李忠林 侯天佐

美國(guó)全球戰(zhàn)略重心東移后，南海問(wèn)題在美國(guó)全球戰(zhàn)略中的地位逐步上升。利用自身遍布全球的輿論優(yōu)勢(shì)謀求深度介入南海問(wèn)題，是美國(guó)結(jié)合“軟實(shí)力”與“硬實(shí)力”路徑調(diào)整和實(shí)施其南海政策的重要維度。隨著中國(guó)南海島礁建設(shè)進(jìn)程的深入推進(jìn)和南海地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻變化，美國(guó)在南海問(wèn)題上的輿論宣傳策略引人注目。在信息傳播全球化的時(shí)代，準(zhǔn)確分析和把握美國(guó)南海輿論宣傳策略及其內(nèi)在邏輯，對(duì)于理解和應(yīng)對(duì)美國(guó)的南海政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)注重南海輿論宣傳的原因

輿論宣傳作為國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的延伸，歷來(lái)是各個(gè)國(guó)家宣揚(yáng)本國(guó)對(duì)外政策合理性、合法性的手段。隨著美國(guó)介入南海問(wèn)題的力度加大，輿論宣傳被賦予更多的意義。美國(guó)高調(diào)炒作南海問(wèn)題，是基于歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)需求的綜合考量。

一是輿論霸權(quán)。愛(ài)德華·卡爾在《二十年危機(jī)》一書中將“影響輿論的力量”和“軍事力量”、“經(jīng)濟(jì)力量”視為國(guó)際實(shí)力的三種類型。[1]Edward Hallett Carr，The Twenty Years' Crisis, 1919-1939: An Introduction to the Study of International Relations, New York: Harper & Row, 1964, p.108.輿論宣傳一直都是美對(duì)外戰(zhàn)略的重要組成部分。美國(guó)作為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，軍事硬實(shí)力領(lǐng)先世界，金融霸權(quán)、文化霸權(quán)、制度霸權(quán)、輿論霸權(quán)則構(gòu)成了其超強(qiáng)的軟實(shí)力。輿論和軍事、外交、經(jīng)濟(jì)等，一道構(gòu)成美國(guó)實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國(guó)家利益的重要手段。哈羅德·拉斯韋爾將其關(guān)系表述為，“經(jīng)濟(jì)封鎖扼制敵人，宣傳迷惑敵人，軍事力量給予敵人最后一擊”。[2]哈羅德·拉斯韋爾:《世界大戰(zhàn)中的宣傳技巧》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第173頁(yè)。2002年7月，美國(guó)眾議院外交關(guān)系委員會(huì)出臺(tái)的一份報(bào)告指出，“向世界其他國(guó)家傳遞美國(guó)對(duì)外政策更強(qiáng)烈、更具針對(duì)性的信息，是美國(guó)對(duì)外政策的戰(zhàn)略支柱”。[3]Sharma Amol,“Congress Pushing for Renewal of Overseas Image-Building, ”Congressional Quarterly, Vol.60, Issue 32, 2002, p.87.美國(guó)被譽(yù)為全球最大的媒體王國(guó)，可謂實(shí)至名歸，其媒體數(shù)量和傳播能力全球首屈一指。借助這一堅(jiān)實(shí)的保障基礎(chǔ)，美國(guó)在國(guó)際輿論格局中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，始終掌控著話語(yǔ)主導(dǎo)地位，即使是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)、編造的事實(shí)，經(jīng)過(guò)報(bào)道也會(huì)產(chǎn)生廣泛的影響。

二是歷史經(jīng)驗(yàn)。在不同歷史時(shí)期，美國(guó)都會(huì)制訂明確的國(guó)際輿論戰(zhàn)略，運(yùn)用輿論的力量來(lái)影響和控制其他國(guó)家，以維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)地位。[1]吳立斌：《冷戰(zhàn)結(jié)束后美國(guó)的全球輿論戰(zhàn)略》，載《紅旗文稿》2011年第8期，第29頁(yè)。從第二次世界大戰(zhàn)到美蘇冷戰(zhàn)，再到冷戰(zhàn)結(jié)束后的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)積累了豐富的對(duì)外輿論宣傳的經(jīng)驗(yàn)。比如，在蘇聯(lián)解體過(guò)程中，美國(guó)的宣傳滲透發(fā)揮了重要的作用；在為期47天的第二次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中，美軍中央總部舉行記者吹風(fēng)會(huì)98次，新聞發(fā)布會(huì)35次，不惜使用散布虛假消息等手段控制和引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外輿論。[2]徐壯志：《戰(zhàn)場(chǎng)勇士還是酒店勇士》，載《中國(guó)青年報(bào)》2002年12月7日。這些成功的歷史經(jīng)驗(yàn)增加了美國(guó)在南海問(wèn)題上實(shí)施輿論宣傳策略的自信。

三是回應(yīng)質(zhì)疑。2009年7月，希拉里在東盟地區(qū)論壇上高調(diào)宣稱要“重返亞洲”之后，美國(guó)在“重返”的道路上不斷加碼。在大幅削減國(guó)防開(kāi)支的情況下，美國(guó)奧巴馬政府仍決定加強(qiáng)在亞太地區(qū)的軍事部署，計(jì)劃在2020年前將60%的美國(guó)戰(zhàn)艦部署在太平洋地區(qū)。[3]Leon Panetta,“ Remarks at the Shangri-La Dialogue, ”http://www.cfr.org/asia-andpacific/panettas-speech-shangri-la-security-dialogue-june-2012/p28435.美國(guó)戰(zhàn)略重心東移，提升了南海問(wèn)題對(duì)于美國(guó)的重要性。但同時(shí)，“亞太再平衡”戰(zhàn)略推出以來(lái)，有“雷聲大雨點(diǎn)小”之嫌，遭到來(lái)自美國(guó)國(guó)內(nèi)和地區(qū)國(guó)家的質(zhì)疑。無(wú)論美國(guó)政府是否愿意，南海問(wèn)題已經(jīng)成為其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的試金石。[4]Michael Mc Devitt,“The S outh China Sea: Assessing U.S. Policy and Options for the Future, ”A CNA Occasional Paper, November 2014, p.27.因此，美國(guó)需要以實(shí)際行動(dòng)表明，其有能力實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略，同時(shí)以實(shí)際行動(dòng)向其盟友、伙伴和地區(qū)國(guó)家證明美國(guó)對(duì)該地區(qū)的重視。這也是美國(guó)突然提升輿論宣傳在其南海政策中分量的重要考量。

四是施壓失敗。伴隨著美國(guó)重返亞太的進(jìn)程，中國(guó)加大了在南海維權(quán)的力度，加快了南海島礁建設(shè)，海上巡航執(zhí)法常態(tài)化，并且相繼發(fā)生“黃巖島事件”、“中建南事件”。特別是中國(guó)南沙島礁建設(shè)的規(guī)模和速度超出美國(guó)預(yù)期，引起了其恐慌。[1]Jeff Smith,“The US-China South China Sea Showdown, ” The Diplomat, 2015-10-21.為此，美國(guó)加大了對(duì)中國(guó)的外交施壓力度，強(qiáng)硬表達(dá)美國(guó)的嚴(yán)重關(guān)切，要求中國(guó)停止島礁建設(shè)，遵守國(guó)際仲裁庭的裁決結(jié)果。但是美國(guó)的倡議均遭到中國(guó)的嚴(yán)詞拒絕。在外交施壓失敗，也不可能使用軍事手段將中國(guó)從所管控島礁驅(qū)離，以及迫使中國(guó)停止島礁建設(shè)的情況下，美國(guó)力求通過(guò)炒作南海問(wèn)題，迫使中國(guó)做出明確承諾，以期實(shí)現(xiàn)限制中國(guó)今后全面管控南海的戰(zhàn)略目的。同時(shí)，在地區(qū)盟友、伙伴面前展示美國(guó)的能力和信譽(yù)。

五是效能考慮。美國(guó)加大施壓力度的同時(shí)，避免同中國(guó)發(fā)生直接、正面的沖突成為美國(guó)南海政策的底線。因此，輿論宣傳的自身屬性使其在對(duì)外政策的選擇中占據(jù)優(yōu)勢(shì)：輿論宣傳的成本最低、風(fēng)險(xiǎn)最低、可操作性更強(qiáng)；相對(duì)于軍事行動(dòng)，輿論宣傳的成本和風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)突出；且該手段靈活性強(qiáng)，既可以示強(qiáng)，也可以示弱，可根據(jù)自身需要，通過(guò)輿論引導(dǎo)，對(duì)某些形勢(shì)的發(fā)展前景構(gòu)建于己有利的預(yù)期。目前，美國(guó)正在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)發(fā)起以心理戰(zhàn)、法律戰(zhàn)、媒體戰(zhàn)為代表的“三戰(zhàn)”，其綜合收益比單純的軍事手段更有影響力。

二、美國(guó)南海輿論宣傳的主體及其關(guān)系

關(guān)于對(duì)外傳播的主體，學(xué)界一般存在國(guó)家主體說(shuō)、多元主體說(shuō)和無(wú)主體說(shuō)。[2]程曼麗：《國(guó)際傳播主體探析》，載《中國(guó)傳媒報(bào)告》2005年第4期，第83-85頁(yè)。事實(shí)上，隨著科技的發(fā)展，正在形成以國(guó)家（官方）為主體、多重角色參與的復(fù)合傳播格局。從國(guó)家政策體系的角度看，對(duì)外傳播與宣傳的主體是國(guó)家，即國(guó)家的官方機(jī)構(gòu)；不過(guò)，從策劃和執(zhí)行的實(shí)踐觀察，非官方機(jī)構(gòu)也是活躍的主要行為體。

（一）參與主體

一是政府部門。政府是美國(guó)對(duì)外政策的主要制定者，也是美國(guó)在南海問(wèn)題上實(shí)施輿論宣傳的主要策劃者。在對(duì)外表達(dá)方式上，政府部門以新聞發(fā)布為主。美國(guó)政府對(duì)南海問(wèn)題的發(fā)聲主要來(lái)自國(guó)務(wù)院，這也是其作為外交部門的職責(zé)所在。美國(guó)務(wù)院對(duì)南海事務(wù)的參與度很廣，從國(guó)務(wù)卿、副國(guó)務(wù)卿、助理國(guó)務(wù)卿到新聞發(fā)言人、副發(fā)言人，從下屬相關(guān)研究部門到駐外使領(lǐng)館都參與其中。其次是來(lái)自美國(guó)白宮。除總統(tǒng)、副總統(tǒng)外，主要包括白宮新聞發(fā)言人等。

二是軍方。軍事力量從來(lái)都是美國(guó)對(duì)外政策的重要組成部分和有效手段。美國(guó)實(shí)施重返亞洲戰(zhàn)略以來(lái)，軍方的角色尤其引人注目。在南海問(wèn)題成為中美間突出議題的背景下，外界聽(tīng)到更多的是美國(guó)軍方在不同場(chǎng)合發(fā)表的對(duì)華講話，并且多從軍事安全的角度來(lái)闡述美方觀點(diǎn)。[1]王文峰：《愿景的消失：論美國(guó)對(duì)中美長(zhǎng)期戰(zhàn)略關(guān)系的認(rèn)識(shí)與表述》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2015年第12期，第17頁(yè)。2015年在圍繞南沙島礁建設(shè)的中美博弈中，美國(guó)軍方發(fā)揮了重要作用，以其強(qiáng)硬言論和恫嚇行為直接拉升了南海局勢(shì)的緊張程度，使中美南海對(duì)峙、沖突成為各方熱議的話題。軍方對(duì)南海問(wèn)題的發(fā)聲來(lái)源主要包括美國(guó)國(guó)防部的高官、新聞發(fā)言人，以及海軍作戰(zhàn)部、太平洋司令部、太平洋艦隊(duì)、第七艦隊(duì)等。

三是國(guó)會(huì)。作為三權(quán)分立之一的立法機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)會(huì)在美國(guó)外交政策制定和實(shí)施中的作用不容小覷。國(guó)會(huì)上院和下院，經(jīng)常就南海問(wèn)題舉行聽(tīng)證會(huì)，發(fā)表意見(jiàn)；部分美議員甚至登上過(guò)菲律賓非法占領(lǐng)的南沙島礁。例如，2009年7月15日，美國(guó)參議院外交關(guān)系委員會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)，探討在南?！懊鎸?duì)中國(guó)不斷增強(qiáng)的軍事實(shí)力”以及潛在的“亞洲爭(zhēng)端”美國(guó)應(yīng)當(dāng)扮演的角色。參議院軍事委員會(huì)主席約翰·麥凱恩曾多次表示：“我們?nèi)匀唤刮覀兊暮＼婑側(cè)胫袊?guó)人造島嶼周圍12海里以內(nèi)的水域，這會(huì)在事實(shí)上承認(rèn)中國(guó)的人為主權(quán)要求，那將是一個(gè)危險(xiǎn)的錯(cuò)誤?！盵2]Monica Cantilero,“US military officials at odds with Obama administration over South China Sea row, ” Christian Today, 2015-08-03.

四是智庫(kù)。美國(guó)有諸多智庫(kù)，是世界上智庫(kù)最發(fā)達(dá)的國(guó)家。其中，海軍研究中心、戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題中心及其“亞洲海事透明倡議”、新美國(guó)安全中心等，以舉辦學(xué)術(shù)研討會(huì)、接受媒體采訪、發(fā)布報(bào)告建議、發(fā)表論文和文章、接受國(guó)會(huì)咨詢或者聽(tīng)證等形式，或多或少地參與到美國(guó)關(guān)于南海問(wèn)題的輿論宣傳中。例如，2014年10月，美國(guó)海軍分析中心（CNA）就南海政策為美國(guó)政府提供的若干建議，與當(dāng)前美國(guó)的南海政策舉措高度吻合。因此在一定程度上，“美國(guó)智庫(kù)是美國(guó)外交政策的指示器和風(fēng)向標(biāo)”。[1]盧靜：《美國(guó)智庫(kù)對(duì)當(dāng)前中美關(guān)系的評(píng)析綜述》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2010年第7期，第41頁(yè)。

五是媒體。媒體隊(duì)伍比較龐大，主要包括報(bào)紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等。政府、國(guó)會(huì)、軍方和智庫(kù)等各部門均需借助媒體，傳播自己的聲音。其中，網(wǎng)絡(luò)的作用日益凸顯：一是報(bào)紙、雜志、廣播、電視基本都有自己的網(wǎng)站，可以比平面媒體更全面、更及時(shí)地傳播信息；二是政府、國(guó)會(huì)、軍方和智庫(kù)等各部門都有自己的網(wǎng)站，有些媒體報(bào)道就直接來(lái)源于這些部門的網(wǎng)站。在美國(guó)媒體對(duì)南海問(wèn)題的宣傳中，最典型的就是CNN首次獲準(zhǔn)登上P-8A“海神”巡邏機(jī)，巡邏南海。美軍與CNN聯(lián)手高調(diào)披露此事，并公開(kāi)相關(guān)音頻、視頻，意在將此炒作成國(guó)際事件，聯(lián)合相關(guān)國(guó)家對(duì)中國(guó)施壓。

（二）相互關(guān)系

在上述參與主體中，政府是美國(guó)在南海問(wèn)題上制定和推行宣傳策略的主要推手，軍方在其中所起作用日趨明顯，國(guó)會(huì)的介入則具有斷續(xù)性等特征。這三個(gè)部門可以統(tǒng)稱為“美國(guó)官方”，在這一互動(dòng)結(jié)構(gòu)中居于最上層。需要指出的是，美國(guó)官方內(nèi)部的意見(jiàn)并不總是一致的。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，關(guān)于是否派海軍船只進(jìn)入南海有爭(zhēng)議水域，海軍就與政府的意見(jiàn)相左：軍方領(lǐng)導(dǎo)人希望行使其所謂“自由通航權(quán)”；政府官員和外交官則竭力控制處于微妙階段的美中關(guān)系。[2]Austin Wright, Bryan Bender and Philip Ewing,“military at odds over South China Sea, ”Politico, 2015-7-31.

而媒體和智庫(kù)都具備一定的觀點(diǎn)打造能力、話題制造能力，但是相對(duì)于官方而言，其更多的是發(fā)揮工具性作用。在國(guó)家對(duì)外傳播體系中，媒體和智庫(kù)的戰(zhàn)略主動(dòng)性相對(duì)較弱，主要是圍繞官方的話語(yǔ)體系凸顯自身價(jià)值，屬于第二層級(jí)。二者比較：媒體的媒介傳播功能更強(qiáng)；智庫(kù)的觀點(diǎn)打造能力略勝一籌。

整體上，官方屬于決策方，媒體和智庫(kù)屬于傳播方。第一層級(jí)和第二層級(jí)最終都指向第三等級(jí)——受眾，包括國(guó)內(nèi)的和國(guó)外的。

（三）作用模式

就策劃和傳播模式而言，美國(guó)在南海問(wèn)題上的輿論宣傳主要通過(guò)兩種方式展開(kāi)。第一種模式包括“官方—媒體—受眾”和“官方—智庫(kù)—媒體—受眾”兩種路徑。兩種路徑的區(qū)別主要在于智庫(kù)的特殊作用：智庫(kù)既能通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)、發(fā)表文章、接受采訪的方式影響受眾，也能通過(guò)遞交報(bào)告建議、提供咨詢的方式影響官方；此外，智庫(kù)還可成為官方表達(dá)相關(guān)立場(chǎng)的平臺(tái)。美國(guó)官方素有利用智庫(kù)研討會(huì)的平臺(tái)發(fā)表觀點(diǎn)的傳統(tǒng)。比如，2014年7月11日，美國(guó)國(guó)務(wù)院亞太副助卿?？怂梗∕ichael Fuchs）在某智庫(kù)舉行的南海局勢(shì)研討會(huì)上，呼吁南海爭(zhēng)端方自愿“凍結(jié)”加劇南海緊張局勢(shì)的挑釁行動(dòng)，并提出美國(guó)的“南海三不建議”。[1]Michael Fuchs. Remarks in the Fourth Annual South China Sea Conference of Center for Strategic and International Studies, https://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm.這是美國(guó)首次就南海問(wèn)題提出具體建議，旨在增加在有關(guān)爭(zhēng)議中的發(fā)言權(quán)和主導(dǎo)性。該建議在亞洲引起廣泛關(guān)注。

這兩種方式均可以概括為“官方—受眾”模式，即將官方立場(chǎng)和相關(guān)信息，由官方傳達(dá)到受眾。其具體表現(xiàn)為：官方主動(dòng)將其立場(chǎng)、相關(guān)信息公布在本部門的網(wǎng)站上，提供給媒體報(bào)道和外界瀏覽；官方被動(dòng)地接受采訪——電話、郵件和現(xiàn)場(chǎng)，就媒體提及的南海相關(guān)問(wèn)題發(fā)表觀點(diǎn)；主動(dòng)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布官方立場(chǎng)和相關(guān)信息；通過(guò)智庫(kù)研討會(huì)、在正式場(chǎng)合發(fā)言和演講等方式發(fā)表觀點(diǎn)；通過(guò)法律文件或者政府文件表達(dá)官方立場(chǎng)。

第二種可概括為“非官方—受眾”模式，即非官方主體單獨(dú)發(fā)揮作用，進(jìn)行信息的發(fā)布傳播。以智庫(kù)為例。美國(guó)的“亞洲海洋透明倡議”會(huì)不定期發(fā)布信息，公布中國(guó)南海島礁建設(shè)的進(jìn)展。為了引起官方和民間的重視，制造轟動(dòng)效應(yīng)，該機(jī)構(gòu)十分重視信息釋放的時(shí)機(jī)，經(jīng)常會(huì)在重大事件前后——如東盟地區(qū)論壇召開(kāi)、習(xí)近平主席訪美等——公布中國(guó)南海島礁建設(shè)的圖片和數(shù)據(jù)信息。因此，收效明顯，不僅被全世界的媒體所報(bào)道，還被美國(guó)官方在正式發(fā)言和文件中引用。

三、美國(guó)實(shí)施南海輿論宣傳的機(jī)制

從美國(guó)在南海問(wèn)題上的宣傳策略實(shí)施機(jī)制來(lái)看，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、部門高層官員、官僚體制和非官方等各方面均參與其中：領(lǐng)導(dǎo)人親自表態(tài)，高官直接推動(dòng)，官僚具體操作，非官方獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

（一）領(lǐng)導(dǎo)人直接表態(tài)

美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)南海問(wèn)題比較關(guān)注，經(jīng)常親自表態(tài)予以回應(yīng)。比如，2015年5月22日，美國(guó)副總統(tǒng)拜登在美國(guó)海軍學(xué)院的畢業(yè)典禮上聲稱，“中國(guó)在南海填海造陸的行為是該區(qū)域出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，美國(guó)必須在那里加強(qiáng)軍事部署”。[1]Commencement Address by the Vice President at the United S tates Naval Academy, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/05/22/commencementaddress-vice-president-united-states-naval-academy.相隔一周，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在白宮與東南亞國(guó)家青年領(lǐng)袖對(duì)話時(shí)表示，“中國(guó)不能以大欺小、蠻橫無(wú)理”，支持東南亞國(guó)家與中國(guó)盡快達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，“我們認(rèn)為任何一方在南海進(jìn)行填海造陸、采取強(qiáng)勢(shì)的行為都將適得其反”。[2]Barack Obama. Remarks in Tow n Hall with YSEALI Initiative F ellows, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/06/02/remarks-president-town-hall-ysealiinitiative-fellows.美國(guó)的外交雖然受立法部門影響較大，但是外交政策主要由政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施，國(guó)務(wù)院則是從屬于政府的具體辦事部門。因此，總統(tǒng)在外交事務(wù)方面起著決定性作用。所以，在美國(guó)南海問(wèn)題的宣傳策略中，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)表面上看比較滯后，給人以“后知后覺(jué)”的印象，但實(shí)際上其核心作用貫穿始終。

（二）高官親自推動(dòng)

在南海問(wèn)題上，美國(guó)高官通常會(huì)選擇發(fā)動(dòng)突然襲擊、說(shuō)重話的方式對(duì)中國(guó)發(fā)難，包括對(duì)美國(guó)立場(chǎng)的闡釋和對(duì)中國(guó)政策的批評(píng)。美國(guó)國(guó)務(wù)院是美國(guó)在南海問(wèn)題上策劃和實(shí)施宣傳活動(dòng)的主體。比如，在2010年7月召開(kāi)的東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上，時(shí)任國(guó)務(wù)卿希拉里在事先未同中國(guó)溝通的情況下，發(fā)布關(guān)于南海問(wèn)題的聲明，對(duì)中國(guó)百般詰難。美國(guó)在南海問(wèn)題上的倡議，如“凍結(jié)方案”、“暫停方案”，也多是由美國(guó)國(guó)務(wù)院高官負(fù)責(zé)兜售，比如克里、?？怂沟?。

軍方高官在美國(guó)炒作南海問(wèn)題上，發(fā)揮的作用也日漸明顯。2015年，圍繞中國(guó)南海島礁建設(shè)，美國(guó)軍方高官不斷在南海問(wèn)題上渲染“中國(guó)威脅論”，并對(duì)中國(guó)進(jìn)行威嚇。太平洋司令部司令哈里·B·哈里斯曾多次公開(kāi)指責(zé)，中國(guó)的行為導(dǎo)致南海局勢(shì)緊張：2015年7月，他批評(píng)中國(guó)“妄圖”通過(guò)“脅迫性島礁建設(shè)”來(lái)改變南海現(xiàn)狀；同年11月，他宣稱，美國(guó)的艦機(jī)可以在國(guó)際法允許的任何場(chǎng)所活動(dòng)，南海也不例外；2016年1月，他竟然聲稱南海島嶼不屬于中國(guó)。這是美國(guó)高官首次作出這種表態(tài)。此外，美國(guó)第七艦隊(duì)司令羅伯特·托馬斯曾公然慫恿日本將空中巡邏范圍擴(kuò)至南海。

近幾年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)也前所未有地強(qiáng)化了對(duì)南海問(wèn)題的強(qiáng)勢(shì)介入。美國(guó)國(guó)會(huì)高官頻繁通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、發(fā)表聲明、提交議案、公開(kāi)發(fā)表演講等方式，表達(dá)美國(guó)國(guó)會(huì)在南海問(wèn)題上的強(qiáng)硬主張。[1]張明亮： 《美國(guó)國(guó)會(huì)介入南海議題的方式與影響》，載《南海學(xué)刊》2015年第3期，第26-30頁(yè)。如，美國(guó)參議院軍事委員會(huì)主席約翰·麥凱恩曾多次宣稱，美國(guó)需要采取措施制止中國(guó)的南?；顒?dòng)。

（三）官僚體制下的制度運(yùn)作

在南海問(wèn)題的宣傳炒作中，美國(guó)官僚體制下的制度運(yùn)作起到重要作用。其運(yùn)作形式主要有三種。一是舉行新聞發(fā)布會(huì)。美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、白宮均建立了完善的發(fā)言人制度，頻繁就南海問(wèn)題表達(dá)立場(chǎng)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2010—2014年間，在美國(guó)國(guó)務(wù)院舉行的每日新聞發(fā)布會(huì)中，涉及南海議題的多達(dá)60場(chǎng)，并呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。[1]韋宗友：《解讀奧巴馬政府的南海政策》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第2期，第31頁(yè)。美國(guó)通過(guò)這些高頻度的新聞發(fā)布會(huì)，反復(fù)宣傳美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的態(tài)度和立場(chǎng)，并向國(guó)際社會(huì)傳播，塑造有利于美國(guó)政策立場(chǎng)的輿論環(huán)境?！盁o(wú)瑕”號(hào)事件后，美國(guó)國(guó)防部和國(guó)務(wù)院同時(shí)發(fā)表聲明，指責(zé)中國(guó)船只騷擾美國(guó)海軍“無(wú)瑕”號(hào)監(jiān)測(cè)船的活動(dòng)，并向中方提出抗議：國(guó)務(wù)院發(fā)言人說(shuō)，中國(guó)船只的做法“不專業(yè)”，“違反了國(guó)際法”；白宮發(fā)言人則表示，美海軍今后將繼續(xù)在南海進(jìn)行作業(yè)。

二是出臺(tái)研究報(bào)告。美國(guó)國(guó)務(wù)院定期發(fā)布報(bào)告，對(duì)別國(guó)的海洋主張指手畫腳，妄加評(píng)論已成慣例，此外國(guó)防部以及國(guó)會(huì)直屬部門也會(huì)不定期地發(fā)布類似報(bào)告。2014年12月5日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了針對(duì)中國(guó)在南海權(quán)利主張的研究報(bào)告——《海洋界限：中國(guó)南海海洋主張》，質(zhì)疑南?！熬哦尉€”的性質(zhì)。[2]Limits in the Sea: China Maritime Claims in the South China Sea, U. S.Department of State, 2014-11-5.該報(bào)告力圖通過(guò)理性分析的方式，抹黑中國(guó)的合理訴求、支持菲律賓的聲索。

三是舉行聽(tīng)證會(huì)。美國(guó)國(guó)會(huì)素有舉行聽(tīng)證會(huì)的歷史傳統(tǒng)，要求政府官員和學(xué)者就其關(guān)心的議題進(jìn)行聽(tīng)證和接受詢問(wèn)。2014年2月5日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿拉塞爾（Daniel Russel）在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上，要求中國(guó)就南?！熬哦尉€”做出明確說(shuō)明。[3]Assistant Secretary Russell's Congressional Testimony on Maritime Disputes in East Asia, https://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm.拉塞爾的言論是美國(guó)在該問(wèn)題上措辭最為強(qiáng)硬的表態(tài)，直接挑戰(zhàn)“九段線”的法律地位。此外，美國(guó)國(guó)防部于2015年8月21日發(fā)布《亞太海上安全戰(zhàn)略》報(bào)告，炒作中國(guó)南海島礁建設(shè)活動(dòng)，渲染中國(guó)軍事威脅，呼吁各方停止填海造島。[1]The Asia-Pacific Maritime Security S trategy: Achieving U.S. National Security Objectives in a Changing Environment, U. S. Department of Defense, 2015-8-21.

（四）官民一體下的協(xié)同機(jī)制

美國(guó)擁有世界上議題設(shè)置和信息傳播能力強(qiáng)大的媒體、高校和智庫(kù)。美國(guó)官方與這些機(jī)構(gòu)的互動(dòng)和合作形成了非正式的官民一體下的協(xié)同機(jī)制。美國(guó)政府習(xí)慣通過(guò)智庫(kù)渠道，來(lái)為一些政策的出臺(tái)進(jìn)行預(yù)先試探和尋求理論支持。因此，美國(guó)高官經(jīng)常就南海問(wèn)題在智庫(kù)發(fā)表演講，釋放美國(guó)政策，試探各界反應(yīng)，并制造聲勢(shì)影響輿論，為推出新的政策鋪路。以戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心為例。自2011年起，該智庫(kù)每年都舉行有關(guān)南海問(wèn)題的研討會(huì)，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員到會(huì)發(fā)表演講成為常態(tài)。2014年7月11日，國(guó)務(wù)院高官福克斯在該智庫(kù)的研討會(huì)上呼吁南海爭(zhēng)端方自愿“凍結(jié)”加劇南海緊張局勢(shì)的挑釁行動(dòng)，并提出美國(guó)的“凍結(jié)方案”。一個(gè)月后在東盟外長(zhǎng)會(huì)上，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里就正式提出了這一方案。

四、美國(guó)南海輿論宣傳的影響

美國(guó)利用其強(qiáng)大的國(guó)際輿論宣傳機(jī)器，在南海問(wèn)題上對(duì)中國(guó)發(fā)起輿論攻勢(shì)，對(duì)中國(guó)和地區(qū)局勢(shì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，給中國(guó)在南海問(wèn)題上造成十分不利的被動(dòng)局面。

首先，誤導(dǎo)國(guó)際輿論，對(duì)中國(guó)的國(guó)家形象造成負(fù)面影響

美國(guó)關(guān)于南海問(wèn)題的表態(tài)和立場(chǎng)，往往偏離客觀歷史和事實(shí)，堅(jiān)持雙重標(biāo)準(zhǔn)和用“有色眼鏡”看問(wèn)題，其對(duì)外傳播的觀點(diǎn)，多是對(duì)中國(guó)的負(fù)面評(píng)價(jià)。在南海問(wèn)題上，美國(guó)不停地向世界傳遞其強(qiáng)硬態(tài)度，對(duì)中國(guó)的立場(chǎng)予以否定、行為予以質(zhì)疑，將中國(guó)正當(dāng)?shù)淖鳛榭浯箐秩緸椤扒致孕缘摹?、“咄咄逼人的”和“違背國(guó)際法的”。這種持續(xù)不斷的輿論渲染行為，不斷強(qiáng)化了中國(guó)的“侵占者”形象，使國(guó)際社會(huì)特別是周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的警惕和防范性加強(qiáng)。這種形象刻畫，輔之以國(guó)際社會(huì)尤其是西方世界對(duì)中國(guó)的思維定勢(shì)，將最終影響中國(guó)的國(guó)家形象。

其次，傷害中美關(guān)系，使南海問(wèn)題成為兩國(guó)博弈的新焦點(diǎn)

美國(guó)在南海問(wèn)題上的強(qiáng)勁宣傳勢(shì)頭表明涉足南海事務(wù)是它的既定戰(zhàn)略。隨著對(duì)該問(wèn)題介入程度的加深，美國(guó)從幕后走向前臺(tái)。美國(guó)繞開(kāi)菲、越等國(guó)直接對(duì)中國(guó)喊話，儼然中美直接對(duì)決的勢(shì)頭。圍繞中國(guó)南海島礁建設(shè)、菲律賓仲裁案，美國(guó)頻繁對(duì)中國(guó)發(fā)起輿論攻勢(shì)，在姿態(tài)上遠(yuǎn)超菲律賓、越南等直接當(dāng)事國(guó)。南海問(wèn)題已經(jīng)成為中美兩國(guó)對(duì)話中難以回避的內(nèi)容，成為繼網(wǎng)絡(luò)安全、人權(quán)問(wèn)題和經(jīng)貿(mào)問(wèn)題之后新的焦點(diǎn)議題。

美國(guó)在南海問(wèn)題上的輿論宣傳，驟然提升了中美緊張關(guān)系，加大雙方信任赤字。隨著美國(guó)介入南海事務(wù)力度的加強(qiáng)，中美之間的摩擦也存在進(jìn)一步增多的可能性。對(duì)此，美智庫(kù)也呼吁，勿讓南海問(wèn)題綁架中美關(guān)系，“美國(guó)不應(yīng)將南海紛爭(zhēng)視為中美關(guān)系的核心戰(zhàn)略問(wèn)題，這種做法會(huì)加重中美領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)彼此意圖的不信任，并導(dǎo)致其他相關(guān)方魯莽行事的可能性增強(qiáng)”。[1]Jeffrey A. Bader, Kenneth G. Lieberthal and Michael Mc Devitt, Keeping the South China Sea in Perspective, Brookings Institution, August, 2014.伴隨美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起的輿論攻勢(shì)，中美關(guān)系進(jìn)入互不信任的高風(fēng)險(xiǎn)階段，“不僅加重了中國(guó)周邊環(huán)境的危險(xiǎn)性和不確定性，也給中美新型大國(guó)關(guān)系的構(gòu)建增添了許多新的變數(shù)”。[2]王傳劍：《南海問(wèn)題與中美關(guān)系》，載《當(dāng)代亞太》2014年第2期，第22頁(yè)。

第三，惡化南海局勢(shì)，使中國(guó)管控南海問(wèn)題的難度增大

美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的宣傳炒作，對(duì)部分聲索國(guó)的立場(chǎng)和行為產(chǎn)生重要影響。由于美國(guó)的承諾，越南、菲律賓等國(guó)的南海政策更加冒險(xiǎn)和激進(jìn)，迎合美國(guó)的輿論宣傳，大肆炒作南海問(wèn)題，指責(zé)中國(guó)的正當(dāng)維權(quán)活動(dòng)，肆意侵犯中國(guó)南海權(quán)益。周邊國(guó)家的這種挑釁舉動(dòng)，必然招致它們與中國(guó)關(guān)系的緊張和地區(qū)緊張形勢(shì)升級(jí)。

美國(guó)在南海問(wèn)題對(duì)中國(guó)發(fā)起輿論攻勢(shì)，一方面導(dǎo)致地區(qū)國(guó)家增強(qiáng)了拉攏域外勢(shì)力介入南海問(wèn)題的決心，同時(shí)也加大了日本、印度、澳大利亞等域外國(guó)家介入南海問(wèn)題的趨勢(shì)。南海問(wèn)題復(fù)雜化、國(guó)際化是影響南海地區(qū)安全形勢(shì)趨向緊張的重要原因。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者格雷格·奧斯汀指出，美國(guó)在南海問(wèn)題上的反華宣傳夸張且威脅和平，“在涉及中國(guó)的地緣戰(zhàn)略和軍事事務(wù)方面，訴諸煽動(dòng)和宣傳工具的做法需得到更嚴(yán)厲的審視。某種程度上講，此類宣傳可能變成自我實(shí)現(xiàn)的和平威脅”。[1]Greg Austin. American Propaganda on the South China Sea and Cyber Space,The Diplomat, 2015-8-4.目前，在南海問(wèn)題上形成以美國(guó)為首、菲越參與、日澳協(xié)助、東盟和部分地區(qū)國(guó)家旁觀的對(duì)華格局。中國(guó)面臨的地區(qū)形勢(shì)由面對(duì)域內(nèi)國(guó)家，到面對(duì)更多域外國(guó)家干預(yù)的局面，地區(qū)安全局勢(shì)更趨復(fù)雜。

總之，輿論宣傳的背后反映的是國(guó)家利益之爭(zhēng)。美國(guó)的南海政策是美國(guó)亞太戰(zhàn)略以及全球戰(zhàn)略的重要組成部分，而南海輿論宣傳則是實(shí)施美國(guó)南海政策的重要手段之一，這種框架和既定政策取向短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本變化?？紤]到中國(guó)不斷增長(zhǎng)的實(shí)力、中美高度重疊的利益訴求，以及地區(qū)盟友和伙伴的期待，美國(guó)既要強(qiáng)勢(shì)介入南海問(wèn)題，又要極力避免與中國(guó)的沖突。在這樣一個(gè)復(fù)雜的地區(qū)戰(zhàn)略空間，中美將不得不陷入一個(gè)有界限的戰(zhàn)略摩擦和爭(zhēng)論區(qū)域，而承受適度的摩擦則是不可避免的。

為此，中國(guó)方面應(yīng)積極做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，對(duì)美國(guó)的南海政策要堅(jiān)持合理預(yù)期原則，立足中美關(guān)系大局因應(yīng)南海形勢(shì)發(fā)展，通過(guò)強(qiáng)化議題設(shè)置能力奪取南海問(wèn)題話語(yǔ)權(quán)，充分借助第三方輿論力量為中國(guó)發(fā)出客觀的南海之聲。