拆遷、社會(huì)治安等領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)亂作為或者不作為情況經(jīng)常出現(xiàn)，加大了對(duì)行政權(quán)的控制難度，因而強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約是法治政府建設(shè)的必然要求?？梢哉f(shuō)行政公益訴訟制度的確立，形成了一種倒逼機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政意識(shí)，保障社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益，以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)迫使行政權(quán)行使走上規(guī)范化、法治化途徑。還有行政公益訴訟最能體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)特征，讓國(guó)民透過(guò)司法渠道踐行當(dāng)家作主的法律責(zé)任，守護(hù)人們心中不可或缺的公共利益，培育公共精神。

由于新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》沒(méi)有確立行政公益訴訟制度，為了盡快彌補(bǔ)這一缺陷，《實(shí)施辦法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起行政公益訴訟。鑒于政府機(jī)關(guān)在處理環(huán)境污染事件時(shí)，為了追究本地經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)，可能對(duì)于本地污染比較大企業(yè)采取容忍的態(tài)度，對(duì)于環(huán)境污染的單位怠于履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，因而會(huì)出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國(guó)家的公益訴訟無(wú)不將地方政府及其主管機(jī)關(guān)作為被告?！秾?shí)施辦法》把地方政府及其主管機(jī)關(guān)作為被告提起行政訴訟，對(duì)于抑制地方政府在涉及環(huán)境問(wèn)題上違法行政行為或者不作為，監(jiān)督政府依法行政具有積極作用。

在全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案中我們看到，先是檢察院在向江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局發(fā)出檢察建議，建議該局立即采取有效監(jiān)管措施，制止江源區(qū)中醫(yī)院繼續(xù)違法排放醫(yī)療污水。由于檢察意見(jiàn)沒(méi)有法律約束力，江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局并未依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，未能有效制止中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水。在檢察建議沒(méi)有得到有效采納的情況下才向法院提起訴訟，正如檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人士所說(shuō)的，有了行政公益訴訟這柄利劍，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不僅具有了剛性，而且可以隨時(shí)提起行政公益訴訟的形式監(jiān)督和制約行政權(quán)?？梢?jiàn)檢察院提起公益訴訟對(duì)于制止行政權(quán)的濫用，克服政府失靈現(xiàn)象，保障和監(jiān)督政府依法履行監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)地方政府依法行政，加快地方法治政府建設(shè)具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

三、行政公益訴訟在助推地方法治政府建設(shè)過(guò)程中的困境

鑒于行政公益訴訟對(duì)于推動(dòng)地方法治政府建設(shè)的巨大作用，此前學(xué)界對(duì)于我國(guó)法律制度中確立行政公益訴訟期待甚高，期望能夠以修改《行政訴訟法》為契機(jī)，正式確立行政公益訴訟制度，各種版本的行政訴訟法修正草案均擬定了行政公益訴訟制度，然而令人遺憾的是，2014年10月全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)的《行政訴訟法》中并沒(méi)有確立行政公益訴訟制度，足見(jiàn)行政公益訴訟制度在我國(guó)全面確立還有相當(dāng)大的阻力，行政公益訴訟還面臨著諸多體制上和法律上困境。

(一)在我國(guó)權(quán)力配置中，司法權(quán)難以有效控制行政權(quán)

根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是一種平行關(guān)系，二者都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，因而立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間不是一種分立與制衡的關(guān)系，而是三種權(quán)力之間的相互分工問(wèn)題。另外憲法和人民法院組織法和檢察院組織法也規(guī)定人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)。該條款可以看成對(duì)司法權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。然而實(shí)踐過(guò)程中，卻出現(xiàn)行政權(quán)一支獨(dú)大，司法權(quán)處于行政權(quán)附庸地位的尷尬局面。這主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，在各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員和人大代表中，行政官員人數(shù)居高不下。在各級(jí)人大常委會(huì)的組成人員中絕大多數(shù)是從行政崗位退下來(lái)的政府官員，在眾多官員組成人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)中，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)有利的法律法規(guī)是比較容易的。第二，我國(guó)憲法中還確立黨對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中紛紛設(shè)立黨組，這對(duì)司法權(quán)屈從于行政權(quán)也起到推波助瀾的作用,司法機(jī)關(guān)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。第三，如前文所述，地方法院系統(tǒng)在人財(cái)物上必須依賴地方政府以及法院本身行政化體制也是使得司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)如雪上加霜。地方法院在人財(cái)物上面必須依賴地方政府，地方法院的法官也采用公務(wù)員編制，使得法院不得不主動(dòng)尋求地方政府的支持，雖然十八屆三中全會(huì)決定省級(jí)以下的法院、檢察院的人財(cái)物統(tǒng)一管理，但是并沒(méi)有從根本上改變現(xiàn)有的司法體制。另外法官之上還設(shè)有庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)，以及審判委員會(huì)的存在都在一定程度上削弱了法官的獨(dú)立性。

(二)檢察機(jī)關(guān)自身在行政公益訴訟中的角色定位

從廣義上說(shuō)，行政公益訴訟屬于行政訴訟的一種，其法律規(guī)定應(yīng)該適用行政訴訟法的規(guī)定。但是最新修訂的《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟制度，自然也沒(méi)有規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。根據(jù)憲法和行政訴訟法的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國(guó)家法律的守護(hù)人。因而在行政公益訴訟中檢察院是否是提起行政公益訴訟的適格主體，理論界有不同看法。新的《行政訴訟法》規(guī)定，行政訴訟的起訴主體并沒(méi)有包括檢察機(jī)關(guān)，而檢察院在行政訴訟職責(zé)主要是法律監(jiān)督，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)是否正確適用法律，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有法律依據(jù)提起行政公益訴訟，難免會(huì)被指責(zé)權(quán)力濫用，不符合法治原則。雖然《實(shí)施辦法》賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，但是同時(shí)《實(shí)施辦法》又規(guī)定，在公民法人和其他組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，沒(méi)有也沒(méi)有辦法提起訴訟的前提下，才由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，可見(jiàn)《實(shí)施辦法》本身的底氣也并不十分充足。還有《實(shí)施辦法》本身只是最高人民檢察院發(fā)布的一個(gè)規(guī)范性文件，其法律效力有限，可見(jiàn)人民檢察院提起行政公益訴訟尚缺乏更有力的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)的唯一主體地位觀點(diǎn)有些絕對(duì)，表現(xiàn)出的仍是對(duì)公民和社會(huì)組織提起行政公益訴訟的不信任，對(duì)公民和社會(huì)組織實(shí)施濫用起訴權(quán)的警惕。根據(jù)法治一體建設(shè)理論，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，可以促進(jìn)政府依法行政，也就是通過(guò)法治國(guó)家建設(shè)，推進(jìn)法治政府建設(shè)；賦予公民個(gè)人和社會(huì)組織的提起行政公益訴訟，可以通過(guò)法治社會(huì)建設(shè)，通過(guò)社會(huì)組織的發(fā)展壯大，公民個(gè)人權(quán)利意識(shí)的提高，監(jiān)督行政依法行政，法治一體建設(shè)的實(shí)踐本質(zhì)在于公權(quán)與私權(quán)的平衡，而我國(guó)目前法治一體建設(shè)的最大阻滯就在于公權(quán)與私權(quán)失衡[7]。賦予公民個(gè)人和社會(huì)組織提起行政公益訴訟的起訴權(quán)，有利于平衡權(quán)利和權(quán)力劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制，符合法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)的理論。

(三)行政權(quán)受到一定限制，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定影響

就司法權(quán)和行政權(quán)的區(qū)別而言，行政權(quán)屬于管理權(quán)，而司法權(quán)屬于判斷權(quán)，所謂管理權(quán)其職責(zé)包括組織、管制、命令、警示、勸阻、服務(wù)、準(zhǔn)許、協(xié)調(diào)等內(nèi)容[8]。由于上述職責(zé)，行政權(quán)往往具有主動(dòng)性、應(yīng)變性和鮮明的傾向性,因而行政權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)作用較為明顯。還有由于行政權(quán)涉及面廣，我們往往集中在行政權(quán)的濫用，但是其正確運(yùn)行對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，如果對(duì)行政權(quán)的限制不當(dāng)，反而會(huì)產(chǎn)生損害社會(huì)公共利益的負(fù)面效應(yīng),我們應(yīng)該秉持司法克制主義原則，嚴(yán)格限制行政公益訴訟的程序，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約的原則，也要保持司法克制主義原則和司法能動(dòng)主義之間的變動(dòng)，以確保行政權(quán)的正當(dāng)行使，以利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[9]。

四、完善行政公益訴訟助推地方法治政府建設(shè)的路徑選擇

鑒于推動(dòng)行政公益訴訟制度的難度，我們需要在制度自信和理論自信的指引下，大膽引進(jìn)行政公益訴訟制度，幫助和推動(dòng)法治政府建設(shè)。筆者認(rèn)為，按照法治一體建設(shè)理論，我們還需擴(kuò)大行政公益訴訟的原告資格?！秾?shí)施辦法》僅僅規(guī)定檢察權(quán)可以提起行政公益訴訟，這還不夠，法律應(yīng)該賦予所有公民、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)等都具有起訴資格，同時(shí)還要擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍，以保證在各個(gè)領(lǐng)域都能構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

(一)擴(kuò)大公益訴訟原告范圍

如果要完善我國(guó)的公益訴訟制度，進(jìn)一步監(jiān)督政府依法行政，我們還需要大膽借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大行政公益訴訟的原告范圍，賦予所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人均享有提起行政公益訴訟的資格。美國(guó)在1970年《清潔空氣法》中規(guī)定，任何人都可以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提起訴訟。英國(guó)《污染控制法》規(guī)定，對(duì)于公害任何人均可起訴。印度《環(huán)境法》規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)外個(gè)人或者組織在滿足法定條件的情況下，對(duì)污染企業(yè)提起訴訟。

第一，檢察院作為行政公益訴訟的原告主體?！秾?shí)施辦法》規(guī)定了檢察院可以直接提起行政公益訴訟，但是前提是在原告沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的情況下。問(wèn)題在于這里是在沒(méi)有也無(wú)法提起行政公益訴訟的前提下，看來(lái)人民檢察院自身也認(rèn)為自己不是公益訴訟的最佳主體，只是在最佳主體沒(méi)有提起或者無(wú)法提起訴訟的情況下，人民檢察院才退而求其次，自己提起訴訟。國(guó)家公訴主要針對(duì)犯罪行為提起的，而公益訴訟是不涉及犯罪的，這里面人們檢察院行使只能是法律監(jiān)督職能，而法律監(jiān)督主要是針對(duì)其他司法機(jī)關(guān)在適用法律過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，法律沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)公民或者企業(yè)直接提起公益訴訟[10]。另外檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，和被告是否居于同等地位呢?根據(jù)訴訟原理，原被告應(yīng)該居于同等地位，法院居中裁判，才符合訴訟三角結(jié)構(gòu)理念。

第二，社會(huì)組織作為行政公益訴訟的原告主體。社會(huì)組織的發(fā)展壯大是法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，社會(huì)組織的發(fā)展壯大對(duì)于推動(dòng)法治秩序的形成及監(jiān)督政府濫用權(quán)力起到重要作用。作為社會(huì)組織,監(jiān)督和制衡國(guó)家權(quán)力的重要表現(xiàn)之一就是通過(guò)提起行政訴訟的形式，促使地方政府糾正違法行政行為或者督促其依法履行職責(zé)，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。充分發(fā)揮社會(huì)組織作為原告提起行政公益訴訟的作用，意味著一種社會(huì)力量監(jiān)督政府行政行為。

第三，公民、企業(yè)等也應(yīng)作為行政公益訴訟的原告主體。安徽省花炮業(yè)主起訴安徽省政府一案，很好地說(shuō)明公民提起行政訴訟對(duì)保證政府依法行政的促進(jìn)作用。這也說(shuō)明，通過(guò)公民、企業(yè)等行政相對(duì)人提起行政訴訟，可以有效制約政府權(quán)力的濫用，推進(jìn)法治政府建設(shè)，另一方面通過(guò)司法權(quán)對(duì)政府行政權(quán)的監(jiān)督，對(duì)于防范政府公權(quán)力的濫用，維護(hù)公民、企業(yè)等市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。所以只有擴(kuò)大公益訴訟的原告范圍，不僅僅包括檢察機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人，企業(yè)法人、社會(huì)組織，只要有破壞社會(huì)公共利益的行為發(fā)生，均可以提起行政公益訴訟，這對(duì)于推動(dòng)法治政府建設(shè)都具有重要意義。

(二)《實(shí)施辦法》涉及案件范圍有嚴(yán)格的限制

從最高人民檢察院公布的諸多行政公益訴訟案例來(lái)看，被告主體主要區(qū)縣一級(jí)的環(huán)境保護(hù)局、水利局、林業(yè)局、國(guó)土資源局等單位，所針對(duì)的違法行政行為主要是，行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)不到位或者對(duì)行政相對(duì)人的違法行為做出行政處罰以后，沒(méi)有嚴(yán)格督促當(dāng)事人履行處罰決定。筆者認(rèn)為，如果要達(dá)到控制行政權(quán)、保證政府依法行政的目的，上述受案范圍比較狹窄，如果能夠把政府所有的行政行為盡可能多地納入可訴范圍，對(duì)于我們監(jiān)督和控制行政權(quán)力的濫用，保證政府依法行政，建設(shè)法治政府是十分重要的。但是新修訂《行政訴訟法》仍然對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的控制，所以《實(shí)施辦法》對(duì)于行政公益訴訟的受案范疇仍有進(jìn)一步拓展的空間。

(三)行政公益訴訟的提起要有嚴(yán)格的法律程序

行政公益訴訟的提出應(yīng)該堅(jiān)持法定性、補(bǔ)充性和最后性原則，即行政公益訴訟必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定程序、方式提出，在窮盡其他法律監(jiān)督手段情況下，才考慮提出行政公益訴訟?！秾?shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，要向行政機(jī)關(guān)發(fā)出書面檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，行政公益訴訟提出之前要報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)立案，并到案件登記部門登記等以嚴(yán)格規(guī)范行政公益訴訟的提出。

總而言之，在檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟試點(diǎn)工作后，對(duì)于克服政府機(jī)關(guān)涉及地方公共利益的違法行政行為，督促其依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)等方面具有十分重要的意義。但是這里僅僅是一個(gè)試點(diǎn)方案，試點(diǎn)期限為二年，到2017年7月以后人民檢察院提起行政公益訴訟法律依據(jù)在哪里我們不得而知，而《實(shí)施辦法》本身只是最高人民檢察院制定的一個(gè)規(guī)范性文件，其法律效力有限，可見(jiàn)人民檢察院提起行政公益訴訟尚缺乏更有力的法律依據(jù)。更加穩(wěn)妥的做法，需要通過(guò)全國(guó)人大修改《行政訴訟法》，只有在《行政訴訟法》中明確規(guī)定行政公益訴訟制度，才是長(zhǎng)久之計(jì)。

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[10]呂忠梅.環(huán)境司法理性不能止于“天價(jià)賠償”：泰州環(huán)境公益訴訟案評(píng)析[J].中國(guó)法學(xué),2016,(3).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2017-04-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)進(jìn)程中的地方實(shí)踐研究”(14ZDC007)、江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“地方法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)構(gòu)建研究”(2015SJD727)、鹽城師范學(xué)院教改項(xiàng)目的階段性成果(16YCTCJY020)

韓業(yè)斌(1982-)，男，安徽宿州人，法學(xué)博士，講師，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士后研究人員。

D911.1

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1008-7966(2017)04-0008-04