王 瑛

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

政府法治化與福利國(guó)家趨勢(shì)下的給付行政機(jī)制研究

王 瑛

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

在政府法治化的背景下，受福利行政理論思想的推動(dòng)，給付行政由于自身的復(fù)雜性和立法的滯后，使得給付行政裹足不前的狀況已經(jīng)無法充分適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)性政府的合理要求。因此，現(xiàn)代行政法理論必須在正視給付行政法治化的基礎(chǔ)上，審視并梳理行政給付中的問題，探索行政給付組織法律體系構(gòu)建及救濟(jì)的路徑，不斷拓寬行政給付主體組織形式，明確行政給付的救濟(jì)范圍，促進(jìn)行政法治化進(jìn)程。

福利國(guó)家； 給付行政； 組織構(gòu)建； 救濟(jì)路徑

全面建設(shè)服務(wù)型政府是對(duì)我國(guó)政府在法治進(jìn)程中行政管理理念的考驗(yàn)，以往以制約社會(huì)成員自由權(quán)為主要行政管理模式的秩序行政，固然在國(guó)家行政管理活動(dòng)及社會(huì)穩(wěn)定上起到了重要作用，但是緣于秩序行政“強(qiáng)制性”的特征，使其一方面表現(xiàn)出對(duì)私權(quán)的極易侵害性，另一方面在政府管理職能多樣化的趨勢(shì)下，單靠秩序行政已無法應(yīng)對(duì)社會(huì)行政管理之需要了。因此，與秩序行政相對(duì)應(yīng)的帶有“服務(wù)性”及“授益性”特征的行政管理模式日益被強(qiáng)化。

一、福利國(guó)家理論下給付行政的定位

福利國(guó)家是在社會(huì)正義和國(guó)家經(jīng)濟(jì)效益的互相促進(jìn)中形成的。我國(guó)的福利行政是糅和了本土的儒家思想和近代西方福利思想的結(jié)果。我國(guó)第一部憲法中對(duì)公民救助權(quán)的設(shè)定就體現(xiàn)了國(guó)家管理職能的福利行政的趨勢(shì)。以福利國(guó)家理念為支撐，德國(guó)行政法學(xué)者福斯多夫在行政法學(xué)理上提出了以“生存照顧”為核心給付行政理論。雖然當(dāng)時(shí)對(duì)給付行政的概念還沒有十分周密的定義，但是豐富了福利行政的形態(tài)，擴(kuò)大了福利行政的范疇。

由于國(guó)家行政管理職能必須依托于經(jīng)濟(jì)制度的模式，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府職能只表現(xiàn)為單一的秩序行政，因此福利行政被邊緣化為對(duì)貧困者的物質(zhì)救助方面。在經(jīng)濟(jì)體制改革后，政府職能沖破傳統(tǒng)簡(jiǎn)單化的福利行政模式，從強(qiáng)勢(shì)的規(guī)制行政向柔和的服務(wù)行政過渡，逐漸實(shí)現(xiàn)福利行政的社會(huì)公平正義之功能。在服務(wù)行政理念平臺(tái)下，國(guó)家政府職能由促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸向追求公平秩序的方向轉(zhuǎn)變，政府行為也調(diào)整為為服務(wù)社會(huì)成員、改善生活品質(zhì)的方向上來。而給付行政則最能體現(xiàn)政府的服務(wù)性行政管理職能。

在福斯多夫的“給付理論”中認(rèn)為，任何一個(gè)國(guó)家都必須通過給付行政為其國(guó)民提供生存上的照顧，以此維護(hù)國(guó)家的穩(wěn)定，既包括有對(duì)價(jià)性質(zhì)的公共事業(yè)服務(wù)，如水電氣暖的提供，以及提供融資、津貼、貸款等，還包括完全由政府單方無償?shù)奶峁┚葷?jì)，如社會(huì)保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、疾病救濟(jì)等[1]。隨著在法治國(guó)家建設(shè)中對(duì)人權(quán)的全面尊重和保障的重視，關(guān)注公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)成為現(xiàn)代行政給付的核心內(nèi)容。在我國(guó)本土的給付行政模式中，政府的給付行政不僅是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的扶助，還是對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的整體服務(wù)。給付行政不再是國(guó)家政府單方對(duì)公民的救助，而是以法的內(nèi)容給予社會(huì)成員享有服務(wù)行政理念下的權(quán)利，給付主體則必然承擔(dān)在法律規(guī)定下的行政給付義務(wù)。

給付行政可以說是行政管理模式或政府的行政理念，而行政給付是作為在政府行政管理職權(quán)中涵蓋面很廣的具體行政行為來體現(xiàn)的，行政給付并非傳統(tǒng)的行政法理論中的行政行為，是伴隨著福利國(guó)家，在社會(huì)福利發(fā)展滯后的前提下，由國(guó)家來通過行政給付主體向社會(huì)公眾提供扶助支持或其他利益而達(dá)到提高公眾生活水平的行政手段[2]。換言之，行政給付是“行政主體為保障個(gè)人或者組織的生存和受益，維持和促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個(gè)人或者組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定條件的個(gè)人或者組織，提供物質(zhì)與非物質(zhì)保障的行政活動(dòng)及相關(guān)制度”[3]。它的內(nèi)容包括“社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)、社會(huì)福利等社會(huì)保障行政以及建設(shè)、管理公共設(shè)施和與國(guó)民生活緊密相關(guān)的公共企事業(yè)供給行政、提供撥款、無息貸款、補(bǔ)款的扶助、扶持行政等”[3]。例如住房救助、教育資助和法律援助等。

隨著國(guó)家在服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，給付行政的范疇?wèi)?yīng)表現(xiàn)為以社會(huì)福利給付為主，輔之以優(yōu)待、救濟(jì)等行政給付模式。

二、我國(guó)行政法治化進(jìn)程中的行政給付

我國(guó)政府行政的根本宗旨在于實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)平衡。在保持效率的同時(shí)，要追求公平就要通過行政手段整合調(diào)配公共資源, 以保護(hù)弱勢(shì)群體利益，使社會(huì)成員共享社會(huì)進(jìn)步的福祉，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。這正是現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)給付行政發(fā)展的要求。隨著福利行政觀念的深入，政府運(yùn)用整合配置公共資源來實(shí)現(xiàn)行政管理目的的行政手段會(huì)被逐漸加強(qiáng)。

福利行政雖然是授益性行政管理模式，但并不是只有規(guī)制行政才會(huì)具有侵權(quán)性，福利行政同樣存在侵權(quán)性，同時(shí)福利行政比規(guī)制行政有更強(qiáng)的易變性，這使得規(guī)范福利行政的法律制度往往滯后或缺位。在我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府的環(huán)境下，福利行政亦表現(xiàn)為給付行政，政府職能的厚重化，要求政府更側(cè)重考慮服務(wù)與給付，政府的社會(huì)公共服務(wù)職能不斷被強(qiáng)化和普及，政府給付即是行政權(quán)力的運(yùn)行過程。在為社會(huì)成員提供生存保障和必須服務(wù)的同時(shí)，若沒有相應(yīng)的規(guī)制，行政給付中的自由裁量權(quán)就極易招致濫用，行政給付與規(guī)制性行政行為不同，既要保證給付行為高效順暢實(shí)施，又要制約過渡自由裁量而引起給付不公，因此，行政給付行政立法的缺位使得政府給付行為無法可依，只能依靠抽象的政策性規(guī)定實(shí)施。政府在履行給付職能的過程中，沒有法律規(guī)制的行政自由裁量權(quán)會(huì)不斷蔓延，危及政府行政權(quán)力的運(yùn)作及行政給付職能的履行，直接侵害到給付相對(duì)人及社會(huì)的利益，阻礙行政給付的發(fā)展。

我國(guó)相關(guān)行政給付法制建設(shè)通過簡(jiǎn)單梳理可以發(fā)現(xiàn)，主要涉及行政給付的資金保障不足、行政組織法律體系不完善、行政給付缺乏有效的審核監(jiān)督機(jī)制等方面。其中最根本的問題就在于多數(shù)法律規(guī)范層級(jí)比較低，其內(nèi)容的籠統(tǒng)性很難為給行政給付權(quán)的運(yùn)行提供相應(yīng)的支撐。行政給付的適用依據(jù)多表現(xiàn)在大量的政策性文件中，立法缺位之弊端直接造成了行政給付權(quán)有了自由的裁量空間。而作為社會(huì)成員，對(duì)行政給付一貫只認(rèn)為是政府對(duì)公民的一種“額外福利”, 沒有把行政給付理解為公民的權(quán)利。這種認(rèn)識(shí)使得社會(huì)成員對(duì)行政給付有極高的容忍度，行政給付的自由裁量權(quán)被濫用時(shí)往往察覺不到。由此, 設(shè)置規(guī)范、系統(tǒng)的行政給付法是規(guī)制行政給付行為并預(yù)防公權(quán)力異化的重要方法。

建立和完善行政給付法律體系需要一定的過程，在此期間，行政給付還需要由國(guó)家政策協(xié)同法律規(guī)范來指導(dǎo)，在法律缺位之下，政策性規(guī)定仍可以作為過渡性的行政給付行為規(guī)范。隨著將行政給付實(shí)務(wù)中運(yùn)行良好的政策通過立法程序上升為法律，才是實(shí)現(xiàn)行政給付規(guī)范化、理性化的根本保障。

三、給付行政組織法律體系構(gòu)建及救濟(jì)的路徑

(一)給付行政組織法律體系構(gòu)建

1．拓寬行政給付主體的組織形式。政府不是社會(huì)公共資源的制造者，它僅僅是通過對(duì)資源的合理調(diào)控來進(jìn)行分配，因此行政給付分配主體不能只限于行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)多元化。同時(shí)社會(huì)成員對(duì)行政給付的需求日益增多，政府行政給付職能也相應(yīng)適當(dāng)外拓，使行政給付組織更加多樣化、社會(huì)化。而立法者當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從源頭對(duì)行政給付的主體范圍進(jìn)行法律制度的完善。誰是行政給付主體，它可否將行政給付授權(quán)或轉(zhuǎn)讓，要通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)來決定。

政府給付職能法定是法治建設(shè)的必然選擇，因?yàn)橹挥邪颜醋约旱南埠萌我馀渲蒙鐣?huì)公共資源的自由，變?yōu)榛谏鐣?huì)成員享有的法定權(quán)利而享受社會(huì)福祉的行政職能，才能充分體現(xiàn)服務(wù)政府的職能。

我國(guó)現(xiàn)有的行政組織法仍局限于以國(guó)家管理為調(diào)整對(duì)象，這種單一的組織形式顯然不能適應(yīng)行政組織多元化的要求，公共服務(wù)模式的增加和服務(wù)形式的多樣化促使行政主體的范圍也隨之發(fā)生變化。由于社會(huì)的絕大部分公共資源掌握在政府手中，行政機(jī)關(guān)仍然是承擔(dān)給付行為的最重要的主體，尤其在社會(huì)力量還未能完全擔(dān)負(fù)起給付責(zé)任時(shí)，政府的給付職能還應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)。當(dāng)然，隨著社會(huì)力量的逐漸成熟，“非政府組織”也發(fā)揮了一定的作用，例如政府以外的組織及受政府委托進(jìn)行救助扶貧。為了推進(jìn)服務(wù)政府的建設(shè)，必須建立行政給付組織法律體系，拓寬行政給付主體的組織形式。因此，除了《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》等國(guó)家機(jī)關(guān)組織法外，還應(yīng)當(dāng)包括承認(rèn)行政給付的“非行政組織”的地位，通過對(duì)其主體范圍，職權(quán)職責(zé)及權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，使行政給付的實(shí)現(xiàn)有充分的法律保障，從而保護(hù)“非政府組織” 的行政給付公務(wù)活動(dòng)。

2．確定“非政府組織” 的行政訴訟地位。非政府組織是指政府以外的具有一定社會(huì)公共管理職能的非盈利性組織。例如工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體及律師協(xié)會(huì)等行業(yè)組織，以及群眾自治性組織等。隨著行政給付主體多元化，非政府組織在行政給付領(lǐng)域中愈發(fā)擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)。當(dāng)非政府組織超越了“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”范圍，基于大量規(guī)章授權(quán)時(shí)，焦點(diǎn)就在于社會(huì)公共管理職能是否能由這些“非政府組織”來正當(dāng)行使。如果不能確定其行政訴訟地位的話，在“非政府組織”行政管理活動(dòng)中，行政相對(duì)人的權(quán)利司法救濟(jì)途徑就只能通過民事訴訟的方式來解決了，而法律在民事訴訟中注重的是損害的大小及如何彌補(bǔ)損害的問題?！胺钦M織”實(shí)施的是公共管理職能，代表的是國(guó)家公權(quán)力，法律通過民事訴訟無法達(dá)到對(duì)公權(quán)監(jiān)督的程度，因此確定行政給付中“非政府組織” 的行政訴訟地位，才能保障行政給付相對(duì)人的公法權(quán)利及對(duì)行政公權(quán)的制衡。

(二)給付行政的救濟(jì)的路徑

從給付行政的性質(zhì)上看，給付行政雖然是授益性的行政活動(dòng)，但也會(huì)因?yàn)樾姓?quán)的不正當(dāng)行使從而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害。政府多以政策性規(guī)定來規(guī)范給付的范疇，并要求社會(huì)成員接受, 當(dāng)人們應(yīng)當(dāng)享有的受益權(quán)被侵害時(shí), 卻難以找到權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，使得獲益權(quán)被踐踏。因此，必須加強(qiáng)和完善我國(guó)行政給付的監(jiān)督救濟(jì)制度，在法治建設(shè)上促進(jìn)司法救濟(jì)與行政給付的對(duì)接，監(jiān)督給付行政領(lǐng)域中行政權(quán)的運(yùn)作，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，推動(dòng)我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

行政給付是以提供公共利益為最終目標(biāo)，是一種賦予相對(duì)人某種利益或減免義務(wù)的授益行為。行政給付行為做出之時(shí)，不像規(guī)制行政大多給相對(duì)人剝奪權(quán)利或增加義務(wù)，讓相對(duì)人能切實(shí)感受到權(quán)利被剝奪的制約，作為授益性國(guó)家行政表征上的天然偽裝性，使相對(duì)人很難感覺到應(yīng)得利益受損，導(dǎo)致相對(duì)人不能及時(shí)訴諸救濟(jì)。

救濟(jì)的目的是保障相對(duì)人的合法權(quán)益，但更重要的作用是監(jiān)督行政權(quán)力的行使，行政相對(duì)人在其權(quán)益受到公權(quán)侵害通過行政訴訟來對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)的行政主體，如果行政相對(duì)人利益未受侵害就不會(huì)提起訴訟，司法根本無從監(jiān)督。而行政給付恰恰就具備了顯著的侵權(quán)隱蔽性，行政相對(duì)人往往在權(quán)益受侵害時(shí)而不自知。同時(shí)在給付之訴中，司法救濟(jì)在行政相對(duì)人針對(duì)社會(huì)權(quán)利請(qǐng)求方面仍然未做系統(tǒng)的規(guī)范。在構(gòu)建新型行政模式行為的救濟(jì)路徑時(shí)通常將其行為類型化，使之納入既有的行政行為體系中，這才能與司法實(shí)踐的對(duì)接。若行政主體作出拒絕給付申請(qǐng)的行政行為時(shí)，可以通過給付之訴請(qǐng)求法院裁判行政主體向行政相對(duì)人實(shí)施給付行為；行政主體在法定期間內(nèi)對(duì)給付申請(qǐng)不予答復(fù)可以課以義務(wù)訴訟，訴求法院裁判行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)或?qū)嵤┨囟ǖ男姓袨?。而我?guó)在行政訴訟中的給付之訴只止步在傳統(tǒng)的撤銷訴訟，還沒有完善義務(wù)的給付訴訟，對(duì)行政給付中裁量權(quán)的控制還無法延伸至此。因此行政給付訴訟的受案范圍還要作出擴(kuò)展，只要涉及行政給付主體與行政相對(duì)人的糾紛，都應(yīng)納入司法審查的范圍。

隨著公民權(quán)意識(shí)，政府應(yīng)適時(shí)提供足夠資訊以便人民作決定或參與公共意見形成時(shí)，更正確、更容易、更可能。對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)不能只依賴于司法監(jiān)督，除了司法救濟(jì)外，行政給付行為的法治化還要求建立起相應(yīng)的行政復(fù)議、審議監(jiān)督等方式在內(nèi)的其他監(jiān)督制約機(jī)制，使行政給付得到更加全面、嚴(yán)密的規(guī)制。

[1][德]平特納.德國(guó)普通行政法[M]． 朱林譯．北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999: 41．

[2]楊海坤.中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論[M].北京：中國(guó)人事出版社，2000：247.

[3]喻少如.論社會(huì)救助制度中的行政給付程序[J].法學(xué)論壇，2011(04)：21.

(責(zé)任編輯：岳凱敏)

Research of Administrative Supply Mechanism under the Background of Rule of Law and Trend of the Welfare Country

WANG Ying

(Henan Police College, Zhengzhou Henan 450046, China)

Under the background of the rule of law, driven by welfare administrative theory, administrative supply, due to its complexity and the status of administrative legislation, has come to being a standstill and cannot fully adapt to reasonable requirements of modern service government. Therefore, the modern administrative law theory must face the legislation of administrative supply, examine and sort out the administrative supply problems, explore the construction of legal system of administrative supply organization and relief path, continue to broaden the administrative organization, clear administrative payment relief scope so as to promote the process of administrative law.

welfare country; administrative supply; organization construction; relief path

2017-01-12

王 瑛(1973— )，女，河南鄭州人，河南警察學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士。主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

D631

A

1008-2433(2017)02-0125-04