周文峰

(重慶警察學(xué)院，重慶 401331)

論大型聚集活動(dòng)公共安全體系的構(gòu)建

周文峰

(重慶警察學(xué)院，重慶 401331)

在我國(guó)已經(jīng)步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的情況下，大型聚集活動(dòng)面臨諸多安全風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行的安全管理制度已經(jīng)不能滿足大型聚集活動(dòng)安全需要。在系統(tǒng)梳理大型聚集活動(dòng)所面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，對(duì)大型聚集活動(dòng)安全管理現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了“健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系、完善安全運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化運(yùn)行保障和監(jiān)督”的對(duì)策建議，通過(guò)構(gòu)建大型聚集活動(dòng)公共安全體系主動(dòng)應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)，保障大型聚集活動(dòng)公共安全。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；公共安全；大型聚集活動(dòng)；安全體系

大型聚集活動(dòng)，是指臨時(shí)占用或者租用公共場(chǎng)所，由政府、社會(huì)組織舉辦或者社會(huì)公眾自發(fā)形成，眾多人員參與的公眾活動(dòng)。包括體育比賽、文藝活動(dòng)、展覽展銷、重大會(huì)議、節(jié)日慶典、民間傳統(tǒng)活動(dòng)等。根據(jù)不同的活動(dòng)舉辦主體，大型聚集活動(dòng)可分為政府主辦的重大活動(dòng)、社會(huì)組織主辦的大型群眾性活動(dòng)和群眾自發(fā)性活動(dòng)三種。大型聚集活動(dòng)具有人員密集、活動(dòng)空間開(kāi)放、人群驟聚驟散、容易受到襲擾、組織管理難度大等特點(diǎn)，是公共安全管理的重點(diǎn)對(duì)象。當(dāng)前，我國(guó)正處在公共安全事件的易發(fā)、頻發(fā)、多發(fā)期，深圳滑坡事故、天津爆炸事故、上海踩踏事件、東方之星翻沉事件、過(guò)期疫苗事件等都反映出國(guó)內(nèi)大型聚集活動(dòng)公共安全管理存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。開(kāi)展大型聚集活動(dòng)公共安全體系研究，對(duì)提高公共安全管理水平，提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、大型聚集活動(dòng)面臨的公共安全風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，無(wú)處不有[1]。大型聚集活動(dòng)不但面臨自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)威脅，也面臨人類自身制造的風(fēng)險(xiǎn)威脅，如恐怖襲擊、事故災(zāi)難、暴力犯罪、環(huán)境污染、傳染疾病等，需要建立科學(xué)系統(tǒng)的公共安全體系加以應(yīng)對(duì)。

(一)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)

在恐怖主義、分裂主義和極端主義勢(shì)力的操縱影響下，進(jìn)入21世紀(jì)以后，國(guó)內(nèi)的恐怖主義活動(dòng)進(jìn)入一個(gè)活躍時(shí)期。根據(jù)澳大利亞經(jīng)濟(jì)與和平研究所發(fā)布的《全球恐怖指數(shù)》報(bào)告，從 2002 年到 2013 年，中國(guó)的恐怖指數(shù)從 3.27上升到 5.21，排名由 43 位上升至 25 位[2]。最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示國(guó)內(nèi)暴力恐怖犯罪處于高發(fā)期，2014年各級(jí)法院審結(jié)煽動(dòng)分裂國(guó)家、暴力恐怖襲擊等犯罪案件558件，判處罪犯712人，同比分別上升14.8%和13.3%；2015年各級(jí)法院審結(jié)危害國(guó)家安全、暴力恐怖犯罪案件1084件，判處罪犯1419人。從恐怖組織的活動(dòng)規(guī)律看，恐怖活動(dòng)境外指揮、網(wǎng)上勾連、境內(nèi)行動(dòng)的特點(diǎn)明顯，反恐斗爭(zhēng)的復(fù)雜性和緊迫性也在上升。在大型聚集活動(dòng)中，人員密集，信息傳播速度快，社會(huì)影響力大，容易成為恐怖分子的襲擊目標(biāo)。在北京天安門“10·28”、昆明火車站“3·01”、烏魯木齊市“5·22”等恐怖襲擊中，恐怖分子都將矛頭直接指向了人員密集的公共場(chǎng)所。

(二)安全事故風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的背后，隱藏著安全管理的隱患。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)信息化經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展過(guò)程中，國(guó)內(nèi)安全生產(chǎn)管理相對(duì)滯后，導(dǎo)致與初級(jí)工業(yè)化生產(chǎn)相聯(lián)系的生產(chǎn)事故、意外傷害等風(fēng)險(xiǎn)大量涌現(xiàn)。在大型聚集活動(dòng)中，涉及活動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施、供電供水、易燃易爆物品的安全管理，一旦出現(xiàn)安全事故將產(chǎn)生嚴(yán)重的危害后果。據(jù)公安部消防局統(tǒng)計(jì)，2015年，全國(guó)共接報(bào)火災(zāi)33.8萬(wàn)起，造成1742人死亡、1112人受傷，直接財(cái)產(chǎn)損失39.5億元，重大火災(zāi)2起，較大火災(zāi)60起[3]。河南平頂山“5·25”特別重大火災(zāi)事故、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故、深圳光明新區(qū)“12.20”滑坡災(zāi)害的發(fā)生都與安全管理不力有關(guān)。此外，活動(dòng)中的密集人群本身就是一個(gè)巨大的危險(xiǎn)源，一旦組織管理不善將產(chǎn)生嚴(yán)重的安全危害，發(fā)生在上海外灘的“12·31”擁擠踩踏事件就是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。

(三)暴力犯罪風(fēng)險(xiǎn)

改革開(kāi)放以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打破了原有的利益格局，導(dǎo)致社會(huì)群體的分化，出現(xiàn)了大量訴求不同的利益群體，使得原來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)關(guān)系變得復(fù)雜[4]。少數(shù)利益受損者鋌而走險(xiǎn)，以暴力犯罪方式報(bào)復(fù)社會(huì)，比如山西省委“11·06”爆炸案、福建福州“6·7”公交車縱火案、河南南陽(yáng)“2·29”轎車沖撞學(xué)生案等，犯罪分子故意選擇人員密集的公共場(chǎng)所實(shí)施犯罪，以達(dá)到宣泄私憤的目的。這類行為給大型聚集活動(dòng)安全帶來(lái)極大威脅，大型聚集活動(dòng)場(chǎng)所活動(dòng)空間開(kāi)放，人員密集，安全防范難度大，一旦遭到暴力犯罪襲擊將會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失。

(四)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

可以說(shuō)自人類誕生以來(lái)，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在與大自然作斗爭(zhēng)，伴隨人類社會(huì)發(fā)展，我們應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力有較大提高。但是，在強(qiáng)大的自然力作用下，有些自然災(zāi)害是不可避免的，如雷電災(zāi)害、洪澇風(fēng)雹災(zāi)害、地震災(zāi)害、伏旱災(zāi)害、泥石流災(zāi)害等。我國(guó)地域廣闊，自然災(zāi)害情況較為復(fù)雜，突發(fā)氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害依然會(huì)對(duì)大型聚集活動(dòng)造成一定危害。比如，2016年5月28日下午，廣東省臺(tái)山市鳳凰峽風(fēng)景區(qū)聚集大量游客，由于突發(fā)山洪，造成8名游客死亡，10名游客受傷。

(五)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)

大型聚集活動(dòng)中人員密集，流動(dòng)速度快，為病原體擴(kuò)散和疾病傳染提供了快速傳播途徑，因此，公共衛(wèi)生事件對(duì)大型聚集活動(dòng)安全危害很高。在歷史上，SARS病毒、流感病毒、埃博拉病毒等都曾經(jīng)對(duì)正常的大型聚集活動(dòng)造成了極大沖擊，在2003年肆虐全球的非典疫情中，為了防止疫情擴(kuò)散，所有的大型聚集活動(dòng)遭到禁止。近幾年，寨卡病毒又在世界范圍內(nèi)肆虐，不但影響了巴西里約熱內(nèi)盧奧運(yùn)會(huì)的安全，而且在世界范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月23日，中國(guó)內(nèi)地已經(jīng)報(bào)告了18例輸入性寨卡病毒感染病例，其中廣東報(bào)告12例，其余地區(qū)6例，國(guó)內(nèi)大型聚集活動(dòng)不得不考慮寨卡病毒帶來(lái)的安全威脅。

二、大型聚集活動(dòng)公共安全管理現(xiàn)狀與問(wèn)題

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，國(guó)際地位顯著提高，大型聚集活動(dòng)數(shù)量和規(guī)模急劇增長(zhǎng)。我國(guó)不但成功舉辦了北京奧運(yùn)會(huì)、南京青奧會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)等大型國(guó)際活動(dòng)，還取得了2022年冬奧會(huì)的舉辦權(quán)。政府為加強(qiáng)活動(dòng)管理保障公共安全，2007年制定出臺(tái)了《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，明確了“誰(shuí)舉辦誰(shuí)負(fù)責(zé)”的安全管理原則，建立了以安全許可為基礎(chǔ)的大型群眾性活動(dòng)安全管理制度。

(一)大型聚集活動(dòng)安全管理現(xiàn)狀

目前，國(guó)內(nèi)已經(jīng)形成《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》為基礎(chǔ)，《治安管理處罰法》、《刑法》等法律、法規(guī)為支撐的大型群眾性活動(dòng)安全管理機(jī)制，法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的大型群眾性活動(dòng)必須事先向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)安全許可。從實(shí)際運(yùn)行情況看，安全許可制度緩解了大型群眾性活動(dòng)的安全管理壓力，解決了安全管理的一般性問(wèn)題。

1.安全管理行為得到了規(guī)范。一是大型群眾性活動(dòng)的安全許可。活動(dòng)按照規(guī)模大小和跨越的行政區(qū)域，分別由本地縣級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄或者地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)管轄，1000人至5000人的活動(dòng)由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)施許可，5000人以上的活動(dòng)由地(市)級(jí)以上公安機(jī)關(guān)許可，跨越行政區(qū)域的活動(dòng)由它們的共同上一級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄。二是不同類型的活動(dòng)由不同的部門負(fù)責(zé)安全管理。對(duì)于政府主辦的重大活動(dòng)，涉及重要人物的安全保衛(wèi)，因此由警衛(wèi)部門牽頭，其他安全部門參與，如人代會(huì)、黨代會(huì)、政協(xié)會(huì)、涉外活動(dòng)等。對(duì)于社會(huì)組織主辦的大型群眾性活動(dòng)，由治安管理部門牽頭，其他安保部門參與，如體育賽事、文藝演出、展銷活動(dòng)等。

2.安全責(zé)任得到了細(xì)化。依據(jù)“誰(shuí)舉辦誰(shuí)負(fù)責(zé)”的安全管理原則，將大型群眾性活動(dòng)的安全責(zé)任細(xì)化為承辦者的責(zé)任、活動(dòng)場(chǎng)所管理者的責(zé)任、活動(dòng)參與者的責(zé)任、公安機(jī)關(guān)的責(zé)任，不同的責(zé)任主體分別承擔(dān)不同的責(zé)任。

3.安全防范技術(shù)得以運(yùn)用。通過(guò)引進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品，安檢排爆器材、無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、人面識(shí)別系統(tǒng)、熱成像技術(shù)等技術(shù)手段逐漸被運(yùn)用到大型聚集活動(dòng)的安保工作中。比如，北京、重慶、成都等城市通過(guò)移動(dòng)數(shù)據(jù)服務(wù)技術(shù)成功地進(jìn)行了圣誕狂歡和新年狂歡的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和人群管理，取得了良好的管理成效。

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制得以試點(diǎn)。部分地方政府認(rèn)識(shí)到了大型群眾性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要作用，以地方立法的方式推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。目前，北京、浙江、廈門、合肥等省市已經(jīng)在開(kāi)展大型群眾性活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的試點(diǎn)工作，為將來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(二)大型聚集活動(dòng)安全管理存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行的安全許可管理制度立足于活動(dòng)主辦者資質(zhì)和活動(dòng)內(nèi)部安全條件的靜態(tài)審核，是一種被動(dòng)的安全管理模式，缺乏對(duì)大型聚集活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)應(yīng)對(duì)，無(wú)法從源頭上對(duì)安全威脅進(jìn)行主動(dòng)預(yù)防和打擊，難于抵御風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的各種安全風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法滿足當(dāng)前復(fù)雜的安全形勢(shì)需要，主要表現(xiàn)在：

1.安全管理法規(guī)體系不完善。一是安全立法存在盲區(qū)，群眾自發(fā)性活動(dòng)沒(méi)有依法納入安全管理范圍，缺乏安全監(jiān)管和保障，存在較大的安全隱患。二是安全許可制度存在漏洞，對(duì)于政府舉辦的大型群眾性活動(dòng)沒(méi)有明確的界定，許多社會(huì)組織和商業(yè)團(tuán)體以贊助政府或與政府聯(lián)合舉辦的名義逃避監(jiān)管。三是法規(guī)之間沒(méi)有完全銜接配套，在《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》、《治安管理處罰法》、《刑法》中使用的是“大型群眾性活動(dòng)”的概念，但在2016年1月1日施行的《反恐法》中使用的是“大型活動(dòng)”的概念，對(duì)此法律沒(méi)有明確的規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的司法解釋，增加了執(zhí)法的難度。

2.大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全。一是國(guó)家對(duì)于大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有強(qiáng)制性要求，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估推廣應(yīng)用工作總體進(jìn)展緩慢。二是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行業(yè)缺乏監(jiān)管，沒(méi)有建立評(píng)估師認(rèn)證制度和評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)入制度，從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量無(wú)保證。三是沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)和流程，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式，有的成為應(yīng)付安全許可的一紙空文，對(duì)于安全防范沒(méi)有起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

3.大型聚集活動(dòng)反恐機(jī)制不健全。在恐怖主義、分裂主義和極端主義勢(shì)力的操縱影響下，大型聚集活動(dòng)面臨恐怖襲擊現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，然而當(dāng)前大型聚集活動(dòng)的反恐機(jī)制尚不健全。一是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不健全，對(duì)于大型聚集活動(dòng)的反恐工作沒(méi)有明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體，現(xiàn)行機(jī)制中對(duì)治安部門、警衛(wèi)部門或反恐部門應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)沒(méi)有明確的規(guī)定，反恐工作缺乏系統(tǒng)組織規(guī)劃。二是大型聚集活動(dòng)安保中缺乏專業(yè)反恐力量的參與，反恐力量往往作為突發(fā)事件后的應(yīng)急力量使用，對(duì)日常的反恐情報(bào)收集、防范、打擊等基礎(chǔ)性工作缺乏專業(yè)建設(shè)。三是大型聚集活動(dòng)中跨部門的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)反恐合作機(jī)制尚未形成，單一部門無(wú)法有效應(yīng)對(duì)恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)。四是大型聚集活動(dòng)反恐工作缺乏總結(jié)提高，沒(méi)有建立專業(yè)培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)、專項(xiàng)研究、資料建庫(kù)等機(jī)制，往往是一次大型聚集活動(dòng)安保換一批人，沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制。

4.大型聚集活動(dòng)安保服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。從1984年我國(guó)第一家保安服務(wù)公司成立至今，保安服務(wù)業(yè)已經(jīng)走過(guò)了32年的發(fā)展歷程，但是受多種因素制約，保安服務(wù)業(yè)在專業(yè)水平和業(yè)務(wù)特色上發(fā)展緩慢，安保服務(wù)質(zhì)量水平總體較低。既缺乏美國(guó)Guardsmark、英國(guó)G4S、瑞典Secuyitas之類的安保企業(yè)品牌，也沒(méi)有形成專門從事大型聚集活動(dòng)安保服務(wù)的公司，無(wú)法提供高質(zhì)量、個(gè)性化的安保服務(wù)。在大部分的大型聚集活動(dòng)中，還是需要?jiǎng)佑么罅康木⒓影脖９ぷ鳌?/p>

5.大型聚集活動(dòng)安防產(chǎn)品研發(fā)能力不足。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)引進(jìn)國(guó)外技術(shù)，我國(guó)在安檢防爆技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)、人面識(shí)別技術(shù)、移動(dòng)通信技術(shù)、紅外成像技術(shù)等方面取得了顯著進(jìn)展，但是在系統(tǒng)開(kāi)發(fā)應(yīng)用和超大規(guī)模集成等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距，需要進(jìn)一步加大科研和開(kāi)發(fā)力度。

三、大型聚集活動(dòng)公共安全體系的構(gòu)建

現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)步入安全風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期和社會(huì)矛盾的凸顯期，大型聚集活動(dòng)面臨諸多安全風(fēng)險(xiǎn)，以安全許可為基礎(chǔ)的安全管理制度已經(jīng)不能滿足大型聚集活動(dòng)安全需要，如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前的安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系、完善安全運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化運(yùn)行保障和監(jiān)督，全面構(gòu)建大型聚集活動(dòng)公共安全體系，抵御和防范安全風(fēng)險(xiǎn)，保障大型聚集活動(dòng)公共安全。

(一)健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系

根據(jù)大型聚集活動(dòng)的實(shí)際運(yùn)行情況，組織領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)當(dāng)由四個(gè)層級(jí)構(gòu)成，即“公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組—職能部門(活動(dòng)安保領(lǐng)導(dǎo)小組)—活動(dòng)舉辦者—現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)”。對(duì)于重要的大型聚集活動(dòng)，單一的政府職能部門無(wú)法完成綜合協(xié)調(diào)工作，還應(yīng)當(dāng)成立活動(dòng)安保領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組，是各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)大型聚集活動(dòng)公共安全(包括其他公共安全事務(wù))的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，無(wú)論是有組織還是群眾自發(fā)活動(dòng)，政府對(duì)公共安全都該承擔(dān)應(yīng)盡職責(zé)[5]，成立公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組有利于充分調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各方力量共同維護(hù)公共安全。職能部門(活動(dòng)安保領(lǐng)導(dǎo)小組)，是執(zhí)行大型聚集活動(dòng)的安全管理法規(guī)、政策，以及安保措施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大型聚集活動(dòng)安全工作的組織、監(jiān)督和管理。活動(dòng)舉辦者，是具體落實(shí)安全防范措施的組織，負(fù)責(zé)做好活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的安全管理和安全防范工作?，F(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合指揮協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)的各項(xiàng)安保工作和應(yīng)急處置工作，是現(xiàn)場(chǎng)安保工作的神經(jīng)中樞。此外，在大型聚集活動(dòng)組織領(lǐng)體系的組織管理下，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與到安保工作中。

(二)完善安全運(yùn)行機(jī)制

為了確保大型聚集活動(dòng)的安全順利運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、情報(bào)信息研判、應(yīng)急處置機(jī)制，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制系統(tǒng)引導(dǎo)安全防范工作，提升安全管理效率。

1.健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。建立大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控流程。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別查找大型聚集活動(dòng)中潛在危險(xiǎn)源和安全管理漏洞，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高低，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，消除或降低風(fēng)險(xiǎn)。研究建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量。建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行業(yè)管理制度，制訂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行業(yè)的運(yùn)行監(jiān)督，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平。

2.健全情報(bào)信息研判機(jī)制。建立大型聚集活動(dòng)情報(bào)收集、情報(bào)辨識(shí)、情報(bào)分析、情報(bào)預(yù)警、情報(bào)應(yīng)用系統(tǒng)。通過(guò)情報(bào)信息系統(tǒng)，及時(shí)獲取攻擊破壞大型聚集活動(dòng)的相關(guān)犯罪情報(bào)信息，為準(zhǔn)確打擊和制止犯罪提供導(dǎo)向。建立情報(bào)信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的綜合研判制度，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為情報(bào)信息提供導(dǎo)向，以情報(bào)信息為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估支撐，將兩者有機(jī)結(jié)合，作出更加準(zhǔn)確的判斷。

3.健全應(yīng)急處置機(jī)制。建立大型聚集活動(dòng)危機(jī)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急處置與救援系統(tǒng)。通過(guò)制定應(yīng)急方案、配置應(yīng)急裝備、開(kāi)展應(yīng)急演練，提高安全危機(jī)出現(xiàn)后的快速反應(yīng)能力。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急救援系統(tǒng)，對(duì)安全危機(jī)早發(fā)現(xiàn)、早控制，早處置，降低危機(jī)損失和危害。

4.健全反恐機(jī)制。建立反恐組織指揮、情報(bào)收集、專業(yè)防范、專業(yè)打擊、國(guó)際交流合作為一體的大型聚集活動(dòng)反恐機(jī)制，以高效的指揮，系統(tǒng)的防范，專業(yè)的打擊，國(guó)際間的交流合作等有效應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅，提高預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)的能力。

(三)強(qiáng)化安全運(yùn)行保障

為了確保大型聚集活動(dòng)的安全運(yùn)行，除了健全組織管理體系和運(yùn)行體系之外，還需要完善的安全法規(guī)體系、人才培養(yǎng)體系、安保力量體系和產(chǎn)品研發(fā)體系作保障。

1.完善安全法規(guī)體系。首先是將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度納入法律規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序和標(biāo)準(zhǔn)。其次是增加將大型群眾自發(fā)聚集活動(dòng)的安全管理內(nèi)容，將其納入安全管理的法定范圍。最后是修改相關(guān)法規(guī)之間的配套差異，建立以《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》為核心，地方性法規(guī)為補(bǔ)充，配套法規(guī)為支撐的安全法規(guī)體系。

2.完善專業(yè)人才培養(yǎng)體系。制定大型聚集活動(dòng)專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)劃，培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、情報(bào)信息、反恐工作等專業(yè)性人才。制定專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)認(rèn)證考核制度，在相關(guān)行業(yè)和專業(yè)人才中培養(yǎng)大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理人才，在行業(yè)中逐步推行“安保專家注冊(cè)認(rèn)證制度”，由專業(yè)人員承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理等專業(yè)性工作。

3.培育大型聚集活動(dòng)專業(yè)安保力量。制訂大型聚集活動(dòng)安保行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)政策引導(dǎo)、技術(shù)扶持、專業(yè)培訓(xùn)等方式，培育大型聚集活動(dòng)的專業(yè)安保公司，促進(jìn)安保質(zhì)量和水平的快速提升，使專業(yè)保安公司逐步成為大型聚集活動(dòng)安保的主力軍。

4.完善安全產(chǎn)品研發(fā)體系。制定大型聚集活動(dòng)安防產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，將高新技術(shù)引入到大型聚集活動(dòng)安防技術(shù)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中。加大對(duì)安防技術(shù)研究和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的投入，培育安防技術(shù)研發(fā)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，提升安防產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造更多擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的安防技術(shù)和安防產(chǎn)品。

(四)加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)督體系

為切實(shí)落實(shí)大型聚集活動(dòng)中的各項(xiàng)安全管理措施，應(yīng)當(dāng)建立完備的監(jiān)督體系，加強(qiáng)公共安全設(shè)施建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全組織、安全許可、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。通過(guò)行政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方式，對(duì)大型聚集活動(dòng)中的安全違規(guī)行為和違法行為進(jìn)行及時(shí)查處。

1.健全行政監(jiān)督機(jī)制。對(duì)大型聚集活動(dòng)的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全許可、安全監(jiān)督，以及安全事件的調(diào)查處理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行業(yè)的準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量、從業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)定等進(jìn)行管理，對(duì)活動(dòng)舉辦者的違規(guī)、違法行為進(jìn)行監(jiān)督。

2.完善技術(shù)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)活動(dòng)場(chǎng)地、臨時(shí)搭建物、安全指示標(biāo)志、供水、供電設(shè)施，以及其他危險(xiǎn)源進(jìn)行技術(shù)檢測(cè)，以科學(xué)技術(shù)手段查找危險(xiǎn)源和安全管理漏洞，并進(jìn)行及時(shí)整改，確保大型聚集活動(dòng)安全順利進(jìn)行。

3.完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。公布舉報(bào)方式和責(zé)任部門，將活動(dòng)情況進(jìn)行社會(huì)公示，接收社會(huì)公眾對(duì)大型聚集活動(dòng)中的違規(guī)和違法行為的監(jiān)督舉報(bào)，及時(shí)糾正活動(dòng)管理中的不規(guī)范行為，防止安全管理部門不作為或亂作為。

[1]鄧國(guó)良.公共安全及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)[M]．北京：法律出版社，2014(12):20.

[2]趙國(guó)軍.東突恐怖活動(dòng)常態(tài)化及其治理[J]．國(guó)際展望，2015(1):104-157．

[3]新華網(wǎng).2015年全國(guó)共接報(bào)火災(zāi)33.8萬(wàn)起[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/18/c_128640204.htm，2016-5-30.

[4]張海波.中國(guó)轉(zhuǎn)型期公共安全危機(jī)治理[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017(7):109.

[5]中新網(wǎng).政府對(duì)公共安全負(fù)有無(wú)限責(zé)任[EB/OL]．http://www.chinanews.com/gn/2015/01-21/6992557.shtml，2016-5-30.

(責(zé)任編輯：岳凱敏)

On the Construction of Public Security System of Large-scale Mass Activities

ZHOU Wen-feng

(Chongqing Police College，Chong Qing 401331, China)

Since China has entered a risk society and large-scale mass activities face so many security risks, the current security management system can not meet the needs for security of large-scale activities. Based on the systematic analysis of the public security risk of large-scale mass activities, this paper not only analyzes the current situation and problems of the security management of large-scale mass activities, but also puts forward suggestions on improving the organization and leadership system, perfecting the security operation mechanism and strengthening the operation guarantee and supervision, and then on the construction of the public security system of large-scale mass activities to cope with security risks, safeguarding the public security of large-scale mass activities.

risk society; public safety; mass activity; security system

2016-12-26

重慶市公安局軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全管理研究”(R2015—13)、重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“大型群眾自發(fā)聚集活動(dòng)安全管理研究”(15SKG211)、重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”(cstc2015jccxA00002)的階段性研究成果。

周文峰(1970—)，男，云南德宏人，重慶警察學(xué)院治安系工程師，主要研究方向?yàn)楣舶踩?/p>

D631

A

1008-2433(2017)02-0120-05