程廣鑫 姜 媛

(1.德州學(xué)院， 山東 德州 253023； 2.青島八大峽小學(xué)， 山東 青島 266000)

公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估：成效、問題與改進(jìn)

程廣鑫1姜 媛2

(1.德州學(xué)院， 山東 德州 253023； 2.青島八大峽小學(xué)， 山東 青島 266000)

公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估是改進(jìn)和提高政府績(jī)效的有效途徑。我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)過10余年發(fā)展，取得了巨大成效，但也存在諸如傳統(tǒng)管理觀念僵化、公民參與能力和素質(zhì)不高、法律保障不健全、參與方式及技術(shù)不完善、評(píng)估結(jié)果缺乏合理使用等問題?；诘胤秸?jī)效評(píng)估過程中存在的問題，從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理觀念、提升公民參與能力、強(qiáng)化法律保障體系建設(shè)、完善參與評(píng)估技術(shù)方法、有效運(yùn)用評(píng)估結(jié)果等方面提出改進(jìn)對(duì)策。

政府績(jī)效； 公民參與； 績(jī)效評(píng)估

作為公共服務(wù)的直接接受對(duì)象，公民對(duì)政府的績(jī)效最有表決權(quán)。提高政府績(jī)效評(píng)估水平，關(guān)鍵在于鼓勵(lì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估，這既是評(píng)估制度建設(shè)的需要，也是我國(guó)科學(xué)行政理念的體現(xiàn)，同時(shí)也是提升政府管理、強(qiáng)化政府服務(wù)職能的有效手段。

我國(guó)傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估，主要是上級(jí)部門聽取下級(jí)部門的報(bào)告及上級(jí)部門按照一定的考評(píng)方法對(duì)下級(jí)部門的任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估，缺乏社會(huì)公眾和評(píng)議機(jī)構(gòu)的參與。21世紀(jì)之前，我國(guó)各地政府績(jī)效評(píng)估基本局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，處于相對(duì)封閉狀態(tài)，缺乏外部力量的監(jiān)督和控制，這導(dǎo)致政府行為效率低、質(zhì)量差、公民認(rèn)同度不高。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工作有了長(zhǎng)足進(jìn)展，正在由探索、創(chuàng)新階段逐步走向統(tǒng)一和規(guī)范化階段。

一、公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估取得的成效

近些年以來，我國(guó)各地進(jìn)行公民參與政府績(jī)效評(píng)估嘗試，“網(wǎng)上評(píng)議政府”“民評(píng)官干部考核”“萬(wàn)人評(píng)議政府”等均取得良好成效。公民將參與績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種參政議政、行使自身權(quán)利、維護(hù)自身權(quán)益的有效手段[1]122-124。政府官員的重視和引導(dǎo)，專家學(xué)者的呼吁和宣傳，廣大公民的支持和配合，這些因素共同作用促進(jìn)了公民參與政府績(jī)效評(píng)估氛圍的形成。

(一)政府績(jī)效水平逐步提升

通過公民參與能明確政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，有效確保行政治理規(guī)范，為政府工作人員提高績(jī)效水平提供了合理的、可行的建議。第一，公民對(duì)地方政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，能夠發(fā)現(xiàn)政府官員在工作過程中的違法或不當(dāng)行使職權(quán)行為，防止政府在履行社會(huì)服務(wù)職能時(shí)出現(xiàn)尋租腐敗問題，進(jìn)而提高政府行為績(jī)效[2]62-65。第二，公民參與績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化了公民對(duì)政府的考核監(jiān)督，加大了政府機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員的工作壓力，迫使政府為提高自身管理水平和治理能力而不斷改進(jìn)行政方法和工作方式。

(二)政府責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)

評(píng)估結(jié)果是衡量上級(jí)政府管理水平和對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。通過政府績(jī)效考核，上級(jí)政府了解公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)，把握下級(jí)政府的服務(wù)水平狀況，對(duì)下級(jí)政府的行政行為進(jìn)行積極引導(dǎo)，提升政府的公共服務(wù)水平，更好地履行社會(huì)職責(zé)。公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估結(jié)果一般分為非常滿意、滿意、一般和不滿意四個(gè)檔次，對(duì)考核成績(jī)較好的部門人員給予精神或財(cái)物獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核成績(jī)較低的部門人員給以警告、降職甚至免職等處罰。通過對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，有效強(qiáng)化政府官員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，從而提升了政府的行政效率[3]。

(三)行政民主化進(jìn)程得以加快

公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估，能夠加快我國(guó)行政民主化進(jìn)程。表現(xiàn)在：第一，公民權(quán)利得到重視，尤其是公民的政治權(quán)利和參與權(quán)利。作為地方政府績(jī)效評(píng)估的重要參與者，公民的參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到重視，話語(yǔ)權(quán)被提升。第二，公民的知情權(quán)得到保障。政務(wù)信息公開化是公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的重要基礎(chǔ)，公民在參與評(píng)估過程中，能夠較為全面地了解政府的行為過程信息，保證公民的知情權(quán)。第三，公民的訴求得到較大滿足，政府回應(yīng)性進(jìn)一步提升?；谡谝欢〞r(shí)期的行為表現(xiàn)，公民客觀、公正地作出評(píng)價(jià)，提供具有參考價(jià)值的工作建議。政府根據(jù)評(píng)估小組提供的工作建議進(jìn)行整改，改進(jìn)公民不滿的工作方式，減少不必要的工作流程，加強(qiáng)政府對(duì)公民訴求進(jìn)行回應(yīng)。

二、公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估存在的問題

雖然我國(guó)地方政府績(jī)效考核中的公民參與取得了一定的進(jìn)展，但仍處于初級(jí)階段。由于自身素質(zhì)與參與評(píng)估所需的能力不匹配，同時(shí)受到傳統(tǒng)政府管理觀念及參與方式方法等因素的影響，導(dǎo)致公民參與績(jī)效評(píng)估受到阻礙，并引發(fā)了一系列問題。

(一)政府管理觀念僵化

傳統(tǒng)的政府管理理念崇尚等級(jí)權(quán)威和非人格化，這種理念的弊端雖正在克服，但短時(shí)期內(nèi)仍不能完全消除?！肮俦疚弧薄俺缟袡?quán)威”“非人格化”的傳統(tǒng)管理理念使政府官員極為重視自己的“官員”身份而忽視“公仆”身份，極為注重從本部門或本人利益出發(fā)，易于形成“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不滿意”的官場(chǎng)游戲規(guī)則和行政思維模式。在這種僵化的管理理念下，排斥公民參與政府行為便成為應(yīng)有之義。以政府信息公開為例，地方政府部門掌握信息的發(fā)布權(quán)力，但部分官員通過篡改信息、編造虛假信息的方式使公民無法獲取真實(shí)信息，或是政府公開的信息是公民不關(guān)注的、與公民利益無關(guān)的信息。

(二)公民參與能力和素質(zhì)較低

公民自身素質(zhì)是公民參與績(jī)效評(píng)估能力的體現(xiàn)，是影響參與評(píng)估效果的關(guān)鍵因素。公民在參與績(jī)效評(píng)估過程中所表現(xiàn)出來的能力素質(zhì)與評(píng)估所需要的能力素質(zhì)不匹配、不達(dá)標(biāo)，表現(xiàn)為：首先，公民參與意識(shí)較低。多數(shù)公民認(rèn)為參與政府績(jī)效考核并不能給自身帶來可觀的收益，不愿花費(fèi)時(shí)間成本去參與評(píng)估，“搭便車”心理造成公民參與意識(shí)低[4]。其次，公民參與能力不足。公民參與能力既包括對(duì)政府政策和行為的理解和判斷能力，也包括溝通能力和學(xué)習(xí)能力。由于公民不具備評(píng)估所要求的綜合能力，使其不能全面正確理解政府的政策及行為，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的客觀性不足。第三，公民組織化程度低。公民在參與評(píng)估過程中缺乏自組織引導(dǎo)，公民參與多呈現(xiàn)分散、無序狀態(tài)，公民力量被分解，影響力極低，造成參與評(píng)估效果不佳[5]。

(三)法律保障體系不健全

一些西方國(guó)家已建立績(jī)效評(píng)估法律，如美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法》、荷蘭的《市政管理法》。目前，我國(guó)尚未出臺(tái)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的專門立法，與立法配套的法規(guī)、規(guī)章也未能及時(shí)出臺(tái)，評(píng)估保障體系尚不健全[6]。首先，未界定參與者的選擇范圍及選擇方式。自實(shí)施公民參與政府績(jī)效評(píng)估以來，各地市紛紛引入公民參與評(píng)估模式，但一些地市存在嚴(yán)重的暗箱操作行為。如某市在開展評(píng)估時(shí)，參與的公民均為該部門人員的親屬，使評(píng)估徹底淪為形式。其次，公民獲取信息缺乏保障機(jī)制。公民獲取的信息不全面，政府提供的信息不足以支撐整個(gè)績(jī)效評(píng)估工作，使績(jī)效評(píng)估的效果大打折扣[7]45-46。

(四)參與方式與技術(shù)不完善

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、評(píng)估模型構(gòu)造、評(píng)估路徑選擇等要求極高的行為活動(dòng)。政府績(jī)效目標(biāo)的多樣性、考核過程的復(fù)雜性以及結(jié)果導(dǎo)向的差異性，導(dǎo)致評(píng)估技術(shù)手段的復(fù)雜性?？?jī)效評(píng)估具有較高的復(fù)雜性，這就需要公民參與方式和技術(shù)相對(duì)成熟穩(wěn)定，但我國(guó)各地公民參與評(píng)估的方式和技術(shù)亟待提升。第一，公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的渠道和方式單一。當(dāng)前各地公民主要通過滿意度調(diào)查和計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查的方式參與績(jī)效評(píng)估，參與方式和參與渠道較為單一，這嚴(yán)重阻礙了一些有意向和熱情的公民參與。第二，公民參與技術(shù)相對(duì)落后。由于績(jī)效評(píng)估涉及面廣，是一個(gè)比較復(fù)雜的過程，需要借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，但是部分公民尚不能有效使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)參與評(píng)估，致使評(píng)估不能有效、有序進(jìn)行。

(五)評(píng)估結(jié)果缺乏合理使用

公民對(duì)政府的建議被政府人員采納，其訴求得到政府回應(yīng)，公民便有意愿和熱情參與到績(jī)效評(píng)估中去。部分地市政府在如火如荼開展績(jī)效評(píng)估后，將評(píng)估結(jié)果束之高閣，評(píng)估結(jié)果未被合理使用。第一，評(píng)估結(jié)果未能按期、如實(shí)公布，甚至最后不公布，評(píng)估結(jié)果不能有效使用，這會(huì)嚴(yán)重打擊公民參與的積極性。第二，評(píng)估結(jié)果的使用流于形式。目前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果大多沒有得到有效的使用，公民參與評(píng)估只是一種浮于表面的形式主義，沒有實(shí)質(zhì)性的意義和作用。在我國(guó)政府績(jī)效考核結(jié)果使用過程中，多數(shù)將結(jié)果用于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、精神補(bǔ)償、績(jī)效工資等方面，未能將其作為官員升降的重要依據(jù)。

三、公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估的改進(jìn)對(duì)策

作為一種新生事物，公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估歷經(jīng)10余年的發(fā)展，從初創(chuàng)階段到探索階段、再到發(fā)展階段。我國(guó)公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估正處于發(fā)展階段，公民參與的特征為“有限參與”“部分參與”“被動(dòng)參與”。事物的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，尤其在發(fā)展階段會(huì)遭遇諸多阻礙，暴露出發(fā)展過程中的問題。只有把脈問診，立足于存在問題，對(duì)癥下藥，才能推動(dòng)事物發(fā)展至頂峰。

(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理觀念

在地方政府績(jī)效評(píng)估過程中，政府官員起著主導(dǎo)性作用。只有政府官員樹立正確的績(jī)效觀，支持和認(rèn)可公民參與政府績(jī)效評(píng)估，才能促進(jìn)公民參與的深度和廣度，促使公民參與從“有限參與”到“全面參與”轉(zhuǎn)變[8]35-38。第一，政府官員應(yīng)樹立共同治理的理念。治理理念要求地方政府改變傳統(tǒng)的官本位思想，逐漸摒棄以往單一的政府治理模式，向公民本位以及社會(huì)合作治理的模式轉(zhuǎn)變。第二，全力配合公民參與評(píng)估。政府官員應(yīng)秉承“民本位”價(jià)值理念，提供評(píng)估過程所需要的完備信息，杜絕篡改真實(shí)信息、編造不實(shí)信息、提供虛假信息的行為。第三，積極引導(dǎo)公民參與評(píng)估。政府作為績(jī)效評(píng)估過程的主導(dǎo)，應(yīng)積極引導(dǎo)公民參與績(jī)效評(píng)估。通過微博、微信、政府門戶網(wǎng)站等媒介宣傳公民參與績(jī)效評(píng)估的意義所在，引導(dǎo)公民認(rèn)識(shí)到參與評(píng)估的重要性。同時(shí)，政府官員應(yīng)對(duì)公民參與進(jìn)行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法培訓(xùn)，提升公民參與的技能。

(二)提升公民參與能力

公民參與能力是一個(gè)綜合概念，它包含理解政策能力、語(yǔ)言交流能力、客觀判斷能力、獨(dú)立分析能力等。公民參與能力強(qiáng)弱關(guān)系公民參與評(píng)估的成敗，提升公民參與能力應(yīng)把握好三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，強(qiáng)化公民參與的意識(shí)。政府績(jī)效與每個(gè)人息息相關(guān)，政府績(jī)效的好壞關(guān)乎到社會(huì)能否穩(wěn)定及發(fā)展。公民應(yīng)以主人翁的態(tài)度，積極參與績(jī)效評(píng)估過程，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)政府管理過程中的問題，監(jiān)督政府行為，以維護(hù)廣大人民的合法權(quán)益。第二，提高公民參與能力。地方政府績(jī)效評(píng)估涉及部門廣、業(yè)務(wù)門類多、專業(yè)性強(qiáng)，而普通公民素質(zhì)參差不齊，部分公民的知識(shí)水平和能力并不能達(dá)到參與評(píng)估的能力要求，因此，公民應(yīng)積極參加政府舉辦的參與評(píng)估專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。第三，提升公民組織化程度。分散、單一的公民力量難以支撐促進(jìn)公民持續(xù)參與績(jī)效評(píng)估。提升公民組織化程度，聚合分散的個(gè)體力量，使公民在組織中找到歸宿、尋找共鳴、激發(fā)熱情，以迸發(fā)強(qiáng)大的社會(huì)力量推動(dòng)公民持續(xù)有效參與評(píng)估。

(三)強(qiáng)化法律保障體系建設(shè)

制定績(jī)效評(píng)估的專門法律，是我國(guó)政府?dāng)[脫績(jī)效評(píng)估困境的重要保障。法律從廣義的視角來看，是一系列法律、法規(guī)、條例、制度的總稱。在公民參與政府績(jī)效評(píng)估的法律體系中，對(duì)條件成熟、界定明確、事態(tài)穩(wěn)定、具有共性的領(lǐng)域，從法律和行政法規(guī)方面進(jìn)行規(guī)范；對(duì)條件不成熟、界定不明確、事態(tài)不穩(wěn)定、個(gè)性凸顯的層面，應(yīng)鼓勵(lì)各地出臺(tái)地方性規(guī)章加以規(guī)范。相關(guān)法律體系至少保障三個(gè)基本層面：第一，保障公民的參與權(quán)，即公民以法定方式參與政府績(jī)效評(píng)估的權(quán)利。法律體系應(yīng)明確公民參與績(jī)效評(píng)估的方式，確定公民占參與主體的比例范圍，確保參與的公民具有代表性等關(guān)鍵性問題。第二，保障公民的知情權(quán)，即公民通過法定方式獲取真實(shí)全面的行政活動(dòng)信息的權(quán)利。第三，保障公民的監(jiān)督權(quán)，即公民以法定方式表達(dá)的訴求能夠得到政府及時(shí)回應(yīng)的權(quán)利。

(四)完善公民參與技術(shù)與方法

過去公民參與主要通過滿意度調(diào)查和計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查的方式，參與渠道單一，參與覆蓋率相對(duì)不高，這在一定程度上打擊了部分公民參與的熱情。完善公民參與的技術(shù)手段是保證公民廣泛參與的基礎(chǔ)。第一，依托信息技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估信息技術(shù)化?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展促進(jìn)了政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，通過政府門戶網(wǎng)站，政府與公民實(shí)現(xiàn)信息互通共享。為了促進(jìn)公民與政府的交互程度，提升公民對(duì)政府的信任，一方面政府應(yīng)進(jìn)一步加大信息公開力度，另一方面公民應(yīng)積極學(xué)習(xí)如何利用互聯(lián)網(wǎng)搜集信息、了解情況，進(jìn)而作出理性判斷。第二，拓寬公民參與方法。為使評(píng)估結(jié)果更加準(zhǔn)確，應(yīng)進(jìn)一步納入民意征求制度、聽證會(huì)、座談會(huì)、公民投訴制度、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等新形式，多樣化的參與方式能使公民選擇適合自己的參與方式，充分保障有意愿和積極性的公民進(jìn)行參與。

(五)合理使用評(píng)估結(jié)果

鼓勵(lì)公民參與績(jī)效評(píng)估，并與行政管理者一同發(fā)現(xiàn)管理過程中的問題并探討改進(jìn)措施，一方面有利于改善政府資源配置狀況以及內(nèi)部管理方式，另一方面使政府官員在理性思考的基礎(chǔ)上，對(duì)未來的行政行為進(jìn)行合理的規(guī)劃。第一，限期要求政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行整改。地方政府“只評(píng)不改”的評(píng)估模式在浪費(fèi)資源的同時(shí)，嚴(yán)重打擊了公民對(duì)政府的信任。通過法定方式限定各級(jí)政府在限期內(nèi)根據(jù)評(píng)估結(jié)果整改，同時(shí)設(shè)立督查小組對(duì)整改效果進(jìn)行追溯。第二，建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與行政人員的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)以及官員職位升降聯(lián)系起來，以增加政府人員的工作積極性，改進(jìn)行政效率。

公民參與的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)、持續(xù)的過程，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民從“部分參與”到“全程參與”、從“被動(dòng)參與”到“主動(dòng)參與”、從“有限參與”到“深度參與”的轉(zhuǎn)變，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估向縱深發(fā)展，需要依賴具體而精良的制度設(shè)計(jì)、順暢廣泛的參與渠道、精簡(jiǎn)的方式手段、充分完備的參與方案、相應(yīng)的規(guī)范程序和法律保障，公民自身的審慎思考、準(zhǔn)備充分也是有效參與的必要條件。在推動(dòng)公民參與地方政府績(jī)效考核的過程中，既要充分認(rèn)識(shí)其理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，也要注意防范強(qiáng)勢(shì)公民參與、無序公民參與可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估穩(wěn)定、有序、有效開展。

[1] 周凱.政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

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編輯：楊桂芳

2016-10-11

德州學(xué)院校級(jí)科研課題項(xiàng)目“地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與問題研究——以山東省德州市為例”(311847)。

程廣鑫(1988—)，男，德州學(xué)院歷史與社會(huì)管理學(xué)院助教，碩士。研究方向：政府管理、人力資源管理。 姜 媛(1994—)，女，青島八大峽小學(xué)會(huì)計(jì)。研究方向：政府管理、人力資源管理。