張 銑

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006）

我國基層協(xié)商民主實踐的現(xiàn)狀反思與可行性路徑探析

張 銑

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006）

當(dāng)前各地基層協(xié)商民主實踐仍存在不少內(nèi)生、外生障礙和問題。這些障礙和問題亦成為制約下一階段基層協(xié)商民主建設(shè)的重要因素?；诖?，在梳理各地基層開展協(xié)商民主所采取的諸種實踐形式的基礎(chǔ)上，對其所遇到的障礙和問題進(jìn)行剖析，可據(jù)此探討并形成普適于我國基層深入開展協(xié)商民主實踐的可行性路徑，使基層協(xié)商民主成為在社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)中率先取得突破性進(jìn)展的領(lǐng)域。

基層協(xié)商民主；內(nèi)生障礙；外生障礙；可行性路徑

基層協(xié)商民主建設(shè)是完善社會主義協(xié)商民主體系不可或缺的重要環(huán)節(jié)，前者的發(fā)育程度亦在實質(zhì)上影響著后者的發(fā)展水平和質(zhì)量?；诖?，有必要對我國當(dāng)前各地基層協(xié)商民主的實踐狀況進(jìn)行梳理和分析，總結(jié)前期經(jīng)驗和教訓(xùn)，覓得適于我國進(jìn)行普遍性基層協(xié)商民主建設(shè)的可行性路徑。

一、協(xié)商民主的基層實踐

在當(dāng)前我國各地基層協(xié)商民主建設(shè)實踐中，出現(xiàn)了多種不同的協(xié)商形式和制度，它們各具特點，側(cè)重點亦各不相同。有些僅是為了理順和增進(jìn)干群關(guān)系，有些是為了給領(lǐng)導(dǎo)干部做決策時提供參考，有些則具有了直接確定決策的功能，有些甚至?xí)苯佑绊懜刹康纳w和薪酬。對于這些具體的協(xié)商形式和制度，可分城市和鄉(xiāng)村為不同集合進(jìn)行梳理。

（一）城市基層協(xié)商民主實踐

我國目前城市基層的主流協(xié)商民主形式是以社區(qū)居委會為基礎(chǔ)建立的“社區(qū)三會”，即“聽證會”“協(xié)調(diào)會”“評議會”。

1.社區(qū)聽證會

社區(qū)聽證會是指，當(dāng)政府或其下屬部門的政策實施地位于某社區(qū)或?qū)⒂绊懩成鐓^(qū)居民的重大利益時，在其作出決策前，由居委會組織社區(qū)居民召開的就該政策發(fā)表意見并對其可行性進(jìn)行論證的會議。這種協(xié)商民主形式由行政聽證制度演變而來，但在程序規(guī)定等方面并不像后者般嚴(yán)格。由于社區(qū)聽證會涉及到了政府決策，因此參加人員一般包括兩方：一方是政府部門人員、社區(qū)居委會人員，另一方是社會組織人員、社區(qū)居民。其程序是：由前者對聽證內(nèi)容進(jìn)行說明，后者就對方所說明的聽證內(nèi)容發(fā)表意見或提出問題，最后由政府或居委會人員對問題進(jìn)行回答或?qū)σ庖娺M(jìn)行搜集整理。目前，社區(qū)聽證會主要被決策機關(guān)用于收集社區(qū)居民意見，以及事先對可能出現(xiàn)的問題和矛盾進(jìn)行處理，其應(yīng)有的決策功能并未充分顯現(xiàn)。

2.社區(qū)協(xié)調(diào)會

社區(qū)協(xié)調(diào)會是居委會針對本社區(qū)的公共性事務(wù)或矛盾、利益沖突而召集社區(qū)居民就解決方法等問題進(jìn)行協(xié)調(diào)討論的會議。這種會議多由居委會主任或調(diào)解委員會主任擔(dān)任組長，參會人員包括居委會其他工作人員、居民代表，政府及其職能部門并不一定派代表參與。從程序上看，與民事訴訟法規(guī)定的人民調(diào)解頗為相似。即在各方充分陳述事實和理由的基礎(chǔ)上，由主持人引導(dǎo)各方達(dá)成一致同意的調(diào)解協(xié)議后，各方包括主持人須在協(xié)議上簽字并交居委會蓋章存檔。如無法達(dá)成協(xié)議，居委會將再次進(jìn)行協(xié)調(diào)或采取其他途徑。從結(jié)果上看，部分社區(qū)已經(jīng)使用這種協(xié)商方式解決了不少居民意見分歧較大、利益沖突較為激烈的難題。如南昌青云譜區(qū)三店街道祥和社區(qū)通過社區(qū)協(xié)商，解決了機動車道過窄、部分居民存在高空扔垃圾的陋習(xí)等一直難以解決的老問題。[1]

3.社區(qū)民主評議會

社區(qū)民主評議會是社區(qū)黨支部、居委會組織居民對政府相關(guān)職能部門及其工作人員、居委會成員、社區(qū)工作者的履職狀況、工作作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度等方面進(jìn)行考核評價的會議。這種會議每年一般舉行1～2次，由被評議對象的主管部門啟動評議程序，居民代表、居委會成員、被評議的部門代表組成評議小組，小組組長由社區(qū)黨支部書記擔(dān)任。在評議的過程中，被評議對象需在事前將工作總結(jié)提交給評議小組，后者通過對社區(qū)居民意見的收集，對前者提交的工作總結(jié)進(jìn)行驗證核實，最后評議小組根據(jù)調(diào)查情況達(dá)成關(guān)于被評議對象一致的評判意見。此意見將被呈送被評議對象的主管部門，作為其人員和部門考核的依據(jù)之一。

實際上，在我國城市當(dāng)前基層協(xié)商民主實踐中，上述“三會”并非僅存在于社區(qū)這個層級，在街道、區(qū)縣乃至地市級范圍上也常被采用，尤其是聽證會和評議會。值得注意的是，在更高層級上使用“三會”的效果反而更好。以評議會為例，在雅安舉行的某次評議會上，兩個鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因為在市民評議會上得分很低而離開崗位。[2]

（二）農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐

1.決策的協(xié)商民主：從探討質(zhì)詢式懇談到預(yù)算決策的民主協(xié)商

我國農(nóng)村基層對決策環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)商民主實踐的成功范例當(dāng)屬浙江溫嶺的民主懇談。縱觀其民主懇談的實踐，則經(jīng)歷了從探討質(zhì)詢式懇談到民主審議預(yù)算的發(fā)展過程，即成功實現(xiàn)了從體制外協(xié)商民主向體制內(nèi)協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。探討質(zhì)詢式懇談，程序上較為簡單，在懇談會主持人對議題進(jìn)行介紹后，參與懇談的民眾即可針對該議題進(jìn)行討論或就相關(guān)問題對參會領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行質(zhì)詢。這種懇談方式在懇談結(jié)果上不具有確定性，懇談結(jié)果是否被相關(guān)部門采納不明確。民主審議預(yù)算，則包括了“民意測驗式”和“民主審議式”。前者以溫嶺市澤國鎮(zhèn)為代表。即依據(jù)民意代表參與預(yù)算民主懇談前后的兩次問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，對鎮(zhèn)政府下一年度擬計劃實施的項目進(jìn)行排序，然后將排名前列的項目列入政府預(yù)算并提交鎮(zhèn)人代會表決。[3]54后者以溫嶺市新河鎮(zhèn)為代表。民主審議式具體流程如下：首先，鎮(zhèn)人大代表被分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會事業(yè)三個審查小組，針對鎮(zhèn)政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行民主懇談，形成修改意見和建議；其次，人大代表針對預(yù)算存在的問題在鎮(zhèn)人代會上發(fā)表意見，對鎮(zhèn)政府進(jìn)行質(zhì)詢，鎮(zhèn)政府須對其進(jìn)行回應(yīng)；最后，人大主席團、鎮(zhèn)政府和審查小組再次召開會議，根據(jù)人大代表的意見和會議情況形成預(yù)算方案，并提交人代會進(jìn)行表決。[4]

2.青縣模式：普遍性參與、協(xié)商與決策的統(tǒng)一

與溫嶺從體制外協(xié)商民主向體制內(nèi)協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變發(fā)展歷程不同的是，河北青縣從一開始就在體制內(nèi)挖掘資源并進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成了著名的青縣模式。具體而言，青縣主要通過提升村代會的實際地位，將村代會從臨時性機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌ＴO(shè)機構(gòu)，徹底落實其依照《村民委員會組織法》所享有的決策權(quán)，同時將原來實際上掌控鄉(xiāng)村大部分行政權(quán)力的村委會歸位為執(zhí)行村代會決策和管理鄉(xiāng)村日常事務(wù)的機構(gòu)。[5]此種模式下，普通村民均有機會通過競選村代會代表進(jìn)入行政村的權(quán)力機關(guān)，進(jìn)而就本村重要事務(wù)與其他代表進(jìn)行平等、充分協(xié)商并作出決策。青縣模式為如何將基層協(xié)商民主實踐與體制內(nèi)資源相結(jié)合提供了與溫嶺截然不同的一條思路。

3.監(jiān)督的協(xié)商民主：村民評議會和村務(wù)監(jiān)事會

與城市基層協(xié)商民主相類似，我國不少農(nóng)村地區(qū)也以評議會的形式對干部工作作風(fēng)、履職情況、廉政狀況等方面進(jìn)行考核。除此以外，在近年來農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐中，設(shè)立村務(wù)監(jiān)事會對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的作法也開始普遍出現(xiàn)，如廣東蕉嶺縣、浙江武義縣。這種在“兩委”之外設(shè)立獨立監(jiān)督機構(gòu)的做法，提供了村民民主參與的新平臺，豐富了協(xié)商民主的渠道，增強了“兩委”的公信力。2010年修訂的《村委會組織法》對此予以了肯定，明確了村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)的法律地位、職權(quán)范圍，特別是將其確定為村民民主評議會的主持人，由此形成了村民評議會和監(jiān)事會的對接①參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條至第34條。。通過該法的相關(guān)規(guī)定，這種以民主監(jiān)督、評議為著力點的體制外的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐就被率先吸納到了體制內(nèi)。

二、對基層協(xié)商民主實踐的評價

從我國當(dāng)前城市、農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐的發(fā)育狀況看，雖不能說已然形成燎原之勢，但概之以“遍地開花”并不為過。那么，我們應(yīng)如何評價和看待這種局面？對此，可從宏觀和微觀、現(xiàn)實和理論兩組視角予以評判。

（一）推行基層協(xié)商民主的宏觀環(huán)境

“協(xié)商民主對于國家治理體系的重要價值在于它能有效推動政府自我放權(quán)、社會自我增權(quán)以及實現(xiàn)公民自我賦權(quán)。”[6]我國首次確認(rèn)“協(xié)商民主”概念的正式文件是中共十八大報告，該報告不但明確了其內(nèi)涵，還系統(tǒng)論述了健全社會主義協(xié)商民主制度的宏觀規(guī)劃。以此為起點，“協(xié)商民主”開始反復(fù)出現(xiàn)于若干重要文件和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話之中。就基層協(xié)商民主而言，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”“拓寬……基層組織的協(xié)商渠道”亦出現(xiàn)于備受矚目的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中。在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上，習(xí)近平指出“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”。除此以外，各地基層協(xié)商民主實踐亦得到高層的肯定和褒獎。比如溫嶺就曾憑借其協(xié)商民主實踐獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”，并成為中央部委和兄弟單位的重點調(diào)研對象[7]；青縣模式亦被作為基層協(xié)商民主的成功案例在官方主流媒體上得到推廣[8]。綜上不難看出，當(dāng)前的宏觀環(huán)境為基層協(xié)商民主實踐的深入發(fā)展和普遍推廣提供了極為有利的基礎(chǔ)。

（二）基層開展協(xié)商民主實踐的動力

基層協(xié)商民主的快速發(fā)展除了得益于高層的肯定和相對寬松的宏觀環(huán)境之外，其主要的發(fā)展動力來自于基層政府在新的社會狀況和現(xiàn)實下解決問題和矛盾的需要。近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，基層政府在管理和決策中面臨的問題和矛盾比以往更為復(fù)雜，由基層政府領(lǐng)導(dǎo)直接拍板或向上級匯報請示后再由基層政府作出的決策，在復(fù)雜的社會背景下很可能脫離基層的現(xiàn)實狀況，無法反映甚至?xí)p害基層民眾利益訴求。再加上近年來官員腐敗等因素導(dǎo)致的政府公信力下降等問題，依傳統(tǒng)路徑制定的政策在其付諸實施的過程中很可能遭到基層民眾的質(zhì)疑、批評、抵制，甚至引發(fā)上訪、群體性事件等更嚴(yán)重的問題。在這種情況下，由于基層政府或者官員是作出該決策的唯一主體，依“誰決策誰負(fù)責(zé)”的基本要求，他們很可能因此承擔(dān)全部責(zé)任。

協(xié)商民主則為基層政府和官員解決上述問題提供了一條新的思路。首先，通過廣泛、充分地參與協(xié)商，基層政府可以獲得民眾的利益訴求等在決策中所需的有用信息，使決策貼合社會現(xiàn)實。其次，通過民主協(xié)商，決策過程更為公開和透明，不但極大地減少了官員權(quán)力尋租的空間，緩釋了民眾對政府的不信任，而且使民眾獲得了表達(dá)利益訴求的途徑，減少了政策實施中可能面臨的阻力。再次，在某項決策指向的是彼此間存在較大利益沖突的民眾群體時，協(xié)商民主可以形成一種集體的民主壓力，讓支持該決策的群體去說服反對的群體，即由民眾自己說服自己。政府無須直接面對民眾，而只需要構(gòu)建協(xié)商平臺。這樣既避免了所有的矛頭指向自己，也避免了強制推行某項政策可能產(chǎn)生的高昂代價。最后，由于此時政策是在民眾參與的前提下作出的，因此民眾也將對該決策的后果承擔(dān)一部分責(zé)任，這就降低了由政府或官員獨自承擔(dān)決策失敗責(zé)任的風(fēng)險。

從近年來各地基層推行協(xié)商民主的實踐看，在面臨如下情況時，基層領(lǐng)導(dǎo)有充分的動力運用協(xié)商民主進(jìn)行決策：一是在領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部對某項政策發(fā)生重大分歧時（如鄉(xiāng)村“兩委”之間）；二是在民眾不滿意某項政策而進(jìn)行大規(guī)模抗議維權(quán)行動時；三是在地方領(lǐng)導(dǎo)碰到重大危機時；四是在希望通過制度創(chuàng)新獲取職務(wù)升遷的資本時。[9]從使用協(xié)商民主解決上述問題的最終結(jié)果看，基層領(lǐng)導(dǎo)通過讓渡自身權(quán)力，用民意化解了矛盾，抵制了不合理的要求，穩(wěn)定了社會秩序，獲得了民眾的支持。

（三）當(dāng)前基層協(xié)商民主實踐與協(xié)商民主理論的對接

在學(xué)界，對于我國是否能夠?qū)f(xié)商民主理論真正付諸于政治實踐一直存有爭議。一方認(rèn)為協(xié)商民主是為彌補選舉民主的不足而提出的，在后者發(fā)育不充分的情況下進(jìn)行協(xié)商民主實踐既無意義，亦無希望。另一方認(rèn)為由于協(xié)商民主制度系我國政治制度的重要組成部分，歷來得到高層的肯定，因此即便選舉民主不成熟，仍有可能發(fā)展協(xié)商民主。而今，各地基層協(xié)商民主實踐的成功已充分證明了在我國踐行協(xié)商民主的可行性。事實上，通過這些實踐我們可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主實踐之于我國的意義并未被限制在彌補選舉民主的不足這一點上，而是發(fā)揮了更為重要的作用。例如上文提及的溫嶺“民意測驗式”和“民主審議式”財政預(yù)算制定方式，就充分激活了基層人大的功能；而在青縣模式、蕉嶺和武義的村務(wù)監(jiān)事會制度中，協(xié)商民主重新鍛造了基層的民主治理結(jié)構(gòu)；許多地方舉行的民主評議會則發(fā)揮了直接評價政府機構(gòu)、官員是否廉潔奉公和積極行使權(quán)力的作用。

誠然，如果嚴(yán)格套用協(xié)商民主的傳統(tǒng)定義，各地的不少實踐難以被納入?yún)f(xié)商民主的外延范圍，有些甚至更像是選舉民主的改革實踐。然而，若考慮到我國目前的政治生態(tài)和政治改革進(jìn)程，這種學(xué)究式的教條主義并沒有任何意義。我們更應(yīng)捕捉和強調(diào)的是這些基層實踐所帶來的積極變化，更需要的是實實在在地推動協(xié)商民主制度的建設(shè)，乃至于推動其他政治制度的發(fā)展，而不是停留在理論層面形而上的爭論之中。因此，一種更為寬泛的、更切合中國語境的協(xié)商民主概念應(yīng)當(dāng)被采納。只要一項決議是在公開討論的過程中形成的，此過程的所有參與者都能自由發(fā)表意見并愿意聽取和考慮不同意見時，這個民主過程或者體制就應(yīng)當(dāng)被定義為是協(xié)商性質(zhì)的①本定義參考了戴維·米勒對于協(xié)商民主的界定。。依此定義，便可將各地的實踐納入?yún)f(xié)商民主的大旗中，使協(xié)商民主的研究突破理論的枷鎖，將重心置于如何具體、切實地推進(jìn)和完善協(xié)商民主制度建設(shè)之上。

三、當(dāng)前基層協(xié)商民主實踐的內(nèi)生、外生障礙與問題

雖然各地推行協(xié)商民主實踐取得了不少成績，但不可否認(rèn)的是這些實踐存在不少內(nèi)生、外生障礙和問題。能否跨越這些障礙、解決這些問題，直接決定了未來基層協(xié)商民主建設(shè)的質(zhì)量。

（一）基層協(xié)商民主的內(nèi)生障礙與問題

民眾的理性化參與是協(xié)商民主得以順利進(jìn)行的前提。這里的理性化參與除了用以指稱個體理性，更被用于強調(diào)參與者的公共理性。它要求參與者既考慮自己的利益，也需要在此之外考慮他人的、集體的利益，并通過溝通和交流實現(xiàn)個體利益與公共利益的協(xié)調(diào)共存。有學(xué)者擔(dān)心，從目前基層民眾的普遍心態(tài)看，對個體利益的關(guān)注遠(yuǎn)甚于公共利益，這可能導(dǎo)致民眾在協(xié)商中難以為了公共利益而在個體利益上作出讓步。目前一些地方在協(xié)商民主實踐中亦確實遇到了不少因涉及到民眾個體利益而難以通過協(xié)商達(dá)成一致意見的情況，典型者如公用設(shè)施的選址、征地拆遷等。除了個體利益，部分參與主體間由于在某一點上存在利益關(guān)聯(lián)點而形成的群體利益也可能影響協(xié)商的效率和結(jié)果，例如本地居民與外來人員之間、鄉(xiāng)村中不同姓氏的村民之間、領(lǐng)導(dǎo)干部和普通群眾之間甚至是男性居民和女性居民之間。

除了利益因素，民眾的參與能力也會對協(xié)商民主的效率和結(jié)果造成影響。那些知識文化水平較高、語言組織能力較強、語言表達(dá)較有激情的參與者能在很大程度上影響協(xié)商的結(jié)果，能充分占有和高效處理信息的參與者在協(xié)商中體現(xiàn)出的優(yōu)勢亦是顯見的，見多識廣、參加會議較多的參與者往往能在協(xié)商中更清晰、準(zhǔn)確地表達(dá)個人意見；而原本在當(dāng)?shù)厣鐣Y(jié)構(gòu)中處于弱勢地位又缺乏自信的參與者極有可能在協(xié)商中甘于沉默。

（二）基層協(xié)商民主的外生障礙與問題

首先，從當(dāng)前各地協(xié)商民主的發(fā)展歷程看，政府一直是推動協(xié)商民主實踐發(fā)展的最主要力量。上文提及的浙江溫嶺、河北青縣、廣東蕉嶺三地的協(xié)商民主實踐之所以能取得成功，中共溫嶺市委宣傳部、滄州市委組織部、蕉嶺縣紀(jì)委功不可沒。[10]部分地方的協(xié)商民主實踐更有賴于個別基層領(lǐng)導(dǎo)的力推。誠然，在我國當(dāng)前的政治體制下，由領(lǐng)導(dǎo)干部或者上級政府部門推進(jìn)協(xié)商民主實踐確實能更有效地整合各方面資源，順利解決所遭遇到的體制內(nèi)外的各種難題，但其存在的問題是，一旦該政府部門退出或領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任其它崗位，已經(jīng)進(jìn)行的協(xié)商民主實踐是否仍能持續(xù)？如溫嶺澤國鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)、箬橫鎮(zhèn)都曾遭遇過因原主政領(lǐng)導(dǎo)獲得升遷后，在其治下搞得轟轟烈烈的參與式預(yù)算協(xié)商民主實踐是走還是停的問題。[11]由于協(xié)商民主實踐屬于前任官員的政績，在現(xiàn)行的官員考核體制下，繼任官員投入大量資源繼續(xù)推動協(xié)商民主實踐發(fā)展的激勵并不充分，人走茶涼的現(xiàn)象自然難以避免。

其實，不僅是基層協(xié)商民主實踐，我國近現(xiàn)代以來的歷次經(jīng)濟、政治改革，政府精英在其中都是能左右改革走向、決定改革成敗的關(guān)鍵因素。若從文化上探究其根源，則在于數(shù)千年專制主義統(tǒng)治在民眾心中遺留下的、根深蒂固的官民文化。這種以權(quán)力為核心的官民文化既使得改革能夠在政府精英的推動下順利進(jìn)行，但同時也造成了民眾理性自主精神的缺失、權(quán)利觀念的淡漠以及在公共事務(wù)上對政府完全的依賴。這就使得即便是嘗試過協(xié)商民主實踐并從中獲得益處的基層民眾也會習(xí)慣性地將協(xié)商民主看成是領(lǐng)導(dǎo)的事，領(lǐng)導(dǎo)決定應(yīng)當(dāng)如此就如此，領(lǐng)導(dǎo)不推行協(xié)商民主也無所謂。民眾公民意識和文化的缺失進(jìn)一步使得持續(xù)推進(jìn)協(xié)商民主實踐的可能性大打折扣。

其次，基層政府權(quán)責(zé)不對等也是制約各地普遍推行協(xié)商民主實踐的因素。自從1994年開始實行分稅制改革以后，財權(quán)逐漸收歸中央，事權(quán)卻逐漸被下放。政府此前對經(jīng)濟和社會事務(wù)進(jìn)行直接管理的模式逐漸被消解，轉(zhuǎn)而通過對干部的控制，督促下級政府實現(xiàn)由上級政府?dāng)M定的以經(jīng)濟為核心的發(fā)展目標(biāo)。這種自上而下的壓力型機制使發(fā)展目標(biāo)在經(jīng)各級政府層層加碼后最終壓在了基層政府身上。為了實現(xiàn)這些目標(biāo)，基層政府在財權(quán)被限縮的情況下，只有調(diào)動所有的資源爭取項目、獲得資金，才能在考核中獲得較好的名次并進(jìn)而獲得更多的政策支持。[13]141而協(xié)商民主實踐在很多時候并無助于基層政府實現(xiàn)由上級政府?dāng)M定的發(fā)展目標(biāo)，甚至可能形成阻礙，因此許多地方的基層政府并沒有推動協(xié)商民主實踐的動力。

再次，在學(xué)界當(dāng)前研究基層協(xié)商民主實踐的文獻(xiàn)中，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平這一因素對基層協(xié)商民主實踐發(fā)展的影響亦被反復(fù)提及。亨廷頓就曾經(jīng)指出：“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會和經(jīng)濟更發(fā)達(dá)的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值?！盵12]經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)在上述壓力型體制下，在實現(xiàn)上級政府?dāng)M定的經(jīng)濟目標(biāo)之余仍有充足的資源開展協(xié)商民主實踐，這也是溫嶺協(xié)商民主實踐能聞名于全國的重要原因之一。除此以外，在溫嶺等經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，基層民眾的公民參與意識、權(quán)利意識較為強烈，對于公共事務(wù)的參與熱情、參與水平亦較高，這就為協(xié)商民主實踐的開展奠定了必要的基礎(chǔ)。而對于這些地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，由于沒有過重的經(jīng)濟壓力，完全把控權(quán)力的官本位意識并不強烈，反而會將部分權(quán)力讓渡出來并植入?yún)f(xié)商民主實踐中，由此提升決策的合法性和透明度并贏得基層民眾的普遍支持。

四、我國基層協(xié)商民主的可行路徑和建構(gòu)策略

（一）協(xié)商民主與選舉民主建設(shè)應(yīng)齊頭并進(jìn)

當(dāng)前我國各地基層協(xié)商民主建設(shè)過程中很容易產(chǎn)生的一個誤解是協(xié)商民主是可以取代選舉民主的，因此只要建設(shè)好了協(xié)商民主，就當(dāng)然地能實現(xiàn)民主的目標(biāo)。這種觀點雖然看到了協(xié)商民主在促進(jìn)公民積極參與公共事務(wù)、制約政府權(quán)力等方面的作用，但卻忽略了選舉民主是民主理論的核心這一基本的政治學(xué)常識。協(xié)商民主雖然可以在促進(jìn)和完善民主管理、民主決策、民主監(jiān)督這三個方面發(fā)揮重要作用，但如果沒有民主選舉的保駕護航，那么協(xié)商民主所能起到的作用將大打折扣。從目前基層協(xié)商民主實踐的普遍情況看，雖然基層民眾的知情權(quán)和商議權(quán)得到了較大程度的保障，但在平等參與、監(jiān)督協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策轉(zhuǎn)化等方面的權(quán)利仍有待進(jìn)一步彰顯，而這正是加強選舉民主建設(shè)所能發(fā)揮作用的地方。部分地區(qū)已經(jīng)在這個方面進(jìn)行了有益的探索，如將協(xié)商民主與基層人大的審議權(quán)相結(jié)合。除此以外，選舉民主的核心——投票，在協(xié)商民主實踐中也能發(fā)揮重要作用。如上文的“民意測驗式”協(xié)商民主中，村民的投票結(jié)果成為了最終確定政府項目的依據(jù)；在民眾分歧過大、無法通過協(xié)商解決爭議時，投票亦可作為解決問題的最終途徑。[13]綜上可知，協(xié)商民主與選舉民主應(yīng)當(dāng)是相輔相成、不可割裂的共同體，在我國基層民主建設(shè)中亦應(yīng)得到同等重視，共同發(fā)展。

（二）保障協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策的轉(zhuǎn)化

如何保障協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策的轉(zhuǎn)化，這是基層協(xié)商民主建設(shè)最核心的問題。這個問題能否得到妥當(dāng)解決直接或間接影響著協(xié)商民主建設(shè)的其他方面。只要協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策的轉(zhuǎn)化能得到保障，那么即便其他環(huán)節(jié)存在問題或瑕疵，哪怕是有所欠缺，也仍然能得到修復(fù)和完善。例如，國內(nèi)現(xiàn)有的諸多文獻(xiàn)在探討基層協(xié)商民主時，針對民眾欠缺公民精神和意識、參與積極性不高、協(xié)商能力不足等問題，通常提出的對策是加強對民眾的公民教育。然而，在我們看來，雖然加強公民教育具有一定的意義，但如果能夠提升協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策的轉(zhuǎn)化率，那么民眾自然就有動力參與到協(xié)商民主實踐中，而且也會積極提升自身的協(xié)商能力，因為“公民精神之復(fù)興關(guān)鍵是使人們在他們的社區(qū)事務(wù)中有更強的參與感，在事關(guān)他們生活的事務(wù)中有更大的發(fā)言權(quán)”，一旦民眾發(fā)現(xiàn)自己參與的協(xié)商形成的結(jié)果能成為現(xiàn)實決策，那么協(xié)商民主無疑能成為鍛造公民精神、提升公民素質(zhì)最好的課堂。[14]

綜合各地的實踐經(jīng)驗，要想使協(xié)商結(jié)果不被束之高閣，無非兩條路可供選擇：一是將基層協(xié)商民主實踐本身并入體制以內(nèi)，二是在體制內(nèi)建立能夠接納協(xié)商結(jié)果的常規(guī)輸入端。于前者，部分地區(qū)已開始了嘗試，如上文的溫嶺新河鎮(zhèn)。于后者，則應(yīng)通過法律規(guī)定，將協(xié)商結(jié)果的接納作為政府決策的必要環(huán)節(jié)：一是明確劃定應(yīng)作為協(xié)商民主對象的事項范圍；二是政府若無充分、正當(dāng)理由，則應(yīng)接納協(xié)商結(jié)果；三是政府確有充分、正當(dāng)理由不接納協(xié)商結(jié)果時，應(yīng)向當(dāng)?shù)孛癖娫敿?xì)、公開地解釋不接納的理由，并向上級政府、紀(jì)檢部門以及同級人大備案。

（三）給予基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部以激勵

要使基層協(xié)商民主能夠在全國范圍內(nèi)得到普遍推廣，使已經(jīng)進(jìn)行協(xié)商民主實踐的地區(qū)能進(jìn)一步持續(xù)、深入地推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，就必須給予基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部以足夠的激勵。除了對各地基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行協(xié)商民主宣傳，使其充分理解協(xié)商民主實踐的價值外，在當(dāng)前自上而下的壓力型體制下，可將協(xié)商民主建設(shè)納入基層政府的工作目標(biāo)以及對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)體系，使之成為考察基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的常規(guī)項目，從而消解人走茶涼的現(xiàn)象。考慮到部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏進(jìn)行協(xié)商民主實踐的必要資金，上級政府撥出?？顚鶎诱_展相關(guān)工作予以支持亦是必要的。從當(dāng)前基層實踐的經(jīng)驗看，撥出這筆?？畈⒉粫o財政造成過重的負(fù)擔(dān)①一般而言，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大開會經(jīng)費至少是20萬元，而開一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主協(xié)商會議只需要幾萬元。。[18]

（四）通過完善程序克服協(xié)商民主實踐遭遇的諸多難題

在協(xié)商民主的建構(gòu)中，協(xié)商程序的完善是較為復(fù)雜的一個環(huán)節(jié)。何包鋼在總結(jié)基層協(xié)商民主經(jīng)驗時提出，協(xié)商民主的程序建設(shè)至少應(yīng)當(dāng)包括如下制度性設(shè)計：事先信息發(fā)布制度、參會人員隨機選拔制度、主持人制度、觀察員制度、領(lǐng)導(dǎo)干部相對隔離制度、問卷調(diào)查決策制度、重大事件民主協(xié)商制度。[15]雖然設(shè)計并落實這些制度并非易事，但這又是值得的。因為程序的完善可以使基層進(jìn)行協(xié)商民主實踐時面臨的諸多難題迎刃而解：事先信息發(fā)布制度可以使參與主體提前獲知協(xié)商事項的必要信息，提升協(xié)商的質(zhì)量；參會人員隨機選拔制度可以保證民眾，特別是少數(shù)派或弱勢階層獲得平等參與協(xié)商的可能性；主持人制度可以避免善于演說、溝通能力強的參與者主宰協(xié)商的走向，盡可能地確保每個參與主體有表達(dá)觀點、理由的機會和時間；領(lǐng)導(dǎo)干部相對隔離制度可以緩釋參與者對協(xié)商是否為政治作秀的質(zhì)疑，增強其在協(xié)商過程中暢所欲言的勇氣和信心；問卷調(diào)查決策制度可以在更大范圍內(nèi)匯集民意，給予那些沒有參與協(xié)商或者在協(xié)商中未能、未敢清楚闡述觀點、理由的民眾又一個充分表達(dá)的途徑；重大事件民主協(xié)商制度則可清晰劃定協(xié)商事項的范圍，促進(jìn)協(xié)商民主往常態(tài)化方向發(fā)展。

（五）引入中立第三方主體

基于當(dāng)前基層的社會現(xiàn)狀、民眾政治參與的心態(tài)和能力，在基層開展協(xié)商民主的過程中引入媒體、第三方組織以及專家學(xué)者等中立的第三方主體，由其協(xié)助、監(jiān)督甚至是引導(dǎo)協(xié)商過程，具有不可替代的價值和作用。這一點可從溫嶺協(xié)商民主實踐中得到充分的證明。此舉不但可以有效監(jiān)督基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部實實在在開展“真協(xié)商”，避免協(xié)商民主成為政治秀，同時也能大幅提高民眾參與協(xié)商的積極性。在當(dāng)前政府公信力出現(xiàn)滑坡的情況下，引入中立第三方主體尤為必要。除此之外，專家學(xué)者和第三方組織在提升協(xié)商參與者協(xié)商能力、主持人控場能力和完善協(xié)商程序的設(shè)計并確保其有效運作上能發(fā)揮重要作用，而媒體的跟蹤報道在促進(jìn)協(xié)商結(jié)果向現(xiàn)實決策的轉(zhuǎn)化上亦能扮演催化劑的角色。

誠然，要推動基層協(xié)商民主實踐的持續(xù)、深入、擴大化發(fā)展，除了上述關(guān)鍵性對策外，還需要更多的建構(gòu)策略，如城市與鄉(xiāng)村的差異化發(fā)展策略、網(wǎng)絡(luò)平臺與協(xié)商民主的融合、將協(xié)商民主從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步推進(jìn)的具體步驟等問題都是亟待研究的。然而，綜合當(dāng)前中央政府對協(xié)商民主的重視程度、協(xié)商民主在基層政府解決社會治理難題中的作用、民眾對于政治參與與日俱增的需求狀況，我們有理由相信，上述問題的解決并不需要經(jīng)歷漫長的等待，基層協(xié)商民主必將成為在社會主義協(xié)商民主體系建設(shè)中率先取得突破性進(jìn)展的領(lǐng)域。

[1] 吳思勇.協(xié)商民主自治讓社區(qū)更文明和諧[N].南昌日報，2014-04-28（5）.

[2] 何包鋼.中國協(xié)商民主制度[J].浙江大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2005（3）：17.

[3] 吳興智.公民參與、協(xié)商民主與鄉(xiāng)村公共秩序的重構(gòu)[D].杭州：浙江大學(xué)博士研究生學(xué)位論文，2008.

[4] 褚燧.參與式預(yù)算與政治生態(tài)環(huán)境的重構(gòu)——新河公共預(yù)算改革的過程和邏輯[J].公共管理學(xué)報，2007（3）：23.

[5] 翁鳴.青縣模式：一種我國村莊治理的創(chuàng)新機制[J].理論探討，2011（5）：140-141.

[6] 姚望.協(xié)商民主在國家治理體系中的作用與機制研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報，2016（1）：78.

[7] 吳敏力.中辦調(diào)研組來溫嶺調(diào)研協(xié)商民主工作[N].臺州日報，2014-03-15（1）.

[8] 申維辰.學(xué)習(xí)推廣青縣經(jīng)驗 推進(jìn)思想道德建設(shè)[N].光明日報，2012-08-31（7）.

[9] 何包鋼.協(xié)商民主：理論、方法和實踐[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008：150.

[10] 戴玉琴.從村民自治創(chuàng)新實踐看農(nóng)村民主政治的持續(xù)性發(fā)展[J].徐州師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2010（6）：106.

[11] 陳朋.國家與社會合力互動下的鄉(xiāng)村協(xié)商民主實踐——溫嶺案例分析[M].上海：上海世紀(jì)出版集團，2012：357.

[12] [美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.上海：三聯(lián)書店，1989：174.

[13] 袁國禮.社區(qū)居民代表投票決定違建命運[N].京華時報，2013-09-25（10）.

[14] [英]格里·斯托克.新地方主義、參與及網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理[J].游祥斌，譯.國家行政學(xué)院學(xué)報，2006（3）：93.

[15] 何包鋼，王春光，中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個案研究[J].社會學(xué)研究，2007（3）：56-73.

責(zé)任編輯：曹桂芝

D6

A

1004-3160（2017）05-0132-07

2017-05-09

張銑，男，廣東梅州人，華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士，主要研究方向：法學(xué)。