梁鴻飛，張 清

（1.南京大學(xué)，江蘇 南京 210023；2.揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225000）

政治·法律

征收條款中的“公共利益”重述

梁鴻飛1，張 清2

（1.南京大學(xué)，江蘇 南京 210023；2.揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225000）

公共利益是伴隨著民族統(tǒng)一國家進(jìn)入民主立憲時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生，而財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲法基本權(quán)利與之有著共同的政治歷史坐標(biāo)，兩者亦并置于憲法征收條款之中。財(cái)產(chǎn)權(quán)本身就負(fù)載著具有競(jìng)爭(zhēng)性的憲法價(jià)值集合，公共利益的實(shí)現(xiàn)是以限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由價(jià)值來確證其他價(jià)值。在具體的征收情境中，公共利益的價(jià)值判斷是以專業(yè)知識(shí)為鋪陳的行政過程，并不以“民意”為基礎(chǔ)，它的實(shí)現(xiàn)也不以犧牲公民財(cái)產(chǎn)為代價(jià)，只是將公民財(cái)產(chǎn)由存續(xù)保障形式轉(zhuǎn)換為價(jià)值保障形式，故而不存在公益與私益相對(duì)立的格局。此外，不能因?yàn)榇嬖谝恍┢x公共利益取向的行政征收事例，就將公共利益與國家優(yōu)位理念相混同。當(dāng)下，我們首先需要關(guān)注的問題應(yīng)是如何認(rèn)真地對(duì)待公共利益，正在徐徐鋪展的行政公益訴訟機(jī)制著實(shí)可以回應(yīng)這一難題。

公共利益；財(cái)產(chǎn)權(quán)；征收條款；行政公益訴訟

公共利益作為憲法性的價(jià)值原則是不可定義的，因?yàn)樗c公平、法治、人權(quán)等原則概念一樣具有相當(dāng)程度的模糊性和不確定性。[1]正因如此，在公共行政中，公共利益往往被視為無法企及的神話中的圣杯，亦或是一個(gè)可以任意填裝的空瓶子而已。[2]326事實(shí)上，這只是傳統(tǒng)自由主義的偏私之見。公共利益是伴隨著民族統(tǒng)一國家進(jìn)入民主立憲時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生，它以公民身份平等原則為基礎(chǔ)改塑了公共領(lǐng)域，并作為各類憲法價(jià)值的概念載體維續(xù)社會(huì)秩序的和諧演進(jìn)，致力于增進(jìn)公眾平等共享之福祉。

所以，在前立憲時(shí)代，征收之實(shí)質(zhì)是封建領(lǐng)主對(duì)于治下公眾財(cái)產(chǎn)的予取予奪，而所謂征收條款只是貴族統(tǒng)治階層自上而下的“分贓協(xié)議”；在立憲時(shí)代，公共利益作為一項(xiàng)價(jià)值原則被鑲嵌在憲法征收條款之中，通過公共利益這一概念載體適時(shí)準(zhǔn)確地確證各類憲法價(jià)值乃是行政征收的根本目的與應(yīng)有作為。然而，近十余年來，由于我國某些地方政府在行政征收方面表現(xiàn)出“嗜拆無度”的趨向，由此引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于財(cái)產(chǎn)保護(hù)的憂慮。從表象上看，公共利益確實(shí)如同一個(gè)由政府任意填裝的空瓶子。故而人們就訴諸征收條款，試圖通過界定、詮釋公共利益來限制行政征收權(quán)的自由裁量空間，以希冀盡可能地保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不受干涉。且不說這種界定與詮釋乃是“無用功”，將公共利益工具性地對(duì)待本身就是犯了本末倒置的錯(cuò)誤。當(dāng)下，我們應(yīng)始終關(guān)注的問題是如何認(rèn)真地對(duì)待公共利益。依此，憲法征收條款的規(guī)范精神才能落到實(shí)處，行政征收也才有正確的價(jià)值指向。

一、歷史鉤沉：公共利益的源流

過往，人們習(xí)慣于在征收條款之中解讀公共利益，希冀將這個(gè)不確定的法律概念反為己用，在學(xué)理上打磨出一道保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的防御屏障。不過，按照憲法理論，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基本權(quán)利，其本身就是抵御公權(quán)干涉的自然屏障。而公共利益乃是憲法征收條款之中的價(jià)值原則，在法理上使征收條款兼容于憲法的價(jià)值體系，在實(shí)踐中促使行政征收切實(shí)增進(jìn)公眾之福祉。如若忽視憲法這一基本的價(jià)值底色，僅僅定著于征收條款本身，反復(fù)咀嚼，片段式地萃取，勢(shì)必產(chǎn)生史實(shí)性的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

譬如，有人認(rèn)為：“征收條款自《自由大憲章》以來經(jīng)歷了500多年的歷史發(fā)展，最終在18世紀(jì)末以憲法第5修正案的形式落戶美國憲法?！盵3]1215年的《自由大憲章》的確在第14條與第39條對(duì)國王的征收權(quán)作出了一定的限制，即非經(jīng)貴族議會(huì)同意不得向自由民征稅、不得剝奪自由民的財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，“當(dāng)時(shí)的‘自由民’僅限于貴族，只有貴族才被視為自由人（homo liber），甚至才被視為人（homo）。因此，從歷史上看，大憲章只是封建貴族與其領(lǐng)主之間的協(xié)議；作為對(duì)已獲得的權(quán)利的回報(bào)，封建貴族對(duì)領(lǐng)主重申了封地誓約。”[4]47由此觀之，《自由大憲章》實(shí)質(zhì)上是包含國王在內(nèi)的貴族階層的“分贓協(xié)議”，限制國王的征收權(quán)實(shí)質(zhì)乃是貴族階層為攫取更多特權(quán)利益的必要手段。在中世紀(jì)晚期，以英國為典型的“等級(jí)制”國家，其政治、社會(huì)秩序的維持倚賴各階層或聯(lián)合組織簽訂的旨在確定特殊利益分配的大量憲章、協(xié)議、書狀等。一方面，在當(dāng)時(shí)的語境下，各等級(jí)間以固有利益分配為基礎(chǔ)的身份標(biāo)識(shí)本身就擬構(gòu)一種現(xiàn)狀正當(dāng)性，普遍性意義的公共利益在價(jià)值取向上反倒與“正義”相背反。另一方面，更為嚴(yán)重的是，政治統(tǒng)一體因此趨于瓦解，國家權(quán)力秩序呈現(xiàn)碎片化的形態(tài)，沒有可以統(tǒng)攝社會(huì)各階層與作出政治決斷的主權(quán)者，國家利益皆成為貴族分贓的犧牲品，更遑論講求平等、造福公眾的公共利益。所以，將中世紀(jì)的貴族協(xié)議與近現(xiàn)代的憲法等量齊觀顯然是錯(cuò)誤的，美國憲法第五修正案與《自由大憲章》征收條款沒有任何價(jià)值上的同質(zhì)性，所謂500多年的歷史發(fā)展淵源完全是出于臆斷，而第五修正案中“公共用途”（后經(jīng)司法解釋發(fā)展為“公共利益”）自然與大憲章征收條款毫無瓜葛。

反過來分析，之所以有人將含有公共利益內(nèi)涵的美國憲法第五修正案錯(cuò)誤地追溯到英國的《自由大憲章》不僅僅是具體內(nèi)容中“限制征收權(quán)力”這一表見上的相似性，更多的還是因?yàn)椤蹲杂纱髴椪隆泛幸粋€(gè)“憲”字?；厮輾v史來看，公共利益的確是伴隨著統(tǒng)一國家的憲法史而逐漸生發(fā)的。如下具體闡述之：

在英國，面對(duì)之碎片化的權(quán)力秩序與政治結(jié)構(gòu)狀態(tài)，議會(huì)在與國王的斗爭(zhēng)中成為政治統(tǒng)一體的擔(dān)綱者，[4]45具有近代憲法意義的權(quán)利法案就是議會(huì)作為政治統(tǒng)一體的代表所取得的斗爭(zhēng)成果。此后，國家權(quán)力的行使才會(huì)超越身份等級(jí)的利益考量，打破各式各樣的“分贓協(xié)議”束縛，進(jìn)而逐漸趨向于公共利益。所以，直到17世紀(jì)中葉之后，英國才開始使用“公共”一詞，在當(dāng)時(shí)，不過其含義通常用“世界”或“人類”來替代“公共”。[5]24“在其后的發(fā)展中，隨著君主權(quán)力受到更多的限制，英國的君主主權(quán)特征逐漸地褪色并最終為議會(huì)主權(quán)所替代。”[6]尤其是由民主選舉組成的下院取得議會(huì)的控制權(quán)后，國家權(quán)力的正當(dāng)性維續(xù)就在于回應(yīng)民眾的普遍利益訴求，始終以滿足隨著社會(huì)發(fā)展而不斷興起的公共服務(wù)為中心。至此，公共利益才作為一項(xiàng)沿循著民主脈絡(luò)而生成的流行價(jià)值，連貫于國家與市民社會(huì)之間。

美國最初作為殖民地，從17世紀(jì)一系列“莊園協(xié)議”（Plantation Covenants）為肇始，在羅維斯登、阿奎得內(nèi)克、羅德島等地，人們?yōu)榱藳]有任何限制的宗教自由、良心自由開始了打破身份等級(jí)、實(shí)行直接民主的“社會(huì)契約”實(shí)驗(yàn)，由此在北美這片莽莽原始叢林中散布著星星點(diǎn)點(diǎn)的文明。[7]29-31隨著這些文明星點(diǎn)的散布，共同的民主信念與權(quán)利觀念根植人心，逐漸形成了具有統(tǒng)一性的“美利堅(jiān)民族”。再加之潘恩、孟德斯鳩等思想家的影響，“意識(shí)到自己的政治行動(dòng)能力”[4]51的北美人民作為具有行動(dòng)能力的統(tǒng)一體作出了決定自己政治命運(yùn)的決斷——宣告獨(dú)立，并且在這個(gè)過程中又作為制憲主體對(duì)政治統(tǒng)一體的類型和形式作出了政治決斷——以民主原則為基礎(chǔ)的三權(quán)分立國家?；谶@樣的歷史背景，美國自誕生之始就為公共利益之生發(fā)提供了適宜的溫潤土壤，至此之后也才有第五修正案的“公共用途”一說。

就我國而言，自清亡之后，國家就長年處于軍閥割據(jù)與反抗侵略的狀態(tài)，權(quán)力秩序、政治結(jié)構(gòu)自然也是呈現(xiàn)碎片化的形態(tài)。自1949年新中國成立后，權(quán)力秩序得以重新統(tǒng)一，中國人民作為制憲主體作出了自己的政治決斷——人民代表大會(huì)制度，并于1954年出臺(tái)了第一部憲法規(guī)范，其中第十三條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！庇纱?，公共利益就如同一道曙光經(jīng)由新立的憲法框架照射進(jìn)來。只不過，隨后左的意識(shí)形態(tài)伴隨著政治運(yùn)動(dòng)的興起而占據(jù)主流地位，迫使公共利益讓位于國家優(yōu)位主義理念，所以1975年、1978年的兩部“憲法”皆刪除了公共利益原則。直到政治運(yùn)動(dòng)徹底結(jié)束，國家的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)、政治生活回歸正軌，公共利益才得以重新浮現(xiàn)，而1982年憲法也重新明確了此一原則。

縱觀國內(nèi)外，不難發(fā)現(xiàn)，公共利益之生發(fā)首先需要一個(gè)可以統(tǒng)攝社會(huì)各階層、作出政治決斷的政治統(tǒng)一體。隨后，只有政治統(tǒng)一體是由存在政治意識(shí)的人民組成或者至少人民代表組成時(shí)，才能按照公共利益所要求的事項(xiàng)作出決斷。簡單地講，公共利益是伴隨著民族統(tǒng)一國家進(jìn)入民主立憲時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，公民所占有之財(cái)產(chǎn)才會(huì)被承認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而與公共利益并置于憲法征收條款之中。所以說，在征收領(lǐng)域，切不可任意擬制一個(gè)“保護(hù)公民權(quán)利”的道德制高點(diǎn)，為抵制公權(quán)而解讀公共利益，而是應(yīng)當(dāng)立足于憲法這一基本的價(jià)值底色予以分析。

二、撥開云霧：公共利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系之辨

托馬曾說：“對(duì)基本權(quán)利的保障是人面對(duì)國家（the man versus the State）這個(gè)往復(fù)奔涌的永恒過程的一系列階段。”[4]165在憲治語境下，財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)、言論自由權(quán)等基本權(quán)利往往被認(rèn)為是凌駕于國家之上的自然權(quán)利，是個(gè)人防御國家公權(quán)侵入私人領(lǐng)域的重要屏障。不過，按照法治國的分配原則，國家對(duì)基本權(quán)利的干涉與限制并非被完全排除了，干涉與限制只是應(yīng)按可以測(cè)度與控制的方式進(jìn)行，也就是說干涉與限制應(yīng)是可以被預(yù)知的。[4]176在我國，對(duì)于行政征收的測(cè)度與控制問題，人們往往直接訴諸征收條款，將問題導(dǎo)入到界定、詮釋公共利益的視域中，試圖依此發(fā)掘出行政征收的前提和內(nèi)容。這樣一來，便在主觀上擬制出公共利益的工具化形象，使得公共利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間關(guān)系模糊不清，并且也促發(fā)形成了兩者之間的人造張力。從邏輯上講，實(shí)現(xiàn)公共利益乃是行政征收乃至整個(gè)公共行政的目的所在，對(duì)于行政征收的測(cè)度和控制應(yīng)是立法層面的事務(wù)，類似于美國第五修正案的正當(dāng)程序的法制建構(gòu)。明乎此，就應(yīng)首先辨明兩者之間的關(guān)系，消解公共利益工具化形象以及它與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的張力。

首先，通過歷史來考察，當(dāng)民族統(tǒng)一國家進(jìn)入民主立憲時(shí)代，自上而下的等級(jí)身份與階級(jí)特權(quán)被打破，公共利益才應(yīng)運(yùn)而生，所以它本質(zhì)上“反映了民主政治共同體內(nèi)公民身份平等這種相對(duì)恒定的價(jià)值”。[2]322-323與此同時(shí)，普通民眾財(cái)產(chǎn)才被承認(rèn)為憲法意義上的基本權(quán)利，而非政府或特權(quán)階層予取予奪的物質(zhì)利益，當(dāng)財(cái)產(chǎn)作為權(quán)利而存在“也就是一種社會(huì)秩序，其所反映和提供的乃是在民主與自由的社會(huì)中平等與尊重地對(duì)待每一個(gè)人的概念”。[8]可見，在民主憲治這個(gè)制度語境內(nèi)，公共利益與財(cái)產(chǎn)權(quán)這兩者之間的最為基本的價(jià)值訴求——公民身份平等原則——乃是一致的。而且，公共利益的葆有與實(shí)現(xiàn)指向于公共領(lǐng)域的維系與優(yōu)化，而財(cái)產(chǎn)權(quán)則支撐起指向自治的私人領(lǐng)域。如何維持這兩個(gè)領(lǐng)域之間的結(jié)構(gòu)性兼容、耦合乃是現(xiàn)代人身心圓滿的關(guān)鍵所在。

其次，再進(jìn)一步來看，卡爾·施密特認(rèn)為，盡管私有財(cái)產(chǎn)可以看成是憲法上的基本權(quán)利，但它也可以看成是一種單純的法律制度。[4]172按照羅布森的說法，“任何社會(huì)中的財(cái)產(chǎn)制度安排必定是被有意識(shí)地設(shè)計(jì)以維護(hù)政治與社會(huì)秩序的適當(dāng)形式的?！盵2]313在成全財(cái)產(chǎn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲治體制中，財(cái)產(chǎn)法律制度或者說財(cái)產(chǎn)權(quán)本身表達(dá)與負(fù)載的乃是我們最為基本的價(jià)值選擇，如自由、平等、民主等等，只是這些連接憲法的價(jià)值并非是自明的，而且相互之間存在著競(jìng)爭(zhēng)性，所以在具體情況中需要一種解釋性的策略，以證明區(qū)別對(duì)待的正當(dāng)性。[8]“公共利益的意義表現(xiàn)在它是行政法的核心概念，是行政法的適用、解釋和權(quán)衡的普遍原則?！盵9]333就行政征收而言，實(shí)質(zhì)上就是通過公共利益這個(gè)概念的解釋來實(shí)現(xiàn)或推升那些財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的不同面向、類型的憲法價(jià)值。正如邁克·費(fèi)恩塔克所言：“作為高層次民主和憲治價(jià)值與法律和規(guī)制的‘真實(shí)世界’之間提供某種程度聯(lián)結(jié)的一種解釋性原則，公共利益概念有助于確保這些價(jià)值能夠適當(dāng)?shù)乇晦D(zhuǎn)化到實(shí)踐當(dāng)中?！盵2]322

在此，不妨借助美國行政征收的兩個(gè)經(jīng)典案例予以理解、佐證。Hawaii Housing Authority v. Midkiff一案，因?yàn)橄耐恼J(rèn)為對(duì)于土地所有權(quán)的集中壟斷剝奪他人成為產(chǎn)權(quán)人之可能，有違公平原則，故而用征收權(quán)強(qiáng)制Oahu島的土地所有人將土地賣于租戶，最終法院也支持了政府的征收計(jì)劃以打破私人對(duì)于土地的寡頭式壟斷。[8]這不正是防范中世紀(jì)領(lǐng)主現(xiàn)象的平等價(jià)值的選擇與實(shí)現(xiàn)嗎？只不過政府是以公共利益（用途）之名義提出而已。美國另一起著名的案例，Kelo v. City of London，政府為了重振經(jīng)濟(jì)而委托私人公司實(shí)施征收，美國最高法院同樣認(rèn)定對(duì)于凋敝經(jīng)濟(jì)的改善符合憲法上的公共用途。[10]此案中，公共利益實(shí)質(zhì)反映的乃是民主價(jià)值，避免少數(shù)人以財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由支配為依托將其意志強(qiáng)制施加給多數(shù)人。

在我國，像棚戶區(qū)改造這樣的行政征收是為了保障公民的住房權(quán)，這當(dāng)然也是憲法上的人權(quán)價(jià)值體現(xiàn)。所以，從表象上看，公共利益縱然猶如一個(gè)可以任意填裝的空瓶子，但瓶子之質(zhì)地乃是由公民身份平等原則所塑造，只要填充之物是最初塑造財(cái)產(chǎn)權(quán)并嵌入財(cái)產(chǎn)制度之中的各類憲法價(jià)值，那么對(duì)于公共利益在具體個(gè)案中的解釋就應(yīng)是合憲的，由此而構(gòu)成了行政征收的正當(dāng)性基礎(chǔ)。就此而言，亦可說，公共利益本就是財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，只不過在不同的具體情況或案件中表現(xiàn)出不同的選擇而已。

最后，還有必要指出，財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的各類憲法價(jià)值乃是具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，在行政征收的過程中，通過公共利益概念所選取的價(jià)值往往會(huì)限制自由價(jià)值。不過，一方面，限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由價(jià)值不等于犧牲公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，就是說行政征收并非是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)作為墊腳石。因?yàn)樨?cái)產(chǎn)本身就可以量化的，從實(shí)質(zhì)意義上講，只要行政征收給予的補(bǔ)償平等、合理，被征收人實(shí)質(zhì)上并沒有被迫作出利益層面的犧牲。正如美國學(xué)者對(duì)Berman v.Parker案所作的評(píng)述，“只要公正的補(bǔ)償已經(jīng)給付，那么對(duì)于征收權(quán)的運(yùn)用在邏輯上就應(yīng)當(dāng)始終被認(rèn)為是符合公共用途的?！盵10]國內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障方式分為兩種，即存續(xù)保障與價(jià)值保障，而作為存續(xù)保障替代物的價(jià)值保障正是政府在啟動(dòng)征收權(quán)后對(duì)被征收人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值予以補(bǔ)償。[11]可見，對(duì)于財(cái)產(chǎn)自由價(jià)值的限制最終是落實(shí)到限制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的附帶權(quán)利上來。從這點(diǎn)來看，對(duì)行政征收權(quán)的自由裁量限制，在公共利益這個(gè)價(jià)值命題上作文章是無用的，應(yīng)該著重于合理、平等的征收補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建才是，政府的資源畢竟是有限的，倘若存有合理、平等的征收補(bǔ)償機(jī)制自然不會(huì)“嗜拆無度”。

另一方面，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由價(jià)值限制并非是說將其徹底隔絕以成全其他價(jià)值。前文提到，公共利益肇始于公民身份平等原則，而這項(xiàng)原則同樣也是以財(cái)產(chǎn)權(quán)為依托的私人自治領(lǐng)域的價(jià)值基奠?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)在于，諸如土地、房屋以及大型生產(chǎn)資料這樣稀缺資源的所有者不僅能夠得到對(duì)物的支配，而且更加重要的是獲得了凌駕于人民之上的主權(quán)。[2]313在市場(chǎng)逐利性的驅(qū)動(dòng)下，極有可能以財(cái)產(chǎn)自由支配為外衣形成新形式的分贓協(xié)議與特權(quán)身份，那么憲治語境中的自由價(jià)值便付之闕如。而通過公共利益概念行使征收權(quán)，“限制產(chǎn)權(quán)人的為所欲為之自由，旨在成全公眾之自由，使我們可以在一個(gè)多元、理性、以及富有魅力的自治環(huán)境中享有自己財(cái)產(chǎn)之愉悅。”[8]與此同時(shí)，這自治環(huán)境同樣又分享于被征收人?？梢姡谛姓魇疹I(lǐng)域，權(quán)力并不是僅僅消極地限制自由，而是在制約個(gè)人自由的同時(shí)增進(jìn)個(gè)人自由，權(quán)力與自由之間形成一種相反相成、彼此增強(qiáng)的螺旋上升關(guān)系。[12]而在其中，公共利益所扮演的是解釋說明與概念載體的角色，亦可說，公共利益不僅指向于限制財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的自由價(jià)值，而且也著力于增進(jìn)公眾平等共享之自由。

三、舛訛歸正：關(guān)于公共利益的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及勘正

過往，為了尋求公權(quán)干涉的測(cè)度與控制方式，將公共利益視為限制行政自由裁量的工具，這在認(rèn)知起點(diǎn)上就偏離了正確的方向。再加之暴力強(qiáng)拆、官民沖突甚至群體事件等現(xiàn)實(shí)問題的逼迫，繼而又衍生出一系列關(guān)于公共利益的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在認(rèn)知到公共利益的歷史源流，并辨明它與財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，仍有必要厘清這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以舛訛歸正。

第一，公共利益不以“民意”為基礎(chǔ)。有人認(rèn)為，“行政程序的過程對(duì)真正的民意的體現(xiàn)就越充分，行政征收這一土地規(guī)制政策的公正性盡管不能絕對(duì)保證，但是其實(shí)現(xiàn)的可能性也就隨之上升?！盵13]具體來說，就是通過增設(shè)聽證程序、征求意見、民主協(xié)商等行政程序?qū)ⅰ懊褚狻碧畛溥M(jìn)行政機(jī)關(guān)判斷公共利益的參考范疇，盡可能地提升行政機(jī)關(guān)對(duì)于公共利益判斷的準(zhǔn)確性。筆者認(rèn)為此類“民意”填充之法充其量只能緩和被征收人與政府之間的對(duì)立情緒，根本無助于公共利益的準(zhǔn)確判斷與選擇。

首先，從法理上說，“行政機(jī)關(guān)依據(jù)代表民眾合意的立法機(jī)關(guān)授權(quán)做出決定，本身就是從根本上維護(hù)了公共利益，它的合法性及公益性來自立法機(jī)關(guān)?！盵14]亦即，行政機(jī)關(guān)本就是公益事項(xiàng)的直接責(zé)任者，蓋行政行為只要不溢出立法機(jī)關(guān)之授權(quán)范圍，不違背基本的憲法價(jià)值原則，無論自由裁量空間有多大，皆應(yīng)推定合法有效。而這種有效推定與基本信任本質(zhì)上也是葆有公共利益最起碼的秩序保證，通過行政程序吸納“民意”無疑有節(jié)外生枝、畫蛇添足的嫌疑。如黑格爾所言，“憲法之合理、政府之穩(wěn)固、國會(huì)辯論的公開，這一事實(shí)就足以保證國家追求公共利益，因而公眾之所言也就無足輕重了?！盵15]184-185所以，黑格爾不鼓勵(lì)以廣泛的公眾討論去影響國家的運(yùn)作，因?yàn)閲冶灰笞駨睦硇裕兇獾妮浾摲磿?huì)分散注意力。[15]184

其次，從傳統(tǒng)意義上看，“在作為政府行為之正當(dāng)理由的事實(shí)存有爭(zhēng)議、重要的自由或財(cái)產(chǎn)利益受到威脅的場(chǎng)合，聽證程序成為一個(gè)普遍的要求。在聽證過程中，其利益受到威脅的人有機(jī)會(huì)顯示證據(jù)并質(zhì)疑行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律理由。”[16]9簡單地說，行政聽證程序通常只適用于威脅公民財(cái)產(chǎn)或自由的行政處罰行為。而行政征收對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)而言只是由存續(xù)保障轉(zhuǎn)換為價(jià)值保障，并非是罰沒公民財(cái)產(chǎn)。將聽證程序適用于行政征收這種移花接木的設(shè)想在邏輯上顯然是難以自洽。而且，在聽證程序中，行政機(jī)關(guān)與被征收人形成兩造對(duì)抗的交涉方式，而公共利益的判斷選擇又無絕對(duì)客觀的事實(shí)證據(jù)。如此，又如何準(zhǔn)確地判斷公共利益？蓋徒增行政資源的損耗而已。

最后，在現(xiàn)代行政國家的語境下，面對(duì)日趨復(fù)雜化的高度技術(shù)性的規(guī)制事項(xiàng)，行政由已往的“傳送帶”角色轉(zhuǎn)向?yàn)閷＜医y(tǒng)治（technocratic）的形式。[17]在行政征收領(lǐng)域，公共利益的判斷固然只是甄選財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的價(jià)值。但是，一方面，這些價(jià)值是具有競(jìng)爭(zhēng)性的，“是一個(gè)有時(shí)完全相反、有時(shí)相互交叉的不同價(jià)值組成的一個(gè)復(fù)雜的集合體?！盵9]328另一方面，公共利益的圓滿實(shí)現(xiàn)或是說被選定價(jià)值的首尾一致之保證，還需各行政部門的詳盡規(guī)劃。所以，公益的精準(zhǔn)判斷以及實(shí)現(xiàn)方式全賴行政過程中各類專業(yè)知識(shí)的鋪陳與應(yīng)用。而所謂征求意見亦或是較為正式民主協(xié)商并不有助于專業(yè)知識(shí)方面的提升，最終只會(huì)將問題導(dǎo)入征收補(bǔ)償?shù)挠憙r(jià)還價(jià)（這應(yīng)是另一套程序的構(gòu)建問題），形成尾大不掉之勢(shì)。通過行政程序的創(chuàng)新使被征收人參與到公共利益的判斷過程中并非明智之舉。正如美國公法學(xué)家斯圖爾特所言：“行政決定是一個(gè)權(quán)力集中的決定者對(duì)可供選擇的結(jié)果進(jìn)行衡量的活動(dòng)。受行政決定影響的利益主體對(duì)決定過程的直接參與并非是必然的要求，實(shí)際上，參與所導(dǎo)致的政治牽扯可能會(huì)威脅決定過程的公正性與合理性?！盵16]61

第二，公共利益不與私人利益相對(duì)立。有人就將征收條款表述為公私權(quán)利之間艱難守衡的利益天平。[3]其言下之意乃是，行政征收導(dǎo)致了公共利益與私人利益之間對(duì)立、沖突的態(tài)勢(shì)，為了避免私人利益在裹著公共利益外衣的政府面前顯失公平地作出犧牲、讓步，需要通過“正當(dāng)程序”予以平衡，使私人利益得到合理的保護(hù)或補(bǔ)償。給予被征收人合理的補(bǔ)償固然無錯(cuò)，問題在于沒有必要為了突出私益（財(cái)產(chǎn)權(quán)）的弱勢(shì)地位將之設(shè)立在與公共利益相沖突的特定格局中，這兩者的關(guān)系在上文已經(jīng)辨明，在具體的征收情境下，公共利益實(shí)質(zhì)是表達(dá)財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)載的具有競(jìng)爭(zhēng)性的憲法價(jià)值而已。

結(jié)合我國問題來看，或許是過往由行政征收所引發(fā)的大量“官民沖突”現(xiàn)象的緣故，人們往往將行政征收視為是政府權(quán)力與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的博弈，進(jìn)而又將公共利益與私人利益相對(duì)立起來。事實(shí)上，對(duì)于“官民沖突”現(xiàn)象我們應(yīng)當(dāng)首先巡視其社會(huì)背景。過往，由于政治、司法以及社會(huì)保障的改革相對(duì)滯后，各類矛盾伴隨著體制性的弊病不斷淤積，由此才引發(fā)了此起彼伏的社會(huì)沖突。而行政征收涉及公民私人財(cái)產(chǎn)，故而也就成為了社會(huì)矛盾的一個(gè)敏感點(diǎn)。也就是說，行政征收只為社會(huì)沖突之引線，其背后反映的乃是過往政治、社會(huì)發(fā)展的沉疴積弊。所以，行政征收所引發(fā)的那些沖突現(xiàn)象并非公共利益與私人利益對(duì)立之表現(xiàn)。

此外，還有人以保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)免受政府褫奪為出發(fā)點(diǎn)，通過反向解釋的方法將商業(yè)利益等排除于行政征收所取向的公共利益范疇。[18]此類觀點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是將公共利益擬設(shè)為神話中的圣杯，不得與市場(chǎng)中的商業(yè)利益有所沾染。在具體實(shí)踐中，公共利益的圓滿實(shí)現(xiàn)往往不是伴隨著征收行為的完成一蹴而就，而是得依托行政征收所指向的具體行政項(xiàng)目，由于行政資源的有限性以及配置效率方面的要求，公益行政的市場(chǎng)參與在現(xiàn)代行政語境乃是必然。正如沃爾夫所言：“公共利益和大眾福祉的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)原則上由公共行政負(fù)責(zé)，但是私人也可能被授權(quán)參與大眾福祉的實(shí)現(xiàn)過程?！盵9]333而國內(nèi)外皆有市場(chǎng)參與行政征收的實(shí)例可尋。

譬如，“美國的馬薩諸塞州法律授權(quán)波士頓城市改造局可以為了既定的公益項(xiàng)目將政府的征收權(quán)力委托給從事城市改造的公司來行使。而州最高法院也為此背書，認(rèn)為城市改造公司雖是私人公司，但由于其表現(xiàn)出的公共屬性故而可以成為‘公共服務(wù)公司’?！盵10]而波士頓也確有這樣的征收實(shí)例，1988年，一個(gè)致力于公民住房保障的公益草根組織（Dudley Street Neighborhood Initiative）為了征收一塊長期無人打理的私人土地，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)私人城市改造公司（Dudley Neighbors， Inc.）進(jìn)而獲取了政府的征收委托，最終將征收來的私人土地轉(zhuǎn)讓給由這一草根組織所運(yùn)營的信托基金（community land trusts）。[10]

再譬如，我國政府的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。棚戶區(qū)改造是為了改善棚戶區(qū)居民的住房條件，其中的行政征收往往被認(rèn)為是屬于公共利益的范疇。在實(shí)踐中，各地政府往往結(jié)合各自的情況制定出不同的改造辦法，進(jìn)而形成了不同的改造模式。江蘇省淮安市政府就是將棚戶區(qū)改造與城市開發(fā)相結(jié)合起來，其制定的《淮安市政府關(guān)于加快市區(qū)棚戶區(qū)改造工作的實(shí)施意見》就明確規(guī)定：“加強(qiáng)棚戶區(qū)改造統(tǒng)一管理，有利于提高經(jīng)營效益，激發(fā)開發(fā)活力。在市級(jí)層面強(qiáng)化棚戶區(qū)改造的統(tǒng)一管理，有利于市區(qū)形成合力，破解棚改工作中的籌資難、征收難、安置難等問題，減輕區(qū)級(jí)政府負(fù)擔(dān)；有利于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備的前期配套建設(shè)，讓‘毛地’拆為‘凈地’，讓‘生地’配建成‘熟地’，提升城市經(jīng)營收益和開發(fā)動(dòng)力?！憋@然，因棚戶區(qū)改造而實(shí)施的行政征收屬于公共利益需要的情形，而將棚戶區(qū)改造項(xiàng)目與城市商業(yè)開發(fā)相結(jié)合就又使之具有了傳統(tǒng)認(rèn)知上的私益性質(zhì)（商業(yè)利益）?？梢?，無論國內(nèi)外，就行政征收而言，市場(chǎng)參與已成為普遍性的特征，只是參與的程度與階段不同而已。從某種程度上可以說，愈是自由多元的發(fā)達(dá)社會(huì)，公益行政的市場(chǎng)參與度愈高，只要國家權(quán)力按照憲法價(jià)值之指針決定了正確的方向并在此其中予以合理適當(dāng)?shù)嘏浣o、調(diào)適，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度與成本節(jié)約就能得到有效的保證。

第三，公共利益不等同于國家優(yōu)位理念。公共利益是伴隨著民族統(tǒng)一國家進(jìn)入民主立憲時(shí)代應(yīng)運(yùn)而生，它以公民身份平等原則為基奠，不斷將憲法價(jià)值轉(zhuǎn)換到社會(huì)實(shí)踐中，致力于增進(jìn)公眾平等共享之福祉。而強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上的國家優(yōu)位理念將個(gè)人利益服從集體利益，集體利益服從國家利益的道德原則上升為立法原則，在個(gè)人利益與國家利益一致的虛幻前提下，強(qiáng)調(diào)國家利益至上，其結(jié)果是導(dǎo)致國家權(quán)力至上，國家權(quán)力不受約束，國家權(quán)力以救世主面目出現(xiàn)。[19]從本源上來說，國家利益確是公共利益的前提，但畢竟只是手段，而不是目的，否則那些已經(jīng)完成民族統(tǒng)一“大業(yè)”的君主專制國也不可能為歷史所淘汰。按照狄驥的觀點(diǎn)，現(xiàn)代國家政治制度的唯一基礎(chǔ)是公共服務(wù)，政府存續(xù)的正當(dāng)性乃是建立在承擔(dān)、組織、履行公共服務(wù)這一法律義務(wù)的基礎(chǔ)上。[20]33-42所以說，國家利益的最終意義應(yīng)在于服務(wù)公共利益。

由于我國的皇權(quán)專制歷史源遠(yuǎn)流長，再加之新中國成立后長期的極左意識(shí)形態(tài)熏陶，強(qiáng)調(diào)權(quán)力至上、國家利益至上的國家優(yōu)位理念可謂是綿延悠長。時(shí)至今日，國家優(yōu)位理念仍有余音繞梁之意味，有些法治意識(shí)不強(qiáng)的地方政府在實(shí)施行政征收時(shí)，其價(jià)值準(zhǔn)心亦時(shí)常偏向國家優(yōu)位理念，一方面無疑是刺激了社會(huì)矛盾的敏感點(diǎn)，另一方面不免給人以公共利益等同于國家優(yōu)位理念的印象。而之所以有這種印象是因?yàn)?，地方政府的行政征收即使是偏離了公共利益這個(gè)價(jià)值準(zhǔn)心仍然以公共利益需要的名義進(jìn)行，以尋求表見上的合法合規(guī)，此其一。

其二，行政征收無論是受國家優(yōu)位理念的支配還是真實(shí)地為了公共利益的需要，在表象上皆是超越個(gè)人利益、共同利益，具有一定的相似性。這種相似性如同國家憲法與國家法規(guī)的關(guān)系一樣，兩者在外觀上不易分辨，然而實(shí)質(zhì)絕然不同。國家憲法是導(dǎo)致個(gè)體意志與國家的總體意志的協(xié)調(diào)一致，將眾多個(gè)體聯(lián)合成國家機(jī)體的有生命的部件；而國家法規(guī)則將一切個(gè)人和行政機(jī)關(guān)視為國家的部件，要求他們完全服從。[4]7譬如，1975年、1978年的兩部“憲法”文本為迎應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治需要以及配合國家優(yōu)位理念的支配功能就明確刪除了公共利益原則，表現(xiàn)出國家法規(guī)的面目。但是，在傳統(tǒng)認(rèn)知上，我們還是將1975年、1978年的兩部“憲法”文本作為國家憲法來看待。

或正是由于國家優(yōu)位理念時(shí)常以公共利益的面貌出現(xiàn)，在某種程度上促使人們工具性地審視公共利益，試圖通過界定、詮釋公共利益來限制行政自由裁量空間。事實(shí)上，如果行政征收的目的偏離公共利益這個(gè)價(jià)值準(zhǔn)心，問題本身就已溢出行政自由裁量問題的范疇之外。我們本末倒置地將重心置放于如何限制行政征收權(quán)的問題上，無論是對(duì)于公共利益的葆有還是對(duì)于公民私益的保護(hù)皆是于事無濟(jì)。當(dāng)下，如何保證政府認(rèn)真地對(duì)待公共利益才是最為主要的問題。

四、認(rèn)真對(duì)待公共利益：何以可能

公共利益固然與正義、公平、人權(quán)等抽象原則一樣無法被定義，但是不可否認(rèn)這些不可定義的抽象原則乃是當(dāng)今人類社會(huì)孜孜以求且不可或缺的價(jià)值主旋律。所以，就行政征收的問題而言，我們應(yīng)當(dāng)將目光由以往的如何限制行政自由裁量轉(zhuǎn)向?yàn)槿绾握J(rèn)真地對(duì)待公共利益。事實(shí)上，張千帆教授早在十余年前就認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，他認(rèn)為：通過公共利益的界定來限制征收行為是極為困難的，為了落實(shí)公共利益的憲法要求，應(yīng)將公共利益的界定問題轉(zhuǎn)化為究竟由誰來界定公共利益的問題，而界定者應(yīng)是代表廣大人民根本利益的人大。[21]簡單地講，就是將人大擬制為“公益機(jī)器”（public interest machine），由其來決定政府的征收計(jì)劃。

然而，由人大來決定政府的征收計(jì)劃，究其實(shí)際不過想將政府推回以往“傳送帶”角色，不僅與現(xiàn)代行政趨勢(shì)不符，而且亦無助于落實(shí)公共利益的憲法要求。如前文所述，公共利益的判斷與實(shí)現(xiàn)需要各類專業(yè)知識(shí)的鋪陳與應(yīng)用，征收計(jì)劃的制定正是需要土地、財(cái)政、城市規(guī)劃等行政部門的專業(yè)分析與統(tǒng)籌謀劃才能成型，人大本身的人力資源與專業(yè)水準(zhǔn)難以企及。再則，在市縣兩級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，大規(guī)模的征收決策往往是由黨委討論決定，而黨委書記又大多兼任人大常委會(huì)主任，所謂由人大來決定政府征收計(jì)劃就極有可能演變?yōu)槿舜鬄檎恼魇沼?jì)劃進(jìn)行合法性背書。倘若征收計(jì)劃是以錯(cuò)誤的公益判斷為藍(lán)本，那么人大之背書實(shí)為鞏固錯(cuò)誤。

在我國的憲治語境下，為了矯治行政過程中的可能錯(cuò)誤，公共利益的保險(xiǎn)絲還是應(yīng)系于司法之上。過往，雖然關(guān)于征收的行政訴訟屢見不鮮，但訴訟提起人乃是被征收人，案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)往往是征收補(bǔ)償是否合理亦或違法建筑的認(rèn)定問題，這些行政訴訟歸根到底還是定著于被征收人利益的主觀訴訟，公共利益問題難以進(jìn)入司法審查的視域中。而如今正在徐徐鋪展的行政公益訴訟正是以公共利益為主題的客觀訴訟，通過這項(xiàng)機(jī)制矯治行政過程中的可能錯(cuò)誤，對(duì)于公共利益的葆有而言不僅切實(shí)可行，而且十分必要。

首先，行政征收案件適用行政公益訴訟機(jī)制是符合法理邏輯的。在民主立憲時(shí)代，公共利益的實(shí)現(xiàn)仍然需要借助法律、政策以及政府的行政行為等這些基本的工具；在法律、政策以及行政行為所構(gòu)成的工具體系中，法律具有最高性，政策其實(shí)是法律的臨時(shí)性形態(tài)，而行政行為也需要依法展開，也就是說，整個(gè)工具體系所應(yīng)貫穿的是“法律的精神”。[6]顯然，“法律的精神”是否融貫于整個(gè)工具體系決定了公共利益能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度。而“法律精神”在此自然不僅僅是指法律規(guī)范，更多是對(duì)應(yīng)特定法治語境中的憲法價(jià)值，并依此為藍(lán)本結(jié)構(gòu)化于整個(gè)法律體系中的法律原則。

在行政征收領(lǐng)域，政府是以政策、行政行為作為工具來實(shí)現(xiàn)公共利益。在其中，所謂“法律的精神”的貫徹實(shí)質(zhì)是指政府聯(lián)系具體情況在競(jìng)爭(zhēng)性的憲法價(jià)值中作出了正確的選擇并合法規(guī)劃實(shí)現(xiàn)路徑。而行政公益訴訟則是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份提起，它致力于通過校準(zhǔn)行政行為的合法性來維護(hù)公共利益。當(dāng)然，行政公益訴訟的設(shè)計(jì)既然是以公共利益為主題，那么結(jié)合公共利益本身之特性，行政行為的“合法性”就應(yīng)作擴(kuò)大解釋，以致可以涵括具體情境中的法律原則乃至憲法價(jià)值的考量。所以，如若政府在實(shí)施征收的具體情境中出現(xiàn)價(jià)值選擇上的錯(cuò)誤亦或違背相關(guān)法律原則以及程序上的違法，檢察機(jī)關(guān)即可恰如其分地提起行政公益訴訟，為公共利益的葆有與救濟(jì)辟出一條司法通道。

其次，進(jìn)一步來看，行政公益訴訟是司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中為行政機(jī)關(guān)提供公共利益的法律解釋說明。在行政征收領(lǐng)域，人們普遍認(rèn)為政府的行政自由裁量空間過大，但造就這種寬泛空間的緣由并非公共利益不可界定，乃是由于實(shí)現(xiàn)公共利益之過程本就是在不同的具體情況中面對(duì)具有競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值集合的選擇、解釋以及調(diào)處之過程。而這一過程也沒有什么魔法公式可循，[8]全賴政府相機(jī)判斷、自主抉擇。所以，也才會(huì)有人認(rèn)為，在行政征收這一土地利用規(guī)制領(lǐng)域，公共利益的內(nèi)涵呈現(xiàn)變化迅速、內(nèi)容復(fù)雜的特征。[13]

問題在于，行政機(jī)關(guān)作為負(fù)責(zé)主體縱然可以求諸于專業(yè)知識(shí)的鋪陳，但仍然存有著難以克服的局限性，囿于財(cái)政利益、國庫利益以及科層制管理等相關(guān)因素，再加之現(xiàn)代的社會(huì)急遽變動(dòng)，難免會(huì)有所偏頗亦或有失周全，“那么就需要司法機(jī)關(guān)更加明確地指出其價(jià)值前提并且清晰闡述其在特定情境中采納的是哪些價(jià)值。”[2]318-319亦如麥格拉斯所言：“憲法所設(shè)立之三權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，皆有實(shí)現(xiàn)公共利益之職責(zé)。如果關(guān)于不同方面的公共利益在某些情境下處于相互沖突的態(tài)勢(shì)，而這種沖突態(tài)勢(shì)進(jìn)入司法程式中，應(yīng)由司法權(quán)來判斷哪方面的公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先?！盵22]

由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，將行政征收中的公共利益問題反映到法院，法院享有基于公共利益的需要作出自由裁量的權(quán)力，借助法律原則進(jìn)行利益衡量以取得價(jià)值判斷。[23]譬如，如果政府決定在生態(tài)保護(hù)區(qū)或鄰近區(qū)域?qū)嵤┱魇?，而行政?xiàng)目則是指向于大型工業(yè)企業(yè)，那么，在行政公益訴訟程序中，法院則可借助環(huán)境保護(hù)法上環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則（這也是一項(xiàng)憲法價(jià)值）進(jìn)行利益衡量，最終以環(huán)境保護(hù)優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一價(jià)值判斷的結(jié)論而否決行政征收的合法性。當(dāng)然，法院之判決既不是為了限制行政的自由裁量空間，也不是代替政府制定行政計(jì)劃，包括訴訟程序在內(nèi)的整個(gè)過程最終還是旨在為政府的行政征收提供公共利益的法律解釋說明，在個(gè)案中標(biāo)出正確的價(jià)值指向。

最后，行政公益訴訟機(jī)制可以覆及完整的行政征收領(lǐng)域，使準(zhǔn)征收亦得取向于公共利益。不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)征收的問題是人類社會(huì)進(jìn)入20世紀(jì)以來，國家任務(wù)之范圍日益龐大，為了回應(yīng)都市規(guī)劃、古跡古建筑保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境等問題迫使國家積極地?cái)U(kuò)展警察權(quán)，在不經(jīng)意間限制了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[24]187究其本質(zhì)，不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)征收是指沒有正式的征收權(quán)行使，但因?yàn)楣怖娴男枰率构竦牟粍?dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)受到一定的限制。而且，已經(jīng)“影響了財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本價(jià)值和財(cái)產(chǎn)權(quán)人利用財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)功能性目的，財(cái)產(chǎn)權(quán)人為此承擔(dān)一種特別的負(fù)擔(dān)或犧牲?！盵25]

從準(zhǔn)征收的基本特征來看，一是基于公共利益需要，二是行使行政權(quán)，三是限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此可認(rèn)為，準(zhǔn)征收實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代社會(huì)行政征收的一個(gè)變體而已。在我國，已經(jīng)出現(xiàn)了甘肅省定邊縣農(nóng)民石光銀“三北防護(hù)林”事件、湖南岳陽明清古建筑改建事件等準(zhǔn)征收實(shí)例。[25]然而，我國在立法層面尚且沒有關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)準(zhǔn)征收的規(guī)制，這不僅導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)受到行政限制的公民無法尋求征收補(bǔ)償，更嚴(yán)重的是在行政征收領(lǐng)域形成了一塊法外飛地，準(zhǔn)征收是否切實(shí)、準(zhǔn)確地取向于公共利益全憑政府之主觀意愿。既然準(zhǔn)征收作為政府的行政行為，其正當(dāng)名義與根本目的也是滿足公共利益的需要，那么借由行政公益訴訟機(jī)制介入監(jiān)督無疑是符合法理邏輯的，而且就此可以將司法監(jiān)督覆及完整的行政征收領(lǐng)域。

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責(zé)任編輯：楊 煉

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1004-3160（2017）04-0124-09

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2016年度江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：KYZZ16_0007）；司法部國家法治與法學(xué)理論研究重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：16SFB1001）；最高人民檢察院檢察理論研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：GJ2015C31）；江蘇省“六大人才高峰”高層次人才資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014JY018）。

1.梁鴻飛，男，安徽滁州人，南京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：法理學(xué)與民商法學(xué)；2.張清，男，江蘇海安人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：法理學(xué)與憲法學(xué)。